[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 24.6.2008

KOM(2008) 387 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET

De offentliga finanserna i EMU – 2008 VILKEN ROLL SPELAR DE OFFENTLIGA FINANSERNAS KVALITET INOM RAMEN FÖR EU:S STYRNING? {SEK(2008) 2092}

I. INLEDNING

De offentliga finanserna i EU och euroområdet har förbättrats avsevärt, dels på grund av ett gynnsamt konjunkturläge, dels på grund av konsoliderings- och reforminsatser. Det råder fortfarande stora skillnader mellan olika länder men 2007 låg underskottet i de offentliga finanserna i euroområdet på 0,6 procent av BNP och i hela EU på 0,9 procent, vilket var den lägsta nivån sedan början på 1970-talet. Budgetbalansen förbättrades vilket ledde till att den utestående skulden fortsatte att minska stadigt. I EU som helhet har den redan minskat till under 60 procent av BNP och i euroområdet närmar den sig detta referensvärde.

Trots dessa framsteg står EU:s medlemsstater fortfarande inför ett antal stora utmaningar och har ingen anledning att luta sig tillbaka och vara nöjda med finanspolitiken. Först och främst är den potentiella BNP-tillväxten fortfarande begränsad i många medlemsstater, vilket beror på ett ineffektivt resursutnyttjande i bland annat den offentliga sektorn. Samtidigt är ekonomin nu inne i ett kritiskt skede med ett starkt inflationstryck, vilket minskar det politiska handlingsutrymmet. För det andra kommer den åldrande befolkningen att utgöra en belastning på de offentliga finansernas hållbarhet om inte konsolideringsarbetet fortsätter och kombineras med strukturella reformer som minskar budgeteffekterna av befolkningens åldrande. För det tredje sätter den ökande exponeringen för global konkurrens press på EU:s regeringar att sänka de i genomsnitt relativt höga skatterna, minska den betungande administrationen och lagstiftningen i Europa och förbättra tillhandahållandet av offentliga varor och tjänster för att få bättre valuta för pengarna, vilket så ofta efterfrågas.

För att ta itu med dessa utmaningar krävs det en heltäckande finanspolitik som höjer de offentliga finansernas kvalitet och stöder en långsiktig ekonomisk tillväxt. De politiska åtgärderna kan bli mer tillväxtfrämjande och konkurrenshöjande genom åtgärder som bidrar till att öka effektiviteten i utgifts- och inkomstsystemen. En sådan bred strategi skulle genom att skapa nytt budgetutrymme direkt bidra till att ytterligare konsolidera de offentliga finanserna och göra det lättare att åstadkomma en hållbar skuldsättning. Samtidigt kan dessa åtgärder indirekt påverka budgetbalansen genom att påverka den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen.

När det gäller EU:s ekonomiska övervakning innebär ett ökat fokus på de offentliga finansernas kvalitet en möjlighet att bättre koppla samman olika ekonomiska styrinstrument, särskilt stabilitets- och tillväxtpakten och Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning. Detta skulle tillgodose ett krav som först uttrycktes i rådets rapport om reformen av stabilitets- och tillväxtpakten från mars 2005 och i senare slutsatser från Europeiska rådet och Ekofinrådet om särskilda aspekter av de offentliga finansernas kvalitet. Senast efterlyste man i kommissionens meddelande EMU@10: Framsteg och utmaningar efter 10 år av den ekonomiska och monetära unionen [1] en fördjupad och breddad finansiell och ekonomisk övervakning, med större fokus på de offentliga finansernas kvalitet och dess koppling till tillväxt, bland annat som ett viktigt led i att skapa ett välfungerande EMU. I det nuvarande meddelandet diskuteras områden i de offentliga finanserna där det vore möjligt att utnyttja potentiella synergier mellan huvudinstrumenten för samordning av EU:s ekonomiska politik.

II. Det pågående genomförandet av den finanspolitiska övervakningen

Det finns ett antal lärdomar att dra efter nästan tio års erfarenhet av EU:s finanspolitik, bland annat de senaste åtgärderna för att konsolidera de offentliga finanserna. De är särskilt relevanta med tanke på den stora osäkerheten kring de nuvarande ekonomiska utsikterna.

II.1 Lärdomar från tidigare erfarenhet

Vi har på det hela taget goda erfarenheter av reformen av stabilitets- och tillväxtpakten 2005.

Stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande delar , som handlar om att korrigera alltför stora underskott, har uppenbarligen haft effekt, trots att vissa befarade att reformen 2005 skulle leda till en uppluckring av reglerna. Länder vars underskott överskred referensvärdet på 3 procent av BNP fick fortfarande genomgå förfarandet vid alltför stora underskott. Under våren 2006 fick därför inte mindre än tolv medlemsstater genomgå förfarandet vid alltför stora underskott. I rådets rekommendationer och beslut för länder med alltför stora underskott krävdes i regel ambitiösa korrigeringar av de offentliga finanserna som var minst lika omfattande som i den ”gamla” pakten. Tidsfristen för att vidta de erforderliga åtgärderna förlängdes vid behov men det var endast nödvändigt i sällsynta fall. Två och ett halvt år senare är det nästan inga medlemsstater som måste genomgå förfarandet vid alltför stora underskott. Förbättringarna av de offentliga finanserna har nämligen i regel legat i nivå med eller till och med över rådets rekommendationer, vilket inte bara beror på ett gynnsammare konjunkturläge under 2006 och 2007 utan även på betydande konsolideringsinsatser.

Genomförandet av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande delar , som innebär att medlemsstaterna måste justera sina budgetar tills de åstadkommer hållbara offentliga finanser, har blivit bättre. De förebyggande delarna bygger på den medelfristiga budgetplanering som medlemsstaterna fastställer vid den årliga uppdateringen av stabilitets- och konvergensprogrammen som är en viktig del i genomförandet av EU:s finanspolitiska övervakningsram. Stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande delar har bidragit till att man 2007 uppnådde de bästa budgetresultaten på flera decennier och många medlemsstater var nära balans eller visade överskott. I vissa länder har det dock gjorts få framsteg när det gäller att uppnå de medelfristiga budgetmålen. Mer allmänt är det ett par saker som bör observeras i fråga om erfarenheterna av de förebyggande delarna[2].

- Med tiden är det många medlemsstater som inte har genomfört sina medelfristiga budgetstrategier fullt ut. De flesta budgetplaner innehåller mer eller mindre ambitiösa begränsningar av de offentliga utgifterna kombinerat med ett minskat skattetryck. Trots detta kunde två tredjedelar av de planerade förbättringarna av budgetbalansen inte uppnås och tre fjärdedelar av målen för de offentliga utgifterna överskreds. Dessutom sköts korrigeringarna av de offentliga finanserna ofta upp, vilket innebar att de medelfristiga budgetmålen snarare blev rörliga mål än stabiliserade finanspolitiken.

- Trots det har det dykt upp ett antal framgångsfaktorer som gör det lättare att följa de medelfristiga planerna och uppnå starkare offentliga finanser. Kommissionens analys visar att länder med god finansiell styrning, framförallt kraftfulla nationella skatteregler och medelfristiga finanspolitiska ramar, uppvisade bättre budgetresultat och tenderade att bättre hålla sig till budgetplanerna. Betydelsen av finansiell styrning erkänns uttryckligen i den reformerade stabilitets- och tillväxtpakten och i rådets senare slutsatser. Justeringar av finanspolitiken som var inriktade på att minska utgifterna, förutom investeringar, hade dessutom större chans att bli varaktiga än dem som var inriktade på att öka intäkterna.

- Det är fortfarande en allmän uppfattning att strukturella reformer kan motverka konsolideringen av de offentliga finanserna. Det finns dock ingenting som stöder en sådan uppfattning. Mycket, bland annat de senaste framstegen inom strategin för tillväxt och sysselsättning, talar för att strukturella reformer kan vara betydelsefulla när det gäller att konsolidera de offentliga finanserna på medellång sikt och därmed bidra till att korrigeringarna får varaktiga effekter. Vid strukturella reformer som, trots att de bidrar till den långsiktiga hållbarheten, medför kortsiktiga budgetkostnader gör den reformerade stabilitets- och tillväxtpakten det dessutom möjligt att ta hänsyn till detta vid utvärderingen av de framsteg som gjorts när det gäller att uppnå de medelfristiga budgetmålen.

