[pic] | EUROPEISKA KOMMISSIONEN |

Bryssel den 7.7.2010

KOM(2010)343 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

om en samlad EU-politik för internationella investeringar

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET, EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN SAMT REGIONKOMMITTÉN

om en samlad EU-politik för internationella investeringar

Investeringar är en ny utmaning för den gemensamma handelspolitiken. I Lissabonfördragets står det att EU ska bidra till att stegvis avskaffa alla begränsningar för utländska direktinvesteringar. Genom fördraget får EU också exklusiva befogenheter i denna fråga[1]. I det här meddelandet redogörs det för hur EU kan utveckla en politik för internationella investeringar som ökar EU:s konkurrenskraft och därmed bidrar till en smart och hållbar tillväxt för alla, vilket satts som mål i Europa 2020-strategin[2]. Meddelandet behandlar de viktigaste målsättningarna i en framtidsinriktad EU-politik för internationella investeringar, och de grundläggande parametrarna för omedelbara insatser på detta område.

Samtidigt med detta meddelande antar kommissionen ett förslag till en förordning som skulle införa övergångslösningar för investeringsavtal mellan medlemsstater och tredjeländer[3]. Förordningen ska ge rättsäkerhet för investerare både från EU och från andra länder som bedriver verksamhet inom ramen för sådana avtal. Den föreslagna förordningen och detta meddelande är bara de första stegen på vägen mot en europeisk politik för internationella investeringar, som måste utvecklas stegvis och målinriktat, samtidigt som reaktionerna på detta meddelande beaktas.

DEFINITIONER, EFFEKTER OCH AKTUELLA TENDENSER

Utländska direktinvesteringar anses allmänt omfatta alla utländska investeringar som syftar till att skapa permanenta och direkta kopplingar till de företag som får tillgång till kapital för utövandet av en ekonomisk verksamhet[4]. Om investeringarna leder till aktieinnehav förutsätter detta att aktierna ger aktieägaren möjlighet att konkret delta i det berörda företagets drift eller dess styrning[5]. Detta skiljer sig från utländska investeringar som inte syftar till att skaffa sig inflytande på ett företags förvaltning och styrning. Sådana investeringar, som ofta är mer kortsiktiga och ibland görs i spekulationssyfte, kallas allmänt för portföljinvesteringar[6].

Globaliseringen har medfört en enorm ökning av kapitalrörelserna, och då även av utländska direktinvesteringar. År 2007, året innan investeringarna påverkades av globala ekonomiska och finansiella störningar, nådde de utländska direktinvesteringsflödena ett rekord på nästan 1 500 miljarder euro[7]: detta kan sägas vara både en orsak till och en följd av globaliseringen.

Utländska direktinvesteringar utgör en viktig källa till produktivitetsökningar och spelar en viktig roll i upprättandet och driften av företag och arbeten både inom och utanför EU. Genom utländska direktinvesteringar kan företagen bygga upp de globala leveranskedjor som är typiska för vår moderna internationella ekonomi. Innovation i transport- och informationsteknik har också underlättat handeln och bidragit till globaliseringen av företagsvärlden, även utanför de stora koncernerna. Handel och investeringar både påverkar och kompletterar varandra i dagens samhälle. I dag utspelar sig ungefär hälften av världshandeln mellan dotterbolag till multinationella företag, som handlar med mellanprodukter och tjänster.

Förhållandet mellan utländska direktinvesteringar och ekonomisk tillväxt och välfärd är komplicerat, men både ingående och utgående investeringar påverkar slutligen tillväxt och sysselsättning positivt, både i EU och i tredjeländer, och även i utvecklingsländerna. För EU bidrar de utgående investeringarna med att kraftigt förbättra de europeiska företagens konkurrenskraft, bland annat till följd av ökad produktivitet. Tvärt emot vad som ibland sägs visar en analys av forskningsläget kring utländska direktinvesteringar och sysselsättning att man hittills inte har kunnat upptäcka någon negativ inverkan av utgående investeringar på den sammanlagda sysselsättningen[8]. Men även om den sammanlagda balansräkningen är positiv kan negativa effekter naturligtvis uppkomma inom vissa sektorer, geografiska områden eller för enskilda personer. I gengäld är de allmänna fördelarna med inkommande investeringar i EU välbelagda, inte minst vad gäller utländska investeringars roll i skapande av sysselsättning, optimering av resursfördelningen, teknik- och kunskapsöverföring, ökning av konkurrenskraft och främjande av handel. Detta förklarar varför medlemsstaterna, liksom andra länder runt om i världen, gör så stora ansträngningar för att dra till sig utländska investeringar.

