[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION | Bryssel den 13.2.2007 SEK(2007) 189 slutlig Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Estlands uppdaterade konvergensprogram för 2006–2010 (framlagt av kommissionen) MOTIVERING 1. ALLMÄN BAKGRUND Stabilitets- och tillväxtpakten, som trädde i kraft den 1 juli 1998, syftar till att genom sunda offentliga finanser stärka förutsättningarna för prisstabilitet och stark hållbar tillväxt som kan bidra till ökad sysselsättning. Reformen av pakten 2005 genomfördes mot bakgrund av att den hade visat sig användbar för att förankra budgetdisciplin, men syftade till att stärka dess effektivitet och ekonomiska underbyggnad och säkerställa de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[1], som utgör en del av stabilitets- och tillväxtpakten, skall medlemsstaterna lägga fram stabilitets- eller konvergensprogram och årliga uppdateringar av dessa för rådet och kommissionen (medlemsstater som redan har övergått till den gemensamma valutan lägger fram (uppdaterade) stabilitetsprogram och medlemsstater som ännu inte har gjort det lägger fram (uppdaterade) konvergensprogram). Estlands första konvergensprogram lades fram i maj 2004. I enlighet med förordningen yttrade sig rådet om programmet den 5 juli 2004, på grundval av en rekommendation från kommissionen och efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén. Enligt samma förfarande bedöms uppdaterade stabilitets- och konvergensprogram av kommissionen och granskas av den ovan nämnda kommittén. De kan även granskas av rådet. 2. BAKGRUND TILL BEDÖMNINGEN AV DET UPPDATERADE PROGRAMMET Kommissionen har granskat den senaste uppdateringen av Estlands konvergensprogram, som lades fram den 1 december 2006, och har antagit en rekommendation till rådets yttrande om detta program (se faktarutan när det gäller de viktigaste punkterna i bedömningen). För att beskriva den bakgrund mot vilken strategin för de offentliga finanserna i det uppdaterade konvergensprogrammet bedöms, sammanfattas i denna motivering följande: 1. Den ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna under de senaste tio åren. 2. Den senaste bedömningen av landets ställning när det gäller paktens preventiva aspekt (en sammanfattning av rådets yttrande om den föregående uppdateringen av konvergensprogrammet). 3. Kommissionens bedömning av det nationella reformprogrammet från oktober 2006. 2.1. Den senaste ekonomiska utvecklingen och utvecklingen av de offentliga finanserna Estland har framgångsrikt fullföljt övergången till en fungerande marknadsekonomi och har nu den högsta tillväxttakten i EU. Arbets- och produktmarknaderna är mycket flexibla. Höga löneökningar i förening med tillsvarande stora produktivitetsvinster har gjort det möjligt för landet att snabbt komma i kapp EU i levnadsstandard. Parallellt med en stark exportutveckling har den inhemska efterfrågan ökat snabbt de senaste åren. Estlands själva framgång har den senaste tiden medfört nya utmaningar. Efter flera år med snabb tillväxt står nu ekonomin inför kapacitetsbegränsningar, särskilt på arbetsmarknaden där utbudet på arbetskraft håller på att sina. Tecken på en betydande risk för överhettning är en stigande underliggande inflation, ett stort underskott i de utrikes affärerna och en kraftig kreditexpansion som spär på en hausse på fastighetsmarknaden. 2.2. Bedömningen i rådets yttrande om det föregående programmet Den 14 februari 2006 antog rådet sitt yttrande om den föregående uppdateringen av konvergensprogrammet för perioden 2005–2009. Rådet ansåg att "de offentliga finanserna på det hela taget är sunda, och att budgetstrategin utgör ett gott exempel på en finanspolitik som drivs i enlighet med stabilitets- och tillväxtpakten”. Med tanke på att "utfallet för de offentliga finanserna 2005 är betydligt bättre än vad som beräknas i programmet och på att konjunkturförstärkande politik bör undvikas" uppmanade rådet Estland att "ha som mål att uppnå ett större offentligt överskott under 2006 och kommande år för att fortsätta arbetet med att korrigera underskottet i bytesbalansen". 