Yttrande från Europeiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om avgifter för luftfartsskydd”

Den 20 juli 2009 beslutade rådet att i enlighet med artikel 80.2 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om avgifter för luftfartsskydd”

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 12 oktober 2009.

Vid sin 457:e plenarsession den 4–5 november 2009 (sammanträdet den 5 november) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 130 röster för, 4 röster emot och 2 nedlagda röster.

1.1 EESK rekommenderar Europaparlamentet och rådet att anta kommissionens förslag till direktiv om avgifter för luftfartsskydd. På så sätt kan de moderna metoder och lösningar som föreslås tillämpas i samtliga medlemsstater så snart som möjligt .

EESK föreslår samtidigt av tydlighetsskäl följande justeringar och ändringar för att förenkla tillämpningen av de moderna metoder och lösningar som kommissionen föreslår.

1.2.1 Vad gäller motiveringen, punkt 3 – ”Rättsliga aspekter”, stycket om ”Icke-diskriminering”, föreslår kommittén att man här tar hänsyn till flygplanstillverkarnas insatser (inklusive kostnader för forskning och utveckling) för att höja säkerhetsnivån på flygplanen och att stycket ändras till: ” Kostnaderna för luftfartsskydd ska vara rättvisa och får inte medföra någon diskriminering av flygbolag, passagerare och flygteknikindustrin ”.

1.2.2 Artikel 1.1, ”Syfte”, i förslaget till direktiv bör enligt kommittén ändras till: ” Genom det här direktivet fastställs gemensamma principer på EU-nivå för beräkning och uppbörd av avgifter för luftfartsskydd vid gemenskapens samtliga flygplatser ”.

1.2.3 När det gäller artikel 4, ”Samråd”, föreslår kommittén att punkt 2 ändras till: ” Medlemsstaterna ska se till att en kommitté bestående av luftfartsoperatörer upprättas vid varje flygplats . Kommittén ska delta i ett obligatoriskt och regelbundet samrådsförfarande med flygplatsens ledningsenhet för att hantera systemet för säkerhetsavgifter och nivån på dessa avgifter. Samråden ska äga rum så ofta som krävs och minst en gång om året. Företrädare för civila organisationer som bevakar flygpassagerarnas intressen ska bjudas in att delta i kommitténs arbete på permanent basis som fullvärdiga medlemmar eller observatörer, utifrån en bedömning som görs från fall till fall ”.

Med tanke på medlemsstaternas kostnader för att upprätta de nya myndigheterna anser EESK att kommissionen, parlamentet och rådet bör fatta ett slutgiltigt beslut om vilket av de två nedanstående alternativen som väljs :

1.2.4.1 Att låta de fackkunniga och välutbildade strukturerna vid de nationella säkerhetskommittéernas sekretariat fungera som ”oberoende arbetsgrupper”, vilket innebär att inget ekonomiskt stöd krävs.

1.2.4.2 Att stå fast vid det ursprungliga beslutet att inrätta nya oberoende strukturer.

1.2.5 Kommittén anser även att verksamheter som rör nationell säkerhet i allmänhet och kampen mot terrorhot i synnerhet är medlemsstaternas huvudansvar och att den statliga finansieringen av kostnader för luftfartsskydd – som flygplatser, flygbolag och passagerare i dag står för – bör ses över och ökas avsevärt.

2.1 Den nya metod som kommissionen föreslår för att beräkna avgifterna för luftfartsskyddstjänster har utformats genom att man valt ut och fastställt ett antal grundläggande principer som samtliga flygplatsoperatörer inom denna sektor måste följa när de fastställer nivån på de avgifter som ska tas ut av en eller flera grupper av potentiella användare (medlemsstater, flygplatsmyndigheter, flygbolag och passagerare):

2.2 Efter att noggrant ha granskat de grundläggande principer som kommissionen föreslår anser kommittén att man genom att tillämpa dem i praktiken kan undanröja de snedvridningar i förfarandet som förekommer i dag, och på så sätt säkerställa att den nya och innovativa metoden kan tillämpas med gott resultat.

