[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 14.10.2009

KOM(2009) 545 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Långsiktigt hållbara offentliga finanser för ekonomisk återhämtning

{SEK(2009) 1354}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

Långsiktigt hållbara offentliga finanser för ekonomisk återhämtning

1. INLEDNING

1. I detta meddelande och åtföljande rapport ( Hållbarhetsrapporten 2009 ) görs en bedömning av hållbarheten i medlemsstaternas offentliga finanser. Meddelandet är en uppdatering av meddelandet och rapporten från 2006[1]. Det har sammanställts på begäran av Ekofinrådet som i november 2006[2] anmodade kommissionen att utarbeta en ny hållbarhetsrapport när nya allmänna prognoser om åldersrelaterade utgifter blev tillgängliga 2009. Meddelandet läggs fram mot bakgrund av överläggningar om strategier för vägar ur den ekonomiska och finansiella krisen och om en konvergent och samordnad ram för reformen av de europeiska ekonomierna som kärnan i 2020-strategin för Europa.

2. Rapporten tar hänsyn till den finansiella och ekonomiska krisen och dess inverkan på de offentliga finanserna, i en tid då de första tecknen på stabilisering kan märkas. Så länge återhämtningen inte är bestående och regeringarnas diskretionära åtgärder inte har dragits tillbaka, är det omöjligt att helt bedöma krisens följder för de offentliga finanserna. Eftersom krisen har betydande konsekvenser för offentlig skuldsättning ger detta meddelande emellertid i god tid ett bidrag i ett skede då följande gäller enligt Europeiska rådets ståndpunkt: ”finanspolitiken måste gradvis få en ny fokusering på hållbarhet” och ”exitstrategier behöver utformas nu och genomföras under samordnade former så snart återhämtningen tar fart, med beaktande av enskilda länders specifika situationer”[3].

3. En regelbunden bedömning av den finanspolitiska hållbarheten är förenlig med den reformerade stabilitets- och tillväxtpakten, enligt vilken långsiktiga aspekter bör lyftas fram vid övervakning. Medlemsstaterna har nyligen kommit överens om närmare principer för översynen av målen för de offentliga finanserna på medellång sikt för att säkerställa att medlemsstaternas finanspolitiska strategier avspeglar behov som faktiskt är på medellång sikt. Detta sker genom att inte endast skuldnivåer beaktas utan även implicita skulder, särskilt kostnader i samband med en åldrande befolkning och häribland särskilt förväntade utgifter i samband med hälso/sjukvård och pensioner.

2. En akut utmaning efter krisen

4. Den europeiska ekonomin visar nu tecken på att gå in i återhämtningsfasen efter en djup kris. Tack vare effektiva och massiva politiska åtgärder sedan hösten 2008, samordnade inom ramen för den ekonomiska återhämtningsplanen för Europa[4], har ett finansiellt sammanbrott och allmänt förlorat förtroende kunnat undvikas. Osäkerheten är emellertid fortsatt hög och det finns fortfarande risk för negativa återkopplingar mellan finanssektorn och den reala ekonomin. Mot bakgrund av produktionsfallet under föregående kvartal väntas den ekonomiska verksamheten minska med 4 % i år, med bara en blygsam tillväxt 2010.

5. Finanspolitiken har framgångsrikt riktats mot det akuta behovet att få ekonomin ut ur recessionen. Diskretionär finanspolitisk stimulans och fritt verkande automatiska stabilisatorer har fungerat som stöd för den ekonomiska verksamheten och har bidragit till den senare tidens tecken på förbättring, men de har också lett till en betydande försämring av de offentliga finanserna. Från ett underskott på 0,8 % av BNP 2007 – det bästa resultatet på 30 år – väntas underskotten i de offentliga finanserna i EU ligga på i genomsnitt 6 % av BNP 2009 och cirka 7 % 2010. Under de tre åren fram till 2010 ökar bruttoskuldkvoten för EU som helhet med mer än 20 procentenheter. Dessutom kan det hända att de exceptionellt stora ansvarsförbindelserna omsätts till faktiska kostnader under de kommande åren, även om vissa kostnader till stöd för banksektorn kan komma att återvinnas.

