Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG i fråga om kapitalkrav för handelslager och omvärdepapperisering samt samlad tillsynsbedömning av ersättningspolitik”

Den 10 september 2009 beslutade rådet att i enlighet med artikel 47.2 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ändring av direktiv 2006/48/EG och 2006/49/EG i fråga om kapitalkrav för handelslager och om värdepapperisering samt samlad tillsynsbedömning av ersättningspolitik”

Den 29 september 2009 gav kommitténs presidium facksektionen för inre marknaden, produktion och konsumtion i uppdrag att utarbeta ett yttrande i ärendet.

Med tanke på ärendets brådskande karaktär utnämnde kommittén vid sin 459:e plenarsession den 20–21 januari 2010 (sammanträdet den 20 januari 2010) Peter Morgan till huvudföredragande i enlighet med artikel 57 i arbetsordningen. Yttrandet antogs med 162 röster för, 4 röster emot och 18 nedlagda röster.

1.1 Bakgrunden till förslaget till direktiv (nedan kallat direktivet) återfinns i sammanfattningen och rekommendationerna i rapporten från de Larosière-gruppen. EESK har redan utarbetat ett yttrande om den rapporten och ställer sig bakom den i huvudsak (1). Direktivet har utarbetats mot bakgrund av det internationella ramverket Basel II om kapitalkrav för banker. Texten ändrades av rådet (Ekofin) som en följd av G20-mötet i Pittsburgh. EESK stöder huvuddragen i förslaget till direktiv om ändring av direktiv 2006/48/EG om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut och direktiv 2006/49/EG om kapitalkrav för värdepappersföretag och kreditinstitut.

1.2 I detta yttrande redovisas den stora roll som bankerna spelade i finanskrisen och hur reglering och tillsyn brast. EESK anser att direktivet innehåller förslag som kan rätta till många av bristerna i regleringen och bidrar till att korrigera de huvudsakliga problemen när det gäller bankernas ledning och drift. Bestämmelserna kommer dock inte i sig själva att förbättra bankmännens självcentrerade beteende, som var en viktig faktor i krisen. De berörda aktörernas intressen i banksektorn måste fortfarande beaktas, och företagens sociala ansvar måste bli en central faktor, inte en bisak, för de stora bankinrättningarna.

1.4 EESK noterar med tillfredsställelse att kommissionen arbetar i enlighet med riktlinjerna från rådet för finansiell stabilitet (FSB) och Baselkommittén för att finjustera förslagen om ersättningar och kapitalkrav. Banksektorn är av grundläggande ekonomisk betydelse för EU, men samtidigt en potentiellt rörlig näringsgren. För att undvika att skada EU:s finansindustri med ett ”tillsynsarbitrage” måste man finna globala lösningar, och EU kan behöva ta ledningen i det arbetet. Detta är som det ska vara. EU har inte råd att införa bestämmelser som avsevärt skiljer sig från praxis i andra länder.

1.5 EESK stöder den huvudprincip som föreslås när det gäller att formulera och genomföra principer för löner och ersättningar. Om vissa av dessa principer hade fastställts före krisen hade många skandalösa och besvärande utbetalningar kunnat undvikas.

1.6 I de flesta delar av näringslivet fastställs det absoluta taket för företagsledningens bonusar som en maximal procentandel av lönen. EESK anser att banksektorn bör tillämpa liknande modeller för de variabla ersättningssystemen eftersom ingenting i bankmännens roll ger dem rätt till obegränsade ersättningssystem. Mot den bakgrunden välkomnar EESK kravet att stora kreditinstitut och värdepappersföretag ska inrätta en ersättningskommitté.

1.7 EESK konstaterar att direktivet mer berör strukturen för än storleken på ersättningarna, men vill ändå föra fram sina farhågor i fråga om ersättningsstorleken. Kommittén förväntar sig att följderna av både de nya kapitalkraven och tillsynsanalysen av ersättningspolitiken och ersättningsplanerna tillsammans kommer att begränsa de senaste årens alltför stora variabla ersättningar. EESK konstaterar dock att EU inte har behörighet i fråga om lönesättning.

1.8 EESK noterar med tillfredsställelse att bestämmelserna om ersättning inte påverkar bestämmelserna i artikel 137.5 i fördraget, allmänna principer i nationell avtalsrätt och arbetsrätt, samt i tillämpliga fall rättigheter som tillerkänts parter på arbetsmarknaden genom kollektivavtal.