II.2 Risker på kort sikt

Vid bedömningen av de offentliga finanserna för 2007 och utsikterna för 2008–2009 kan man mot bakgrund av de försämrade kortsiktiga ekonomiska utsikterna i euroområdet och i EU se ett antal risker. De flesta bedömare håller med om att de europeiska ekonomierna har relativt goda förutsättningar att stå emot effekterna av kreditkrisen och de kraftigt ökade råvarupriserna. Samtidigt är många också överens om att euroområdet och EU som helhet inte kommer att kunna undgå att påverkas av den ekonomiska nedgången i Förenta staterna och den stigande inflationen. Den uppfattningen bekräftas av att EU:s ekonomiska tillväxtprognoser skrivs ned för 2008 och 2009. I kommissionens vårprognos 2008 har tillväxten skrivits ned till 2,0 procent för 2008 och till 1,8 procent för 2009. Det manas därför till försiktighet på två områden inom EU:s offentliga finanser:

- Användningen av oväntade intäkter för att öka de offentliga utgifterna eller sänka skatterna riskerar att förvandlas till en allvarlig begränsning under kommande år. Det är fortfarande oklart vad som faktiskt orsakade de ökade skatteintäkterna under 2006 och 2007. Erfarenheten säger oss dock att en stor del av dem kan vara kortlivade. Framförallt är de gynnsamma tillgångspriserna och företagens kraftigt ökade vinster, som har gett upphov till extra intäkter de senaste två åren, snart ett minne blott. När tillväxten mattas av skulle en förändring av skattedelen i BNP utgöra en påfrestning på budgetläget i de medlemsstater som har använt oväntade intäkter för att täcka skenande utgifter och som planerar ytterligare utgiftsökningar. Det skulle också minska deras möjligheter att låta automatiska stabilisatorer verka. Budgetarna har nyligen överskridits i strid med de politiska rekommendationerna i rådets yttranden om de uppdaterade stabilitets- och konvergensprogrammen 2006 och euroländernas åtaganden på våren 2007, framförallt ” att genomföra budgetarna för 2007 som planerat, undvika att överskrida budgeten och att använda oväntade extra intäkter till att minska statens underskott och skulder ”[3].

- Det finns också en risk att man har överskattat utsikterna för tillväxt på medellång sikt, eftersom EU tycks har nått toppen av konjunkturcykeln. Enligt beräkningarna av produktionsgapet för 2007 ligger euroområdet och EU endast marginellt över sin potentiella produktionsnivå. Detta strider dock mot många andra konjunkturindikatorer, såsom kapacitetsutnyttjandet i tillverkningsindustrin, som tyder på att EU i själva verket ligger klart över sin potentiella produktionsnivå (dvs. i ”goda tider”). En liknande situation inträffade i slutet av 1990-talet då de som ansvarade för finanspolitiken inte insåg att de befann sig i ett exceptionellt gynnsamt konjunkturläge.

På det hela taget finns det fortfarande brister när det gäller att följa de medelfristiga budgetplanerna och utsikterna för de offentliga finanserna är osäkra. Detta innebär att det krävs fortsatta åtgärder för att ytterligare förbättra genomförandet av EU:s finanspolitiska övervakningsram, framförallt genom att ägna större uppmärksamhet åt de offentliga finansernas kvalitet.

III. Användningen av de offentliga finansernas kvalitet för att förbättra den finanspolitiska och ekonomiska övervakningen

Tidigare erfarenheter och den rådande ekonomiska osäkerheten talar för att man bör ägna större uppmärksamhet åt de offentliga finansernas kvalitet i budgetövervakningen och den ekonomiska övervakningen. De offentliga finansernas kvalitet kan ses som en ram med många olika dimensioner. Hörnstenen är fortfarande små underskott och låga skuldnivåer. Den är dock mer än så. Den omfattar även alla de skattesystem och skattemyndigheter som bidrar till en effektiv resursfördelning och till att uppnå makroekonomiska mål, särskilt långsiktig ekonomisk tillväxt. Den skulle även bidra till att uppnå andra mål, såsom jämlikhet och social sammanhållning. Dessa dimensioner av de offentliga finansernas kvalitet omfattar de offentliga utgifternas sammansättning och effektivitet, inkomstsystemens struktur och effektivitet, finansiell styrning, statsapparatens storlek och sådan finanspolitik som påverkar hur marknaderna fungerar och det allmänna företagsklimatet.

Ökad kvalitet i de offentliga finanserna kan bidra till att ta itu med EU:s finanspolitiska utmaningar via två ömsesidigt stärkande kanaler: i) direkt, genom att öka utgifternas och intäkternas effektivitet, dvs. genom att bättre utnyttja offentliga medel och ii) indirekt, genom att minska samhällets kostnader och minska snedvridningarna, främja de långsiktiga ekonomiska utsikterna och öka förmågan att anpassa sig till chocker. De huvudsakliga spridningskanalerna från de olika dimensionerna av de offentliga finansernas kvalitet och de allmänna politiska lärdomarna för EU sammanfattas nedan[4].

