Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar)” (Omarbetning)

Den 25 februari 2008 beslutade rådet att i enlighet med artikel 175.1 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om industriutsläpp (samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar” (Omarbetning)

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 30 oktober 2008. Föredragande var Stéphane BUFFETAUT.

Vid sin 450:e plenarsession den 14–15 januari 2009 (sammanträdet den 14 januari) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 152 röster för, 2 röster emot och 4 nedlagda röster.

1.1 Den text som Europeiska ekonomiska och sociala kommittén ombeds yttra sig om presenteras som en omarbetning av det nuvarande direktivet. I själva verket rör det sig inte bara om en enkel översyn eller upputsning av den gällande texten. Kommissionen försäkrar att översynen är ett led i förenklingsarbetet inom ramen för initiativet för ”bättre lagstiftning”, vilket vissa ifrågasätter. De huvudsakliga målen med denna reglering är

2.1 Kommissionen medger att de förorenande utsläppen har minskat de senaste årtiondena men menar att minskningen är otillräcklig och att man bör gå längre i kampen mot föroreningarna.

2.2 IPPC-direktivet omfattar närmare 52 000 anläggningar i Europeiska unionen. Trots de ansträngningar som gjorts ligger de förorenande utsläppen fortfarande långt över de mål som fastställts inom ramen för den temainriktade strategin för luftföroreningar.

2.3 Föroreningar från industriell verksamhet har omfattande negativa återverkningar på hälsa och miljö. Ca 83 % av all svaveldioxid, 34 % av kväveoxider, 25 % av dioxinutsläpp och 23 % av kvicksilver genereras från dessa anläggningar (1). Utsläppen begränsas inte till luftföroreningar, utan kan även påverka mark och vatten. Vid industriell verksamhet används dessutom stora mängder råvaror, vatten och energi som i sin tur leder till avfallsgenerering. Via de behöriga nationella myndigheternas förfarande för utfärdande av tillstånd när det gäller hanteringen av avfall från berörda företag är därför de samordnade åtgärderna för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC) ett bra verktyg för att minska utsläppen.

2.4 Denna strategi måste enligt kommissionen framför allt grunda sig på användning av den bästa tillgängliga tekniken (BAT – best available technology). Det handlar i princip om att använda den mest effektiva tekniken för att skydda miljön inom en viss sektor, förutsatt att denna teknik finns att tillgå på marknaden och är ekonomiskt hållbar.

2.5 För att främja denna strategi organiserar kommissionen informationsutbyten med medlemsstaterna och de berörda parterna om den bästa tillgängliga tekniken i syfte att utarbeta referensdokument (BREF-dokument) som definierar vad som betraktas som bästa tillgängliga teknik på EU-nivå inom varje industribransch. Eftersom IPPC-byrån ligger i Sevilla kallas denna process för Sevillaprocessen.

2.6 Vissa industribranscher (men endast vissa) omfattas dessutom av sektorspecifika direktiv som fastställer de driftsvillkor och de tekniska krav som betraktas som minimikrav. I dessa direktiv fastställs framför allt utsläppsgränsvärden för vissa föroreningar, och direktiven gäller oberoende av genomförandet av IPPC-direktivet.

2.7 Efter ett antal studier och utredningar anser kommissionen att det är nödvändigt att förstärka de gällande bestämmelserna för att bättre kunna bekämpa industriutsläppen. Kommissionen anser även att det finns brister i den nuvarande lagstiftningen som å ena sidan har lett till ett otillfredsställande genomförande av direktivet och å andra sidan till svårigheter vad gäller efterlevnadskontrollen.

2.8 Kommissionen föreslår således att man ser över och slår samman sju separata direktiv till ett samlat direktiv (direktivet om industriutsläpp, kallat IED-direktivet, ”Industrial Emissions Directive”). Vad gäller innehållet har kommissionen för avsikt att

Dessa principer stöds av de berörda företagen och utgör ett led i en övergripande och kontinuerlig strategi för fortsatt förbättring av industrianläggningarnas miljöprestanda.

