15.2.2011   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 48/107

1.1

Företagen och det civila samhället behöver en rättslig ram som är lätt att förstå och tillämpa. Programmet för bättre lagstiftning bidrar till att öka konkurrenskraften genom att onödiga kostnader och administrativa bördor undanröjs i lagstiftningen.

EESK stöder helhjärtat denna politik och anser att man genom bättre lagstiftning kan stödja företagen i den ekonomiska krisen utan att det uppstår ytterligare kostnader eller investeringsutgifter.

1.2

Programmet för bättre lagstiftning ska förbättra kvaliteten, samordningen och genomförandet av välavvägda, skräddarsydda rättsliga svar på marknadsmisslyckanden och Europa 2020-strategin. Lagstiftningen kan förbättras genom att onödiga bestämmelser tas bort, men detta innebär inte att man strävar efter en total avreglering (1). Målet är att göra reglerna enkla och lätthanterliga samt att minska kostnaderna för användarna och skattebetalarna. En bättre lagstiftning ska främja snabba och effektiva beslut samt ett effektivt genomförande, och förfarandena bör övervakas för att garantera fullständig ansvarsskyldighet.

1.3

Programmet för bättre lagstiftning ska ses som en enhetlig och sammanhängande politik som omfattar en rad principer, som till exempel ”tänk småskaligt först” i rättsakten för småföretag, och som utnyttjar ”Small Business Test” mer regelbundet och systematiskt än hittills. EESK anser att strategin bör vara omfattande och konsekvent och att man i detta syfte mer systematiskt bör involvera de berörda aktörerna. Samråden bör baseras på tydliga prioriteringar och ett brett deltagande samt vara tillförlitliga och genomföras på ett konsekvent sätt.

1.4

Det skulle innebära stora framsteg vad gäller bättre lagstiftning om initiativet var mindre tekniskt och i högre grad baserades på samråd med det civila samhället på alla nivåer av lagstiftningsprocessen. Konsekvensbedömningar bör i god tid riktas till de ekonomiska och sociala råden på nationell nivå och EU-nivå, och en fullständig faktabas bör göras tillgänglig. EU-lagstiftningen skulle gynnas av de innovativa lösningar och den större medvetenhet och legitimitet som skulle bli resultatet av dessa diskussioner.

1.5

En övergång från direktiv till förordningar skulle avsevärt förbättra öppenheten, genomförandet och tillämpningen. Många lagstiftningsproblem uppstår i samband med införlivandet av rättsakter i den nationella lagstiftningen. Medlemsstaternas arbete bör inte leda till överlappningar eller göra EU-lagstiftningen mer komplicerad, och de bör i detta hänseende noga övervakas av kommissionen och arbetsmarknadens parter (2).

1.6

Kommittén uppmanar kommissionen att arbeta för bättre lagstiftning när det gäller medlemsstaternas användning och förvaltning av EU-medel, särskilt genom att man undviker onödiga eller missriktade nationella regler och administrativa förfaranden som hindrar en snabb och korrekt fördelning av sådana resurser (3).

1.7

EESK kan stödja programmet för bättre lagstiftning genom att för det civila samhället och andra organ framhålla såväl de positiva resultaten som utmaningarna i denna politik. Detta skulle utgöra ett konkret exempel på EESK:s roll i deltagardemokratin i enlighet med principerna i artikel 11 i Lissabonfördraget (4).

2.1

Lagstiftning är ett viktigt instrument i EU-politiken. Med hjälp av lagstiftningsinstrumenten har EU skapat den inre marknaden, förbättrat konkurrenskraften, gett konsumenterna större valmöjligheter och ett bättre skydd, sänkt transaktionskostnaderna, förbättrat miljöskyddet och gett företag och medborgare i EU en lång rad andra fördelar. Lagstiftningen har också skapat rättsäkerhet på marknaden genom att ett stort antal nationella bestämmelser ersatts med en uppsättning tydliga regler som företag kan anpassa sig till och följa och som medborgarna, arbetstagarna och konsumenterna kan dra nytta av i hela Europa.

