Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Vitbok – Anpassning till klimatförändring: en europeisk handlingsram”

Den 1 april 2009 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 första stycket i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som förberett ärendet, antog sitt yttrande den 13 oktober 2009.

Vid sin 457:e plenarsession den 4–5 november 2009 (sammanträdet den 5 november 2009) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 183 röster för, 3 röster emot och 6 nedlagda röster:

1.1 Klimatförändringarna är ett av de största problemen under 2000-talet. Åtgärder för att begränsa dessa förändringar genom en begränsning av utsläppen av växthusgaser har högsta prioritet. Det är emellertid också viktigt att i god tid planera för en anpassning till de förändringar som nu har blivit oundvikliga.

1.2 År 2007 offentliggjorde kommissionen en grönbok om anpassning. Efter omfattande samråd om dokumentet och ytterligare analyser har kommissionen nu offentliggjort en vitbok om ”Anpassning till klimatförändring: en europeisk handlingsram” och bett om ett yttrande från kommittén om det dokumentet.

1.3 I sitt yttrande om grönboken (1) rekommenderade EESK att det införs en övergripande europeisk anpassningsstrategi som utgör en ram för planeringen av åtgärder som måste vidtas på EU-nivå och nationell nivå samt av andra aktörer. I vitboken föreslås just en sådan ram, och kommittén välkomnar det allmänna angreppssättet i vitboken.

1.4 Kommittén anser emellertid att vissa av de åtgärder som kommissionen föreslår borde påskyndas och specificeras bättre. Vi efterlyser i synnerhet följande:

2.1 Klimatförändringarna är ett av de största problemen under 2000-talet. Åtgärder för att begränsa dessa förändringar genom en begränsning av utsläppen av växthusgaser måste ges högsta prioritet globalt sett och även under den förestående partskonferensen för FN:s ramkonvention om klimatförändringar i Köpenhamn. Det är emellertid också viktigt att i god tid planera för en anpassning till de förändringar som nu har blivit oundvikliga.

2.2 År 2007 offentliggjorde kommissionen en grönbok om anpassning. Efter omfattande samråd om dokumentet (inklusive ett yttrande från kommittén) har kommissionen nu offentliggjort en vitbok om ”Anpassning till klimatförändring: en europeisk handlingsram” och bett om ett yttrande från kommittén om det dokumentet. Många av punkterna i kommitténs tidigare yttrande har i hög rad beaktats i vitboken.

2.3 Vitboken inleds med konstaterandet att omfattande klimatförändringar redan pågår i världen och att dessa kommer att öka markant, vilket kommer att leda till allvarliga konsekvenser för många sektorer – något som redan nu kräver förberedande planering. Det råder stor osäkerhet beträffande konsekvensernas omfattning och geografiska fördelning, som delvis beror på hur framgångsrika de globala ansträngningarna blir när det gäller att begränsa klimatförändringarna genom ett minskat utsläpp av växthusgaser. Men även det mest optimistiska scenariot för en begränsning av konsekvenserna innebär en anpassning till stora förändringar, vilket kräver planering redan i dag.

2.4 I vitboken utpekas ett flertal sektorer i Europa som sannolikt kommer att påverkas i särskilt hög grad:

2.5 I vitboken menar man att de effektivaste strategierna sannolikt grundar sig på ett utnyttjande av naturens förmåga att neutralisera eller minska effekterna, i stället för att bara inrikta sig på den fysiska infrastrukturen. Man hänvisar till en metod med miljövänlig infrastruktur, som beskrivs i konsekvensbedömningen.

2.6 I vitboken hävdar man också att det är föga sannolikt att en självständig anpassning som görs av de individer eller företag som berörs av klimateffekterna blir optimal. Kommissionen anser att det är motiverat med förebyggande politiska åtgärder för att förhindra olämpliga åtgärder (”felanpassningar”) och för att säkerställa de ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelarna av att åtgärder vidtas i ett tidigt snarare än i ett sent skede.

2.7 I vitboken konstateras att merparten av anpassningsåtgärderna kommer att behöva vidtas på nationell, regional eller lokal nivå, men att det finns ett tydligt behov av engagemang på EU-nivå i de fall då problemen överskrider enskilda länders gränser samt inom sektorer där EU redan har välutvecklade befogenheter och aktiviteter som i sig kan vara av stor betydelse för anpassningen.