6. De offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt får inte glömmas bort. Även om ökningarna av skuld och underskott är slående i sig, väntas en åldrande befolknings effekter på de offentliga finanserna med råge överträffa konsekvenserna av krisen. De kostnader för den offentliga sektorn som krisen och den väntade demografiska utvecklingen medför förstärker varandra och gör finanspolitisk hållbarhet till en akut utmaning. Prognoserna visar att om inte ambitiösa insatser görs för att genomföra strukturreformer och konsolidera de offentliga finanserna, kommer utgifterna för skuldräntor och offentliga pensionssystem, liksom för hälso- och långtidsvård, att öka drastiskt under de kommande årtiondena.

3. Värdering av de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt

7. Hållbarhet avser ett lands förmåga att bära sin finansiella skuldbörda i framtiden. Det finns ingen fastställd övre gräns för en hållbar skuldnivå. Gränserna för hållbarhet varierar mellan länder och över tiden. Huruvida ett land klarar att ha höga skulder beror bland annat på finansmarknadernas utvecklingsgrad, på förväntade risker och förtroendet för landets förmåga att genomföra strukturreformer och konsolidera underskott. Det beror också på hur stor den generella riskovilligheten är och om det finns alternativ till investeringar i statsobligationer. Länder som har höga skuldkvoter – och betydande obalanser mot utlandet eller höga ansvarsförbindelser – är särskilt känsliga för marknadsturbulens, såsom ändrade räntesatser och spreadar i tider då de ekonomiska perspektiven förändras.

8. En enskild ökning av offentlig skuldsättning utgör inte nödvändigtvis en risk för hållbarheten. En expansiv finanspolitik i kristider skadar inte hållbarheten så länge de åtgärder regeringen vidtar är tillfälliga och fasas ut när återhämtningen är stabil. Däremot finns det risker förbundna med de höga underskottens struktur och med att krisen utan en lämplig strukturreformsstrategi kan få varaktiga följder för produktion och potentiell tillväxt, vilka sammanfaller med en långsamt stagnerande BNP-ökning och en utgiftsökning till följd av den demografiska utvecklingen.

9. Finanspolitiken är inte hållbar om den med tiden – nu eller inom en snar framtid – medför en kraftig ackumulering av den offentliga skulden och allt högre skuldbetalning. Hållbarhet förutsätter att man undviker en allt för stor ökning av den offentlig skulden – som utgör en belastning för framtida generationer – samtidigt som man ser till att erbjuda nödvändiga offentliga tjänster, inklusive ett nödvändigt skyddsnät i kristider, och ser till att anpassa sin politik till nya problem.

10. För att analysera om de offentliga finanserna är hållbara med den politik som bedrivs, krävs därför ett långsiktigt perspektiv. Bedömningen är baserad på långsiktiga prognoser[5] för offentliga utgifter, intäkter och underskott, där hänsyn tas till utgiftsdrivande faktorer såsom demografi och skuldackumulering. För att kvantifiera hållbarhetsriskerna för medlemsstaternas offentliga finanser används det etablerade begreppet hållbarhetsgap. Den indikatorn mäter hur mycket beskattningen eller utgifterna ska justeras nu och på sikt för att säkerställa att den offentlig skulden hålls hanterlig under prognosperioden. För en fullständig bedömning krävs det emellertid också att hänsyn tas till en rad andra indikatorer, såsom aktuell skuld, ansvarsförbindelser, offentligägda tillgångar, skattetryck, beräknad utveckling av genomsnittspensionen och de privatfinansierade pensionssystemens resultat, utvecklingen av hållbarhetsgapet om inga åtgärder vidtas, samt en eventuell förstärkning av socialförsäkringssystemet i vissa länder.

11. Det går att undvika en ökning av skuldkvoterna under kommande årtionden och politiska åtgärder kan och bör vidtas för att vända skuldspiralen. De långsiktiga scenarierna i den åtföljande rapporten visar att skuldkvoten oupphörligen kommer att öka under kommande årtionden. Scenarierna bygger här på en oförändrad politik och därför tas ingen hänsyn till åtgärder som regeringarna eventuellt överväger men ännu inte har vidtagit. De gör det möjligt att bedöma vilka risker medlemsstaterna står inför, men riskerna är inte oundvikliga. Scenarier som bygger på en oförändrad politik är en teknik för bedömningar av hållbarhet på lång sikt, men de är inga realistiska prognoser för ett enskilt land. De är användbara för att illustrera omfattningen av de politiska åtgärder som krävs för att säkerställa hållbara offentliga finanser och för att visa vad resultatet blir om inga åtgärder vidtas. Detta förfarande, som användes redan i hållbarhetsrapporten 2006, godkändes i november 2006 av Ekofinrådet som drog slutsatsen att en sådan rapport borde ligga till grund för bedömningarna av hållbarhet på lång sikt, i samband för den årliga granskningen av stabilitets- och konvergensprogrammen.