I dag är EU världsledande både som givare och mottagare för utländska direktinvesteringar. Som "marknadsledare" kan EU dra nytta av att vara så öppet för resten av världen, inte minst på investeringsområdet.

Utländska direktinvesteringar är fortfarande mycket starkt koncentrerade till industriländerna, både vad gäller mängd och flöden, men de nya marknadsekonomierna har blivit allt mer aktiva både som investerare och som investeringsmottagare, exempelvis genom statsunderstödda investeringar som nationella placeringsfonder. Dessa har inte bara större tillgångar, utan också mer diversifierade investeringsstrategier än tidigare[9]. Denna tendens har blivit mer påtaglig i samband med den rådande oron inom världsekonomin: investeringsflödena till och från tillväxtekonomierna har antingen ökat eller i alla fall minskat mindre drastiskt än flödena mellan industriländerna. Sammanlagt har detta lett till att tillväxtekonomiernas relativa andel av de globala utländska direktinvesteringsflödena har ökat,, både i fråga om in- och utgående investeringar. Därför kan EU inte kosta på sig att spela en passiv roll i den globala konkurrenskampen för att dra till sig och främja investeringar till och från världens alla hörn.

INVESTERINGAR – EN NY UTMANING FÖR DEN GEMENSAMMA HANDELSPOLITIKEN

Investeringsbeslut drivs främst av marknadsfaktorer som förväntade investeringsvinster. Men sådana beslut påverkas samtidigt kraftigt av näringslivets ekonomiska, politiska och rättsliga förutsättningar. Investerare trivs i en stabil, sund och förutsägbar miljö. En gemensam politik för internationella investeringar är inte den enda faktorn som påverkar in- och utflödena av utländska direktinvesteringar. Men en sådan politik tjänar det grundläggande syftet att försäkra investerarna om att de kan verka i en öppen, korrekt och rättvist reglerad företagsmiljö, både inom gästlandets och över dess gränser. Därför bör öppenhet för investeringar även fortsättningsvis vara en hörnsten i vår politik. EU kommer att fortsätta att vara en öppen miljö för investeringar och välkomna utländska investerare och deras bidrag till EU:s ekonomi och samhälle som helhet. Samtidigt bör EU se till att de egna investerarna får rättvisa förhållanden när de investerar utomlands, och att likvärdiga och optimala investeringsförhållanden skapas genom en stegvis minskning av begränsningarna för investeringar. Det finns alltså behov av mer aktiva insatser för att se till att EU:s investeringsrelationer med tredje parter verkligen går i båda riktningar. Det finns redan en hel rad viktiga byggstenar och bakgrundsstudier för detta, bland annat tak vare de omfattande analyser som genomförts av internationella organisationer som OECD och UNCTAD. Dessa kan läggas till grund för en gemensam politik för internationella investeringar.

a) "BITs and pieces" – investeringspolitikens bilaterala investeringsöverenskommelser

Det mest påtagliga resultatet av medlemsstaternas investeringspolitik under de senaste femtio åren är de så kallade bilaterala investeringsöverenskommelser som slutits med tredjeländer. Tyskland var det första landet i världen som slöt en bilateral investeringsöverenskommelse, 1959, och många länder runt om i världen har följt dess exempel, bland annat alla medlemsstater med undantag av en[10]. Med sammanlagt över 1 200 överenskommelser som täcker alla typer av investeringar står medlemsstaterna i dag tillsammans för nästan hälften av alla investeringsöverenskommelser som i dag förekommer i världen[11]. En översikt över medlemsstaternas investeringsöverenskommelser finns i bilagan till detta meddelande.

Genom investeringsöverenskommelser har medlemsstaterna sökt och erhållit specifika garantier från tredjeländer om hur dessa avser att behandla investerare och investeringar, exempelvis åtaganden att inte tillämpa orättvis eller diskriminerande behandling, eller löften om snabb, tillräcklig och verksam ersättning vid expropriering. Sådana garantier till skydd för investeringar är viktiga för att skapa förtroende för den rättssäkerhet som krävs för att man ska kunna fatta sunda investeringsbeslut. Därför anses sådana överenskommelser om investeringsskydd vara ett bra sätt att främja och dra till sig investeringar, särskilt i länder där de egna institutionerna och ekonomiska strategierna inte i sig ses som tillräckliga för att ge ett sådant skydd.

Det är dock inte alla medlemsstater som har ingått sådana överenskommelser, och inte alla överenskommelser har samma höga standarder. Detta skapar ojämlika villkor för EU-företag som vill investera utomlands, beroende på om de täcks som "inhemska" inom ramen för en viss medlemsstats investeringsöverenskommelse eller inte.