- För en viss kostnadsram kan de offentliga finanserna bidra till ekonomisk tillväxt och hållbarhet genom de offentliga utgifternas sammansättning, effektivitet och ändamålsenlighet . Både teoretisk och empirisk forskning visar att investeringsinriktade offentliga utgifter kan främja tillväxten och att konsolidering av de offentliga finanserna som bygger på minskade investeringar kan bli problematiska i det långa loppet, vilket har visat sig vara fallet under vissa perioder i vissa medlemsstater. Hur tillväxten påverkas beror till stor del på offentliga investeringar i humankapital (genom satsningar på utbildning och hälso- och sjukvård), tekniska framsteg (satsningar på forskning och utveckling) och offentlig infrastruktur. Det här är centrala områden i EU:s regional- och sammanhållningspolitik. Det finns dock även tecken på att det inte finns något automatiskt samband mellan de belopp som satsas på dessa områden och den ekonomiska tillväxten. Detta beror i stället till stor del på förmågan att uppnå planerade resultat (t.ex. bättre utbildningsresultat, mer privata investeringar i forskning och utveckling) och att övervinna marknadsmisslyckanden utan att skapa nya snedvridningar. I det sammanhanget kan iakttagandet av regler om statligt stöd underlätta. För närvarande visar empiriska bedömningar att det råder stora skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller hur effektiva satsningarna på offentlig utbildning och hälso- och sjukvård är och att det finns gott om utrymme för att antingen hushålla med de offentliga medlen eller förbättra resultaten. Det första alternativet skulle kunna skapa ett välbehövligt budgetutrymme för andra krav, t.ex. från åldrande befolkningar eller för skattesänkningar. Det andra alternativet skulle kunna bidra till tillväxt genom ökad arbetsproduktivitet.

- Inkomstsystemens struktur och effektivitet kan också ha betydelse för tillväxten på lång sikt, särskilt när det råder ökad konkurrens om rörliga skattebaser och produktionsfaktorer utgör ytterligare begränsningar av den offentliga politiken. Skattestrukturen påverkar tillväxtpotentialen eftersom den påverkar tillgång och efterfrågan på arbetskraft, incitamenten till investeringar, risktagandet och investeringarna i humankapital. Det är förvisso alltid önskvärt att minska det allmänna skattetrycket och därmed minska snedvridningarna, men det måste ske i kombination med utgiftsreformer. Ett annat viktigt politiskt alternativ är därför att anpassa skattestrukturerna på ett intäktsneutralt sätt. Man skulle kunna öka sysselsättning och tillväxt genom att till exempel minska skattetrycket på arbetskraft och i stället föra över den bördan på en bredare skattebas, t.ex. genom höjd moms. I kommissionens simuleringsmodeller för euroområdet beräknas en skatteväxling på 1 procent av BNP, från att beskatta arbetskraft till att beskatta konsumtion, öka den reala BNP:n med omkring 0,2 procent och sysselsättningen med omkring 0,25 procent på lång sikt. Effekterna beror till stor del på institutionella och strukturella faktorer, t.ex. indexering av transfereringar och det sätt som lönerna reagerar på. Utöver att bredda skattebasen och sänka skattesatsen bör effektivitetshöjande skattereformer göra skattesystemen enklare och öppnare och bättre sammankopplade med förmånssystemen. Till följd av en skatteväxling från arbete till konsumtion ökar inkomstskillnaderna mellan löntagare och de som inte förvärvsarbetar. Konsekvenserna i form av omfördelning och jämlikhet bör beaktas.