När det gäller behovet av att inrätta en oberoende nationell tillsynsmyndighet i varje medlemsstat vill kommittén påpeka följande:

2.3.1 En nationell säkerhetskommitté med en departementsöverskridande struktur har redan inrättats i samtliga EU-länder.

2.3.2 De nationella säkerhetskommittéernas sekretariat kan fungera som en tillsynsenhet, trots att kommittéerna inte kan anses vara oberoende organ i egentlig mening. De har alla nödvändiga yrkesmässiga och finansiella resurser samt personalresurser till sitt förfogande för att säkerställa att bestämmelserna i direktivet tillämpas korrekt och effektivt. Rent generellt anser EESK att frågor som rör den personliga säkerheten i en medlemsstat inte bör vara helt fristående utan i sista hand underställas en demokratisk och parlamentarisk kontroll.

Kommittén uppskattar kommissionens professionella arbete, särskilt användningen av datormodellering, för att utvärdera de olika huvudalternativen för att ta ut avgifter för luftfartsskydd , med utgångspunkt i gällande internationella principer.

2.4.2 Tillämpning av de självregleringsprinciper som godkänts av ICAO och av branschen , vilket skulle kunna tillvarata passagerarnas intressen och på ett effektivare sätt främja säkerhetstjänster inom luftfarten genom direkta samråd mellan lufttrafikföretag och flygplatser.

2.4.4 Medlemsstaterna finansierar luftfartsskyddet fullt ut . Detta skulle resultera i att alla avgifter för luftfartsskydd för tredje part och alla diskriminerande faktorer undanröjs i syfte att välja den bästa lösningen som alla parter, dvs. passagerare, flygplatsmyndigheter, flygbolag och medlemsstater, vinner på.

2.5 Kommittén anser liksom kommissionen att alternativ 3 bäst tillgodoser konsumenternas intressen och främjar effektiviteten i de säkerhetstjänster som tillhandahålls inom luftfarten. Kommittén påpekar även att de administrativa konsekvenserna av detta alternativ på nationell nivå och de ökade kostnader som uppstår skulle kunna bli minimala om kommissionen kan gå med på att som tillsynsenhet använda de nationella säkerhetskommittéernas sekretariat, som redan inrättats i enlighet med bestämmelserna i direktivet om flygplatsavgifter (1).

2.6 Samtidigt anser kommittén att målen för det alternativ som kommissionen valt endast kan uppnås om medlemsstaterna i sin tur går med på att avsevärt öka sin andel av finansieringen.

2.7 När det gäller bestämmelserna i direktivet om öppenhet och insyn anser kommittén att det tydligt ska framgå att denna aspekt inte enbart är tillämplig på problem som rör kostnader för luftfartsskydd utan i lika hög grad de befintliga finansieringsmekanismerna. Flygbolag och passagerare kan endast få en korrekt uppfattning om hur flygplatsmyndigheter beräknar säkerhetsavgifter om dessa finansieringsmekanismer redovisas på ett öppet och insynsvänligt sätt. På samma sätt måste kostnaderna för säkerhetspersonal och de viktigaste resultatindikatorerna på området vara tillgängliga för allmänheten.

Vad gäller motiveringen, punkt 3 – ”Rättsliga aspekter”, styckena om ”Samråd och rättsmedel” och ”Öppenhet och insyn”, anser EESK att företrädare för sammanslutningar för flygpassagerare, som bidrar med den största andelen till den budget som avsätts för luftfartsskydd, bör få delta i dialogen mellan flygplatsmyndigheter och flygbolag, om så enbart i egenskap av observatörer. På så sätt skulle det gå att undvika att man inför eller omotiverat behåller säkerhetsförfaranden som är dyra och krångliga för passagerarna och som inte leder till en markant minskning av terrorhoten. Sådana säkerhetsåtgärder har i allmänhet föreslagits av amerikanska eller israeliska myndigheter som ett komplement till standardförfarandena. De ska gälla i särskilda situationer som bedöms utifrån säkerhetsläget. Trots detta försöker vissa säkerhetsmyndigheter i EU att tillämpa dem permanent, antingen på grund av överdriven nit eller i vissa fall på grund av rädsla för att hållas ansvariga för en felaktig bedömning av säkerhetsläget. Av denna anledning förkastar de vanligtvis många förslag som kommer från det organiserade civila samhället i dessa frågor.