Ett annat särdrag hos medlemsstaternas överenskommelser är att de endast avser behandlingen av investerare efter det att de gjort sina investeringar, eller efter de att de tillåtits göra dessa. Det innebär att medlemsstaternas investeringsöverenskommelser inte omfattar några bindande åtaganden avseende inträdesvillkor, vare sig från tredjeländer för EU-företagens utgående investeringar, eller tvärt om. EU har stegvis börjat fylla denna lucka genom multilaterala och bilaterala avtal på EU-nivå som omfattar tillträde till investeringsmarknader och avreglering av investeringar. Därigenom har villkoren för marknadstillträde förbättrats för alla EU-investerare, bland annat genom att det därigenom finns garantier för att investerare inte diskrimineras vid inträde på en tredjelandsmarknad[12].

b) En gemensam politik för internationella investeringar

En omfattande gemensam politik för internationella investeringar måste ta större hänsyn till investerarnas behov från planeringsskedet och fram till dess att investeringarna ger utdelning, eller från stadiet innan investerarna får tillträde till en marknad till stadiet efter detta. Därför kommer vi i vår handelspolitik att försöka samordna avreglering och skydd av investeringar. Forskningen visar att omfattande investeringsvillkor i allmänna handelsavtal påverkar handeln och investeringsflödet till och från utlandet kraftigt, dvs. att en kombination av omfattande investeringsregler och bestämmelser som avreglerar andra delar av marknaden tillsammans påverkar handel och investering mer än de båda faktorerna var och en för sig[13].

En internationell investeringspolitik som syftar till att främja EU-företagens konkurrenskraft kan bäst bedrivas genom samarbete och förhandlingar på EU-nivå[14]. För att vara verkningsfulla bör garantier från tredjeländer avseende investeringsvillkor göras i form av bindande åtaganden enligt folkrätten. Investeringsförhandlingar med tredjeländer, där vi kan bygga på över 1 100 redan existerande bilaterala investeringsöverenskommelser, kommer därför att ge EU möjlighet att utvidga, förtydliga och skydda det konkurrensutsatta område som är tillgängligt för alla EU-investerare. På lång sikt bör vi kunna uppnå en situation där investerare från EU och tredjeländer inte längre behöver lita till bilaterala överenskommelser med en eller anan medlemsstat för att effektivt skydda sina investeringar.

Investeringspolitik kompletteras ofta av investeringsfrämjande insatser från medlemsstater och regionala och kommunala förvaltningar. Myndigheter konkurrerar om att främja in- och utgående investeringar, på samma sätt som de främjar handel och export. Normalt sett omfattar dessa insatser en rad olika instrument som investeringsincitament och stödprogram. EU har visserligen ansvar för att främja den europeiska modellen och den inre marknaden som mål för utländska investeringar[15], men det förefaller varken möjligt eller önskvärt att ersätta medlemsstaternas investeringsfrämjande verksamhet så länge denna är förenlig med den gemensamma handelspolitiken och med EU-lagstiftningen.

EN AGENDA FÖR EU:S INVESTERINGSFÖRHANDLINGAR

Liksom för all EU-politik bör insatserna syfta till att tillsammans uppnå bättre resultat än medlemsstaterna skulle kunna uppnå var och en för sig. EU:s framtida insatser på området bör därför ledas av bästa tillgängliga normer så att alla EU-investerare får samma optimala förutsättningar.

Däremot är det naturligtvis varken möjligt eller önskvärt att skapa en enda modell som passar alla investeringsöverenskommelser med tredjeländer. EU måste i varje enskilt fall beakta den givna förhandlingssituationen. Vilka normer EU tillämpar i en viss investeringsförhandling måste exempelvis bero på de berörda EU-parternas intressen och partnermarknadens utvecklingsgrad. På samma sätt måste man ta hänsyn till befintliga överenskommelser mellan medlemsstater och det berörda tredjelandet. De bilaterala överenskommelser som medlemsstaterna ingått på senare tid är visserligen ganska lika till struktur och innehåll, men det finns vissa skillnader. Dessa kan påverka vilka mål som eftersträvas i ett visst förhandlingsläge.