2.3. Kommissionens bedömning av det nationella reformprogrammet från oktober 2006 Rapporten om genomförandet av Estlands nationella reformprogram, som skall tas fram inom ramen för den förnyade Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning, lades fram den 12 oktober 2006. I Estlands nationella reformprogram anges följande centrala problem och prioriteringar: FoU och innovation samt sysselsättning. Av kommissionens bedömning av det programmet (antagen i samband med dess årliga lägesrapport i december 2006[2]) framgår att Estland gör mycket goda framsteg i genomförandet av sitt nationella reformprogram. Landet gör också eftertryckliga ansträngningar att samordna det nationella reformprogrammet och politiken för ekonomisk sammanhållning. Mot bakgrund av dessa framsteg uppmanades Estland att även uppmärksamma följande områden: utbildning och livslångt lärande, FoU och innovation, konkurrenspolitik, arbetsmarknadsflexibilitet och aktiv arbetsmarknadspolitik. Faktaruta: De viktigaste punkterna i bedömningen I enlighet med artikel 5.1 (stabilitetsprogram) och artikel 9.1 (konvergensprogram) i rådets förordning (EG) nr 1466/97 tas följande punkter upp i bedömningen: Är de ekonomiska antaganden som programmet bygger på rimliga? Vilket är medlemsstatens medelfristiga mål för de offentliga finanserna? Är anpassningsplanen lämplig för att uppnå detta mål? Är de vidtagna eller föreslagna åtgärderna för att följa denna plan tillräckliga för att nå det medelfristiga målet för de offentliga finanserna över konjunkturcykeln? I bedömningen av anpassningsplanen uppmärksammas om en större anpassning görs i ekonomiskt goda tider och en mer begränsad i ekonomiskt dåliga tider. För de medlemsstater som deltar i eurosamarbetet eller i ERM II uppmärksammas vidare om medlemsstaten som riktvärde eftersträvar en årlig förbättring av det konjunkturrensade saldot, exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder, motsvarande 0,5 % av BNP för att uppnå sitt medelfristiga mål för de offentliga finanserna. När anpassningsplanen fastställs (för medlemsstater som ännu inte har uppnått målet), eller vid beslut om en tillfällig avvikelse från målet (för medlemsstater som har uppnått målet), ingår det ett genomförande av större strukturreformer som har direkta kostnadsbesparande effekter på lång sikt (t.ex. genom att öka den potentiella tillväxten) och därigenom påvisbara effekter på de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet (under iakttagande av villkoret att en tillräcklig säkerhetsmarginal för referensvärdet på 3 % av BNP skall behållas och att situationen för de offentliga finanserna förväntas återgå till det medelfristiga målet under programperioden)? Särskild uppmärksamhet ägnas här pensionsreformer som syftar till att införa system med flera pelare, varav en obligatorisk pelare som fullständigt täcks av fondmedel. Är medlemsstatens ekonomiska politik förenlig med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken? Rimligheten i programmets makroekonomiska antaganden bedöms med utgångspunkt i kommissionens höstprognos 2006 och i enlighet med den allmänt vedertagna metoden för beräkning av potentiell total produktion och konjunkturrensade saldon. Bedömningen av förenligheten med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken bygger på de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken när det gäller de offentliga finanserna som ingår i de integrerade riktlinjerna för perioden 2005–2008. Bedömningen tar också upp följande: Utvecklingen av skuldkvoten och utsikterna för de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet, vilket man ”vid övervakningen av de offentliga finanserna [bör] ägna tillräcklig uppmärksamhet” enligt rådets rapport av den 20 mars 2005 ”Att förbättra genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten”. I ett meddelande från kommissionen av den 12 oktober 2006 anges metoden för att bedöma den långsiktiga hållbarheten[3]. Graden av integration med de nationella reformprogram som medlemsstaterna överlämnat inom ramen för Lissabonstrategin för tillväxt och sysselsättning. I sin följenot av den 7 juni 2005 till Europeiska rådet om de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken för perioden 2005–2008 framhöll Ekofinrådet att de nationella reformprogrammen borde vara förenliga med stabilitets- och konvergensprogrammen. Efterlevnaden av uppförandekoden[4], som bland annat föreskriver en gemensam struktur och uppsättning tabeller för stabilitets- och konvergensprogrammen. | - Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Estlands uppdaterade konvergensprogram för 2006–2010 EUROPEISKA UNIONENS RÅD HAR AVGIVIT FÖLJANDE YTTRANDE med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken[5], särskilt artikel 9.3, med beaktande av kommissionens rekommendation, och efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén. HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE. 4. Den [27 februari 2007] granskade rådet Estlands uppdaterade konvergensprogram, som omfattar perioden 2006–2010. 