2.8.1 På Bryssels nationella flygplats uppmanas exempelvis passagerarna att ta av sig skorna innan de går igenom metalldetektorbågarna, medan deras skor skickas igenom detektorn separat. När passagerarna går barfota genom säkerhetskontrollen ökar risken för smittspridning genom att det där kan finnas miljontals virus, till exempel på grund av att någon som utan sin vetskap bär på svininfluensa nyser. Samtidigt har flygplatsmyndigheten använt offentliga medel för att köpa in ett stort antal enheter av den senaste hypermoderna skanning/detektorutrustningen för att kunna kontrollera passagernas skor medan de fortfarande sitter på foten. Utrustningen har installerats i anslutning till säkerhetskontrollen men används inte i kontrollen av passagerarna.

2.8.2 En annan aktuell och omstridd fråga är förbudet mot att ta med mer än en skrattretande liten mängd vätska ombord. Den övre gräns som fastställts, i första hand på grund av överdriven och omotiverad nit, är 100 ml per passagerare.

2.9 Direktivets förbud mot att göra vinst på verksamheter som rör tillhandahållande av säkerhetstjänster inom luftfarten är oförenligt med de grundläggande principerna för privat företagande, där målet är att vara vinstdrivande. Trots detta – och för att försöka undvika framtida feltolkningar av artikel 7 i förslaget till direktiv – föreslår kommittén att kommissionen ska acceptera att privata företag tillhandahåller säkerhetstjänster på flygplatser, med undantag för säkerhetskontroll och detektering.

2.10 EESK bedömer att kommissionens förslag, om det tillämpas på ett korrekt sätt, tillsammans med en förstärkt roll för företrädare för det civila samhället kan leda till stora fördelar för människor i Europa och övriga världen samt för luftfartssektorn och flygplatsoperatörer i EU.

3.1.1 I samband med utarbetandet av direktivet rådfrågade GD Energi och transport medlemsstater och branschorganisationer som företräder näringslivet och konsumenter. Man använde uppgifter från elva medlemsstater, nio branschorganisationer för flygplatsmyndigheter och flygbolag samt en organisation som företräder flygpassagerare.

3.1.2 Ingen av medlemsstaterna ställde sig bakom förslaget som innebär att de nationella myndigheterna ska stå för samtliga säkerhetskostnader. De ansåg att dessa kostnader är en del av kostnaderna för att bedriva verksamhet inom luftfartssektorn, och att branschen själv bör stå för dem på samma sätt som bilindustrin investerar i att förbättra fordonssäkerheten. Samtliga medlemsstater efterlyste ett totalförbud mot vinstdrivande verksamhet inom detta område och betonade behovet av att en hög grad av öppenhet och insyn kan garanteras.

3.2.1.1 De tre huvudposterna är säkerhetskostnader för flygplatser, kostnader för flygbolag och kostnader som medlemsstaterna står för. Den största delen av dessa kostnader utgörs av säkerhetskontroller av passagerare och last (bagage).

3.2.1.2 Kostnaderna för säkerhetskontroller kan delas upp i lönekostnader och kostnader för infrastruktur och utrustning. Säkerhetstjänsterna tillhandahålls i allmänhet av behöriga nationella organisationer eller anförtros åt flygplatsmyndigheten eller ett specialiserat privat företag.