Kommissionen lägger fram följande allmänna principer och parametrar för framtida investeringsöverenskommelser. De ska vidareutvecklas och kompletteras i landsspecifika förhandlingsrekommendationer som kommissionen kommer att lägga fram senare.

a) Kriterier för urval av partnerländer

I dag är utländska direktinvesteringar kraftigt koncentrerade till industriländerna. Detta speglar ländernas ekonomiska vikt uttryckt i BNP, men understyrker också de allmänt fördelaktiga villkor för utländska investerare som råder på många av dessa marknader. De faktiska handels- och investeringsflödena är i sig av stor vikt för att fastställa EU:s prioriteringar i investeringsförhandlingar. EU bör följa sina investerare till de marknader dit dessa vill komma, och jämna vägen för dem utomlands, genom avreglering av investeringsflöden. Marknader med kraftig tillväxt eller goda tillväxtförutsättningar är särskilt intressanta i den allt hårdare internationella konkurrensen. Det är viktigt att EU:s investerare får tillträde till sådana marknader och att de har tillräckliga garantier för rättvis och förutsägbar behandling i de snabba förändringar som sådana marknader ofta genomgår. Även det politiska, institutionella och ekonomiska klimatet i partnerländerna kan påverka EU:s intressen i investeringsförhandlingarna. Hur väl investerarna är skyddade genom antingen mottagarlandets lagstiftning eller folkrätten spelar en stor roll när prioriterade länder väljs ut för EU:s investeringsförhandlingar. Värdet av förhandlingar om investeringsskydd beror bland annat i stor utsträckning på hur väl partnern kan genomdriva lagstiftningen och erbjuda investerare en säker och sund miljö.

På kort sikt uppstår möjligheter att integrera investeringar i den gemensamma handelspolitiken i pågående handelsförhandlingar, där EU hittills endast har inriktat sig på marknadstillträde för investerare[16]. Den nya generationen konkurrensdrivna frihandelsavtal är just grundade på målet att öppna de viktigaste tillväxtmarknaderna i världen för EU-handel och EU-investeringar och därmed frigöra deras ekonomiska potential. Det är i EU:s intresse att utvidga förhandlingarna till att omfatta hela investeringsområdet. I vissa fall kan vi också reagera på en begäran från våra förhandlingspartners. I förhandlingarna mellan EU och Kanada om ett övergripande avtal om ekonomi och handel var det Kanada som uttalade sitt intresse för ett avtal som även täcker investeringsskydd. Andra förhandlingar där investeringsskydd bör övervägas är förhandlingarna mellan EU och Indien om ett brett upplagt handels- och investeringsavtal, förhandlingarna mellan EU och Singapore om ett frihandelsavtal och handelsförhandlingarna mellan EU och Mercosur .

På kort och medellång sikt bör EU också överväga när det kan vara lämpligt att förhandla om rena investeringsöverenskommelser. Kina , som har en stor andel investeringar i nyetablering av företag, inte minst från EU, kan komma i fråga för ett fristående investeringsavtal, som i så fall bör täcka skyddet av alla typer av tillgångar, inbegripet immaterialrätt. Kommissionen kommer att undersöka om ett sådant investeringsavtal med Kina är önskvärt och kan uppnås, och rapportera om detta till rådet och Europaparlamentet. Ryssland är ett annat land som erbjuder särskilda möjligheter och utmaningar för EU-investerare. Förhandlingarna med Ryssland om investeringar och investeringsskydd bör övervägas och diskuteras på nytt, exempelvis inom ramen för ett omfattande avtal som skulle ersätta avtalet om partnerskap och samarbete.

Om det skulle visa sig vara omöjligt eller olämpligt att inom en överskådlig framtid sluta ett omfattande och heltäckande investeringsavtal med ett land eller en grupp länder kan sektorsavtal vara en lösning vars lämplighet, genomförbarhet och tänkbara följder då skulle prövas. Sådana sektorsförhandlingar bör grundas på de principer som anges i detta meddelande och anpassas till vidare utvecklingar av den gemensamma investeringspolitiken. På samma sätt kan man på längre sikt överväga ett multilateralt initiativ.

b) Bortom utländska direktinvesteringar

Investerare har framför allt intresse av att etablera och kontrollera sina tillgångar utomlands, men direkta investeringar kommer alltid att leda till extra transaktioner som vinsthemtagningar. Det är viktigt att en gemensam politik för internationella investeringar inte bara möjliggör genomförandet av själva direktinvesteringen (uppköp eller etablering av utländska företag), utan också möjliggör och skyddar alla operationer som hänger samman med investeringen och gör denna möjlig i praktiken: betalningar, skydd av immateriella tillgångar som immaterialrätt osv.