1.9 EESK stöder till fullo de ökade kapitalkrav som fastställs i direktivet. Dessa omfattar framför allt följande:

1.10 Kommittén noterar att förslaget inte längre innehåller något skärpt tillsynsförfarande för särskilt komplexa omvärdepapperiseringar. EESK förväntar sig dock att de tillsynsansvariga är särskilt noggranna i detta avseende och noterar att de fortfarande kan utnyttja hela spektrumet av korrigeringsåtgärder.

1.11 EESK:s synsätt påverkas av de uppgifter som kom fram efter SEC-undersökningen (2) om den dramatiska värdeminskningen för värdepapper mot säkerhet i hypotek, kreditkorgar av typen CDO (Collateralised Debt Obligations) och andra sådana tillgångar. Kreditvärderings instituten deltog i den ansvarslösa uppbyggnaden av sådana ”dåliga” tillgångar som har kostat den utvecklade världen hundratals miljarder dollar. Investeringsbankerna har också en skuld genom att ha biträtt och drivit på kreditvärderingsinstituten, medan de flesta banker inte insåg de inneboende riskerna med dessa säkerheter. Larosière-gruppen påpekade att det är mycket viktigt att dessa lagändringar (vad avser kreditvärderingsinstituten) i allt högre grad åtföljs av noggrannare analys och bedömning från investerarnas sida och förbättrad tillsyn. EESK ställer sig bakom denna rekommendation i sitt yttrande om kreditvärderingsinstituten, och stöder nu förslaget till direktiv eftersom det innehåller krav på banker och tillsynsansvariga att agera i enlighet med detta.

1.12 Punkt 4 i bilaga I i direktivet innehåller förslag till en ny och omfattande uppsättning informationskrav. EESK stöder dessa krav. Om dessa krav hade gällt redan före krisen hade många av de problem som uppstod kunnat undvikas. I bilaga II ligger fokus på likviditet och risken för oförutsedda händelser, vilket också välkomnas. Ingen teknisk analys av bestämmelser har gjorts, men EESK har fått besked från kommissionen om att en sådan likviditetskris på marknaden som var kärnan i bankkrisen kan undvikas genom dessa åtgärder.

1.13 EESK noterar avsikten att behandla likviditetsfrågor på företagsnivå i nästa kapitalkravs direktiv (det fjärde). Efter krisen är detta ett grundläggande krav.

1.14 EESK konstaterar att utkastet till direktiv inte tar upp specialföretag utanför balansräkningen, men att denna företeelse behandlas i kommissionens direktiv 2009/83/EG, som offentlig gjordes i juli 2009. I artikel 95 i kapitalkravsdirektivet fastställs att en bank måste fastställa kapitalkrav för tillgångar med ursprung i banken om den ”inte överför någon väsentlig kreditrisk”. I direktivet från juli 2009 skärps tolkningen av denna bestämmelse på två viktiga punkter. Om detta klargörande hade gjorts före krisen skulle bidragen till krisen från specialföretag utanför balansräkningen ha varit väsentligt lägre.

1.15 Kommittén konstaterar med oro att kreditgivning till konsumenterna under falska förespeglingar spelade en viktig roll när krisen växte fram. I meddelandet om paketerade investeringsprodukter för icke-professionella investerare (3) behandlas uppenbarligen problemet eftersom syftet där är att reglera säljvillkoren och i synnerhet kontrollen av de intressekonflikter som uppstår i den processen. Grundvalen är de krav som ställs i direktivet om marknader för finansiella instrument (2004/39/EG).

1.16 Information är en nyckelfaktor i återuppbyggnaden av finansmarknaderna. EESK ser med tillfredsställelse att omfattningen på informationskraven och tillgängligheten för aktörerna är tillräckligt för att aktörerna ska kunna få den information de behöver för att kunna göra affärer med ett finansinstitut. Informationskraven i förslaget till direktiv måste förstås mot bakgrund av artikel 147 i kapitalkravsdirektivet 2006/48/EG, som föreskriver att kredit instituten ska offentliggöra informationskraven.

1.17 I november 2009 uttryckte ledningen för HSBC och Standard Chartered Bank farhågor för att kapitalkraven som föreslagits av lagstiftarna skulle vara alltför hårda och menade att de skulle skada och fördröja återhämtning och utveckling. Man kan förvänta sig att sådana åsikter framförs av bankerna, men det rör sig i detta fall inte om vanliga bankmän. Ingen av de båda bankerna erhåller statligt stöd. Det var faktiskt personer ur ledningen för Standard Chartered Bank som bidrog till utformningen av det brittiska bankstödsystemet. EESK uppmanar kommissionen att säkerställa att de föreslagna kapitalkraven står i proportion till risken när de balanseras av den nödvändiga tillbörliga aktsamheten och lämplig riskkontroll.

