Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén samt Regionkommittén – En strategi för att internalisera externa kostnader”

Den 8 juli 2008 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén – En strategi för att internalisera externa kostnader”

Facksektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 20 maj 2009. Föredragande var Jan Simons.

Vid sin 455:e plenarsession den 15–16 juli 2009 (sammanträdet den 15 juli) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 133 röster för, 6 röster emot och 3 nedlagda röster:

1.1 Kommittén konstaterar att kommissionen har lagt ner mycket arbete för att uppnå en internalisering av de externa kostnaderna för alla transportsätt. Med tanke på den svåra uppgiften sätter kommittén stort värde på kommissionens insats, men det återstår dock ett antal hinder innan en internalisering kan genomföras i praktiken. Det är framför allt viktigt att värna om ett varaktigt stöd från allmänhetens sida.

1.2 Internaliseringen av de externa kostnaderna bör leda till en minskning av utsläpp och andra olägenheter som härrör från de nuvarande transportmedlen.

1.3 Kommittén uppmanar kommissionen att redan från början se till att transportföretag från tredjeländer är väl integrerade i internaliseringen av externa kostnader, för att undvika att de hamnar i en mer gynnad situation.

1.4 Den rådande situationen, där de externa kostnaderna inte belastar de olika transportsätten och deras användare, innebär en konkurrensfördel för de transportsätt som orsakar stora externa kostnader. Internalisering av dessa kostnader skulle garantera en sundare konkurrens, vilket skulle medföra en övergång till miljövänligare transportsätt. Kommittén anser att det är viktigt att i högre grad sprida information om denna princip, eftersom den också skulle kunna leda till en ändrad struktur vad avser operatörer och användare inom transportsektorn.

Kommittén delar kommissionens åsikt att man måste upprätta en gemensam europeisk ram, och ingen medlemsstat bör få ställa sig utanför en sådan.

1.5.1 Enligt EESK måste det i ramen ingå ett antal villkor: Avgiftsnivån – som måste stå i proportion till levnadsstandarden – bör t.ex. baseras på en långtgående differentiering i tid och rum som utgår från geografiska områden i stället för nationer. De avgifter som ska användas för internaliseringen av de externa kostnaderna måste uppfylla dessa villkor inom en viss marginal.

1.5.2 De myndigheter som har rätt att uppbära avgifterna, t.ex. en medlemsstat eller en regional eller lokal myndighet, bör därefter med sin detaljerade kunskap om de lokala förhållandena finjustera avgifterna inom den marginal som nämns ovan.

1.6 Kommittén anser att kommissionen snarast möjligt, även under den pågående krisen, bör lägga fram konkreta förslag till en EU-ram för internalisering av externa kostnader som ska omfatta alla transportsätt, och sörja för att den vidareutvecklas och tillämpas av medlemsstaterna i samarbete med kommissionen. Dessa förslag måste naturligtvis kunna räkna med stöd från allmänheten och de olika transportsätten, och måste ta hänsyn till miljön. Dessutom måste avgifterna och betalningarna vara knutna till användning och inte till innehav av transportmedel.

1.7 Om internaliseringen av externa kostnader genomförs i praktiken anser kommittén att intäkterna bör användas, i enlighet med de nationella budgetbestämmelserna, för åtgärder som minskar de externa effekterna av de olika transportsätten, t.ex. direkt relaterade miljöskador eller sjukvårdskostnader, helst redan vid källan.

2.1 Frågan om internalisering av externa kostnader är inte ny. De engelska ekonomerna Arthur Cecil Pigou och Ronald Coase lade 1924 respektive 1960 fram teorier om hur kostnaderna från de positiva och negativa externa effekterna via prissättning kan integreras i marknadsmekanismen. Enligt Pigou bör detta ske genom subventioner och avgifter, enligt Coase via överlåtbara äganderätter, dock under strikta villkor (inga eller mycket låga transaktionskostnader, skadorna måste vara mätbara och antalet inblandade parter begränsat).

2.2 Också inom trafiken – fordons styrda rörelse längs trafikinfrastruktur – förekommer externa effekter. Inom områden där ett stort antal operatörer verkar, t.ex. inlandstransporter, är Pigous synsätt att föredra, särskilt som man uppnår en effektiv fördelning efter en avstämning mot marginalkostnaderna.