5. Enligt programmets bakomliggande makroekonomiska scenario beräknas den reala BNP-tillväxten efter att ha nått en kulmen på 11 % 2006 att avta något till 8 ¼ % 2007 och till 7 ½ % per år för resten av programperioden. Mot bakgrund av nu tillgängliga uppgifter verkar scenariot i programmet baseras på försiktiga tillväxtantaganden. Beräkningarna i planen på medellång sikt för en friktionsfri dämpning av tillväxttakten från nuvarande nivå, som skulle kunna leda till överhettning av ekonomin, är helt klart omgärdade av risker. Inflationsberäkningarna i programmet förefaller vara realistiska. 6. Enligt kommissionens höstprognos 2006 beräknas överskottet i den offentliga sektorns finanser för 2006 uppgå till 2,5 % av BNP, vilket kan jämföras med målet på 0,3 % av BNP i den föregående uppdateringen av konvergensprogrammet. Det betydligt bättre utfallet, vilket också förväntades i den nya uppdateringen, beror på överskjutande effekter av det bättre än väntade utfallet för 2005 och den överraskande höga tillväxten 2006. 7. Huvudmålen för strategin för de offentliga finanserna på medellång sikt enligt programmet är att upprätthålla minst budgetbalans och att säkerställa långsiktig hållbarhet med tanke på effekterna på de offentliga finanserna av befolkningens åldrande. I strategin för de offentliga finanserna beräknas det totala överskottet att minska från 2 ½ % av BNP 2006 till cirka 1 ¼ % för 2007–2008 för att därefter åter öka till omkring 1 ½ % av BNP. Det primära saldot kommer att utvecklas på ett liknande sätt, eftersom ränteutgifternas betydelse är försumbar. Förklaringen till att överskottet sjunker 2007 är en ökning av de offentliga utgifterna som andel av BNP medan inkomstkvoten följer en nedåtgående trend. Från och med 2008 minskar de totala inkomst- och utgiftskvoterna i takt, vilket bland annat avspeglar sänkningarna av inkomstskatten och att utgiftstillväxten fortsätter att understiga den mycket kraftiga nominella BNP-tillväxten. Det nya programmet avviker från tidigare praxis att alltid sikta på ett nollsaldo i de offentliga finanserna (som i regel de senaste åren uppfylldes med råge) och inriktas i stället på att uppnå ett betydande överskott för hela programperioden, vilket bättre motsvarar den rådande konjunktursituationen. Jämfört med den tidigare uppdateringen har målen skrivits upp från och med år 2007 med åtminstone 1 procentenhet av BNP mot bakgrund av ett mer gynnsamt (och mer realistiskt) makroekonomiskt scenario. 8. Det strukturella saldot (dvs. det konjunkturrensade saldot exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder) beräknat enligt den allmänt vedertagna metoden planeras att sjunka med omkring 1 procentenhet för att hamna på ½ % av BNP 2007 och därefter åter öka till drygt 1 % av BNP 2008 respektive till drygt 1 ½ % av BNP för 2009 och 2010. På samma sätt som i den föregående uppdateringen av konvergensprogrammet är programmets medelfristiga mål för de offentliga finanserna budgetbalans i strukturella termer, vilket man enligt programmet planerar att bibehålla under hela programperioden. Eftersom det medelfristiga målet för de offentliga finanserna är mer långtgående än minimiriktmärket (ett beräknat underskott på cirka 2 % av BNP), bör dess uppfyllande skapa en tillräcklig marginal mot ett alltför stort underskott. Det medelfristiga målet för de offentliga finanserna ligger inom det intervall som i stabilitets- och tillväxtpakten och uppförandekoden har fastställts för de medlemsstater som deltar i eurosamarbetet eller i ERM II, och det är mycket mer ambitiöst än vad som krävs sett till skuldkvoten och den genomsnittliga potentiella produktionstillväxten på lång sikt. 9. Riskerna i programmets beräkningar av de offentliga finanserna förefaller på det hela taget uppväga varandra. Programmets makroekonomiska antaganden kan betraktas som försiktiga för hela programperioden. Beräkningar av skatteintäkterna verkar sammantaget vara rimliga. En mer bindande finanspolitisk ram på medellång sikt skulle emellertid göra det lättare att uppnå den planerade dämpningen av ökningstakten för de offentliga utgifterna. 10. Utifrån denna riskbedömning förefaller programmets finanspolitiska inriktning vara tillräckligt ambitiös för att det medelfristiga målet för de offentliga finanserna skall kunna bibehållas med stor marginal under resten av programperioden, så som förutses i programmet. Det finns därför också en tillräcklig säkerhetsmarginal för att hålla underskottet inom tröskelvärdet på 3 % av BNP vid normala konjunktursvängningar under programperioden. Programmets finanspolitiska inriktning är inte helt förenlig med stabilitets- och tillväxtpakten eftersom den är konjunkturförstärkande i goda tider under 2007, då det strukturella saldot beräknas minska med omkring 1 % av BNP. 11. Den offentliga bruttoskulden uppskattas ha minskat till 3,7 % av BNP under 2006, vilket ligger långt under fördragets referensvärde på 60 % av BNP. Enligt programmet beräknas skuldkvoten minska med ytterligare 2 procentenheter under programperioden. 