Därför bör investeringspolitiken vara förenlig med fördragets kapitel om kapital och betalningar (artiklarna 63–66 i EUF-fördraget), där det föreskrivs att alla restriktioner av betalningar och kapitalrörelser är förbjudna, även sådana som avser direktinvesteringar och portföljinvesteringar, både mellan medlemsstaterna själva och mellan medlemsstater och tredjeländer. I det kapitlet föreskrivs inte uttryckligen någon möjlighet att ingå internationella överenskommelser om investeringar, till exempel portföljinvesteringar. Men i den mån som internationella överenskommelser om investeringar berör de gemensamma reglerna i fördragets kapitel om kapital och betalningar förutsätts EU:s exklusiva behörighet att ingå överenskommelser inom detta område[17].

c) Normer för investeringsskydd

En viktig fråga är de omfattande regler som EU skulle försöka få med i handels- och investeringsavtal. I dag litar EU främst på principen om icke-diskriminering i sina investeringsförhandlingar, eftersom det är en hörnsten i det globala handelssystemet. Icke-diskriminering genomförs normalt sett genom två grundläggande standarder, den om behandling som mest gynnad nation och den om nationell behandling, vilket båda är relativa standarder, eftersom de innebär att man jämför mellan behandlingar som tillhandahålls på grundval av ursprung, snarare än att man definierar en absolut standard för behandlingen. Följaktligen bestäms standardernas innehåll av den behandling ett land ger utländska investerare och investeringar, och sina egna investerare och investeringar.

Icke-diskriminering bör även framöver vara en grundläggande faktor i EU:s investeringsförhandlingar, men i bilaterala investeringsöverenskommelser tillämpas även andra standarder som rättvis och skälig behandling efter tillträde, eller fullt skydd . Sådana standarder grundas inte på jämförelser av hur liknande investeringar behandlas. Dessutom föreskrivs det i flera bilaterala investeringsöverenskommelser mellan medlemsstater och tredjeländer att värdförvaltningen ska tillhandahålla investeraren skydd av avtalsrättigheter (paraplyklausul). Sådana klausuler har tradition i investeringsöverenskommelser och bör spela en viktig roll i förhandlingarna om investeringsöverenskommelser på EU-nivå.

Ett viktigt element i medlemsstaternas bästa praxis är klausuler som fastställer villkor för värdlandets rätt att expropriera. Visserligen fastställs det i artikel 345 i EUF-fördraget att fördraget inte påverkar en medlemsstats rätt att besluta huruvida en tillgång ska vara offentligägd eller privatägd, men domstolens rättspraxis visar att detta inte innebär att exproprieringsåtgärder undantas från fördragets grundbestämmelser, som principerna om etableringsrätt och fri rörlighet för kapital[18]. Därför får exproprieringsåtgärder inom EU inte vara diskriminerande[19], och måste vara proportionella till uppnåendet av sitt legitima syfte (exempelvis genom att adekvat ersättning ges)[20]. EU bör därför ta med uttryckliga klausuler om denna fråga i sina framtida överenskommelser om investering eller handel. Man måste också tydligt fastställa förhållandet mellan de olika berörda intressena, som skyddet av investerare mot olaglig expropriering och varje parts rätt att reglera i allmänhetens intresse. På samma sätt bör EU:s klausuler om fri rörlighet för kapital och betalningar för investerare tas med.

Slutligen bör man komma ihåg att EU:s handels- och investeringspolitik måste vara förenlig med EU:s och dess medlemsstaters reglering av den ekonomiska verksamheten i EU och över gränserna. Investeringsöverenskommelser måste överensstämma med EU:s och medlemsstaternas övriga politik som miljöskydd, anständiga arbetsförhållanden, hälsa och säkerhet på arbetsplatsen, konsumentskydd, kulturell mångfald, utveckling och konkurrens. Investeringspolitiken kommer även framöver att ge EU och dess medlemsstater möjlighet att anta och vidta de åtgärder som krävs för att uppnå de allmänna politiska målen.

En gemensam investeringspolitik bör också rent allmänt följa principerna och målen för EU:s yttre förbindelser, som främjande av rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och hållbar utveckling (artikel 205 i EUF-fördraget och artikel 21 i EU-fördraget). Här är också OECD:s riktlinjer för multinationella företag, som just håller på att uppdateras, ett viktigt instrument för att väga upp investerarnas rättigheter och skyldigheter.

d) Efterlevnad av investeringsåtaganden

Ett viktigt mål för EU är att se till att investeringsvillkor efterlevs. På senare år har man mer och mer riktat in sig på att se till att efterlevnaden av de överenskommelser som förhandlas fram inom ramen för den gemensamma handelspolitiken kan kontrolleras och genomdrivs, exempelvis med hjälp av bindande tvistlösningsbestämmelser. EU har i alla sina aktuella frihandelsavtal tagit med bestämmelser om ett effektivt och snabbt system för tvistlösning mellan stater. I framtiden ska detta system också täcka investeringsbestämmelserna i EU:s handels- och investeringsöverenskommelser.

