Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ”Hälsosäkerhet vid import av jordbruks- och livsmedelsprodukter”

Den 3 juli 2008 beslutade det franska ordförandeskapet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om

”Hälsosäkerhet vid import av jordbruks- och livsmedelsprodukter” (förberedande yttrande).

Facksektionen för jordbruk, landsbygdsutveckling och miljö, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 8 oktober 2008. Föredragande var Gilbert BROS.

Vid sin 448:e plenarsession den 21–23 oktober 2008 (sammanträdet den 22 oktober 2008) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 92 röster för, 1 röst emot och 4 nedlagda röster.

1.1 Till följd av allvarliga livsmedelskriser har Europeiska unionen utarbetat ett avancerat regel-verk för hälsosäkerhet, i syfte att säkerställa en hög skyddsnivå vad gäller konsumenternas, samt djurens och växternas hälsa. Den alltmer omfattande internationella handeln med jordbruks- och livsmedelsprodukter innebär dock att hälsoriskerna ökar, och fortfarande förekommer det i EU ofta hälsorelaterade incidenter i samband med importer. Dessa hälsorelaterade incidenter medför såväl risker för folkhälsan, djurhälsan och växtskyddet som stora kostnader för samhället.

1.2 EESK ser positivt på det memorandum om import av livsmedel, djur och växter samt hälsosäkerhet och efterlevnad av gemenskapsbestämmelser (1) som stöddes av 15 medlemsstater i rådet (jordbruk) i juni 2008. Genom detta yttrande vill kommittén bidra till diskussionen om hur gemenskapsbestämmelserna om hälsosäkerhet kan förbättras. Den rättsliga ram som WTO har upprättat är oundgänglig för att undvika omotiverade handelshinder. EESK anser att dessa regler bör respekteras, men föreslår vissa ändringar.

1.3 Eftersom skillnaderna mellan olika medlemsstaters importkontroll får mycket negativa följder, rekommenderar EESK att en harmonisering snabbt genomförs.

1.4 EESK konstaterar att många effektiva åtgärder för hantering av hälsoaspekterna i samband med import endast gäller produkter med animaliskt ursprung, och vi anser att vissa åtgärder även borde omfatta produkter med vegetabiliskt ursprung. Därmed skulle det bli möjligt att bättre övervaka riskerna rörande bekämpningsmedelsrester och giftiga föroreningar samt växtsjukdomar. I synnerhet rekommenderar EESK att man ökar antalet inspektioner av växt-produkter och att sådana produkter importeras från godkända anläggningar som tagits upp i förteckningar samt att produkterna systematiskt kontrolleras på införselorten.

1.5 EESK anser att besluten om importåtgärder i möjligaste mån bör grunda sig på objektiva uppgifter. För detta ändamål önskar kommittén att principerna för riskanalys ska tillämpas systematiskt och att man tydligare ska definiera de relevanta skyddsnivåer som anges i avtalet om tillämpningen av sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS).

1.6 Socioekonomiska faktorer, t.ex. de ekonomiska följderna av ett beslut eller dess sociala acceptans, bör bli föremål för en oberoende bedömning som är lika sträng som bedömningen av hälsoriskerna. Flera länder, t.ex. Kanada och Storbritannien, har redan enheter med experter från samhälle och näringsliv vid sina organ för livsmedelssäkerhet. Kommittén föreslår att kommissionen utvärderar möjligheten att inrätta ett oberoende organ för socio-ekonomiska analyser.

1.7 Kommittén anser att det spårbarhetssystem som är centralt i den europeiska livsmedels-säkerhetsmodellen, och som ger tillgång till information om ett livsmedel ”från jord till bord”, ska kunna tillämpas på produkter med ursprung i tredje land. Denna fråga bör prioriteras i de bilaterala förhandlingarna och i program för tekniskt stöd i de minst utvecklade länderna.

1.8 EESK vill fästa uppmärksamheten på att producenterna i de minst utvecklade länderna har svårigheter att tillämpa europeiska hälsonormer. Kommittén uppmuntrar utveckling av tekniskt handelsstöd, tekniköverföring och stöd till införande av system för spårbarhet och tidig varning i dessa länder.