12. Bedömningen av den finanspolitiska hållbarheten på lång sikt är nu en väletablerad del av övervakningen av de offentliga finanserna i EU. I tider av kris och återhämtning omgärdas emellertid hållbarhetsbedömningen av större osäkerhet än normalt . Å ena sidan är det svårt att göra en riktig bedömning av det finansiella utgångsläget i strukturella termer 2009. Detta hänger samman med osäkerheten kring den potentiella produktionen och produktionsgapet, men är också knutet till det sätt på vilket skatteintäkterna har påverkats av krisen samt hur långvariga eller tillfälliga de stödåtgärder är som regeringarna har vidtagit. Så länge som de strukturella underskotten inte fullständigt rensats från de tillfälliga åtgärder som vidtagits under krisen, kan hållbarhetsriskerna vara överskattade. Å andra sidan kan krisen, om inga tillväxtfrämjande reformen vidtas, länge påverka våra ekonomiers tillväxt under nästa årtionde. I så fall skulle riskerna underskattas med basprognosens hållbarhetsindikatorer i den åtföljande rapporten.

4. Landsvis bedömning av hållbarheten

13. Problemen med de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt och de budgetmässiga konsekvenserna av en åldrande befolkning berör alla medlemsstaterna. Det finns emellertid stora variationer mellan medlemsstaterna när det gäller hur stora långsiktiga risker de är utsatta för och vad orsakerna till riskerna är. Denna variation beror på i) skillnader i de offentliga finansernas ställning i länderna i början av 2009, inklusive skuldnivå och strukturellt underskott, ii) skillnader i finansieringen av socialförsäkringssystemen och omfattningen av dessa, samt iii) skillnader i den potentiella tillväxt som följer av ländernas respektive utvecklingsnivåer och förväntade demografiska utveckling.

14. Utifrån de kvantitativa hållbarhetsindikatorerna[6], den känslighetsanalys som ligger till grund för antagandena och ytterligare faktorer, såsom skuld, offentligägda tillgångar och pensionsprognoser, görs en generell bedömning av de långsiktiga riskerna för de offentliga finansernas hållbarhet i de olika medlemsstaterna[7]. Medlemsstaterna bedöms med utgångspunkt från denna metod och enligt förfarandet i meddelandet från 2006, som läggs fram i det meddelandet och godkänns i Ekofinrådets slutsatser från november 2006. Medlemsstaterna in i olika kategorier, alltefter omfattningen av de långsiktiga risker de utsätts för och de primära orsakerna till dessa risker. I sina slutsatser fann rådet också att den kategorisering som används i hållbarhetsrapporten utgör ett viktigt redskap vid bedömningen av de hållbarhetsproblem som medlemsstaterna har.

15. Bulgarien, Danmark, Estland, Finland och Sverige har en relativt stark finansiell ställning och har på senare år genomfört omfattande pensionsreformer. Även om krisen leder till sämre offentliga finanser och betydligt högre offentliga skuldkvoter i vart och ett av dessa länder, är de offentliga finanserna strukturellt sundare än i de flesta andra EU-länderna och har därför låga risker på lång sikt. I Bulgarien, Danmark, Estland och Sverige väntas ökningen av de åldersrelaterade utgifterna under nästa årtionde ligga en bra bit under EU-genomsnittet. I Finland är den förväntade utgiftsökningen betydande och krisen har inneburit stora finanspolitiska kostnader. De stora finansiella tillgångarna i socialförsäkringssektorn fungerar emellertid dämpande vid en försämring av de offentliga finanserna.