3.2 Det föreligger visserligen vissa skillnader i medlemsstaternas genomförande av direktivet från 1996 men man bör samtidigt beakta att genomförandet fullbordades först helt nyligen (i oktober 2007 för existerande anläggningar) och att det inte har gått tillräckligt lång tid för att genomförandet helt ska kunna bedömas. Kommissionen menar dock att utvärderingarna av specifika tillstånd, och mer generellt av medlemsstaternas praxis, visar att det finns en mängd problem med genomförandet, vilket särskilt beror på oklara bestämmelser i det gällande direktivet. Kommissionen menar också att alla samråd och prognoser visar att situationen inte kommer att förbättras om inte lagstiftningen ändras. Man bör notera att det åligger medlemsstaterna att tillämpa lagstiftningen och att ansvaret för att uppfylla villkoren i tillstånden ligger på de berörda anläggningarnas operatörer.

3.3 Antagandet och spridningen av BREF-dokumenten (BAT Reference Document) blev en realitet redan 2001, men det har tagit lång tid innan dessa dokument har översatts till Europeiska unionens alla officiella språk. Det framgår av genomförandestudierna att inte alla nationella förvaltningar helt har uppfyllt sina åligganden, även om man vid försenat eller ofullständigt genomförande inte enbart kan lägga ansvaret för detta på den berörda industrin om inte tillståndsvillkoren ligger i linje med BREF-dokumenten. Man bör därför främja större utbyte av erfarenheter från ett generellt genomförande av BREF inom hela EU, eftersom medlemsstaternas tillvägagångssätt skiljer sig mycket åt.

3.4 Allt detta kan säkert förklara de brister som konstaterats, men man kan ställa sig frågan om det inte är för tidigt att företa en genomgripande omarbetning av direktivet. Vissa medlemsstater har i själva verket varit sena med att utfärda driftstillstånd för befintliga anläggningar, ibland till och med efter utgången av de tidsfrister som anges i direktivet.

3.5 Man kan dock med rätta känna oro över det faktum att medlemsstaternas utsläppsstatistik inte ger anledning att tro att införandet av BAT, särskilt när det gäller stora förbränningsanläggningar, kommer att göra det möjligt att uppnå målen för strategin för luftföroreningar.

3.6 I vilket fall som helst måste man i en sådan omarbetning respektera ”principerna om insyn, ekonomisk verkan och kostnadseffektivitet, rättvisa och solidaritet när insatserna fördelas mellan medlemsstaterna”, för att citera Europeiska rådet.

Valet av BAT gjordes utifrån grundtesen att denna tekniska referensnorm kan uppnås till ett pris som inte äventyrar industrins konkurrenskraft, vilket även framgår av definitionen av BAT: BAT har ”utvecklats i sådan utsträckning att den kan tillämpas inom den berörda industribranschen på ett ekonomiskt och tekniskt genomförbart sätt [och] förutsatt att den berörda verksamhetsutövaren på rimliga villkor kan få tillgång till den” (artikel 2.11 IPPC, 3(9 IED)). I motsatt fall, dvs. ny teknik som inte anses BAT, utgjorde BAT såväl god praxis som spjutspetsteknik i produktionsprocesserna, och fungerade också som en prestandadatabas för olika teknikformer och metoder för genomförande som användes i den berörda industrigrenen.

4.1.2 Det är viktigt att hålla fast vid det aktuella synsättet: BAT utgör de teknikformer som beroende på det enskilda fallet gör det möjligt att uppfylla regelkraven, och – bland andra målsättningar – kontrollera industriutsläppen och skydda miljön med beaktande av de kostnader och fördelar som tillämpningen av denna teknik medför. Regelverket måste vara tillämpligt samtidigt för alla i EU för att undvika allmän förvirring vad gäller datum för översyn av tillstånden, datum för översyn av sektorsspecifika BREF-dokument, eller mer eller mindre konservativa strategier inom de berörda sektorerna. BAT bör dessutom bidra till att minska snedvridningen av konkurrensen.

