[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 18.7.2007

SEK(2007) 996

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT Medföljande dokument till ett

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL EUROPAPARLAMENTET OCH RÅDET om problemen med vattenbrist och torka i Europeiska unionen Sammanfattning av konsekvensbedömningen {KOM(2007) 414 slutlig}{SEK(2007) 993}

SAMMANFATTNING

Denna konsekvensbedömning har utarbetats av kommissionen som underlag till meddelandet om vattenbrist och torka.

1. FRÅGOR AVSEENDE FÖRFARANDET

- Vid rådets möte (miljö) den 9 mars 2006 efterlyste en rad medlemsstater åtgärder på europeisk nivå när det gäller vattenbrist och torka. Kommissionen presenterade en inledande analys vid rådets möte (miljö) den 27 juni 2006, och meddelade att den hade för avsikt att anta ett meddelande om vattenbrist och torka före juli 2007.

- Vid utarbetandet av meddelandet uppfylldes minimistandarderna för samråd helt och hållet. Kommissionen anordnade tre möten med alla berörda parter och medlemsstaterna som därmed fick möjlighet att bidra till processen.

- Stegen för vidare utveckling av strategier och åtgärder för att ta itu med vattenbrist och torka kommer i vilket fall som helst att för vissa åtgärder kräva ytterligare noggranna konsekvensbedömningar.

- Denna bedömning för meddelandet om vattenbrist och torka kommer därför att vara proportionerlig och grundas på preliminär information och hittills gjorda erfarenheter.

- I början av 2007 påbörjade kommissionen en studie för att kunna mäta möjligheterna till vattenbesparingar i Europa. En annan studie kommer att bedöma regionala skillnader när det gäller dessa möjligheter. Värdefull information för ytterligare överväganden mot slutet av 2007 kommer man att få genom att scenarier för test av flera åtgärders kostnadseffektivitet inbegrips.

- Den 5 juni 2007 antog rådet för konsekvensbedömning ett yttrande om den preliminära versionen av meddelandets konsekvensbedömning. Samtliga rekommendationer om förbättringar har helt och hållet inlemmats i konsekvensbedömningen.

2. VILKA PROBLEM FÖRVÄNTAS MEDDELANDET BEHANDLA?

- Hittills har 33 avrinningsområden med vattenbrist kartlagts. De motsvarar en yta av totalt 460 000 km² (ungefär 10 % av EU:s totala yta) och befolkas av 82 miljoner människor (ungefär 16,5 % av EU:s totala befolkning).

- De flesta medlemsstater har rapporterat om torka som inträffat sedan 1976. Mellan 2000 och 2006 drabbades i genomsnitt 15 % av EU:s totala yta och i genomsnitt 17 % av EU:s totala befolkning av torka.

- Den geografiska och tidsmässiga fördelningen av vattentillgångarna i Europa är en av huvudorsakerna till vattenbrist och torka.

- Prissättningen av vatten återspeglar i allmänhet inte heller hur känsliga vattentillgångarna är på lokal nivå. Principen om att användaren betalar tillämpas nästan inte. Dessa problem leder till dålig förvaltning av vattentillgångarna, även om ramdirektivet för vatten (nedan kallat ”ramdirektivet”) innehåller principer för upprättandet av effektiva ekonomiska styrmedel.

- Olämplig fysisk planering och vattenfördelning mellan ekonomiska sektorer leder till obalans mellan vattenbehov och befintliga vattentillgångar.

- Den största delen används inom jordbruket (64 %), följt av energisektorn (20 %), offentlig vattenförsörjning (12 %) och industrin (4 %). Det är troligt att turismen är en starkt bidragande orsak till vattenförbrukningen, framför allt i södra Europa och i kustområden där tillgången på sötvatten är begränsad.

- Det finns stora möjligheter till vattenbesparingar i hela Europa. I Europa slösas fortfarande minst 20 % av vattnet bort på grund av ineffektivitet.