För att garantera effektiv efterlevnad innehåller investeringsöverenskommelserna också system för tvistlösning mellan investerare och stater, så att investerare kan föra talan mot en regering direkt hos ett bindande internationellt tvistlösningsorgan[21]. Tvistlösning mellan investerare och stater, som är en grundläggande del av arvet från medlemsstaternas bilaterala överenskommelser, är viktigt eftersom investeringar innebär ett långsiktigt förhållande med värdlandet, som inte så enkelt kan flyttas till en annan marknad om det uppstår problem med investeringen. Tvistlösning mellan investerare och stater är en så etablerad del av investeringsöverenskommelser att det skulle avskräcka investerare och göra värdekonomin mindre attraktiv om det saknades sådana bestämmelser.

Därför bör framtida EU-överenskommelser som innehåller investeringsskydd också innehålla tvistlösning mellan investerare och stater. Det medför vissa problem med tanke på att tvistlösningen mellan investerare och stater i internationell ekonomisk rätt har en unik ställning och på att EU historiskt sett inte har spelat någon viktig roll i detta sammanhang. De nuvarande strukturerna är därför delvis dåligt anpassade till EU:s nya roll. Exempelvis är konventionen om biläggande av investeringstvister mellan stat och medborgare i annan stat (ICSID) öppen för undertecknande och ratificering av medlemmar i världsbanken och parter till Internationella domstolens stadga. EU kan inte kvalificeras som någotdera.

I sin hantering av tvistlösningsfrågor mellan stater och investerare bör EU bygga på medlemsstaternas praxis för att uppnå optimala tvistlösningsmekanismer. De viktigaste frågorna som måste lösas är följande:

- Öppenhet och insyn i fråga om tvistlösning mellan investerare och stater. I linje med sitt tillvägagångssätt i WTO bör EU se till att sådan tvistlösning sköts på ett öppet sätt (inbegripet begäran om medling, yrkanden, öppna överläggningar, amicus curiae-föredragningar (sakkunnigutlåtanden) och offentliggörande av beslut).

- Splittringen av tvister och tolkningar. Samstämmighet och förutsägbarhet är av stor vikt, och man bör överväga att införa mer eller mindre fast tillsatta skiljemän (som för EU:s frihandelsavtal) och/eller överprövningsmekanismer om det finns förutsättningar för många tvister inom ramen för ett visst avtal.

- Regler för förlikningsförfaranden. Kommissionen kommer tillsammans med berörda parter att undersöka om det är möjligt att EU ansluter sig till ICSID-konventionen (detta skulle kräva ändring av den konventionen)[22].

e) Internationellt ansvar

Frågan om internationellt ansvar mellan EU och medlemsstaterna i samband med EU:s investeringsöverenskommelser måste också tas upp om kommissionen vill utveckla en politik för internationella investeringar på EU-nivå. EU, företrädd av kommissionen, kommer att försvara alla handlingar som utförs av EU-institutionerna. Till följd av sin exklusiva externa behörighet anser kommissionen att EU också kommer att vara ensam svarande i fråga om åtgärder vidtagna av en medlemsstat som påverkar investeringar gjorda av parter eller företag från tredjeländer som omfattas av den berörda överenskommelsen. Kommissionen kommer att ta upp detta när den utvecklar sin nya politik för internationella investeringar, och då bland annat överväga frågor som ekonomisk ersättning. Därvid kommer man att grunda sig på tillgängliga instrument och eventuellt ny lagstiftning.

SLUTSATS

Genom att Lissabonfördraget ger EU exklusiv behörighet i fråga om utländska direkta investeringar integreras dessa i den gemensamma handelspolitiken. Samtidigt får EU möjlighet att bekräfta sitt engagemang för en öppen investeringsmiljö, som varit grundläggande för EU:s välstånd. EU kommer att kunna fortsätta främja både direkta investeringar och portföljinvesteringar som en viktig faktor i den ekonomiska utvecklingen.

Hittills har EU och medlemsstaterna var för sig strävat efter det gemensamma målet att ge investerare rättssäkerhet och en stabil, förutsägbar, rättvis och välreglerad miljö för företagsamhet. Medlemsstaterna har försökt främja och skydda alla former av investeringar, medan EU har utvecklat en avregleringsagenda som främst varit inriktad på marknadstillträde för direktinvestering. Därigenom har en entydig och komplementär arbetsdelning på investeringsområdet lett till ett stort och ganska splittrat universum av investeringsöverenskommelser.