4.1.3 I samband med översynen bör man klargöra BREF-dokumentens roll. De definierar inte utsläppsnivåerna utan bör fortsättningsvis vara en referens och ett framstegsverktyg som bl.a. gör det möjligt att iaktta de utsläppsgränser eller de miljökvalitetsnormer (vatten, luft, mark) som definierats på annat håll. Påpekas bör att det i riktlinjerna för BREF från 2005 angavs att BREF-dokumenten inte föreskriver någon specifik teknik eller några gränsvärden för utsläpp. Definitionen av utsläppsnivåerna fastställs i EU:s ekonomiska politik och miljöpolitik. Dessa referensinstrument får inte heller ligga till hinder för den flexibilitet som krävs med avseende på lokala och tekniska villkor.

4.2.1 Sevillaprocessen är öppen och bygger på samförstånd, även om den inte är demokratisk i ordets egentliga bemärkelse. De tre ”traditionella” parter som berörs – stater, tekniska experter, icke-statliga organisationer – deltar eller kan delta. Processen är dock ”vertikal”, och kontakterna mellan olika industrigrenar är begränsade. BREF-dokumentens författare skiftar, och det är (när det gäller medlemsstaterna och kommissionen) sällan samma personer som författar de olika versionerna av BREF-dokumenten eller de BREF-dokument som rör olika sektorer. Detta innebär en förlust av innehåll och sakkunskap vid behandlingen av vissa ”fatala” (NOx, CO, CO2 osv.) eller allmänna (SOx, metaller, damm osv.) föroreningar, när det gäller de teknikformer som används och som borde meddelas till Forumet för informationsutbyte (Information Exchange Forum, IEF). Sevillaprocessen har dock den fördelen att den innebär regelbundna uppdateringar av den prestandautveckling som konstateras i olika industrigrenar. Om medlemsstaterna deltog i större utsträckning skulle de kunna utnyttja detta till att få Sevillaprocessen att fungera bättre, eftersom de skulle kunna bidra med den statistik som samlats in vid de inspektioner som de är skyldiga att genomföra.

4.3.1 En anläggning kan samtidigt beröras av flera BREF-dokument. Man måste därför se till att den regelbundna översynen av BREF-dokumenten och rytmen i översynen av tillstånden, som kan leda till ändringar av kraven, är kompatibla med anläggningens avskrivningsperiod. Även här är den enda situationsanpassade metoden en reglering eller programmering av lagstiftningstyp. Det blir lättare att införa ny teknik om man redan i förväg har klargjort vad som krävs. De bäst anpassade formerna av BAT är de som fortlöpande utvecklas, men det förefaller otänkbart att kräva investeringsförändringar i samma takt som översynen av BREF-dokumenten genomförs. Det är EU-lagstiftarens uppgift att fastställa en konsekvent tidsplan för framsteg på basis av konstaterad prestandautveckling och teknisk utveckling; denna uppgift får inte delegeras till Sevillaprocessen.

I den nya texten införs begreppet ny teknik. Det utmärkande för ny teknik är att den måste testas i en verklig industriell miljö. Teknik kan verka lovande i laboratoriet, ja till och med i försöksanläggningar, och sedan visa sig fungera otillfredsställande vid normalt bruk. Man måste alltså se upp så att användningen av detta begrepp i texten verkligen uppfattas som ett medel att stimulera innovationsverksamhetens tester av ny teknik och inte som inledningen till en definition av nya referenser.

I den nya texten håller man fast vid principen om anpassning till de lokala omständigheterna och de specifika driftsvillkoren, och man väljer att använda ett förfarande där undantag kan medges. Även om detta system innebär att de behöriga myndigheterna ges ett visst spelrum för att kunna beakta särskilda villkor, är det stelare än det tidigare. Det är viktigt att definitionen av bästa tillgängliga teknik är resultatet av en verklig och öppen diskussion mellan de lokala och nationella myndigheterna och de berörda industrisektorerna.

Man bör se till att denna integrering inte resulterar i en mycket tung och komplicerad text, eftersom det skulle gå stick i stäv med den förenkling som eftersträvas. Integreringen av de sektorspecifika direktiven i förslaget till direktiv varierar ganska påtagligt från det ena direktivet till det andra, främst när det gäller utsläppsgränsvärden, och grundprincipen är att utsläppsgränsvärdena ska närma sig prestandavärdena för BAT. De mål om tydlighet och förenlighet som finns för både medlemsstaterna och berörda operatörer måste förbli en grundläggande målsättning för denna integration, som också gör det möjligt att uppnå en minskning av onödiga administrativa bördor.