16. Belgien, Tyskland, Frankrike, Italien, Ungern, Luxemburg, Österrike, Polen och Portugal är länder som skiljer sig mycket när det gäller de offentliga finansernas initiala ställning och åldersrelaterade utgifter. Man räknar med att Belgien, Tyskland och Österrike kommer att drabbas av kostnader för den åldrande befolkningen som ligger nära eller över EU-genomsnittet – men de offentliga finansernas initiala ställning i dessa länder är förhållandevis sund, under förutsättning att den krisrelaterade försämringen av de offentliga finanserna inte blir strukturell. En konsolidering på medellång sikt kommer att förbättra hållbarhetsindikatorerna, men det kommer ändå att vara absolut nödvändigt att genomföra reformer för att hantera stigande åldersrelaterade kostnader. För Belgien utgör skuldkvoten – som återigen ligger över 100 procent av BNP – en börda och en särskild risk. Den beräknade ökningen av de åldersrelaterade utgifterna i Luxemburg är den högsta i hela EU; denna risk mildras emellertid av den för tillfället låga skulden och de stora offentligägda tillgångarna.

17. För Frankrike, Italien, Ungern, Polen och Portugal beräknas de långsiktiga kostnaderna till följd av den åldrande befolkningen inte bli särskilt höga. Med tanke på de offentliga finansernas initiala ställning i dessa länder är finanspolitiken emellertid ohållbar även om man inte räknar med någon ökning av åldersrelaterade utgifter. I alla dessa länder leder krisen och återhämtningsinsatserna till en mycket snabb ökning av skuldkvoterna, något som snabbt omintetgör de konsolideringsvinster som uppnåtts under senare år. För Polen pekar prognoserna på en minskning av åldersrelaterade utgifter på lång sikt på grund av övergången till privatfinansierade pensionssystem; de beräknade utgiftsminskningarna har emellertid också att göra med en stor sänkning av ersättningskvoterna. Detta kan leda till att pensionerna blir otillräckliga och till att fattigdomen bland äldre ökar. För Frankrike är det absolut nödvändigt att genomföra en ambitiös finanspolitisk konsolidering när återhämtningen har befästs, och denna konsolidering kommer att utgöra ett viktigt steg på vägen för att förbättra hållbarheten. I Portugal har en nyligen genomförd pensionsreform i hög grad bidragit till att förbättra hållbarheten; det strukturella saldot är emellertid fortfarande i hög grad obalanserat. I Italien är det absolut nödvändigt att genomföra en snabb finanspolitisk konsolidering, när återhämtningen har befästs, för att säkerställa en stadig minskning av den mycket höga skuldkvoten[8]. Ungerns mindre hållbarhetsgap förklaras av en pensionsreform och den senaste tidens finanspolitiska konsolidering; korrigeringarna av strukturella obalanser under senare år måste emellertid fortsätta så att skulden reduceras. Generellt är den långsiktiga hållbarhetsrisken för denna grupp av länder medelhög.

18. Hållbarhetsgapen i Tjeckien, Cypern, Irland, Grekland, Spanien, Lettland, Litauen, Malta, Nederländerna, Rumänien, Slovenien, Slovakien och Förenade kungariket ligger i samtliga fall över 6 procent av BNP; i Irland, Grekland, Spanien, Slovenien och Förenade kungariket är gapet mer än dubbelt så stort. I nästan alla dessa länder är hållbarhetsgapen resultatet av en mycket stor väntad ökning av åldersrelaterade utgifter, som i de flesta fall förvärras av stora initiala obalanser, och därför är länderna utsatta för en högre risk på lång sikt. Detta tyder på att länderna, för att minska sina gap, kommer att behöva dels ambitiösa konsolideringsprogram som minskar skulder och underskott under kommande år, dels djupgående reformer av socialförsäkringssystemen. Detta gäller i synnerhet Grekland, som har den näst högsta ökningen av åldersrelaterade utgifter i hela EU, samtidigt som landets mycket höga skuldkvot ytterligare förstärker farhågorna om hållbarheten. Krisens eventuella fortsatta inverkan på de offentliga finansernas ställning och på tillväxten på medellång sikt är ett allvarligt orosmoment för de flesta av högriskländerna – i synnerhet Irland, Grekland, Lettland, Spanien och Förenade kungariket, för vilka det är en politisk utmaning redan på medellång sikt att undvika en mycket snabb ökning av skuldkvoterna.