Kostnaderna för luftfartsskydd i hela EU uppgick 2007 uppskattningsvis till 1,6 miljarder euro, vilket motsvarar cirka 1 % av genomsnittspriset för en flygbiljett, som betalas av de över 636 miljoner passagerare som stiger ombord vid flygplatser i gemenskapen. Medlemsstaterna och näringslivet får tillbaka största delen av de kostnader som de står för genom avgifter och extra kostnader som tas ut av flygpassagerarna. Sammanlagt står flygbolag, passagerare och flygfraktsektorn för över 90 % av kostnaderna för luftfartsskydd, medan medlemsstaterna endast täcker 6–7 % av dessa kostnader genom budgetanslag.

Flygpassagerare måste gå igenom samma säkerhetskontroller oavsett vart de flyger i EU, även på inrikesflyg. Säkerhetskostnaderna borde därför vara lika stora. I syfte att minska sina kostnader låter tyvärr flygbolag passagerarna betala säkerhetskostnader som bolagen i själva verket borde stå för. Nationella bolag utnyttjar i allmänhet sin starka position på de nationella flygplatserna för att anpassa prissättningen till fördel för inrikesflyg samtidigt som man höjer biljettpriset för flygningar från andra länder.

Tabell 1: Kostnader för luftfartskydd per passagerare för utrikesflyg inom EU samt för inrikesflyg

I tabell 1 ges exempel på hur många nationella bolag tar ut olika höga avgifter för inrikes- och utrikesflyg, vilket helt står i strid med bestämmelserna i artikel 5 i ramförordning 300/2008 om skyddsregler för den civila luftfarten (2).

3.3 Modellering och simulering av ett antal olika alternativ/val av den bästa lösningen

Vid utarbetandet av direktivet använde sig kommissionen av matematiska simuleringar för att utvärdera fyra olika alternativ med utgångspunkt i befintliga internationella principer avseende avgifter för tillhandahållande av luftfartsskydd.

3.3.1 Alternativ 1: EU deltar inte i denna process och konsekvenserna av denna ståndpunkt

Avgifterna som tas ut kommer att leda till omfattande diskriminering mellan flygbolag och passagerare.

3.3.2 Alternativ 2: Tillämpning av de självregleringsprinciper som godkänts av ICAO och av branschen , vilket skulle kunna tillvarata passagerarnas intressen och på ett effektivare sätt främja säkerhetstjänster inom luftfarten genom direkta samråd mellan lufttrafikföretag och flygplatser.

Ett liknande system finns sedan 1981 i form av ICAO:s bestämmelser, men självreglering har hittills inte gett något större resultat.

3.3.3 Alternativ 3: Liknande lösning som i alternativ 2, men reglerat av ett EU-direktiv

Flygbolag kan enligt detta alternativ dessutom vidta rättsliga åtgärder mot flygplatser om säkerhetsavgifterna är diskriminerande eller tas ut i ett annat syfte än för att täcka säkerhetskostnader. Denna lösning stöds av EU:s politik på ett antal angränsade politikområden och ligger i linje med nationell lagstiftning på detta område.

3.3.4 Alternativ 4: Medlemsstaterna finansierar luftfartsskyddet fullt ut , vilket skulle resultera i att alla avgifter för luftfartsskydd för tredje part och alla diskriminerande faktorer undanröjs.

Denna lösning främjar inte förbättringar av säkerhetstjänsternas kvalitet, eftersom aktörerna inom denna sektor inte på något sätt uppmuntras att begränsa sina kostnader. Dessutom har samtliga medlemsstater bestämt avvisat detta alternativ.

3.4 Kommitténs utvärdering av kommissionens val av principer som använts för att fastställa den nya metoden

3.4.1.1 Denna princip tillämpas när förslaget faller utanför de områden där gemenskapen har exklusiv behörighet och när dess mål inte kan uppnås på ett tillfredsställande sätt av de enskilda medlemsstaterna, eftersom systemet för att fastställa säkerhets- och flygplatsavgifter inte regleras på samma sätt i hela EU.