1.18 EESK anser att kommissionen borde ha utfört en analys för att få grepp om följderna av det förslag till direktiv som nu övervägs, inte bara för bankernas kapitalinnehav utan också för den ekonomiska tillväxten, sysselsättningen och återhämtningen i allmänhet.

2.1 En kortfattad förklaring av krisen i banksystemet sätter direktivet i sitt sammanhang. Ytterligare synpunkter på krisen finns i rapporten från Adair Turner, ordförande för den brittiska myndigheten för finanstjänster (4).

2.2 Privatbankerna sysslar bland annat med att ge långfristiga lån på grundval av kortfristiga insättningar. Detta kallas löptidstransformering (maturity transformation) och är förknippat med risker. Om alla insättare beslutade sig för att ta ut sina pengar skulle banken ha otillräckliga likvida tillgångar. På samma sätt skulle bankens kapital minska och banken riskera insolvens om låntagarna inte kunde fullfölja sina åtaganden. För att skydda sig mot detta har privatbanken reserver av likvida tillgångar på balansräkningen och återförsäkrar sig hos andra banker medan centralbanken kan vara den långivare som används i sista hand. I banklagstiftningen fastställs hur stort kapital som ska finnas som säkerhet om låntagarna inte skulle uppfylla sina åtaganden för att banken ska anses uppfylla sina skyldigheter.

2.3 Bankerna handlar också för egen räkning. Också för detta finns kapitalreserver. Dessa kapital reserver har traditionellt sett varit ganska blygsamma eftersom de potentiella förlusterna från handelslagret förväntades bli små eftersom man räknade med att snabbt kunna sälja tillgångar som man köpt. Kapital för handelslager beräknades med en value-at-risk-metod (VAR). Bankerna skapade också särskilda företag för handel (special purpose trading vehicles, SPV) utanför balansräkningen. Dessa var högt belånade och potentiellt riskfyllda, men eftersom de bedömdes ligga utanför balansräkningen behandlades de av lagstiftarna som oberoende enheter. När krisen bröt ut fördes emellertid många av dessa särskilda företag tillbaka till balansräkningen för att rädda bankens anseende, trots att det inte fanns några kapitalreserver avsatta för detta.

2.4 Myndigheterna spelade också en viss roll i bankkrisens utveckling. Lagstiftarna godkände bankernas kapitalreserver. De monetära myndigheterna, med undantag av ECB, höll räntorna alltför låga alltför länge. Också i euroområdet var räntorna alldeles för låga för vissa ekonomier. På den politiska scenen tvingade den amerikanska regeringen bankerna att tillhandahålla osäkra hypotekslån till ett högriskklientel. Sparkvoten minskade i västvärlden, vilket innebar att den ökade utlåningen finansierades av Asien. Dessa faktorer stimulerade stort risktagande inom banksektorn.

2.5 Bankerna tillhandahöll subprime-lån, samlade dem i paket och sålde dessa. Dessa metoder spred sig utanför USA. Med bistånd från kreditvärderingsinstituten delades dessa paket upp i delar (trancher) med differentierad kreditvärdering, där många betalade en ränta som var mycket högre än den riskfria räntan. Genom omvärdepapperisering ompaketerades de befintliga skuldtrancherna så att de ursprungliga säkerheterna inte gick att spåra. Denna röra av kreditsäkerheter slutade som lagstadgat kapital i balansräkningen och en betydande andel av handelslagret för egna konton och handeln med särskilda företag (SPV). Den mycket stora risk som denna koncentration innebar noterades inte.

2.6 Nya kreditprodukter skapades och såldes i enorm omfattning. Adair Turner har visat att omfattningen och storleken på transaktionerna i ”kasinoekonomin” var mycket större än den ekonomiska verksamheten i den verkliga ekonomin. För att kunna höja farten ytterligare slutade bankerna att lita till insättningar och finansierade sin utlåning genom mycket kortfristig upplåning på penningmarknaderna i grossistledet. Detta var löptidstransformering driven till sin spets – och förbi. Det var då som USA:s centralbank började höja räntan, och kasinot stängde.

2.7 Personer med subprime-lån fick svårigheter att betala sina amorteringar. Kreditvärderings instituten nedgraderade kreditprodukter i massiv skala. Banker överallt försökte sälja dessa tillgångar, vilket ledde till systemkollaps. Priserna rasade, och likviditet kunde inte längre skaffas fram genom avsättning på marknaden. Bankerna visste inte i vilket tillstånd de andra bankerna befann sig, så förtroendet försvann och handeln mellan banker på grossist marknaderna avstannade. På grund av bristen på likviditet hamnade alla typer av banker i svårigheter. Lehman Brothers fick gå i konkurs medan många andra banker i USA och i andra länder behövde massivt statligt stöd för att överleva.