- Alla dimensioner av de offentliga finanserna kan förbättras med god finansiell styrning . Utöver de nationella skattereglernas och de medelfristiga budgetramarnas betydelse för att förbättra budgetresultatet, som poängterades tidigare, kan finansiell styrning även bidra till att öka utgifternas effektivitet, bättre rikta de offentliga utgifterna och stödja reformer av de offentliga finanserna. Mot bakgrund av dessa möjligheter håller de flesta medlemsstater redan på att samla in mer information om de offentliga utgifternas resultat för att minska tonvikten på produktionsinriktad förvaltning av offentliga medel och i stället öka tonvikten på resultat. Det praktiska genomförandet är dock mycket komplicerat och det finns stora skillnader när det gäller hur långt man har kommit i olika länder. Samtidigt finns det mycket som kan bli bättre när det gäller medlemsstaternas politik på sikt, som de många avvikelserna från stabilitets- och konvergensprogrammen har visat. Inrättandet av kraftfullare medelfristiga budgetramar innebär en chans att övervinna politiska och ekonomiska faktorer både när det gäller finanspolitikens utformning och genomförande. Det skulle kunna bidra till att vidga fokus i debatten från den allmänna kostnadsramen till andra aspekter, till exempel fördelningen av utgifter, inklusive tillväxtfrämjande poster, och inkomstsystemens struktur och effektivitet. En stark finansiell styrning kan således inte bara bidra till att kontrollera storleken på underskottet i de offentliga finanserna utan utgör också en ram till stöd för ett omfattande reformprogram i andra delar av de offentliga finansernas kvalitet som i slutändan påverkar resultatet i form av den offentliga sektorns effektivitet och storlek.

- Statsapparatens storlek tenderar att ha betydelse för den ekonomiska tillväxten, eftersom den är nära förknippad med andra dimensioner av de offentliga finansernas kvalitet. När de offentliga finanserna är sunda är det möjligt att både ha relativt stora offentliga sektorer och ekonomisk tillväxt. En lång rad empiriska undersökningar, däribland kommissionens preliminära analys, visar att offentliga sektorer kan bli ett hinder för ekonomin om de präglas av höga skatter, hög offentlig konsumtion och ineffektiva offentliga kostnader och förvaltningar. Problemen förvärras av stora underskott och skulder.

- De offentliga finanserna kan, både genom poster som ingår och genom poster som inte ingår i budgeten, även påverka företagsklimatet och hur marknaderna fungerar . Utöver den ovannämnda betydelsen av effektiva offentliga utgifter och inkomstsystem har de offentliga finanserna också en viss betydelse genom effekterna på lönesättningen (t.ex. löner i den offentliga sektorn), sysselsättningsgraden och rörligheten (t.ex. förmånssystem) och företagsklimatet i största allmänhet (t.ex. genom att tillhandahålla ett välfungerande rättssystem och en offentlig infrastruktur). De offentliga finanserna är dock endast en av flera aspekter som har betydelse för arbetsmarknadernas, produktmarknadernas och tjänstemarknadernas funktion och de måste naturligtvis åtföljas av en effektiv rättslig ram. Enligt kommissionens preliminära analys bidrar den totala faktorproduktiviteten och den utbildade arbetskraften mest till BNP-tillväxten i ekonomier med en mindre administrativ börda. De två tillväxtfaktorerna har i sin tur haft stor betydelse för EU:s tillväxt de senaste tjugo åren och har därmed bidragit till att skapa hållbara offentliga finanser.

Om man sammanför all delar av de offentliga finansernas kvalitet skulle man kunna utnyttja potentiella synergier mellan huvudinstrumenten för samordning av EU:s ekonomiska politik, särskilt stabilitets- och tillväxtpakten och strategin för tillväxt och utveckling. De offentliga finansernas kvalitet spelar direkt eller indirekt en viktig roll i genomförandet av de båda mekanismerna. När det gäller det föregående har man vid reformen av stabilitets- och tillväxtpakten insett att de offentliga finansernas kvalitet bör uppmärksammas i stabilitets- och konvergensprogrammen och bristen på framsteg på området betraktas som en svaghet när det gäller att genomföra de förebyggande delarna. När det gäller strategin för tillväxt och sysselsättning är de offentliga finansernas kvalitet ett ämne som uttryckligen nämns i en av de integrerade riktlinjerna som medlemsstaterna förväntas följa i sina reformprogram. Hittills har det dock inte gjorts någon heltäckande utvärdering av framstegen på området[5]. Ett mer systematiskt och heltäckande fokus på de offentliga finansernas kvalitet kan därför bidra till att uppnå målen i stabilitets- och tillväxtpakten och i Lissabonstrategin: hållbara offentliga finanser och ekonomisk tillväxt.