3.4.1.2 Avgiftssystemen skiljer sig fortfarande åt mellan medlemsstaterna, vilket hindrar inrättandet av en marknad med konkurrens på lika villkor för flygplatser och flygbolag.

3.4.1.3 Om en gemensam uppsättning grundläggande regler för avgifter för luftfartsskydd tillämpas i hela EU, kommer det att säkerställa att lika regler gäller när parterna ska fastställa parametrarna för att fördela kostnaderna för luftfartsskyddet.

3.4.1.4 Det finns ett antal olika avgiftssystem i EU på grund av att det saknas enhetligt tillämpade riktlinjer för beräkning av avgifter för luftfartsskydd. Tack vare direktivet försvinner otydligheterna på detta område genom att en gemensam metod för att beräkna och utforma avgifterna föreslås, vilket gör det möjligt att få till stånd en enhetlig tillämpning.

3.4.1.5 Förslaget innehåller endast en rad minimiregler som medlemsstater och/eller flygplatsoperatörer ska följa när de fastställer nivån på avgifterna för luftfartsskydd. Direktiver föreskriver inget särskilt avgiftssystem, utan låter medlemsstaterna välja fritt.

Slutsats : Valet och tillämpningen av subsidiaritetsprincipen är korrekt och krävs för att det nya direktivet ska kunna tillämpas.

3.4.2.1 På samma sätt som med subsidiaritetsprincipen tillämpas denna princip när förslaget faller utanför gemenskapens exklusiva behörighet. Problemen är desamma för båda principerna som antagits vid utarbetandet av direktivet.

3.4.2.2 Förslaget innehåller endast en rad minimiregler som medlemsstater och/eller flygplatsoperatörer ska följa när de fastställer nivån på avgifterna för luftfartsskydd. Direktiver föreskriver inget särskilt avgiftssystem, utan låter medlemsstaterna välja fritt.

Slutsats : Valet och tillämpningen av principen om statligt ansvar är korrekt och krävs för att det nya direktivet ska kunna tillämpas. Man måste dock ta hänsyn dels till att det finns en risk för att det uppstår snedvridningar och konfliktsituationer samt att det föreligger skillnader mellan medlemsstater när det gäller nivån på den terrorberedskap som krävs, dels till flygbolagets nationalitet. Medlemsstaternas finansiella bidrag till luftfartsskyddet måste utvärderas på nytt och ökas avsevärt, eftersom den verkställande myndigheten är den statliga myndighet som i första hand ansvarar för bekämpningen av terrorism.

3.4.3.1 Uttag av avgifter i samband med tillhandahållandet av flygtrafiktjänster och marktjänster har redan behandlats i kommissionens förordning (EG) nr 1794/2006 av den 6 december 2006 om ett gemensamt avgiftssystem för flygtrafiktjänster (3) och i rådets direktiv 96/67/EG av den 15 oktober 1996 om tillträde till marknaden för marktjänster på flygplatserna inom gemenskapen (4).

3.4.3.2 Rättsliga kostnader för luftfartsskydd kan inte fastställas i ett gemensamt avgiftssystem på grund av de stora skillnader som finns mellan medlemsstaterna när det gäller i vilken mån de bidrar till att utveckla, inrätta och tillämpa system för luftfartsskydd vid de nationella flygplatserna.

Slutsats : Valet och tillämpningen av principen om att ta ut avgifter är korrekt och krävs för att direktivet ska kunna tillämpas. Det är dock omöjligt att ta fram ett gemensamt avgiftssystem på grund av de mycket varierande villkoren runt om i EU.

3.4.4.1 I allmänhet är flygplatsoperatörer i Europa och i andra världsdelar organiserade i kommittéer som för en kontinuerlig dialog med flygplatsmyndigheterna.

3.4.4.2 På detta sätt kan de olika parterna utbyta information om förfarandet och de grundläggande principerna för att beräkna säkerhetsavgifter, särskilt vad gäller användarnas operativa prognoser, utvecklingsplaner, särskilda önskemål och förslag.