19. I många länder har hållbarheten försämrats jämfört med tidigare bedömningar. Jämfört med situationen år 2006 är hållbarhetsgapen större i de flesta länderna, och tio av dem (Irland, Spanien, Lettland, Litauen, Malta, Nederländerna, Österrike, Polen, Slovakien och Förenade kungariket) befinner sig nu i en kategori med högre risk. I de länder som drabbats hårdast av krisen är ökningen av hållbarhetsgapen särskilt allvarlig. Tack vare konsolidering och pensionsreformer har Ungern och Portugal emellertid gått från gruppen av högriskländer till gruppen av medelriskländer.

5. Hållbara offentliga finanser för ekonomisk återhämtning: Politiska utmaningar

20. Den krisrelaterade försämringen av de offentliga finanserna och den beräknade utgiftsökningen till följd av demografiska förändringar är två viktiga politiska utmaningar. Med tanke på de offentliga finansernas nuvarande ställning, de väntade förändringarna av befolkningsstrukturen och de långsiktiga scenarierna för ekonomisk tillväxt, kommer många länders offentliga skulder att växa betydligt. Även om räntorna för närvarande är låga kommer den kraftiga ökningen av emitterade statsobligationer att öka pressen uppåt på räntorna, och tränga undan investeringar, när ekonomierna kommer ut ur krisen. De offentliga finanserna, däribland socialförsäkringssystemen, har dämpat krisens ekonomiska och sociala verkningar. Trots behovet att fortsätta med att stödja ekonomin och undvika att kväva en begynnande återhämtning bör åtgärder för att förbättra den finanspolitiska hållbarheten, som anges i medlemsstaternas stabilitets- och konvergensprogram, genomföras på ett beslutsamt sätt så snart omständigheterna tillåter detta, för att undvika en mer drastisk korrigering i ett senare skede.

21. Tidigare har höga skuldkvoter ofta korrigerats genom snabb ekonomisk tillväxt. I en situation där den demografiska utvecklingen påverkar den potentiella tillväxten negativt kommer betydelsen av produktivitetshöjande reformer att öka ytterligare. Skuldkvotsminskningarna måste åstadkommas genom en kombination av finanspolitisk konsolidering och strukturreformer för att främja potentiell tillväxt.

22. En snabb och ohållbar ökning av de offentliga skulderna under de kommande årtiondena kan undvikas. Strategin för att klara de ekonomiska följderna av demografiska förändringar fastställdes vid Europeiska rådets möte 2001 i Stockholm. Strategin omfattar i) underskotts- och skuldminskning, ii) ökad sysselsättning och iii) reformer av socialförsäkringssystemen. Strategin har visat sig vara effektiv och är fortfarande tillämplig. Den makroekonomiska situation som uppstått genom krisen har emellertid ändrat förutsättningarna, sättet på vilken en sådan strategi kan tillämpas, den relativa vikten av dess komponenter samt dess angelägenhet. Före krisen var de tre komponenterna i strategin alternativ som länderna kunde välja bland, men nu är alla tre absolut nödvändiga för de flesta EU-länder.

23. Den första komponenten i den hållbarhetsorienterade strategin har att göra med behovet att minska skulderna genom att uppnå och bibehålla sunda underliggande saldon i de offentliga finanserna. Under årtiondet före krisen genomfördes ambitiösa konsolideringar framgångsrikt i flera länder. De medlemsstater som uppnådde sina mål på medellång sikt i linje med stabilitets- och tillväxtpakten lyckades minska sina skuldkvoter betydligt och förbättrade sina hållbarhetsindikatorer. Detta gav dem nytt spelrum för att genomföra en konjunkturutjämnande expansionspolitik när krisen var som djupast under andra halvåret 2008.

24. Att bara övervinna den pågående ekonomiska och finansiella krisen, utan att genomföra en beslutsam finanspolitisk konsolidering, kommer inte att vara tillräckligt för att återföra de offentliga skulderna till en hållbar väg. Prognoser som bygger på ett tillväxtscenario där man återgår till den långsiktiga väg som följdes före krisen visar att bruttoskuldkvoten för EU som helhet – om ingen konsolidering genomförs – skulle kunna nå 100 procent redan 2014, och därefter fortsätta att öka. En konsolideringsansträngning motsvarande 0,5 procent av BNP per år fram till dess att medlemsstaternas mål på medellång sikt har uppnåtts[9] kommer endast att stabilisera skuldkvoten kring 100 procent av BNP om det tar tid innan tillväxten är tillbaka på samma nivå som före krisen. Även om det finanspolitiska stödet måste upprätthållas fram till dess att återhämtningen är säkrad, måste finanspolitiken sålunda gradvis inriktas mer på hållbarhet.