2.2

De goda resultaten av lagstiftningsreformer har ökat behovet av lagstiftning för att hantera risker som inte är av ekonomisk art. Även om det inte är något nytt för medlemsstaterna att man använder lagstiftning för att uppnå sociala mål skapar utvecklingen av regler på EU-nivå problem som rör genomförande, överlappning, överreglering och missförstånd. Lagstiftning kan också utgöra ett hinder för användningen av icke-lagstiftningsmässiga verktyg. EU:s trovärdighet bygger på ett samordnat genomförande av politiken, och en strategi för bättre lagstiftning är därför av avgörande betydelse.

2.3

Programmet för bättre lagstiftning ska förbättra kvaliteten, samordningen och genomförandet av välavvägda, skräddarsydda rättsliga lösningar på marknadsmisslyckanden, eftersom marknaderna inte alltid ger bästa möjliga resultat och i många fall inte avspeglar alla externa kostnader. Den ojämna resursfördelningen som blir resultatet måste hanteras genom ett effektivt skydd av de viktigaste användarnas intressen (konsumenter, arbetstagare och små och medelstora företag), och de största riskerna (vad gäller miljö, hälsa, säkerhet och sociala behov) måste hanteras samtidigt som konkurrenskraften och företagarandan upprätthålls på samma nivå. Bättre lagstiftning bör alltså aldrig likställas med avreglering, även om målet är att göra reglerna enkla och lätthanterliga samt att minska kostnaderna för användarna och skattebetalarna. Rättstatsprincipen utgör grunden i ett organiserat samhälle, men om den är utformad på ett olämpligt sätt kan den lägga hinder i vägen för samhällets funktion och leda till ojämlik behandling av medborgare, arbetstagare och företag.

2.4

Lämpliga samrådsförfaranden spelar en avgörande roll. En välutformad och målinriktad lagstiftning skapar säkerhet genom att garantera tydliga och konsekventa regler och främja efterlevnad och tillämpning. Målen ska vara tydliga, och det ska framgå hur de kan uppnås på effektivast, enklast och billigast vis. Det är en fördel att ha tillgång till en förbättrad faktabas som bygger på en bredare uppsättning indikatorer, men de flesta strategier kan inte enbart bedömas utifrån denna utgångspunkt. Ett brett samråd med berörda aktörer och sakkunniga spelar en avgörande roll när det gäller att etablera en balans mellan strävan att uppnå politiska mål och begränsa de administrativa bördorna för företag och enskilda personer. En bristande balans mellan dessa två målsättningar kan leda till komplexa regler som är svåra att använda, följa och tillämpa och som medför oproportionerligt höga kostnader. Bättre samråd kommer att öka medvetenheten och därigenom förbättra tillämningen.

3.1

I kommissionens tredje lägesrapport om genomförandet av meddelandet från 2005 (5) utvärderas framstegen när det gäller att förbättra befintlig lagstiftning, minska administrativa bördor för företag och enskilda och förankra nya initiativ som främjar en bättre lagstiftningskultur.

3.2

Rapporten visar resultaten och de nya mål som ställts upp för uppdateringen, moderniseringen och förenklingen (6). I meddelandet beräknas förenklingar inom de 13 prioriterade områdena från 2007 minska de administrativa kostnaderna med 115–130 miljarder euro. De små och medelstora företagens undantag från kraven på statistikrapportering kommer att innebära besparingar på mer än 200 miljarder euro från 2010. Genom att hindren för elektronisk fakturering avlägsnas i enlighet med momsdirektivet och att en papperslös miljö för tullen i EU skapas kommer ytterligare omfattande besparingar att kunna göras.

3.3

I översynen framhålls hur integrerade konsekvensbedömningar förbättrar kvaliteten och överensstämmelsen i EU-lagstiftningen. Denna mekanism för konsekvensbedömning kommer att förbättras och förstärkas ytterligare. I rapporten betonas behovet av att göra bättre lagstiftning till en prioritering på alla nivåer i EU och inom alla institutioner och organ. Samarbetet med medlemsstaterna för att förbättra tillämpningen av EU-lagstiftningen är också mycket viktigt, trots att framstegen hittills varit små. I rapporten framhålls också behovet av ett närmare samarbete med EU:s handelspartner och av att åstadkomma konvergens vid utformningen av globala regler genom att påverka G20-agendan inom detta område.