- Generellt sett råder bristande samstämmighet och finns ibland även kontraproduktiva effekter när det gäller skyddet av vattentillgångarna vilket beror på otillräcklig integrering av vattenproblematiken i vattenrelaterad sektorspolitik.

- Problem med torka har ofta lösts med hjälp av krisinsatser på grund av att beredskapen för extrema händelser inte förberetts i tid.

- Vattenbrist vid avrinningsområden har redan haft märkbara konsekvenser för ekonomin, samhället och miljön, med påföljande effekter på kostnaderna.

- Torka får omedelbara och betydande effekter för ekonomi, samhälle och miljö, vilka kan dröja kvar efter det att perioden med torka är över.

- De direkta ekonomiska konsekvenserna av torka under de senaste trettio åren uppskattas till minst 100 miljarder euro.

Ingen ändring av den förda politiken

- Totalt förväntas andelen europeiska avrinningsområden inom kategorin för allvarlig vattenstress öka från dagens 19 % till 34 %–36 % kring 2070.

- Den ekonomiska och sociala utvecklingens effekter på vattentillgångarna kan vara av samma storleksordning som förändringarna av tillgången på vatten till följd av klimatförändringen.

- Länderna i sydost kan vara det område där ökningen av trycket på vattentillgångarna kommer att vara störst under de kommande decennierna.

- Ramdirektivet innehåller alla instrument som behövs för att åstadkomma en verkligt hållbar vattenförvaltning. Att tillämpa dessa instrument (framför allt med avseende på prissättning och kostnadstäckning) på effektivaste sätt förblir emellertid en utmaning.

Under i övrigt identiska omständigheter kommer problemet troligen att utvecklas på följande sätt:

- Den fysiska planeringen inom några av de avrinningsområden som är fattigast på vatten kommer även fortsättningsvis att i stor utsträckning ske på ett olämpligt sätt.

- Slöseriet med vatten och den avsevärda vattenineffektiviteten i hushåll och många ekonomiska sektorer kommer att fortsätta.

3. MÅL

Förslaget har följande allmänna strategiska mål:

- Ta itu med de allt större konsekvenserna av vattenbrist och torka i Europeiska unionen.

- Säkerställa ett långsiktigt skydd av tillgängliga vattentillgångar.

- Säkerställa en hållbar tillgång på vatten i hela Europa och främja en hållbar användning av vatten.

De särskilda målen är följande:

- Ökad beredskap för mer torka.

- Dämpa alla följdverkningar av vattenbrist och torka på miljö, ekonomi och samhälle.

- Skapa förutsättningar för hållbar ekonomisk och social utveckling i hela Europa mot bakgrund av klimatförändringar och ökad vattenbrist och torka.

De operativa målen är bl.a. följande:

- Kartlägga de lämpligaste och mest kostnadseffektiva åtgärderna för att på ett ändamålsenligt sätt ta itu med problemen i samband med vattenbrist och torka.

- Överväga eventuell prioritering eller rangordning för vägledning vid beslut mot bakgrund av vattentillgången vid avrinningsområden.

4. VILKA ÄR DE HUVUDSAKLIGA HANDLINGSALTERNATIVEN FÖR ATT UPPNÅ MÅLEN?

Utöver scenariot som inte innebär någon ändring av den förda politiken har tre alternativ lagts fram.

- Alternativ A: ”Enbart vattenförsörjning”

De åtgärder som övervägs inom ramen för detta alternativ består av följande:

- Förbättra utvecklingen av ny vattenförsörjning på grundval av befintlig EU-lagstiftning.

- Stödja en utveckling av ny vattenförsörjning på bred front, där tilldelningen av EU-medel och nationella medel prioriteras.

- Alternativ B: ”Enbart prissättning av vatten”

De åtgärder som övervägs inom ramen för detta alternativ består av följande:

- Effektiv prissättning av vatten.

- Kostnadstäckning.