2.8 I vitboken föreslås nu en handlingsram i två faser. För fas 1 (2009–2012) föreslås fyra åtgärdsrubriker och ett antal åtgärder som EU och medlemsstaterna bör vidta inom ramen för dessa rubriker:

2.9 För fas 2, som inleds år 2013, planeras en mer omfattande anpassningsstrategi, men vitboken ger ingen närmare information om dess eventuella räckvidd.

3.1 I sitt yttrande om grönboken (NAT/368) rekommenderade EESK att det införs en övergripande europeisk anpassningsstrategi som ram för planeringen av åtgärder som måste vidtas på EU-nivå respektive nationell nivå eller av andra aktörer. I vitboken föreslås just en sådan ram, som inbegriper många av de inslag som kommittén rekommenderade i sitt tidigare yttrande. Kommittén välkomnar naturligtvis detta, liksom det allmänna förfarande som beskrivs i vitboken.

De åtgärder som föreslås inom ramen för flera av åtgärdsrubrikerna är emellertid relativt provisoriska. Flera av dem kräver ytterligare undersökning, diskussion, bedömning och understöd. Ingen av åtgärderna kommer att göras obligatorisk, och det verkar inte finnas några omedelbara planer på lagstiftning på detta område. Med tanke på de allt allvarligare klimateffekterna och på vikten av att EU intar en ledande roll i detta sammanhang, anser kommittén att EU snabbare bör utarbeta en normativ strategi med mer specifika mål. I återstoden av detta yttrande beskrivs vissa huvudinslag i den mer kraftfulla strategi som kommittén anser att EU bör sträva efter.

3.2.1 – Även om många av de konkreta åtgärder som krävs för en anpassning till klimatförändringarna kommer att behöva vidtas på nationell, regional eller lokal nivå, stöder kommittén kommissionens åsikt att det finns behov av ett omfattande engagemang på EU-nivå. Orsakerna till detta är flera:

Av alla dessa orsaker stöder kommittén till fullo utvecklingen av en kraftfull europeisk anpassningsstrategi, och uppmanar kommissionen att snarast och med beslutsamhet utveckla strategin och inkludera fler specifika mål.

Eftersom klimatförändringarna är globala till sin natur måste också ett globalt tillvägagångssätt användas i utvecklingen av anpassningsprogram, inte minst eftersom dessa förändringar får störst konsekvenser för de minst utvecklade länderna, som också är mest sårbara. OECD är i färd med att utveckla ett viktigt initiativ i denna fråga och EU:s ramar och program bör samordnas fullt ut även på denna nivå.

Samtidigt som man utformar åtgärder på EU-nivå är det också nödvändigt att stimulera mer kraftfulla åtgärder på nationell, regional och lokal nivå. Bakgrundsinformationen till vitboken visar att det för närvarande förekommer många olika förfaranden på nationell nivå, och att vissa medlemsstater har kommit mycket längre än andra när det gäller att analysera den egna situationen och utveckla lämpliga anpassningsstrategier. För att ge större drivkraft åt anpassningsprocessen anser kommittén att det i nuläget vore nyttigt med ett nytt europeiskt initiativ som föreskriver gemensamma parametrar och tidsplaner för inrättandet av nationella anpassningsstrategier.

3.2.2 – Kommissionen föreslår en process i två faser. Den första fasen skulle pågå från år 2009 till 2012, varvid kunskapsbasen skulle förstärkas, anpassningen integreras i EU:s viktigaste politikområden, åtgärder utformas och det internationella samarbetet utökas. Först under den andra fasen, som inleds år 2013, skulle en heltäckande anpassningsstrategi utarbetas.

3.2.3 Kommittén förstår tanken bakom detta tvåstegsförfarande. Vi befarar emellertid att förfarandet är för långsamt med tanke på problemets akuta karaktär. Följderna av klimatförändringarna börjar redan visa sig både i Europa och i andra delar av världen, där de är ännu mer markanta. Även om man efter konferensen i Köpenhamn med framgång inför begränsande åtgärder runt om i världen, kommer koncentrationen av växthusgaser i atmosfären oundvikligen att fortsätta att öka under flera årtionden, vilket kommer att få allt allvarligare klimateffekter. Anpassningsåtgärder måste inledas redan i dag, och inte vid någon vag tidpunkt på medellång sikt. På motsvarande sätt bör åtgärder för att förhindra en oändamålsenlig utveckling och olämpliga investeringar (i syfte att undvika ”felanpassningar”) vidtas så fort som möjligt.