1.9 Kraven på importerade jordbruks- och livsmedelsprodukter är lägre än kraven på produkter som framställts inom gemenskapen när det gäller spårbarhet, djurskydd eller mer allmänt miljöbestämmelser. Eftersom de internationella handelsreglerna för närvarande inte ger tillräckliga möjligheter att ta upp dessa intresseområden som är så viktiga för EU, uppmanar vi kommissionen att föreslå en strategi för att försvara dessa kollektiva europeiska intressen. EESK anser att EU bör gå i spetsen när det gäller att ta hänsyn till andra relevanta faktorer i den internationella handeln. För detta ändamål bör unionen försvara sina kollektiva preferenser och ”andra relevanta faktorer” i internationella organ samt återuppta debatten om kopplingen mellan WTO och övriga internationella avtal.

2.1 Till följd av de livsmedelskriser som drabbat EU inledde kommissionen en omfattande omarbetning av livsmedelslagstiftningen. En noggrant utformad institutionell och rättslig ram har införts och innebär ett verkligt framsteg.

2.2 I förordning 178/2002 anges det att gemenskapen ”har valt en hög hälsoskyddsnivå” och att lagstiftningen tillämpas ”på ett icke-diskriminerande sätt, oberoende av om handeln med livsmedel eller foder äger rum på den inre marknaden eller internationellt” (2).

2.4 Hälsorelaterade incidenter som rör importerade produkter är ändå fortfarande vanliga. Under de senaste åren har man upptäckt bekämpningsmedelsrester i importerad frukt, aflatoxiner i nötter och majs samt restsubstanser av veterinärmedicinska läkemedel i produkter av animaliskt ursprung, mul- och klövsjuka etc. 2007 aktiverades systemet för snabb varning 314 gånger för produkter från tredje land (4), det vill säga i 32 % av alla fall. Dessa vanligt förekommande problem visar på brister som det är nödvändigt att komma till rätta med.

2.5 De hälsorelaterade incidenterna i anslutning till import utgör ett hot mot de europeiska konsumenternas säkerhet samtidigt som de medför höga kostnader för hela samhället. När varningssystemet aktiveras är förfarandena för att återkalla eller dra tillbaka ett livsmedel från marknaden betungande för de företag som berörs. Sanitära åtgärder för att utrota en sjukdom hos djur eller växter i ett område, t.ex. krav på vaccinering av besättningar eller användning av insektsbekämpningsmedel i en hel region, får omfattande återverkningar som kan bli långvariga.

3.1 Det finns handlingsutrymme för att förebygga hälsorisker på ett bättre sätt och därmed minska antalet hälsorelaterade incidenter.

3.2 Gemenskapsharmonisering av praxisen för importkontroll pågår och bör prioriteras. Skillnaderna i importkontrollpraxis mellan medlemsstaterna har mycket negativa följder. Det är inte godtagbart att handelsaktörer ska kunna välja att introducera sina varor på inre marknaden via det land där de vet att kontrollerna är minst stränga. Exempelvis har det rapporterats att importörer av citrusfrukter har en tendens att undvika spanska hamnar, eftersom de laboratorier som finns där är mest framstående när det gäller att upptäcka sjukdomar hos och rester i sådan frukt.

3.3 Många av åtgärderna för hantering av de sanitära aspekterna i samband med import tillämpas i dag endast på levande djur och produkter med animaliskt ursprung. I dag bör vissa risker övervakas bättre, t.ex. de som gäller bekämpningsmedelsrester, fysiska eller kemiska föroreningar orsakade av cancerframkallande eller giftiga ämnen (tungmetaller, biotoxiner, färgämnen etc.) och växtsjukdomar. Effektiva åtgärder förtjänar därför att utvidgas till produkter med vegetabiliskt ursprung.

3.4 För det första skulle inspektionerna kunna öka i vissa kategorier av växtprodukter. I planeringen för 2008 för kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor gäller endast ett av tre uppdrag växtprodukter.