2.3 I EEG-sammanhang dök frågan upp redan i slutet av 1960-talet, men på det stadium som vetenskapen då befann sig kunde ingen säga hur man faktiskt skulle kunna mäta och prissätta dessa effekter i praktiken. Målet på den tiden var att rätta till de ojämlika konkurrensvillkor som påstods gälla för de olika transportsätten.

2.4 Men utvecklingen gick framåt. Man kan t.ex. nämna grönboken om prissättning inom transportsektorn från 1995, vitboken om en modell för stegvist införande av gemensamma avgiftsprinciper för transportinfrastruktur från 1998, vitboken om den gemensamma transportpolitiken fram till 2010 och halvtidsutvärderingen av den år 2006.

2.5 År 2006 ombads kommissionen (1) att efter att ha undersökt samtliga alternativ, inbegripet kostnader relaterade till miljö, buller, överbelastning och hälsa, senast den 10 juni 2008 ta fram en allmängiltig, öppen och begriplig modell för beräkning av de externa kostnaderna för samtliga transportsätt. Tanken var att denna modell skulle ligga till grund för framtida beräkningar av infrastrukturavgifter. Modellen skulle åtföljas av en konsekvensanalys av internaliseringen av de externa kostnaderna för samtliga transportmedel och en strategi för ett stegvist genomförande.

2.6 Syftet var att internalisera de externa kostnaderna för samtliga transportsätt för att på så sätt fastställa rätt prisnivå så att användarna bär de faktiska kostnader som de orsakar. Detta skulle göra användarna mycket mer medvetna om följderna av sitt handlande och få dem att ändra sina vanor för att minska de externa kostnaderna.

2.7 Kommittén har redan behandlat frågan om internalisering av externa kostnader i några av sina tidigare yttranden. I yttrandet från 1996 påpekar kommittén att ”en ofullständig fördelning av infrastrukturkostnader och externa kostnader som varierar efter transportsätt kan leda till osunda konkurrensförhållanden”. I yttrandet om vitboken från 2001 uppgav EESK exempelvis att man instämmer i att gemenskapen bör ”vidta åtgärder i syfte att gradvis ersätta de nuvarande skatter som belastar transportsystemet med nya effektivare instrument för att integrera infrastrukturkostnaderna och de externa kostnaderna”.

2.8 I yttrandet om halvtidsöversynen av vitboken om den gemensamma transportpolitiken från 2001 ställer sig EESK bakom kommissionens ändrade strategi, att gå från ett obligatoriskt transportbyte till s.k. sammodalitet (2), ett angreppssätt där varje transportslag ska optimeras och göras konkurrenskraftigare, hållbarare, lönsammare, mer samhällsnyttigt, miljövänligare och säkrare, vilket leder till fler och bättre kombinationer.

2.9 Mot bakgrund av detta anser kommittén därför också att varje transportsätt (3) ska bära sina egna kostnader.

2.10 Kommittén har också avgett ett antal yttranden om hållbara stadstransporter, bl.a. om ”Grönbok: Mot en ny kultur för rörlighet i städer” (4) och ett förberedande yttrande om ”Energimix inom transportsektorn” (5). Med kommitténs synsätt tillförs frågan ytterligare en dimension: Principen om att ”användaren betalar” blir ”förorenaren, i detta fall användaren, betalar”.

2.11 Kärnan i den nu föreslagna strategin är att principen om ”de sociala marginalkostnaderna” ska utgöra den allmänna principen för internaliseringen av externa kostnader.

2.12 Denna princip innebär att transportpriserna ska motsvara de extra kostnader som ytterligare en användare av infrastrukturen orsakar. I princip borde dessa extra kostnader täcka användarens kostnader och de externa kostnaderna, och leda till ett effektivt utnyttjande av infrastruktur och till en direkt koppling mellan användningen av offentliga resurser och transporttjänster. Avgifter som bygger på de sociala marginalkostnaderna leder på detta sätt till en effektiv användning av befintlig infrastruktur (6).