3.4

EESK välkomnar kommissionens resultat och dess nya prioriteringar för att förbättra effektiviteten. Åtagandet att genomföra denna politik bidrar till konkurrenskraften och skapandet av sysselsättning och kommer på så sätt att stödja den ekonomiska återhämtningen, men det är också viktigt att man mycket snart utökar kontakterna med de aktörer som gynnas av dessa strategier.

4.1

Bättre lagstiftning utgör ett självständigt politikområde. Målet är att på ett helhetsinriktat och samordnat vis minska de administrativa bördorna för företagen och att göra lagstiftningen till ett effektivt verktyg för att hantera samhällets behov på ett proportionerligt och användbart sätt. Strategin ska omfatta en rad principer, som till exempel ”tänk småskaligt först” i rättsakten för småföretag, fastställa prioriteringar på ett öppet sätt i nära samarbete och samråd med berörda aktörer samt främja snabba och effektiva beslut. Genomförandet och förfarandena bör övervakas för att garantera fullständig ansvarsskyldighet.

4.2

Arbetet med att förbättra lagstiftningen måste genomföras på ett mer sammanhängande och omfattande sätt, eftersom enskilda initiativ inte ger något mervärde. Kommissionen beskriver i meddelandet sina åtgärder och specifika planer, men ger ingen överblick över hur dessa planer fungerar tillsammans eller hur de brister som konstaterades i den ursprungliga dagordningen ska åtgärdas (7). Om den förbättrade lagstiftningen ska bli konsekvent måste det tydligare framgå hur den utformats. EESK anser att alla EU-institutioner, och i synnerhet kommissionen där resultaten kan variera, bör lösa denna fråga gemensamt.

4.3

För att förbättra den befintliga lagstiftningen krävs mer än nedskärningar i EU:s officiella tidning och en minskning av antalet rättsakter. EESK välkomnar därför att kommissionen eftersträvar en mer sammanhållen metod för att hitta överlappningar, överflödig lagstiftning, luckor och inkonsekvenser samt framför allt för att minska de administrativa bördorna (8). I detta sammanhang är det mycket viktigt att man effektivt minskar informationskraven och upplysningsskyldigheterna, särskilt för små och medelstora företag, på områden som till exempel statistik, moms eller bolagsrätt. EESK stöder det övergripande syftet bakom de nya åtgärderna för att förenkla, uppdatera och förbättra den befintliga lagstiftningen.

4.4

EESK välkomnar den noggranna granskning som genomförts i samband med konsekvensbedömningen eftersom den leder till en mer omfattande utvärdering av behovet av nya bestämmelser. EESK vill också ge konsekvensbedömningsnämnden en eloge för kvaliteten på det arbete som utförts. Detta organs oberoende granskningar är tillsammans med öppenhet och omfattande samråd med berörda aktörer avgörande för en bättre lagstiftning. EESK ställer sig bakom de förbättringar som planeras inom detta åtgärdsområde.

4.5

Det är emellertid uppenbart att slutförandet av kommissionens granskning kräver en politisk slutsats på detta område (9). Detta nämns inte i meddelandet, vilket kan tyda på att kommissionen anser att denna uppgift redan utförts.

5.1

EESK konstaterar med viss oro att planerna på att samordna insatserna med medlemsstaterna har blivit försenade. Detta gör initiativet mindre effektivt. Medlemsstaterna behöver genomföra konsekvensbedömningar innan lagstiftningen antas, och när så är möjligt alltid när omfattande ändringar införs, och deras nationella organ för konsekvensbedömning bör i större utsträckning delta i diskussioner på EU-nivå. Det är avgörande att de nationella programmen för minskning av byråkratin samordnas, och förseningar på detta område utgör ett hot mot den europeiska ekonomins konkurrenskraft. Främjande av denna dagordning bör ligga i allas intresse.

5.2

Bättre lagstiftning bör inte bara handla om att förbättra utformningen av rättsakter eller att förebygga inflation på lagstiftningsområdet. Det är också viktigt att diskutera alternativa sätt att uppnå liknande resultat genom att främja samreglering och en mer omfattande användning av uppförandekoder genom samrådsmetoder (10). Standardiseringen av tekniska krav är ett exempel på god praxis när det gäller att hantera denna komplexa fråga utan att ta till omständliga harmoniseringsdirektiv som inte följer med utvecklingen av konsumenternas och företagens behov. De positiva resultaten avseende industrivaror bör även spridas till andra sektorer, särskilt tjänstesektorn (11).