25. En snabb skuldkvotsminskning kommer också att vara beroende av dels ett ordnat avyttrande av tillgångar som ackumulerats till stöd för finanssektorn, dels en effektiv förvaltning av ansvarsförbindelser[10]. En adekvat neddragning av den offentliga sektorns stödåtgärder till förmån för finanssektorn måste förena behovet att skydda den finansiella stabiliteten med målet på medellång sikt att åter uppnå hållbarhet i sektorn och en fungerande konkurrensutsatt marknad, samtidigt som man tillvaratar skattebetalarnas intressen i linje med politiken för statligt stöd.

26. Den andra komponenten i strategin har att göra med ökad sysselsättning. Strukturreformer, i synnerhet i syfte att förbättra arbetsmarknadernas funktion, har bidragit till att öka sysselsättningen bland äldre arbetstagare och kvinnor, och till att öka tillväxtpotentialen. Den ökade sysselsättningsgraden före krisen var ett viktigt steg på vägen mot hållbarhet genom att den motverkade en del av de följder som en minskning av den arbetsföra befolkningen skulle få på tillväxten. För närvarande, när sysselsättningen minskar och arbetslösheten ökar, finns det ett behov av att undvika att konjunkturell arbetslöshet blir kronisk, att långtidsarbetslösheten ökar och att förvärvsfrekvensen minskar. Det finns ett brett samförstånd om en uppsättning europeiska principer[11] för att mildra följderna av krisen, skapa en varaktig återhämtning och bidra till potentiell tillväxt i ett längre perspektiv: det är viktigt att prioritera åtgärder som syftar till att minska anpassningskostnaderna och påskynda övergångar på arbetsmarknaden. Politiska åtgärder bör samverka med socialpolitiska mål för inkomststöd till de mest missgynnade medborgarna, något som i sig självt kommer att bidra till att främja den totala efterfrågan. Politiska kortsiktiga krisåtgärder bör inte strida mot långsiktiga reformstrategier, däribland genomförandet av Lissabonstrategins ”flexicurity”-principer. I synnerhet bör medlemsstaterna avstå från att använda politiska åtgärder såsom förtidspensioneringssystem för att dämpa effekterna av högre arbetslöshet och industriell omstrukturering. I länderna i euroområdet bör arbetsmarknadspolitiken också, genom sin inverkan på enhetsarbetskostnader, underlätta strukturell anpassning – i synnerhet för att hantera betydande skillnader i fråga om extern konkurrenskraft.

27. Viktiga lärdomar från tidigare finanskriser är insikten om den sannolikt negativa inverkan på den potentiella tillväxten och behovet av strukturell anpassning, omfördelningar och innovation för att motverka dem. Strukturreformer spelar sålunda en avgörande roll i en övergripande strategi för att återföra ekonomier till en väg som leder till en hållbar tillväxt och finanspolitik. Reformprogram för att främja potentiell tillväxt bör – samtidigt som de skräddarsys för den särskilda situationen i varje land – omfatta inte bara ovannämnda åtgärder för att förbättra arbetsmarknadernas funktion och öka förvärvsfrekvensen, utan också ett fullt utnyttjande av den inre marknaden, reformer för att förbättra funktionen hos EU:s kunskapstriangel (utbildning, FoU och innovation), som bidrar till den tekniska utvecklingen och till produktivitetstillväxt, samt insatser på området grön teknik.

28. Reformer av socialförsäkringssystem – den tredje komponenten i strategin – är nödvändiga. De primära överskott som skulle krävas för att minska skulden och säkerställa en full förfinansiering av åldersrelaterade kostnader är orealistiskt stora för många medlemsstater. Dessa primära överskott ligger långt över alla historiska nivåer som någonsin registrerats i EU-länder och skulle behöva upprätthållas under mycket lång tid.