2.13 Enligt kommittén skulle internaliseringen av de externa kostnaderna kunna få sociala konsekvenser. Därför är det nödvändigt att arbetsmarknadens parter på ett så tidigt stadium som möjligt involveras i diskussionen så att man kan komma överens om hur genomförandet i olika sektorer ska gå till.

3.1 Med paketet ”grönare transporter” som omfattar ett allmänt meddelande, ett ändringsförslag om Eurovinjettdirektivet, ett meddelande om bullerbegränsande åtgärder för befintligt gods på järnväg samt ett strategiskt meddelande avser kommissionen att integrera de externa kostnaderna (koldioxid, luftföroreningar, buller och trafikstockningar) i transportpriset så att användarna får bära de faktiska kostnader som de orsakar.

3.2 Även fortsättningsvis krävs ytterligare politiska insatser, t.ex. en politik som syftar till att angripa problemen vid källan, politiken för inre marknaden och främjande av teknisk innovation. Intäkterna bör användas för att minska de externa kostnaderna, exempelvis genom investeringar i forskning och innovation, miljövänlig infrastruktur och utbyggnad av kollektivtrafiken. En utvärdering bör göras 2013.

3.3 Vid sitt sammanträde den 8–9 december 2008 angav rådet att man med avseende på samtliga transportsätt måste anta ett successivt, rimligt, effektivt och balanserat angreppssätt som är teknikneutralt. Man noterade också att kommissionen föreslår 2013 som en lämplig tidpunkt för utvärderingen av strategins genomförande. Rådet menar vidare att det är absolut nödvändigt att man iakttar dessa principer för att vinna allmänhetens stöd för internaliseringen av de externa kostnaderna.

4.1 Kommittén konstaterar att kommissionen har vidtagit olika åtgärder sedan 2006. Efter ett offentligt samråd och flera workshops med berörda aktörer presenterades ett förslag till en gemensam ram för internaliseringen av externa kostnader. En konsekvensanalys har genomförts och en strategi utarbetats för en stegvis internalisering av de externa kostnaderna för varje transportsätt.

4.2 Kort sagt har kommissionen lagt ner mycket arbete under en förhållandevis kort tid på internaliseringen av externa kostnader, som knappast kan kallas en okomplicerad fråga. EESK anser att kommissionens arbetsdokument, SEK(2008) 2209, SEK(2008) 2208 och SEK(2008) 2207, är mycket väl genomtänkta – bortsett från de slutsatser som de innehåller. Det är beklagligt att man i kommissionens officiella meddelande inte beaktar dessa dokument mer, särskilt de ”bästa lösningar” som analysen resulterar i. Enligt kommittén vore det dock värdefullt att undersöka om man ytterligare kan belägga de grundläggande uppgifterna i handboken om beräkning av de externa kostnaderna inom transportsektorn.

4.3 Kommissionen och rådet inser hur viktigt det är att värna om den acceptans som finns i samhället i stort, särskilt inom de olika transportslagen, för ett objektivt, allmänt tillämpligt, öppet och lättfattligt system.

4.4 Enligt kommittén måste man i sammanhanget beakta ett antal viktiga faktorer, t.ex. den tekniska utvecklingen, effekterna på samhället av införandet av systemet, följderna för öar, inlandsområden och randområden i gemenskapen, omfattningen på investeringarna i sektorn och bidraget till målen om en hållbar transportpolitik.

4.5 EESK håller med kommissionen om att det är viktigt att intäkterna från internaliseringen av de externa kostnaderna öronmärks för åtgärder som, för att främja hållbarheten inom transportsätten i linje med principen om en kombination och optimering av transportsätten, i första hand ska vidtas inom de transportsätt där de får störst effekt i kampen mot nedsmutsning, buller och trafikstockningar.

4.6 Intäkterna bör användas för att förhindra och/eller mildra oönskade externa effekter, t.ex. genom åtgärder som sätts in vid källan eller kostnader för sjukvård som har en direkt koppling till transporterna, eller genom kolsänkor.

4.7 Kommittén anser också att det är mycket viktigt att man känner till och godtar hur de externa kostnaderna fördelas per transportsätt.

4.8 I fråga om t.ex. vägtransporterna borde kostnaderna för trafikstockningar på ett proportionellt och rimligt sätt belasta både godstransporterna och persontrafiken.