5.3

Samtidigt som kommissionen inte lyckas främja sådana kompletterande initiativ fylls luckan i lagstiftningen av ett allt större antal nationella bestämmelser som undergräver samstämmigheten på den inre marknaden. Tvetydig nationell lagstiftning bör undvikas. I detta sammanhang bör utbyte av bästa praxis och riktmärkning mellan medlemsstaterna uppmuntras. Bättre lagstiftning kan endast leda till konkreta vinster för medborgarna om de nationella myndigheterna deltar fullt ut i processen. Vid införlivandet av rättsakter i nationell lagstiftning bör avsikten att förenkla och förbättra lagstiftningen respekteras genom att man ser till att hinder och administrativa bördor inte återinförs bakvägen.

5.4

De positiva resultaten av den inre marknaden utraderas alltför ofta av hinder som ställs upp på nationell nivå. En kartläggning visar att ”en mycket stor del av de administrativa bördorna förefaller bero på ineffektiva rutiner hos företag och myndigheter (30–40 %)” (12). Kommissionen går i meddelandet emellertid inte in på några rutiner av detta slag, och meddelandet innehåller heller inga åtgärder för att motverka ett sådant oönskat beteende. Kommittén är orolig för att införandet av ytterligare krav i samband med införlivandet av direktiv i den nationella lagstiftningen kan underminera tillämpningen av gemensamma bestämmelser på den inre marknaden. EESK anser att man bör göra mer på EU-nivå för att minska omfattningen av eventuella ytterligare bördor som de nationella myndigheterna inför på nationell nivå. Det krävs ett mer övergripande tillvägagångssätt för att skapa bättre lagstiftning, och såväl nationella myndigheter som privata organ och berörda aktörer måste vara delaktiga. Direktiven bör inte bara omfatta minimikrav utan även sätta gränser för medlemsstaternas egen utformning av lagstiftningen. Reglerna på telekommunikationsområdet är ett exempel på att sådana gränser har fastställts för att förhindra denna typ av ensidiga åtgärder.

5.5

EESK anser också att medlemsstaterna bör avstå från att införliva EU-regler som inte behöver ingå i den nationella lagstiftningen, eftersom detta skapar osäkerhet och kan leda till bristande konsekvens i lagstiftningen. Den ursprungliga dagordningen från 2005 omfattade förslag på att göra om direktiv till förordningar när detta var lämpligt och praktiskt genomförbart inom ramen för fördraget. Denna idé har inte vidareutvecklats, och meddelandet innehåller ingen hänvisning till förslaget. Förordningar skapar större säkerhet och lika villkor och garanterar att åtgärder genomförs samtidigt, vilket direktiv ofta inte gör. I de fall förordningar och bestämmelser om statligt stöd införs i den nationella lagstiftningen men med andra formuleringar och en annan betydelse bör kommissionen ge medlemsstaterna vägledning. I vissa fall kan den 28:e ordningen ses som ett alternativ (13).

6.1

EESK har lagt ner mycket tid och arbete på att analysera programmet för bättre lagstiftning. Kommittén har lagt fram allmänna och specifika mål när det gäller att förbättra EU:s lagstiftning och ifrågasatt kommissionens förslag. EESK har presenterat detaljerade förslag om hur EU-lagstiftningen kan förstärkas och hur EU:s lagstiftningsförfarande samt själva lagstiftningen och dess genomförande kan förbättras (14). Kommittén har ställt sig bakom en samordnad lagstiftningsstrategi genom att betona vikten av aktiva insatser, ökad öppenhet och ett bredare samråd samt institutionell ansvarsskyldighet (15). Kommittén har också vidgat initiativet för bättre lagstiftning till att omfatta den nationella lagstiftningen som ett nödvändigt komplement till insatserna på EU-nivå (16).

6.2

EESK:s observationsgrupp för inre marknaden har vidarebefordrat synpunkter och initiativ från berörda aktörer för att visa på bästa praxis när det gäller bättre lagstiftning. I egenskap av institutionellt forum för det organiserade civila samhällets synpunkter har EESK haft ett nära samarbete med de övriga EU-institutionerna, och i synnerhet kommissionen, och erbjudit rådgivning och stöd i frågor som rör bättre lagstiftning. Detta yttrande bygger på tidigare bidrag, dagligt samarbete och bästa praxis.