För att öka konkurrenskraften utåt och ge alla EU-investerare lika villkor och optimal förhandlingsposition bör en gemensam politik för internationella investeringar behandla alla typer av investeringar och bland annat harmonisera investeringsskyddet. EU bör bygga på tillgänglig bästa praxis så att dess investerare inte får sämre villkor än de skulle ha haft med medlemsstaternas bilaterala investeringsöverenskommelser.

Investeringsskydd och avreglering är viktiga aspekter av den gemensamma politiken för internationella investeringar, men medlemsstaterna kommer fortfarande att ha stora möjligheter att utveckla och tillämpa investeringsfrämjande insatser som kompletterar och överensstämmer med den gemensamma politiken. Allmänt sett kommer en gemensam politik snarast att kräva mer samarbete och samordning mellan EU och dess medlemsstater.

EU bör försöka uppnå bindande åtaganden från sina partners genom investeringsöverenskommelser som i princip bör ingås i mer omfattande handelsförhandlingar. Därigenom kan man garantera och skydda fri rörlighet för alla typer av investeringar. Fristående investeringsförhandlingar är också tänkbara. På kort sikt kommer kommissionen att försöka anpassa förhandlingsdirektiven och utvidga förhandlingarna för ett antal länder med vilka handelsförhandlingar pågår och som visat stort intresse eller formulerat en begäran om detta. Principerna och parametrarna för sådana förhandlingar kommer att inspireras av medlemsstaternas bästa praxis, men i detta meddelande redogörs det redan mer allmänt för vilken omfattning EU:s överenskommelser bör få och vilka standarder man bör sätta i de internationella investeringsöverenskommelserna.

Som anges ovan är den föreslagna förordningen om övergångslösningar för investeringsöverenskommelser mellan medlemsstaterna och tredjeländer och detta meddelande bara de första stegen på vägen mot en europeisk politik för internationella investeringar, som måste utvecklas stegvis och målinriktat, samtidigt som reaktionerna på detta meddelande beaktas.

Bilaga: Överblick över medlemsstaternas bilaterala investeringsöverenskommelser

[pic]

Anmärkning: Situationen så som den var känd för kommissionen den 15 juni 2010.

[1] I artikel 206 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt föreskrivs det att unionen genom att upprätta en tullunion i enlighet med artiklarna 28–32 ska bidra till en gradvis avveckling av restriktionerna i den internationella handeln och i utländska direktinvesteringar samt en sänkning av tullmurarna och andra åtgärder, i enlighet med sina gemensamma intressen. I artikel 207 nämns utländska direktinvesteringar som ett område som omfattas av EU:s gemensamma handelspolitik. Den gemensamma handelspolitiken är ett område med exklusiv befogenhet enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

[2] Kommissionens meddelande Europa 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla – KOM(2010) 2020, 3.3.2010.

[3] Kommissionens förslag till Europaparlamentet och rådets förordning om införande av övergångsordningar för bilaterala investeringsavtal mellan medlemsstaterna och tredjeländer .

[4] Uttrycket direktinvestering infördes i kapitlet om kapitalrörelser och betalningar i EG-fördraget, och ingår nu i artikel 63-66 i EUF-fördraget. I detta sammanhang har uttrycket tolkats av EU-domstolen i ljuset av den nomenklatur som ingår i bilagan till direktiv 88/361/EEG av den 24 juni 1988 för genomförandet av artikel 67 i fördraget (EGT L 178, 8.7.1988, s. 5), som i sin tur till stora delar bygger på IMF:s och OECD:s allmänt vedertagna definitioner. Jämför EU-domstolens dom av den 12 december 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation , mål C-446/04, REG. s. I-11753, punkt 181. Se även domar av den 24 maj 2007, Holb ö ck, C-157/05, REG. s. I-4051, punkt 34, av den 23 oktober 2007, kommissionen/Tyskland, C-112/05 REG. s. I-8995, punkt 18, av den 18 december 2007, Skatterverket v A , C-101/05, punkt. 46, av den 20 maj 2008, Orange European Smallcap Fund , C-194/06, punkt 100, av den 14 februari 2008, Kommissionen/Spanien , C-274/06, punkt 18 och av den 26 mars 2009, Kommissionen/Italien , C-326/07, punkt 35.