3.2.4 Kommittén uppmanar därför kommissionen att i sin analys av de kommande tre åren fästa särskild uppmärksamhet vid en förbättring av metoderna för att förutse vilka kortsiktiga (1–5 år) konsekvenser som kan komma att kräva de mest brådskande anpassningsåtgärderna under denna period. Vilka kustområden är mest sårbara och i störst behov av akuta anpassningsåtgärder? Var är risken för vattenbrist störst, och vad kan göras åt detta? Vilka hälsokonsekvenser är överhängande, och hur kan vi bäst förbereda oss på dem?

3.2.5 Kommissionen bör också sträva efter att snarast kartlägga var riskerna för olämpliga investeringar (”felanpassningar”) är störst och hur man bäst kan förhindra sådana misstag. Ett exempel på en sådan investering är en fortsatt utveckling av områden där sannolikheten för omfattande översvämningar kommer att öka i framtiden.

3.2.6 De viktigaste institutionernas kapacitet att utarbeta analyser och prognoser måste snarast förbättras så att de kan ge beslutsfattarna ändamålsenlig information om kritiska frågor av detta slag. Man måste också ständigt övervaka mängden koldioxid på olika platser som är representativa för EU och jorden samt observera klimatförändringarna och hur koldioxidmängden i atmosfären påverkar klimatet.

3.2.7 – I vitboken föreslås att man inrättar två nya EU-omfattande mekanismer, nämligen en styrgrupp för effekter och anpassning som ska förbättra samarbetet kring anpassningsfrågor samt en ”clearing house-mekanism” som ett IT-verktyg och en databas om klimateffekter, sårbarhet och bästa praxis för anpassning. Båda förslagen förefaller i och för sig användbara, men kommittén tvivlar på att de i sig kan skapa den synlighet och politiska tyngd som behövs för att anpassningsåtgärder ska inledas i den omfattning och takt som krävs.

3.2.8 Liksom i sina kommentarer till grönboken rekommenderar kommittén att EU inrättar ett oberoende övervakningsorgan med en oberoende och ansedd ordförande och med uppgift att övervaka de framsteg som görs inom ramen för klimatförändringsstrategin i dess helhet (både anpassning och begränsning). Ett sådant oberoende organ skulle rapportera regelbundet och offentligt om de framsteg som görs i Europa och ge tidiga varningar om insatserna inte motsvarar åtagandena, eller – när det gäller anpassning – om insatserna inte leder till lämpliga förberedelser för omedelbara följder av klimatförändringarna.

3.2.9 Sedan kommittén för första gången framförde denna rekommendation har den oberoende klimatkommitté som inrättats i Storbritannien lagt fram ett antal stimulerande rekommendationer, som har sporrat till ytterligare åtgärder i landet och framgångsrikt demonstrerat värdet av ett sådant organ. Ett motsvarande organ på EU-nivå skulle på ett värdefullt sätt kunna bidra till att upprätthålla kravet på åtgärder på denna nivå.

3.2.10 – I förbindelse med Köpenhamnsförhandlingarna måste EU snarast fastställa vilka ekonomiska medel som behövs för att stödja en anpassning (och begränsning) i utvecklingsländerna samt vilket EU:s bidrag bör vara i detta sammanhang. I ett separat meddelande, KOM(2009) 475/3, har kommissionen bedömt att utvecklingsländernas kostnader för anpassningsåtgärder och åtgärder för att mildra effekterna skulle kunna uppgå till cirka 100 miljarder euro per år till 2020. Kommissionen anger också hur stor andel av detta som kan komma att behöva täckas av offentliga finansieringskällor i EU. Kommittén välkomnar dessa förslag, som lagts fram i rätt tid, och uppmanar institutionerna att snarast behandla dem så att de verkligen kan bidra till ett framgångsrikt resultat i Köpenhamn.