4.7 Kommittéförfarandet, Forumet för informationsutbyte (IEF) och Europeiska byrån för samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC) i Sevilla

I förslaget till direktiv föreslås en ökad användning av kommittéförfarandet, i synnerhet för att definiera kriterierna för undantag från BREF-dokumenten. Vilken roll kommer de berörda aktörerna då att spela? Vilken roll kommer IEF och Europeiska IPPC-byrån i Sevilla att tilldelas? Man kan befara att den europeiska industrin i framtiden blir allt mer ovillig att tillhandahålla relevant information om den bästa tillgängliga tekniken till Europeiska IPPC-byrån i Sevilla, trots att samarbetet i dag enhälligt hyllas som en europeisk framgång. Dessutom är kommittéförfarandet ganska ogenomträngligt och överlag föga uppskattat av Europaparlamentet. Kommittéförfarandet bör därför begränsas till ändringar av underordnade inslag i lagstiftningen.

Den nya texten innehåller en skyldighet att återställa området i det skick det befann sig i innan anläggningen togs i bruk. Den stora markvariationen i Europa gör att subsidiaritetsprincipen bör tillämpas för att ge de nationella myndigheterna större handlingsutrymme. Det bästa alternativet förefaller således vara att återställa området i ett skick som svarar mot dess framtida användning.

4.9 Offentliggörande av rapporter Texten föreskriver att myndigheterna, efter avslutade inspektioner, ska offentliggöra

en rapport inom två månader. Denna tidsfrist är alltför kort eftersom den berörda industriidkaren borde ges tillräckligt med tid att presentera synpunkter och utarbeta en handlingsplan, och det bör även finnas tid för att offentliggöra dessa dokument.

Direktivet planeras träda i kraft i januari 2016, vilket förefaller ligga alltför nära i tiden om man ser till erfarenheterna av genomförandet av dagens IPPC-direktiv. För övrigt utarbetas för närvarande ett antal förslag till EU-direktiv som planeras träda i kraft år 2020 (översynen av direktivet om nationella utsläppstak och genomförandet av ”överenskommelsen om det gröna paketet”). Dessutom är FN:s ekonomiska kommitté för Europa i Genève i färd med att revidera Göteborgsprotokollet, där år 2020 har angivits som tidsfrist för fastställandet av nya mål.

Det vore mer logiskt att harmonisera förslaget till direktiv med övrig miljölagstiftning genom att föreslå år 2020 som datum för ikraftträdandet istället för 2016.

5.1 Om IPPC-direktivet har genomförts på ett otillfredsställande sätt, vore det klokt att tillsammans med medlemsstaterna och övriga berörda parter göra så stora ansträngningar som möjligt för att snabbt förbättra kvaliteten vad gäller det aktuella direktivets genomförande, så att detta kan bilda en konkret grundval för omarbetning av IPPC-direktivet i enlighet med kommissionens meddelande och handlingsplanen 2008–2010 om införande av en lagstiftning om industriutsläpp. Vid översynen av texten bör målet vara att uppnå goda resultat med hänsyn till ekonomi och miljö, öppenhet, samråd med berörda aktörer, kostnadseffektivitet samt respekten för principen om rättvisa och solidaritet i fördelningen av insatser mellan medlemsstaterna.

5.2 Nätverket för genomförande och upprätthållande av miljölagstiftningen (IMPEL) skulle kunna bidra till att förbättra genomförandet av det gällande direktivet. En officiell översättning av BREF-dokumenten till unionens språk torde också bidra till en bättre förståelse av referensdokumenten och således även till den nationella tillämpningen. I samarbete med Europeiska IPPC-byrån i Sevilla måste man se till att undvika motstridiga synpunkter i BREF-dokumenten, eftersom det skulle kunna leda till att dokumentens koherens och relevans på EU-nivå minskar.

Bryssel den 14 januari 2009.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Mario SEPI