[5] Jämför bl.a. EU-domstolens domar av den 12 december 2006, Test Claimants in the FII Group Litigation , mål C-446/04, REG. s. I-11753, punkt 182, av den 24 maj 2007, Holböck, C-157/05, REG. s. I-4051, punkt 35, av den 23 oktober 2007, kommissionen/Tyskland, C-112/05, REG. s. I-8995, punkt 18, av den 20 maj 2008, Orange European Smallcap Fund , C-194/06, punkt 101 och av den 26 mars 2009, Kommissionen/Italien , C-326/07, punkt 35.

[6] EU-domstolen har beskrivit konceptet portföljinvestering som köp av aktier på kapitalmarknaden uteslutande i avsikt att investera, utan avsikt att påverka ett företags förvaltning eller styrning. Se EU-domstolens dom av den 26 september 2008, Kommissionen/Nederländerna , förenade målen C-282/4 och C-283/04, REG. s. I-9141, punkt 19.

[7] 2009 års World Investment Report från Förenta nationernas konferens för handel och utveckling (UNCTAD).

[8] 2010 Impact of EU outward FDI , Copenhagen Economics.

[9] 2008 redogjorde kommissionen för sin ståndpunkt avseende nationella placeringsfonder, se KOM(2008) 115, 27.2.2008.

[10] Bilateral investeringsöverenskommelse mellan Tyskland och Islamiska republiken Pakistan, 1959. Irland är det enda EU-land som inte har ingått några bilaterala investeringsöverenskommelser med tredjeländer.

[11] 2009 års World Investment Report från Förenta nationernas konferens för handel och utveckling (UNCTAD), s. 32. UNCTAD rapporterar sammanlagt 2 676 investeringsöverenskommelser, men då har man räknat med överenskommelser inom EU, dvs. mellan EU-länder. Denna kategori omfattas inte av detta meddelande.

[12] På multilateral nivå ger Allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) ramarna för åtaganden om tillhandahållande av tjänster genom kommersiell närvaro (definierad som "mode 3" i artikel 1 i GATS). På bilateral nivå har EU slutfört förhandlingar med Korea om ett frihandelsavtal, som omfattar bestämmelser om marknadstillträde för investerare och företag.

[13] OECD (2006), Analysis of the economic impact of investment provision in regional trade agreements , OECD Trade Policy Working Paper nr. 36, 11.7.2006.

[14] Enligt artikel 207.2 i EUF-fördraget är EU ensam behörig att autonomt lagstifta om utländska direktinvesteringar, på samma sätt som på andra områden som omfattas av den gemensamma handelspolitiken, t.ex. import och export.

[15] Kommissionens meddelande En inre marknad för framtidens Europa , KOM(2007) 725.

[16] Ett annat rättsligt argument för att ta med investeringsåtaganden i handelsavtal är att dessa, om de är förenliga med WTO:s regler för ekonomisk integration, undantas från skyldigheten enligt WTO:s bestämmelser att bevilja behandling som mest gynnad nation, som går ut på att WTO-medlemmar omgående och ovillkorligen måste utvidga behandlingen som mest gynnad nation till alla medlemmar. Tillträde till investeringsmarknader och liknande förmåner kan följaktligen endast förbli en förmån om de erbjuds inom ramen för ett handelsavtal. Detta är särskilt viktigt för utländska direktinvesteringar i tjänstesektorn, eftersom Allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) berör tillhandahållandet av tjänster genom kommersiell närvaro, vilket främst är i form av utländska direktinvesteringar.

[17] I artikel 3.2 i EUF-fördraget anges att unionen ska ha exklusiv befogenhet att ingå ett internationellt avtal om ingåendet av avtalet föreskrivs i en unionslagstiftningsakt, eller om ingåendet är nödvändigt för att unionen ska kunna utöva sin befogenhet internt eller i den mån ingåendet kan påverka gemensamma regler eller ändra räckvidden för sådana regler.

[18] Se exempelvis domarna av den 23 februari 2003, C-452/01, Ospelt [2003], REG. I-9743, punkt 24, av den 1 juni 1999, C-302/97, Konle [1999] REG. I-3099, punkt 38 och av den 6 november 1984, Fearon , C-182/83, REG. [1984] s. 3677, punkt 7.

[19] EU-domstolens dom av den 6 november 1984, Fearon , C-182/83, REG. [1984] s. 3677.

[20] EFTA-domstolen, dom av den 26 juni 2007, mål E-2/06, Eftas övervakningsmyndighet/Norge, punkt 79 samt artikel 17.1 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna.

[21] Energistadgefördraget, till vilket EU är avtalsslutande part, innehåller också regler för tvistlösning mellan investerare och stater.

[22] Europeiska gemenskaperna har med framgång förhandlat om ändring av en rad internationella avtal och organisationer som de sedan har anslutit sig till. Ett aktuellt exempel är Världstullorganisationen.