12. De långsiktiga effekterna på de offentliga finanserna av befolkningens åldrande är i Estland bland de lägsta i EU, och de åldersrelaterade utgifterna beräknas att sjunka som andel av BNP under de kommande decennierna, bland annat till följd av den betydande utgiftsminskande effekten av pensionsreformen. Den nuvarande nivån på bruttoskulden är mycket låg i Estland och ett bibehållande av sunda offentliga finanser i linje med budgetplanerna under programperioden skulle bidra till att begränsa riskerna när det gäller de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. På det hela taget förefaller Estland vara utsatt för låg risk med avseende på de offentliga finansernas hållbarhet. 13. Konvergensprogrammet innehåller en kvalitativ bedömning av de samlade effekterna enligt rapporten från oktober 2006 av genomförandet av det nationella reformprogrammet inom ramen för den medelfristiga strategin för de offentliga finanserna. Vidare ges vissa uppgifter om de direkta budgetkostnader eller budgetbesparingar som de viktigaste planerade reformerna i det nationella reformprogrammet ger upphov till, och konvergensprogrammets beräkningar av de offentliga finanserna tar uttryckligen hänsyn till inverkan på de offentliga finanserna av de åtgärder som beskrivs i det nationella reformprogrammet. De finanspolitiska åtgärderna i konvergensprogrammet verkar ligga i linje med åtgärderna i det nationella reformprogrammet. I synnerhet betonas i båda programmen att en försiktig finanspolitik utgör en avgörande faktor för att säkerställa makroekonomisk stabilitet. 14. Programmets strategi för de offentliga finanserna överensstämmer i huvudsak med de allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken som ingår i de integrerade riktlinjerna för perioden 2005–2008. 15. När det gäller uppgiftskraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogram innehåller programmet samtliga obligatoriska uppgifter och de flesta av de frivilliga uppgifterna[6]. Sammantaget är slutsatsen att de offentliga finanserna på medellång sikt är sunda, och att den finanspolitiska strategin utgör ett bra exempel på en finanspolitik i linje med stabilitets- och tillväxtpakten. Den planerade försvagningen av överskottet i de offentliga finanserna under 2007 i goda ekonomiska tider innebär dock att finanspolitikens inriktning blir konjunkturförstärkande. Mot bakgrund av denna bedömning uppmanas Estland att sträva efter att uppnå ett högre överskott i de offentliga finanserna för 2007 än vad som planeras i programmet i syfte att främja makroekonomisk stabilitet och fortsätta arbetet med att korrigera obalansen i de utrikes affärerna. Jämförelse av nyckeltal i makroekonomiska beräkningar och budgetberäkningar 2Konjunkturrensat saldo (liksom i föregående rader), exklusive engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder. | 3 Engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder som ingår i programmet (0,6 % av BNP 2006, 0,4 % 2007, samtliga underskottsminskande). | 4 Engångsåtgärder och andra tillfälliga åtgärder enligt kommissionens höstprognos 2006 (0,2 % av BNP 2005, 0,6 % av BNP 2006, 0,4 % av BNP 2007 och 0,2 % av BNP 2008, samtliga underskottsminskande). | 5 Baserat på en beräknad potentiell tillväxt på 9,1 %, 9,6 %, 9,9 % respektive 9,9 % under perioden 2005–2008. | [1] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm [2] Meddelande från kommissionen inför Europeiska rådets vårmöte: ”Implementing the renewed Lisbon strategy for growth and jobs – A year of delivery”, 12.12.2006, KOM(2006) 816. [3] Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet – De offentliga finansernas hållbarhet på lång sikt i EU, 12.10.2006, KOM(2006) 574, och Europeiska kommissionen, Generaldirektoratet för ekonomi och finans (2006): ”The long-term sustainability of public finances in the European Union”, European Economy nr 4/2006. [4] ”Närmare angivelser för genomförandet av stabilitets- och tillväxtpakten samt riktlinjer för stabilitets- och konvergensprogrammens utformning och innehåll”, som godkändes av Ekofinrådet den 11 oktober 2005. [5] EGT L 209, 2.8.1997, s. 1. Förordningen ändrad genom förordning (EG) nr 1055/2005 (EUT L 174, 7.7.2005, s. 1). De dokument som det hänvisas till i texten återfinns på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/about/activities/sgp/main_en.htm [6] Särskilt saknas vissa arbetsmarknadsvariabler samt uppgifterna om den privata sektorns nettoutlåning/nettoupplåning.