3.2.11 I förbindelse med Köpenhamnskonferensen är det förståeligt, men ändå nedslående, att det än så länge förefaller råda mycket mindre klarhet beträffande de eventuella kostnader som anpassningen kommer att medföra för unionen själv. Vitboken innehåller beklagansvärt få uppgifter om de sannolika anpassningskostnaderna för EU och hänvisar endast till en uppskattning av kostnaderna för politiska anpassningsåtgärder när detta blir aktuellt. Kommittén anser att man snarast bör göra en preliminär bedömning av vilka resurser som sannolikt kommer att behövas inom EU. Därefter bör det göras en uppdelning av denna övergripande bedömning, där högsta prioritet ges åt åtgärder som behöver finansieras under de första fem åren, medan mindre brådskande utgifter lämnas till en senare tidpunkt. I bedömningen bör man överväga vilka utgifter som rimligen kan överlåtas åt den privata sektorn, vilken del försäkringsbranschen med rätta kan förväntas täcka och var offentlig finansiering sannolikt kommer att behövas. Man bör också överväga hur den offentliga utgiftsbördan bäst kan fördelas mellan de nationella budgetarna och EU:s budget.

3.2.12 Det är naturligtvis inte lätt att göra en sådan bedömning. Men om den kan göras för utvecklingsländerna måste det också vara möjligt att göra den för EU. Kommittén anser att detta bör ses som en mer akut fråga och att det krävs större insikt om den potentiella omfattningen på de problem som vi står inför än vad som är fallet i vitboken. Världen är på väg in på okänt vatten, och uppskattningen av utgifterna för föregripande åtgärder och anpassningsåtgärder kan inte baseras på tidigare erfarenhet eller på så gammalmodiga riktlinjer som att tillhandahålla skydd mot alla naturkatastrofer, förutom mot dem som endast inträffar en gång på hundra år. I framtiden kommer naturfenomen som tidigare endast inträffat en gång på hundra år att bli mycket vanligare. Kriterier och riktlinjer för beredskapsplanering och de utgifter för förebyggande åtgärder som är knutna till dessa kommer att behöva anpassas i enlighet med detta och införlivas i relevanta budgetar.

3.2.13 I takt med att konsekvenserna av klimatförändringarna under kommande år blir allt allvarligare kommer utgifterna för en anpassning oundvikligen att öka och utgöra en större del av den offentliga och privata sektorns budgetar samt även en större andel av försäkringspremierna och -ersättningarna. Alla studier som hittills gjorts visar att det både i fråga om anpassning och begränsning är bättre att snabbt vidta lämpliga åtgärder än att reagera för sent då de allvarliga skadorna redan har uppkommit.

3.2.14 Om man däremot vidtar åtgärder i god tid och effektivt integrerar dem i andra politiska åtgärder bör det åtminstone i vissa fall vara möjligt med åtgärder som gagnar alla och som förbättrar ett områdes eller en funktions förmåga att anpassa sig till följderna av klimatförändringarna samtidigt som andra politiska mål främjas. Det är viktigt att vi så fort som möjligt börjar sträva efter dessa samverkanseffekter och också börjar arbeta på att lägga fram uppgifter om de sammanlagda anpassningskostnaderna så att dessa kan diskuteras och förbättras.

3.2.15 – Klimatförändringarna kommer att påverka många olika ekonomiska sektorer och många olika typer av företag, samt enskilda individer. Det är viktigt att det finns stor kunskap om konsekvenserna och att alla känner sig delaktiga i genomförandet av de förändringar som kommer att krävas för att man ska kunna hantera konsekvenserna. För närvarande förefaller allmänhetens engagemang i klimatförändringsfrågan huvudsakligen att fokusera på vad enskilda personer, grupper och organisationer kan göra för att bidra till en begränsning av klimateffekterna genom de beslut som de fattar om sitt eget liv och sina företag.

3.2.16 Parallellt med detta kommer det emellertid snabbt att bli nödvändigt för allmänheten att ta itu med anpassningsfrågor som kan röra dem själva, bland annat

i synnerhet de mest berörda grupperna att behöva hjälp att överväga vilken typ av anpassningsåtgärder som de själva har möjlighet att vidta. EU skulle kunna spela en viktig roll när det gäller att stimulera denna typ av offentlig dialog och att sprida information om frågan. Kommittén uppmanar kommissionen att fästa större uppmärksamhet vid denna aspekt.

Bryssel den 5 november 2009

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Mario SEPI