2.8 Ersättningssystemen tenderade att förstärka kreditinstitutens risktagande. På alla nivåer hade incitamenten fokus på kortsiktiga vinster utan beaktande av långsiktiga risker. Handelsspiralen mellan bankerna skapade en konstgjord ekonomi som var bortkopplad från den verkliga ekonomin och där ersättningarna frikopplades från normerna i den riktiga världen. Lånekvaliteten försämrades dramatiskt. Handlare och andra befann sig under liknande press för att uppnå kortfristiga resultat. I vissa fall fanns även stora incitament för försäljningspersonalen i främsta ledet för att de skulle utöka möjligheterna för kunder av tvivelaktig kreditvärdighet att få kreditkort och hypotekslån.

2.9 En reform av lagstiftningen måste baseras på de erfarenheter som gjorts. Kvantiteten och kvaliteten i bankernas kapital måste förbättras radikalt. Kraven på kapitalreserver som svarar mot handelslagret bör skärpas avsevärt och VAR-formeln revideras. Kapitalberäkningarna måste göras konjunkturutjämnande. Riskbedömningen måste bli försiktigare. Likviditets risken i löptidstransformering måste omprövas eftersom likviditeten genom möjligheter till avsättning och marknaden i grossistleden inte fungerade under krisen.

2.10 Men det räcker inte med lagstiftningsreformer. Marknadsmekanismerna och större deltagande från aktieägarnas sida är av största vikt. Den viktigaste frågan är bristen på öppenhet. Allmänheten måste få möjlighet att veta hur banklån, tillgångar, reserver och bankernas riskprofiler egentligen ser ut. En sådan öppenhet ger långivare, låntagare, aktieägare, direktörer och analytiker möjligheter att agera på ett korrekt sätt på marknaden.

2.11 Brister på regeringsnivå – politiska, monetära och lagstiftningsmässiga – måste rättas till så att bankerna tvingas erbjuda ansvarsfulla banktjänster och kräva ansvarsfullhet från sina kunder. I vissa medlemsstater behöver privatkunder skydd från oansvarig utlåning från kreditinstituten.

2.12 Företagsstyrningen måste förbättras. Det behövs en helt ny inställning till riskhantering och övergripande tillsyn. Ersättningsnivåer måste vara långsiktigare. Ersättningssystemen måste stödja, inte undergräva, riskhanteringen, och bör anpassas till aktieägarnas och de berörda aktörernas långsiktiga intressen. Ersättningen till sådana personalkategorier som i tjänsten utövar ett väsentligt inflytande på bankens riskprofil bör fastställas i förhållande till den profilen.

2.13 Bankkrisen har lyft fram problemen med att kombinera privatbanker och investeringsbanker i ett och samma institut som eventuellt är alltför stort för att tillåtas gå i konkurs. På många sätt är det en logisk kombination eftersom många investeringsbanker i sin verksamhet tillhandahåller de nödvändiga lånemöjligheterna till både privatkunder och företag. Den centrala frågan är den implicita och ofta uttryckligen fastställda nödvändiga garanti som staten lämnar för privatkunders insättningar. Därmed införs en moralisk risk i investerings bankernas verksamhet som kan uppmuntra alltför stort risktagande. Efter kraschen 1929 infördes i USA genom lagen US Glass-Steagall Act en institutionell åtskillnad mellan privatbanker och investeringsbanker. Denna lag upphävdes 1999 på grund av den stora överlappning som då hade utvecklats. Om inte de två verksamheterna separeras genom en ny liknande lagstiftning måste systemen för kapitalkraven göras så strikta att man förhindrar att investeringsbanken drar med sig privatbanken vid eventuella problem.

Förändringar i direktivets text som gjorts efter mötet i Pittsburgh och som är relevanta från EESK:s synpunkt markeras med kursiv stil.

3.1 Överdrivet och oförsiktigt risktagande inom banksektorn har lett till fallissemang i enskilda finansiella institut och till problem som påverkar hela det finansiella systemet i medlems staterna och även globalt och det råder enighet bland tillsynsmyndigheter och reglerande organ, däribland G20-gruppen och Europeiska banktillsynskommittén (CEBS) att olämpliga ersättningsstrukturer i vissa finansiella institut har varit en bidragande faktor. I detta sammanhang är de internationellt överenskomna och godkända principer och standarder som fastställts av rådet för finansiell stabilitet (Financial Stability Board) särskilt viktiga.