- Alternativ C: Samordnat angreppssätt

Bland annat åtgärder

- för att förhindra torka,

- för att stödja effektiv vattenfördelning och hållbar fysisk planering,

- för att främja teknik och metoder för vattenprestanda,

- för att främja en vattenbesparingskultur i Europa, och

- för ny vattenförsörjning.

5. KONSEKVENSBEDÖMNING

5.1. Alternativ A: ”Enbart vattenförsörjning”

Miljökonsekvenser

- Reservoarer har stor betydelse för offentlig vattenförsörjning, bevattning och industriell användning. Byggandet av dammar och anläggningar för avledning av vatten kan emellertid få stora konsekvenser för de limniska ekosystemen i ett avrinningsområde och negativa effekter på den ekologisk statusen i vattenförekomster.

- Med tanke på den rådande osäkerheten om miljökonsekvenserna av alla alternativa lösningar som t.ex. avsaltning – inbegripet den energimängd som används – och, i förlängningen, dess förenlighet med energipolitiken för Europa, måste ytterligare riskbedömningar göras innan kommissionen tar ställning definitivt.

Ekonomiska konsekvenser

- De kortsiktiga konsekvenserna för ekonomin förväntas, vid en första anblick, vara positiva. Ny vattenförsörjning kan stödja utvecklingen av verksamhet i området kring den nya infrastrukturen.

- När det gäller dammar och avledning av vatten finns dock ett antal brister som framför allt påpekats av Världskommissionen om dammar. Flera pågående projekt uppvisar andra brister när det gäller alternativa lösningar.

- Det finns få förutsebara möjligheter till ny och betydande vattenförsörjning i Europa, förutom genom att trycket ökas på redan känsliga vattentillgångar och att de kvarvarande tillgångarna förbrukas tills de helt tar slut. Nya möjligheter kommer att behöva kartläggas utanför Europa, i grannländer som kommer att ha tillräcklig vattentillgång, t.ex. Ryssland.

- Ett förmodat resultat är att man inom vissa ekonomiska sektorer, till följd av verksamhetens lägre vinst, kan besluta att helt eller delvis utlokalisera verksamheten för att söka lägre priser på vatten utanför Europa.

Sociala konsekvenser

- De direkta kortsiktiga konsekvenserna för samhället förväntas bli positiva om ett av målen med den nya infrastrukturen är att tillhandahålla offentlig vattenförsörjning. Ny ekonomisk verksamhet kan utvecklas och nya arbetstillfällen skapas.

Fördelarna kan emellertid bli begränsade om utvecklingen av ny vattenförsörjning innebär överföring av kostnader från vissa ekonomiska sektorer till hushåll eller när avledning av vatten leder till sociala eller politiska konflikter mellan de som ger och de som får vatten.

5.2. Alternativ B: ”Enbart prissättning av vatten”

- Konsekvenserna av prissättningen av vatten beror på det socioekonomiska sammanhanget och de naturliga förutsättningarna.

- Prissättning av vatten räcker vanligtvis inte i sig för att helt och hållet lösa problemen med vattenbrist och torka, men det kan visa sig vara effektivt om det kombineras med kompletterande alternativ.

Miljökonsekvenser

- För jordbruket leder prissättning av vatten till förändringar av hur marken används – användningen inriktas mot högre värde. Priserna i nuläget ligger dock ofta långt under den nivå där vattenbesparing blir en ekonomisk fråga av betydelse för jordbrukaren.

- Tillgängliga data visar också att hushållens vattenförbrukning minskar när vattenmätare införs. Det går emellertid att fastställa en nivå under vilken prisökningar inte påverkar förbrukningen.

- Det finns tecken på efterfrågeelasticitet när det gäller vatten för industriell användning. Antalet möjliga alternativ verkar spela en viktig roll.