29. Den viktigaste politiska instrumentet för att säkerställa hållbarhet är reformer av pensions- och sjukvårdssystemen. När det gäller pensioner finns det flera möjliga reformvägar som har genomförts eller håller på att genomföras av flera länder. Dessa omfattar en rad olika åtgärder såsom ändrade regler för ackumulering av pensionsrättigheter, bättre koppling mellan de bidrag som betalats in under arbetslivet och pensionerna, höjd lagstadgad pensionsålder, skärpta tillträdeskrav och avskaffande av incitament till förtidspensionering. I flera länder har framtida pensionärer uppmuntrats att fylla på sina allmänna pensioner med egna besparingar och privatfinansierade ålderspensioner. Utvecklingen på finansmarknaderna under krisen har emellertid belyst de risker som är förknippade med en övergång till ett system där en stor del av pensionerna utbetalas via privatförvaltade och privatfinansierade pensionssystem. Denna utveckling har minskat det politiska och sociala stödet för reformer som innebär att en stor andel av pensionerna kommer att vara beroende av marknadens svängningar. Kommissionen kommer att fortsätta att arbeta tillsammans med rådet och medlemsstaterna för att samla lärdomar inför utformandet av privatfinansierade system och för att ringa in målgrupper i syfte att säkerställa ett system som ger tillräckliga och hållbara privata pensioner. Varje land kommer att behöva välja de reformer som bäst passar landets egna särdrag och sociala preferenser, och samförstånd kommer att vara önskvärt för att genomföra dem. Höjningar av den effektiva pensionsåldern, som avspeglar den ökade livslängden, planeras i flera medlemsstater och förtjänar att diskuteras i en vidare krets. En ökning av den lagstadgade och effektiva pensionsåldern sänker offentliga utgifter på medellång och lång sikt, men bidrar också till att öka den arbetsföra befolkningen och hejda minskningen av potentiell produktion. Dessutom kommer en förlängning av arbetslivet och motsvarande ackumulering av pensionsrättigheter att inverka gynnsamt på pensionärernas inkomster.

30. Den beräknade långsiktiga ökningen av hälso- och sjukvårdsutgifter är stor och utgör i sig en risk för hållbarheten. Med tanke på de komplicerade och knappast förutsägbara framstegsmekanismerna inom medicinsk teknik, vilka har stått för en betydande andel av utgiftstillväxten, är det möjligt att prognoserna till och med underskattar de framtida utgifterna. Dessutom har vissa länder ett behov av att förbättra kvantiteten och kvaliteten inom hälso- och sjukvården och att utvidga omfattningen av offentlig långtidsvård för äldre, och detta kan innebära ytterligare påfrestningar på de offentliga finanserna. Eftersom en hälsovårdsreform har många dimensioner måste den ta hänsyn till flera komplexa frågor: olika sätt att göra hälso- och sjukvårdssystemet mer effektivt; resurser som ska avdelas för preventiv och kurativ medicin; hur man ska möta utmaningen att bibehålla lämplig hälso- och sjukvårdspersonal; hur finansieringen ska fördelas mellan patienter och offentliga och privata försäkringsgivare; graden av konkurrens mellan vårdgivare; en effektiv bedömning och förvaltning av teknik som syftar till att främja effektivitet och säkerställa högkvalitativa tjänster samtidigt som kostnaderna rationaliseras; etiska frågor såsom tillgång till dyra behandlingar.

31. En kvalitetshöjning av de offentliga finanserna är absolut nödvändig eftersom de offentliga medlen är knappa. En modernisering av offentliga tjänster och en reducering av icke-produktiva utgifter bidrar till att hejda skuldökningarna, frigör resurser som kan användas för investering på tillväxtfrämjande områden såsom utbildning, forskning och innovation och andra politiska mål (sociala mål, miljömål, hälsomål) och förstärker incitamenten till en ökning av ekonomins produktionskapacitet. Vid en finanspolitisk konsolidering genom generering av ytterligare intäkter bör man ta hänsyn till stimulanseffekter, effektivitet och konkurrenskraft. Konsolideringen bör också vara inriktad på de åtgärder som har de minsta snedvridande effekterna, i synnerhet på arbetskraftsdeltagandet och kapitalbildningen, samtidigt som den bidrar till att andra mål uppnås (t.ex. gröna skatter).