3.2 För att åtgärda de negativa effekter som otillfredsställande utformade ersättningsstrukturer kan ge bör det finnas en uttrycklig skyldighet för kreditinstitut och värdepappersföretag att upprätta och vidmakthålla en ersättningspolitik och -praxis som är förenlig med en effektiv riskhantering.

3.3 Det är därför viktigt att den nya skyldigheten i fråga om ersättningspolitik och -praxis genomförs konsekvent. Det är därför lämpligt att närmare ange centrala principer som säkerställer att ersättningsstrukturen inte främjar överdrivet risktagande och att den står i samklang med varje instituts riskbenägenhet, värderingar och långsiktiga intressen.

3.5 Kreditinstitut och värdepappersföretag som är ”betydande” ska inrätta en ersättnings kommitté. Huruvida de är ”betydande” ska fastställas med hänsyn till deras storlek och interna organisation samt deras verksamheters art, omfattning och komplexitetsgrad.

3.6 De behöriga myndigheterna bör även ha befogenhet att föreskriva såväl ekonomiska eller icke-ekonomiska åtgärder som sanktioner vid bristande uppfyllelse av kravet att ha en ersättningspolitik som är förenlig med sund och effektiv riskhantering. Åtgärderna och sanktionerna bör vara effektiva, proportionerliga och avskräckande.

3.7 För att främja konsekvens i bedömningen av ersättningspolitik och praxis bör Europeiska banktillsynskommittén (CEBS) se till att det finns riktlinjer för sund ersättningspolitik inom banksektorn.

3.8 Eftersom otillfredsställande utformade modeller för ersättningspolitik och -praxis i oacceptabel utsträckning kan öka nivån på de risker som kreditinstitut och värdepappers företag är exponerade för, är det lämpligt att de behöriga myndigheterna ålägger berörda företag att genomföra kvalitativa eller kvantitativa åtgärder för att hantera dessa. De kvalitativa åtgärderna omfattar krav på kreditinstitut och värdepappersföretag att minska de inneboende riskerna i sina verksamheter, däribland ersättningspolitiken. Kvantitativa åtgärder omfattar krav på ytterligare avsättningar av kapital.

3.9 Kreditinstitut och värdepappersföretag bör, för att säkerställa att deras ersättningsstrukturer och de risker de är förenade med i tillfredsställande grad kan överblickas av marknaden, offentliggöra uppgifter om sin ersättningspolitik och -praxis för medarbetare som under sitt tjänsteutövande väsentligt kan påverka institutets riskprofil.

3.10 Det bör finnas en separat behandling av kapitalet vid värdepapperiseringar genom vilka andra värdepapperiseringar ompaketeras och som är förenade med högre risk än normala värdepapperiseringar. Denna behandling bör vara sådan att den klart motverkar investeringar i särskilt komplexa värdepapperiseringar som är förenade med ytterst hög risk.

3.11 Omvärdepapperiseringar är värdepapperiseringar i syfte att ompaketera värdepapperiseringar med medelstor risk i nya värdepapper. Kreditvärderingsinstitut och marknadsaktörer har generellt betraktat dem som förenade med låg kreditrisk. På grund av deras komplexitet och känslighet för korrelerade förluster är de dock förenade med högre risk än vanliga värdepapperiseringar. Förslaget innehåller därför en uppsättning kapitalkrav som är högre än för normala värdepapperiseringspositioner inom samma ratingkategori.

3.12 Med hänsyn till den låga kvaliteten på de nyligen registrerade resultaten bör normerna skärpas för interna modeller för beräkning av kapitalkrav för marknadsrisker. Modellernas risktäckning bör särskilt kompletteras i fråga om kreditrisker i handelslagret. Dessutom bör det i beräkningen av kapitalkraven även ingå en komponent som täcker stressituationer för att skärpa kapitalkraven med hänsyn till möjligheten av försämrade marknadsförhållanden och minska möjligheterna till konjunkturförstärkande effekter.

3.13 Utan att det påverkar de offentliggöranden som uttryckligen krävs genom detta direktiv ska syftet med informationskraven vara att ge marknadsaktörerna korrekt och fullständig information om de enskilda institutens riskprofiler. Det bör därför kunna krävas att instituten i detta syfte ska offentliggöra ytterligare information som inte uttryckligen angetts i detta direktiv.

3.14 När det gäller värdepapperisering bör de informationskrav som ställs på instituten skärpas betydligt. De bör särskilt även ta hänsyn till de risker som är förenade med värde papperiseringspositioner i handelslagret.

Bryssel den 20 januari 2010

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Mario SEPI