Ekonomiska konsekvenser

- En prissättning av vatten som både täcker miljökostnader och kostnader för vattenbrist kan driva fram en effektiv resursfördelning och leda till en ökad välfärd i samhället. Fallstudier av de makroekonomiska effekterna av ett hållbart jordbruk i ett antal medlemsstater visar att en storskalig omställning av odlingsbar mark till hållbart jordbruk genom internalisering av strategin leder till ekonomiska fördelar.

Sociala konsekvenser

- Artikel 9 i ramdirektivet innehåller villkoren för täckning av kostnader för vattentjänster. Där framgår bl.a. att medlemsstaterna skall beakta kostnadstäckningens sociala, miljömässiga och ekonomiska effekter. Medlemsstaterna får därför anpassa sin prissättning utifrån sociala överväganden.

5.3. Alternativ C: Samordnat angreppssätt

Möjligheter till vattenbesparingar och vatteneffektivitet

- Bedömningen av möjligheter till vattenbesparingar i Europa till följd av genomförandet av lämpliga åtgärder visar att minst 20 % av vattnet kan sparas.

- Det är möjligt att minska efterfrågan på vatten utan att pågående ekonomisk verksamhet påverkas; denna minskning kan leda till ekonomiska, sociala och miljömässiga fördelar.

- Slöseri med vatten kan betraktas som en ytterligare kostnad (tillsammans med utnyttjande, försörjning och bearbetning) och möjligheterna till ekonomiska besparingar är enorma.

- Mycket ofta verkar det vara mycket mer ekonomiskt fördelaktigt att styra efterfrågan på vatten än att öka vattentillgången. De få studier som finns med denna typ av jämförelse pekar på skillnader på 1–3, eller till och med 1–10 mellan kostnaden per kubikmeter ”sparat” och ”försörjt”.

Ekonomiska konsekvenser

Det är viktigt att nämna att genomförandet av en del särskilda åtgärder kommer att kräva en definition av lämpliga kompletterande åtgärder med beaktande av särskilda regionala, sektoriella och sociala faktorer. Sådana åtgärder måste utvärderas ytterligare.

- Sektorspolitiken innebär möjligheter att ta itu med frågor om vattenbrist och torka. Det finns emellertid utrymme för ytterligare anpassning för att förbättra denna politiks effektivitet när det gäller hanteringen av vattenanvändningsfrågor.

- Successiva reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken och framför allt glesbygdsstödet har bidragit till en förbättring av situationen. Överexploatering är emellertid fortfarande en fråga, bland annat beroende på brister när det gäller fullständigt frikopplande av stöd i vissa medlemsstater. Framtida ändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken och den ”lägeskontroll” som kommer att göras 2008 kan ge tillfälle att undersöka hur man bättre kan integrera vattenanvändningsfrågor i relevanta instrument inom den gemensamma jordbrukspolitiken. I detta sammanhang bör man t.ex. överväga i vilken utsträckning den gemensamma jordbrukspolitiken och 2008 års ”lägeskontroll” skulle kunna bidra till ett mer komplett frikopplande av stöd och ökat stöd för vattenförvaltning inom ramen för programmen för landsbygdsutveckling.

- Det är också viktigt att se till att framtida översyner av strukturfonderna leder till att de områden som omfattas av vattenanvändningsfrågor täcks in bättre. En ökning av dessa budgetar och en kartläggning av möjliga samverkanseffekter mellan strategier skulle inte medföra några alternativkostnader för andra europeiska miljöstrategier.

- När det gäller effekterna av incitament på nationell nivå ger utvärderingen av de verktyg som används för energisektorn intressant information om hur effektiva de kan förväntas vara om de används inom vattensektorn.

- Det står klart att en uppmuntran av utvecklingen av teknik och produkter med hög vatteneffektivitet stimulerar marknaden och ökar den europeiska industrins konkurrenskraft, vilket redan är fallet inom energisektorn.

Sociala konsekvenser

- Strategier för vattenbesparing har positiva sociala konsekvenser, framför allt när det gäller att skapa nya hållbara arbetstillfällen inom den offentliga sektorn.