6. Slutsatser

32. Tillgängliga långtidsprognoser visar att vi under de kommande årtiondena – om inte ambitiösa insatser görs för att konsolidera de offentliga finanserna och genomföra strukturreformer – kommer att få se orimliga ökningar av utgifterna för skuldräntor och pensioner, liksom för hälso- och långtidsvård. Ökande offentliga utgifter och utsikter till en ständigt växande skuld skulle utgöra ett hinder för en hållbar och varaktig återhämtning och en balanserad ekonomisk tillväxt.

33. En framgångsrik expansiv finanspolitik för att motverka recessionen är inte oförenlig med finanspolitisk hållbarhet på längre sikt. Finanspolitiska åtgärder för att öka förtroendet och stödja efterfrågan är framgångsrika endast om de av marknaderna och den allmänna opinionen uppfattas som tillfälliga och förenliga med långsiktig hållbarhet. I annat fall, om ekonomiska aktörer förväntar sig en varaktig skuldökning, kommer det finanspolitiska stödet att förlora sin effektivitet och kan bli kontraproduktivt, i synnerhet när krisens kulmen har övervunnits och man går in i en återhämtningsfas.

34. Tidigare erfarenheter visar att kriser, genom att belysa behovet av brådskande strukturreformer, utgör ett gyllene tillfälle som regeringar kan använda för att göra beslutsamma genombrott vad gäller strukturreformer. Finanspolitiska exitstrategier med ambitiösa och realistiska mål på medellång sikt måste utformas nu, och de bör genomföras på ett samordnat sätt så snart återhämtningen har inletts, med beaktande av de specifika situationerna i enskilda länder. För att stödja de erforderliga reformerna och öka trovärdigheten för finanspolitiska korrigeringar – som oundvikligen sträcker sig över ett antal år – kan medlemsstaterna också behöva vidareutveckla sina egna stabilitetsfrämjande institutionella arrangemang. Inom ramen för stabilitets- och hållbarhetspakten bör hållbar skuldsättning få en mycket framträdande och tydlig roll i övervakningsförfaranden.

35. Det är mot bakgrund av hållbarhetsutmaningen och behovet att stödja den begynnande återhämtningen som kommissionen har rekommenderat korrigeringen av obalanser i de länder som för närvarande har ett alltför stort underskott. Det är också i detta perspektiv som medlemsstaterna bör ställa upp ambitiösa och realistiska mål i sina stabilitets- och konvergensprogram. I dessa program bör särskild uppmärksamhet ägnas åt hållbarhetsorienterade strategier.

[1] ”De offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt i EU”, European Economy , 4/2006 och kommissionens meddelande KOM(2006) 574, 12.10.2006.

[2] ”Rådets slutsatser om de offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt”, 7.11.2006.

[3] Informellt möte mellan EU:s stats- och regeringschefer, ”Enighet om formuleringar inför G-20–toppmötet i Pittsburgh”, Bryssel 17.9.2009.

[4] ”En ekonomisk återhämtningsplan för Europa”, meddelande från kommissionen till Europeiska rådet, KOM(2008) 800, 26.11.2008.

[5] ”2009 års åldranderapport”, gemensam rapport från kommissionen och EPC, European Economy 2, och kommissionens meddelande ”om hanteringen av effekterna av en åldrande befolkning i EU” – KOM(2009) 180, 21.4.2009.

[6] I hållbarhetsindikatorerna förutsätts det att åldersrelaterade utgifter (pensioner, hälsovård, långtidsvård, arbetslöshet och utbildning) kommer att utvecklas i linje med de demografiska prognoserna och att förhållandet mellan intäktskvot och andra primära utgifter kommer att vara konstant.

[7] Den åtföljande rapporten innehåller en detaljerad redogörelse av använd metod och alternativa scenarier.

[8] Skuldkvoten beräknas hamna över 116 procent av BNP i slutet av 2010 – den högsta skuldkvoten sedan euron infördes.

[9] Detta är riktmärket för konsolideringstakten i stabilitets- och tillväxtpakten.

[10] Garantier för obligationer eller lån som utfärdats av banker, specialföretag (”bad banks”) och andra företag.

[11] Främja återhämtning i Europa , meddelande från kommissionen inför Europeiska rådets vårmöte – KOM(2009) 114, 4.3.2009.