IV. Ökat fokus på de offentliga finansernas kvalitet i den finansiella styrningen i EU

Det finns ett behov av att skapa hållbara offentliga finanser, främja en långsiktig ekonomisk tillväxt och ett välfungerande EMU. Mot bakgrund av detta finns det fyra områden där åtgärder kan vidtas för att öka fokus på de offentliga finansernas kvalitet i EU:s finanspolitiska övervakningsram och därmed även skapa en starkare koppling till strategin för tillväxt och sysselsättning. De bygger på de allmänna principerna i meddelandet EMU@10 från maj 2008.

IV.1 Att mäta de offentliga finansernas kvalitet: mer systematisk redovisning från medlemsstaterna och fastställande av en rad indikatorer

I analogi med den ”traditionella” delen av stabilitets- och tillväxtpakten krävs det säkra och tillförlitliga uppgifter och indikatorer för att analysera de offentliga finansernas kvalitet i medlemsstaterna. I sina årliga uppdateringar av stabilitets- och konvergensprogrammen förväntas medlemsstaterna presentera både beräknade resultat för de främsta finanspolitiska variablerna och information om ett antal frågor som har att göra med de offentliga finansernas kvalitet, t.ex. skattereformer, initiativ för att få bättre valuta för pengarna och förändringar av den nationella finansiella styrningen. En granskning av rådande redovisningspraxis, baserad på stabilitets- och konvergensprogrammen under 2006–2007 och 2007–2008, visar att det råder stora skillnader mellan EU:s medlemsstater och att det förekommer stora avvikelser från de formella redovisningskraven[6]. Detta har också komplicerat insamlingen och spårningen av jämförbara uppgifter om de offentliga finansernas kvalitet i medlemsstaterna.

Mätningen av de offentliga finansernas kvalitet skulle underlättas om

- det fanns en mer systematisk och heltäckande redovisning av stabilitets- och konvergensprogrammen i frågor som rör de offentliga finansernas kvalitet och tillhandahållandet av regelbunden information om strukturella reformer, särskilt om omstrukturering av offentliga utgifter och skattereformer,

- det, inom ramen för kommissionens och kommittén för ekonomisk politiks gemensamma arbetsprogram, upprättades en förteckning över indikatorer som omfattar de olika dimensionerna av de offentliga finansernas kvalitet i medlemsstaterna och om det utarbetades en systematisk metod för att bedöma effektiviteten i vissa kategorier av offentliga utgifter och skapa större förståelse för bestämningsfaktorerna för effektivitet.

IV.2 Ökad uppmärksamhet åt offentliga utgifters effektivitet och ändamålsenlighet

Den betydelse som tillskrivs effektiva och ändamålsenliga offentliga utgifter är förknippad med uppfattningen om att de offentliga finansernas kvalitet samtidigt kan främja hållbara offentliga finanser och ekonomisk tillväxt. Detta bekräftas vidare av empiriska undersökningar som visar att förhållandet mellan offentliga utgifter och tillväxt visserligen inte är okomplicerat men att kopplingen blir tydligare mellan resultatet av offentliga utgifter (t.ex. för utbildning, hälso- och sjukvård) och ekonomiskt resultat. Ett lovande sätt att göra kostnaderna mer effektiva och ändamålsenliga är att inrätta eller förbättra institutionella mekanismer för att skapa en starkare koppling mellan politiska prioriteringar och resursfördelning samt mellan resurser och resultat.

En regelbunden översyn av budgeten, inklusive en effektivitetsanalys, gör det lättare att prioritera utgifterna. Mer allmänt är det viktigt att medlemsstaterna ersätter helt produktionsbaserade förfaranden med förfaranden som beaktar information om resultat.

IV.3 Effektivare statsinkomstsystem

Statsinkomsterna är mer än bara utgifternas motpart i budgeten. Deras struktur och storlek påverkar ekonomins effektivitet, inkomstfördelningen och den ekonomiska tillväxten. En granskning av inkomstsystemens nuvarande struktur och av de största utmaningarna vid utformningen av skattesystemen, särskilt det höga skattetrycket på arbetskraft och konsekvenserna av en ökad ekonomisk integration, visar att det finns utrymme för att flytta skattebördan från arbetskraft till andra skattebaser. Dessa baser måste dock vara breda och stabila.