3.5 För det andra bör produkter med vegetabiliskt ursprung endast importeras från godkända länder och anläggningar som tagits upp i förteckningar, vilket redan sker för ett femtontal kategorier av animaliska produkter.

3.6 Importerade växtprodukter bör också bli föremål för systematisk kontroll redan på införsel-orten, vilket inte är fallet i dag. När det gäller animaliska produkter har gränskontrollstationerna visat sig vara effektiva. Samarbetet mellan den statliga övervakningen och de privata importkontrollerna bör också förbättras. Importörer låter i tilltagande utsträckning göra analyser redan på produktionsorten. Livsmedelsövervakningsorganen bör kunna få tillgång till dessa resultat.

3.7 Databasen Traces, som gör det möjligt att registrera och utbyta information om handel med och import av levande djur och livsmedel med animaliskt ursprung, skulle kunna utökas till växtskyddsområdet och då vara kopplat till Europhyt-systemet.

4.1 Principerna för riskanalys har fastställts av internationella organisationer som erkänts av WTO som en process i tre etapper: riskbedömning, riskhantering och riskinformation. Reformen av den europeiska livsmedelslagstiftningen utgör ett första steg mot en riskanalys. Inrättandet av EFSA har möjliggjort en åtskillnad mellan riskbedömning och riskhantering, vilket är mycket viktigt. EFSA:s riskbedömning, som grundas på tillgängliga vetenskapliga rön och ”görs på ett oberoende, objektivt och öppet sätt” (5), ger kommissionen eller medlemsstaterna möjlighet att i sin riskhantering besluta om de åtgärder som krävs.

4.2 Men ibland ställer man sig både inom EU och i tredje land oförstående till de importåtgärder som kommissionen vidtar, antingen det gäller att hejda eller upprätthålla ett importflöde. De livliga diskussionerna om import av amerikansk klordoppad kyckling eller brasiliansk biff är färska exempel på detta. I vissa fall har kommissionen anklagats för att prioritera handelsintressena på konsumenternas bekostnad. EESK anser att besluten om importåtgärder i högre grad bör grunda sig på objektiva uppgifter.

4.3 Ofta finns det emellertid målkonflikter som måste lösas. När avvägningen mellan de olika målen sker måste detta göras tydligt för konsumenterna.

4.4 Kommittén uppmanar kommissionen att tillämpa principerna för riskanalys mer systematiskt, genom att ge EFSA medel för att utforma och tillämpa metoder.

4.5 Artikel 5.7 i SPS-avtalet ger möjlighet att vidta provisoriska åtgärder när det inte finns tillräckliga vetenskapliga belägg för en produkts eller ett förfarandes oskadlighet. I internationella bestämmelser erkänns alltså försiktighetsprincipen som den definieras i gemenskapsrätten. SPS-avtalet gör det också möjligt att tillämpa strängare krav än de internationella kraven, under förutsättning att en ”relevant skyddsnivå” fastställs. EU bör se till att bättre fastställa sina egna relevanta skyddsnivåer för att kunna hänvisa till dem i riskanalysen.

4.6 Som det anges i regelverket är det dock så att ”en vetenskaplig riskbedömning i vissa fall inte ensam kan ge all den information på vilken ett riskhanteringsbeslut bör grundas och att det är befogat att andra faktorer som är relevanta för frågan tas med i bedömningen” (6). Dessa faktorer, som även tas upp i SPS-avtalet, kan vara ett besluts ekonomiska konsekvenser, sociala acceptans eller kostnadseffektivitet. För närvarande bedöms de i kommissionens konsekvensanalyser eller genom samråd.

4.7 De socioekonomiska faktorerna bör dock bli föremål för en objektiv och oberoende bedömning enligt samma stränga vetenskapliga principer som de som gäller för hälsoriskerna, med hjälp av experter inom exempelvis ekonomi, sociologi och juridik. Flera länder, t.ex. Kanada och Storbritannien, har redan enheter med experter från samhälle och näringsliv vid sina organ för livsmedelssäkerhet (7). Kommittén hoppas att kommissionen utvärderar möjligheten att inrätta ett oberoende organ för socioekonomisk sakkunskap.