6.3

Artikel 11 i EU-fördraget ger EESK en särskild roll i genomförandet av den vertikala och horisontella dialogen (17). Samrådet med berörda aktörer för att minska de administrativa bördorna genomförs ännu inte i tillräcklig omfattning. Även om högnivågruppen av oberoende intressenter ger ett viktigt bidrag bör även de europeiska sammanslutningar och organisationer som företräder de viktigaste aktörerna – arbetsgivare, arbetstagare, konsumenter, miljörörelsen och övriga intressen – i större utsträckning delta i samrådsprocessen. Endast 148 förslag har lämnats in via internet och endast 237 idéer för att minska byråkratin har lagts fram i rapporter och brev (18). Olika grupper inom det civila samhället behöver vara mer delaktiga i arbetet för att förbättra lagstiftningen. De har ett bredare engagemang och förmedlar vikten av detta arbete till medborgare, företag och arbetstagare och betonar EU:s strävan efter att utforma strategier som är lätta att förstå och tillämpa.

6.4

I detta hänseende är meddelandet alltför tekniskt i sin framställning. Vinsterna av bättre lagstiftning för Europas medborgare och företag framgår inte tillräckligt tydligt. Det organiserade civila samhället kan i detta avseende bidra genom att sprida resultat och formulera kraven på en politik för att både övervaka och främja tillämpningen av principerna om bättre lagstiftning på nationell nivå och EU-nivå (19).

6.5

EESK anser att det civila samhället och arbetsmarkandens parter i större utsträckning bör delta för att ge en mer balanserad överblick. De berörda aktörerna företräder alltför ofta särskilda intressen som måste kombineras med mer allmänna intressen från det civila samhället i stort. Observationsgruppen för inre marknaden och Regionkommittén spelar redan en aktiv roll i detta avseende, och EESK framhåller återigen att kommittén är beredd att engagera sig mer i utvecklingen av en tillförlitlig faktabas som kan tjäna som beslutsunderlag.

6.6

EESK stöder uppfattningen att alla EU-institutioner bör samordna sina strategier för bättre lagstiftning. Det är av avgörande betydelse att lagstiftande organ snabbt antar förenklingsåtgärder samt att ändringar läggs fram till ursprungliga förslag där fullgörandekostnader och vinster tydligt framgår.

6.7

Övergripande och jämförande konsekvensbedömningar bör därför genomföras, oavsett vilken institution som utför dem. Genom bedömningarna bör en rad faktabaser utvecklas för att undersöka konsekvenserna av rättsakter utifrån samtliga ekonomiska, sociala och miljömässiga aspekter.

6.8

EESK föreslår att programmet för bättre lagstiftning i större utsträckning utnyttjar sektorn för högre utbildning för att utvidga faktabaserna vid konsekvensbedömningarna. Akademiker forskar och utbildar studenter i syfte att ta fram oberoende data av hög kvalitet som ofta valideras genom inbördes utvärderingar. En mycket stor del av materialet utnyttjas dock inte i den politiska debatten. En ändring av detta skulle öka kapaciteten att förbättra lagstiftningen samt engagera en större del av samhället i Europa.

7.1

Nationella bestämmelser om statligt stöd eller offentlig upphandling som är mycket striktare än kommissionens krav hindrar ofta att EU-medel kan användas effektivt. EESK uppmanar kommissionen att prioritera förbättringen av lagstiftningen för EU-medel för att lösa detta problem. Att EU-medel utnyttjas i liten omfattning och att fördelningen är ojämn visar att det finns hinder för detta i de nationella lagstiftningarna.

7.2

EESK välkomnar avsikten i meddelandet att utforma globala regler och även de praktiska åtgärder som vidtagits för att garantera ett bättre samarbete med våra handelspartner. EU bör ha en ledande roll på detta område genom att erbjuda sin sakkunskap för att utveckla en mer integrerad och sammanhängande global lagstiftning. EU har ett stort inflytande när det gäller att utforma finansiella reformer och bör fortsätta sina insatser på samtliga områden, särskilt genom att främja handel genom gemensamma standarder och öka rättssäkerheten för företag och direktinvesteringar runtom i världen.