4.9 Vad gäller en hållbar utveckling av transportsätten efterlyser EESK ett ökat fokus på sociala aspekter i diskussionen om internaliseringen av externa kostnader.

4.10 Kommittén vill dessutom framhålla att internaliseringen av de externa kostnaderna inte får påverka arbetstagarnas inkomster. Kostnaderna ska i stället bäras av dem som använder transporterna.

4.11 EESK kan således i princip instämma i kommissionens synsätt att alla externa kostnader ska internaliseras (7). Den önskade effekten kan emellertid endast nås om detta synsätt tillämpas i samma utsträckning överallt där externa kostnader förekommer.

4.12 Den rådande situationen, där de externa kostnaderna inte belastar de olika transportsätten och deras användare, innebär en konkurrensfördel för de transportsätt som orsakar stora externa kostnader. Internalisering av dessa kostnader skulle garantera en sundare konkurrens, vilket skulle medföra en övergång till miljövänligare transportsätt. Kommittén anser att det är viktigt att i högre grad sprida information om denna princip, eftersom den också skulle kunna leda till en ändrad struktur vad avser operatörer och användare inom transportsektorn.

Kommittén delar kommissionens åsikt att man måste upprätta en gemensam europeisk ram.

4.13.1 Enligt EESK måste det i ramen ingå ett antal villkor som de avgifter som ska användas för internaliseringen av de externa kostnaderna ska uppfylla inom en viss marginal. Här ska man beakta de olika formerna av externa kostnader och avgiftsnivån – som måste stå i proportion till levnadsstandarden – och grunda sig på en långtgående differentiering vad gäller plats och tid som utgår från områden i stället för nationer.

4.13.2 De myndigheter som har rätt att uppbära avgifterna, t.ex. en medlemsstat eller en regional eller lokal myndighet, ska därefter inom ovannämnda marginal och med sin detaljerade kunskap om de lokala förhållandena finjustera avgifterna med beaktande av skillnaderna i levnadsstandard mellan de olika områdena.

Inom sjö- och lufttransporterna bör man vid internaliseringen av de externa kostnaderna också beakta den globala konkurrens som dessa transporter utsätts för.

4.13.3.1 Ur konkurrenssynpunkt måste samma strategi och metoder på ett balanserat sätt tillämpas på de tre traditionella sektorerna för inlandstransporter i EU – landsväg, järnväg och inre vattenvägar. De resultat som uppnås kan naturligtvis variera beroende på de enskilda transportsättens egenskaper.

4.13.3.2 En sådan internalisering ligger i linje med transportpolitiken för sammodalitet och med konkurrenspolitiken, och gör att ”1992” (!), dvs. fullbordandet av en inre marknad utan gränser, rycker närmare.

5.1 Vad gäller transporterna på inre vattenvägar hänvisar kommissionen med rätta till Mannheimkonventionen som ett regelverk som bör beaktas. Denna konvention gäller på Rhen, inklusive den schweiziska delen, och dess bifloder. Den är äldre än unionsfördragen, och eftersom ett tredjeland är involverat har denna företräde (8). I konventionen förbjuds avgifter för sjöfarten, dvs. i detta fall trafiken på inre vattenvägar.

5.2 Visserligen upplever vi just nu en djup global kris, men eftersom EESK är positiv till tanken på internalisering av de externa kostnaderna, som framför allt handlar om miljöaspekter, hoppas vi att man inte ska låta sig nedslås.

5.3 Vi vill tvärtom att man också under krisen vidtar positiva åtgärder och att man fortsätter att utveckla och komplettera ramen för internaliseringen av de externa kostnaderna på det sätt som beskrivs i punkt 4.13.1 och följande punkter. Detta bör ske inom ramen för ett nära samarbete mellan EU-institutionerna, medlemsstaterna och näringslivet.

Bryssel den 15 juli 2009

Mario SEPI

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

(3) Alla transportsätt som omfattas av EU-lagstiftning, alltså inte t.ex. militärfordon och liknande.

(6) På grundval av kommissionens dokument KOM(2008) 435 slutlig om ”Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, rådet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén – En strategi för att internalisera externa kostnader”.

(7) EESK påpekar att det rullande, seglande och flygande kulturarvet, dvs. historiska transportmedel, bör undantas.