Miljökonsekvenser

- Det vatten som sparas kommer inte att slösas bort eller bidra till direkta utsläpp i vattenförekomster. Generellt sett kommer en minskad avledning av vattnet från naturmiljön att leda till bättre status hos vattenförekomsterna och till bevarande av ekosystemen.

Man måste fokusera på alternativ som på ett avgörande sätt bidrar till att förbättra alla metoder för styrning av efterfrågan på vatten. Med tanke på möjligheterna till vattenbesparingar och vatteneffektivitet totalt sett i Europa gäller det att införa en tydlig rangordning för vatten för vägledning vid beslut. Ny vattenförsörjning bör ses som ett alternativ när andra alternativ för styrningen av efterfrågan på vatten, inbegripet effektiv prissättning av vatten och kostnadseffektiva alternativ, har uttömts.

6. JÄMFÖRELSE AV ALTERNATIVEN

Alternativ A Enbart vattenförsörjning | Alternativ B Enbart prissättning av vatten | Alternativ C Samordnat angreppssätt |

Kort sikt | Lång sikt | Kort sikt | Lång sikt |

Ekonomiska konsekvenser | ++ | - | + | ++ | +++ |

Sociala konsekvenser | + | - | +/- | +/- | + |

Miljökonsekvenser | - | - | + | ++ | +++ |

- Ovanstående tabell sammanfattar de ekonomiska, sociala och miljömässiga konsekvenserna av de olika alternativ som analyserats i det förra avsnittet.

- Alternativ A kan ge intressanta fördelar för ekonomi och samhälle på kort sikt medan konsekvenserna för miljön förväntas bli negativa. En bedömning av konsekvenserna på längre sikt tyder på ett negativt kostnads–nyttoförhållande för ekonomin, samhället och miljön.

- Alternativ B förväntas ge positiva konsekvenser för ekonomi och miljö när effektiv prissättning av vatten införs och kostnaderna för vattentjänster täcks av förbrukarna. De sociala konsekvenserna kan bero på prisnivån för vatten och kan visa sig vara negativa för vissa ekonomiska sektorer eller vissa grupper av befolkningen.

- Resultaten av alternativ C kommer att visa sig efter hand. Konsekvenserna för ekonomin förväntas bli positiva från början och sedan förstärkas på längre sikt. De sociala konsekvenserna kommer också att bli positiva på sikt. Detta alternativ förväntas ge betydande och allt större positiva konsekvenser för miljön. I jämförelse med de andra alternativen innebär detta de största fördelarna för miljön.

Utifrån denna bedömning verkar alternativ C vara det mest lovande. Detta alternativ innebär bäst kostnadseffektivitet på lång sikt.

- Stegen för vidare utveckling av strategier och åtgärder för att ta itu med vattenbrist och torka kommer i vilket fall som helst att kräva ytterligare noggranna konsekvensbedömningar. De kommande stegen kommer att innebära en närmare undersökning av datainsamlingen och en kvantitativ bedömning av de åtgärder som valts ut bland de många alternativ som föreslås i meddelandet.

- Det är också uppenbart att genomförandet av en del särskilda åtgärder kommer att kräva en definition av lämpliga kompletterande åtgärder som beaktar regionala, sektoriella och sociala särdrag. Sådana åtgärder måste också utvärderas ytterligare.

7. ÖVERVAKNING OCH UTVÄRDERING

Problemen med vattenbrist och torka bör hanteras både som ett betydande miljöproblem och som något som måste lösas för att en hållbar ekonomisk tillväxt ska bli möjlig i Europa.

Kommissionen kommer att se över vilka framsteg som görs mot de fastställda målen, och rapportera om detta till rådet och Europaparlamentet. Rapporten kommer att läggas fram vid ett flerpartsforum under 2008.

Mot bakgrund av diskussionerna om detta meddelande i rådet och Europaparlamentet kommer kommissionen att överväga uppföljning och insatser.