5.1 På flera områden är de krav som ställs på importerade jordbruks- och livsmedelsprodukter mindre stränga än kraven på produkter som framställts inom gemenskapen. Detta gäller inte de privata normer som industrin tillämpar på sina leverantörer, men däremot vissa föreskrivna krav. Till exempel är kravet på att djur ska kunna spåras ända tillbaka till födelsen och på garantier för djurs välbefinnande liksom förbudet mot vissa bekämpningsmedel inte tillämpligt på produkter från tredje land.

5.2 Oavsett om man anser att ett europeiskt regelverk som det som gäller hälsosäkerheten är välgrundat, återspeglar det EU:s kollektiva preferenser. Den institutionella process som har lett till denna bestämmelse, genom diskussioner i parlamentet, i rådet och med det civila samhället, antas vara ett legitimt uttryck för européernas vilja. De åtgärder som producenterna åläggs är resultatet av ett kollektivt beslut och är tillämpliga på alla inom EU. Men när åtgärderna inte tillämpas på producenter från tredje land, återfinner man på inre marknaden både produkter som uppfyller dessa villkor och sådana som inte gör det.

5.3 Detta problem, som också förekommer på andra områden (miljönormer, sociala rättigheter etc.) får oacceptabla konsekvenser för konsumenterna. Utan att vara medvetna om det kan de köpa produkter som inte motsvarar européernas krav. I dag kan konsumenterna exempelvis hitta apelsiner från tredje land som säljs lagligt på marknaden och som har behandlats med lebaicid, ett kraftfullt insektsbekämpningsmedel vars verksamma ämne är fention. Denna produkt har dock varit förbjuden i flera år i EU av miljöskäl. Européernas kollektiva preferenser respekteras alltså inte, och konsumenterna luras.

5.4 Det faktum att europeiska normer inte tillämpas på importerade produkter leder också till snedvridning av konkurrensen för de europeiska producenterna. Frankrikes institut för boskapsuppfödning har försökt uppskatta vissa av dessa merkostnader. När det gäller spårbarhet har det exempelvis gjorts stora insatser i Europa för att identifiera djur. Investeringarna motsvarar 0,4 euro/100 kg slaktkropp, det vill säga nästan 32 miljoner euro för EU-25. När det gäller djurs välbefinnande motsvarar kravet på att slaktkalvar ska hållas i grupp en kostnad på 4 euro/100 kg slaktkropp, det vill säga 31 miljoner euro för EU-25.

6.1 EU är den största importören av livsmedelsprodukter från utvecklingsländer, bland annat på grund av omfattande handelskoncessioner som tidigare beviljats. FN:s konferens för handel och utveckling (Unctad) slår regelbundet larm om de europeiska hälsonormernas konsekvenser för producenter och företag i de minst utvecklade länderna.

6.2 EU får inte kompromissa om hälsosäkerheten. Med detta i åtanke ser kommittén dock positivt på tekniskt stöd till samt dialog och samarbete med de mest utsatta handelspartnerna. Kommittén uppmanar också kommissionen att fortsätta initiativet att stödja inrättande av system för spårbarhet och tidig varning i utvecklingsländer.

7.1 SPS-avtalen och avtalen om tekniska handelshinder är en oundgänglig rättslig ram för WTO:s medlemsländer när det gäller att undvika omotiverade importbegränsningar och möjliggöra större öppenhet i villkoren för tillträde till marknaden.

7.2 I gemenskapsrätten klargörs att de importerade livsmedlen måste uppfylla kraven i gemenskapens livsmedelslagstiftning, ”eller villkor som gemenskapen anser vara minst likvärdiga” (8). EESK önskar fästa uppmärksamheten på riskerna med att EU gör en alltför vid tolkning av den likvärdighetsprincip som erkänns i internationella bestämmelser.