En bedömning av möjligheten att flytta skattetrycket från arbetskraft till konsumtion leder framförallt till följande slutsatser: i) En skatteväxling från arbetskraft till konsumtion kan ha positiva, om än begränsade effekter på sysselsättning och tillväxt. Dessa effekter beror huvudsakligen på att skattebasen blir bredare, vilket gör det möjligt att sänka skatterna och därmed minska snedvridningarna. ii) De positiva effekternas omfattning beror till stor del på justeringen av förmånsnivåerna. iii) Ett samordnat förhållningssätt i euroområdet skulle skapa större positiva effekter på sysselsättning och tillväxt än ensidiga skatteväxlingsåtgärder i enskilda euroländer, oavsett storlek. iv) Potentiella negativa effekter på jämlikheten och fördelningen mellan generationerna måste beaktas. v) Vid en skatteväxling från arbetskraft till konsumtion bör man även ta hänsyn till tidpunkten och potentiell inflation, även med hänsyn till konjunkturläget.

Sammanfattningsvis bör skattereformer fortsätta att utformas så att de främjar tillväxt och minimerar snedvridning, samt tar hänsyn till fördelningsproblematiken. Detta kan åstadkommas genom enkla regler och breda skattebaser och genom att undvika luckor, ineffektiva skatteutgifter, särskilda skattesystem och onödiga undantag. Ett led i den strategin kan vara att minska skattetrycket på arbetskraft och i stället beskatta andra skattebaser, bland annat konsumtion. Det ger dock regeringarna begränsade möjligheter att ta itu med kortsiktiga chocker i enskilda länder eller åstadkomma långsiktiga strukturella förbättringar för att öka sysselsättning och tillväxt i Europa. En heltäckande strategi för att förnya de europeiska ekonomierna, bland annat genom att modernisera de sociala modellerna, måste baseras på en heltäckande metod, där man använder en lång rad olika politiska verktyg och där man resolut genomför strukturella reformer i enlighet med strategin för tillväxt och sysselsättning.

IV.4 Regelbunden översyn av de offentliga finansernas kvalitet

En regelbunden översyn av de offentliga finansernas kvalitet i medlemsstaterna kan bidra till att öka fokus på de offentliga finansernas kvalitet i EU:s finanspolitiska övervakningsram och dess betydelse för strategin för sysselsättning och tillväxt. Denna översyn skulle baseras på information från stabilitets- och konvergensprogrammen och förteckningen över indikatorer för de offentliga finansernas kvalitet. Översynen skulle också kunna omfatta en analys av enskilda länder, särskilt i utvalda tematiska frågor. Översynen skulle kunna bygga på en beprövad samarbetsmetod och genomföras gemensamt av kommittén för ekonomisk politik och kommissionen.

* * *

Det här meddelandet bygger på reformen av stabilitets- och tillväxtpakten 2005 och innehåller förslag på olika sätta att öka fokus på de offentliga finansernas kvalitet vid övervakningen av den nationella budgetpolitiken. De handlar om hur regeringarna formulerar, genomför och bedömer sina budgetstrategier på medellång sikt och hur stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande delar kan bli effektivare när det gäller att stödja arbetet med att skapa en hållbar budgetpolitik och samtidigt bidra till högre sysselsättning och tillväxt och till ett mer välfungerande EMU. Medlemsstaternas framsteg på dessa områden kan leda till en effektivare samordning av EU:s ekonomiska politik genom att bidra till att utnyttja potentiella synergier mellan dess huvudinstrument.

[1] KOM(2008) 238 slutlig, 7.5 2008.

[2] Slutsatserna bygger på den analys som presenterades i Europeiska kommissionens rapporter De offentliga finanserna i EMU för 2006 och 2007.

[3] Eurogruppens riktlinjedebatt om budgetpolitiken: Riktlinjer för finanspolitiken i euroområdets medlemsstater av den 20 april 2007.

[4] För en mer utförlig analys se rapporten De offentliga finanserna i EMU – 2008 .

[5] I Lissabonstrategins integrerade riktlinje nr 3 står att läsa följande: ” För att främja en tillväxt- och sysselsättningsorienterad samt effektiv resursfördelning bör medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av riktlinjerna för ekonomisk stabilitet och hållbarhet, justera sammansättningen av de offentliga utgifterna så, att ökad tonvikt läggs vid tillväxtfrämjande områden i enlighet med Lissabonstrategin, anpassa skattestrukturerna för att höja tillväxtpotentialen, sörja för att det finns mekanismer för att bedöma förhållandet mellan offentliga utgifter och uppnåendet av politiska mål och sörja för övergripande samstämmighet mellan reformpaketen ”.

[6] Uppförandekodens fullständiga namn är Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens utformning och innehåll . Den antogs av rådet i september 2005.