Slutsats : Det är korrekt att välja principen om information och direkt kommunikation mellan säkerhetsföretagen och flygplatsmyndigheterna, och denna är lämplig för tillämpningen av det nya direktivet. Den skulle få ännu större betydelse om PR-verksamhet inkluderades.

3.4.5.1 Basvärdet för säkerhetskostnader skulle kunna harmoniseras vid gemenskapens flygplatser, där kostnaderna täcks helt genom säkerhetsavgifter.

3.4.5.2 Intäkterna från de avgifter som tas ut får inte överstiga de totala kostnaderna för luftfartssäkerheten, vilket även gäller alla offentliga medel. Detta innebär i korthet att det inte är tillåtet att göra någon vinst på denna typ av verksamhet.

3.4.5.3 En generell harmonisering av säkerhetsavgifterna är därför inte möjlig.

Slutsats : Valet och tillämpningen av principen om harmonisering av basvärdet är korrekt och krävs för att direktivet ska kunna tillämpas. Kommittén vill dock fästa särskild uppmärksamhet vid att det är omöjligt att harmonisera alla avgifter samt vid förbudet mot att göra vinst på denna typ av verksamhet.

3.4.6.1 Öppenhet och insyn måste garanteras avseende de ekonomiska konsekvenserna av att nationella skyddsåtgärder är strängare än de specifika gemenskapsstandarder som fastställs i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 300/2008 av den 11 mars 2008 om gemensamma skyddsregler för den civila luftfarten och om upphävande av förordning (EG) nr 2320/2002.

3.4.6.2 Det bör noteras att vissa av dessa åtgärder endast kan tillämpas, på permanent eller tillfällig basis, på uttrycklig begäran från ett eller flera flygbolag.

Slutsats : Valet och tillämpningen av principen om öppenhet och insyn är korrekt och krävs för att direktivet ska kunna tillämpas i de fall där de nationella skyddsåtgärderna är strängare än gemenskapsåtgärderna eller på uttrycklig begäran från flygbolag. Den måste kompletteras med detaljerade uppgifter om finansieringskällorna och de myndigheter som ansvarar för att ta ut de avgifter som fastställts, om detta inte är flygplatsmyndigheten.

3.4.7 Behovet av att inrätta en oberoende nationell säkerhetskommitté i varje medlemsstat

3.4.8 En nationell säkerhetskommitté med en departementsöverskridande struktur har redan inrättats i samtliga medlemsstater.

3.4.9 Som en del av regeringarnas administrativa strukturer kan de nationella säkerhetskommittéernas sekretariat inte fullt ut agera som oberoende tillsynsmyndigheter, men vi anser ändå – med tanke på deras specialisters professionalism och internationella anseende och de finansiella resurser som står till deras förfogande – att de på ett neutralt sätt kan kontrollera att bestämmelserna i direktivet tillämpas korrekt och effektivt.

Slutsats : Det är korrekt att inrätta en oberoende tillsynsmyndighet, och detta krävs för att det nya direktivet ska kunna tillämpas. Trots att de ingår i statliga administrativa strukturer anser kommittén att de nationella säkerhetskommittéernas sekretariat kan fylla denna funktion på ett neutralt och professionellt sätt, vilket minimerar medlemsstaternas kostnader för att inrätta nya strukturer och bistå dem när de inleder sin verksamhet.

Bryssel den 5 november 2009

Europeiska ekonomiskaoch sociala kommitténs ordförande

Mario SEPI

Land/flygplats	Inom EU	Inrikes
Rumänien – Bukarest	7,50 EUR	3,81 EUR
Spanien – samtliga flygplatser	1,39 EUR	1,18 EUR
Litauen – Vilnius	2,32 EUR/t av flygplanets högsta tillåtna startvikt	Högst 1,16 EUR/t av flygplanets högsta tillåtna startvikt
Cypern – Larnaca	0,39 EUR	0