7.3 I Europa har livsmedlens spårbarhet en central plats i den europeiska hälsosäkerhetsmodellen. Den förekommer ”från och med primärproduktion” till ”försäljning eller tillhandahållande till slutkonsumenten” (från jord till bord), eftersom ”alla moment kan ha potentiell betydelse för livsmedelssäkerheten” (9). För de flesta importerade produkter ställs det dock inga krav på spårbarhet förrän från och med exportören. Trots den roll som den privata sektorn kan spela, tvivlar EESK på att praxis i vissa tredje länder kan betraktas som ”likvärdig” i säkerhets-hänseende. Kommittén förespråkar en offensiv hållning i spårbarhetsfrågan, genom att man prioriterar denna fråga i de bilaterala förhandlingarna och ger de minst utvecklade länderna tekniskt stöd.

8.1 De texter som rör GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) och de olika WTO-avtalen föreskriver att man förutom till hälsorelaterade faktorer också ska ta hänsyn till andra relevanta faktorer i regelverket för den internationella handeln. Den internationella rätten har däremot utvecklats mycket långsammare på detta område. EU:s beslut är dock inte alltid berättigade från en strikt hälsosynpunkt. När det gäller klordoppade kycklingar har kommissionen svårt att bevisa att den desinficerande klortvätt som fjäderfän utsätts för i USA kan vara skadlig för de europeiska konsumenterna. Det förhåller sig så att man har olika uppfattning om livsmedelskvalitet i de två världsdelarna. För att nämna ett annat område vilar förbudet mot import av sälskinn inte heller på hälsoskäl utan på djurskyddshänsyn. Det pågår en livlig internationell debatt om åtgärdernas förenlighet med WTO-bestämmelserna.

8.2 Tvistlösningsorganets rättspraxis ger positiva signaler. När det gällde tvisten om sköldpaddor och räkor mellan USA och Malaysia gav experterna USA rätt, eftersom förbudet mot import av räkor ansågs motiverat med hänsyn till det internationella avtalet om skydd av den biologiska mångfalden. De malaysiska fiskarna tvingades ändra sina fiskemetoder för att inte fortsätta fånga de sköldpaddor som skyddades av denna konvention. Ett klargörande av kopplingarna mellan WTO-reglerna och andra internationella avtal är också föremål för debatt.

8.3 EU bör ligga långt framme i dessa diskussioner. För detta ändamål bör unionen försvara sina kollektiva preferenser och ”andra relevanta faktorer” i internationella organ samt återuppta debatten om kopplingen mellan WTO-avtal och övriga internationella avtal. Man bör också främja metoder för att säkerställa att kollektiva preferenser och relevanta faktorer fastställs på objektiv grund, så att de kan få internationellt erkännande.

9.1 De europeiska konsumenterna efterlyser mer information om produktionsförhållandena för livsmedel. Den privata sektorn tar många initiativ för att tillgodose detta önskemål. Dessutom diskuteras i dag olika idéer, t.ex. EU-märkning eller märkning rörande djurs välbefinnande. Man skulle kunna föreslå att en internationell organisation förser konsumenterna med oberoende information om de olika ländernas produktionsmetoder. Detta oberoende informationsorgan skulle också kunna ha till uppgift att ta fram information till ett kommande världsomspännande system för tidig varning.

9.2 Konsumentinformation får dock inte bli enda lösningen på de problem som framkommer i rapporten. För bearbetade produkter, som i allt högre grad ingår i livsmedel, har ursprungs-märkningen blivit för komplicerad både för företagen och konsumenterna. Det är därför helt klart de offentliga myndigheternas ansvar att garantera att alla produkter som cirkulerar på inre marknaden uppfyller de europeiska konsumenternas krav. Konsumenterna förväntar sig att dessa beslut inte offras i politiska processer (t.ex. den trans-atlantiska dialogen) som bara syftar till profilering eller till att skaffa sig förmåner hos enskilda handelspartner.

Bryssel den 22 oktober 2008

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

Mario SEPI

Ordförande

(7) OECD, 2003, Socioekonomiska aspekter på livsmedelssäkerhet – en undersökning av nyskapande metoder i vissa länder.