27.11.2007   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 285/1

I–VIII

1–7

8–10

11–60

11–27

11–19

20

21–27

28–41

28–37

38–41

42–54

45–52

53–54

55–60

61–70

61

62–64

65–67

68–69

70

ADF

Albanska utvecklingsfonden (Albanian Development Fund)

Cards

Gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering

CFUE

Centrala finansierings- och upphandlingsenheten

EU

Europeiska unionen

EURALIUS

Europeiskt uppdrag för stöd till det albanska rättsväsendet

KFOR

Natoledd Kosovostyrka

OSSE

Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa

FN

Förenta nationerna

UNMIK

Förenta nationernas uppdrag i Kosovo

I.

Det främsta syftet med ”gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering” (Cardsprogrammet) är att stödja mottagarländernas deltagande i stabiliserings- och associeringsprocessen och förstärka ansvaret hos länderna på västra Balkan och de organ som tar emot stöd genom denna process. Cards utformades för att uppmuntra en hållbar och EU-kompatibel reform, stärka stabiliteten och föra regionen närmare Europeiska unionen. För perioden 2000–2006 hade programmet en budgettilldelning på över 5 000 miljoner euro (se punkterna 1–7).

II.

Revisionsrätten granskade Cardsprogrammet för att dra slutsatser om ändamålsenligheten i kommissionens förvaltning. Detta gjordes (se punkt 8) genom en bedömning av

III.

Kommissionens strategiska vägledning var mycket allmänt hållen. Den lämpade sig för återuppbyggnadsfasen, men inte för de mer krävande institutionsuppbyggnadsmålen. Landstrategidokumenten gav inte tillräcklig vägledning, särskilt som det inte fanns några sektorspecifika strategier tillgängliga i tid. I de fleråriga vägledande programmen gjordes inga prioriteringar mellan eller inom de olika interventionsområdena. De europeiska partnerskapen som infördes 2004 användes inte för att förbättra vägledningen för urval av insatser (se punkterna 11–27).

IV.

Tidigare har EU-stödet till västra Balkan lidit av att det har funnits tre olika rättsliga grunder samtidigt, att programgenomförandet har varit långsamt och att det har förekommit en överdriven centralisering. Med Cardsförordningen samlades de rättsliga grunderna. Kommissionen såg också med framgång till att stödet tillhandahölls snabbt, även om detta ibland skedde på bekostnad av mottagarländernas kapacitet att dra nytta av stödet. Kommissionen använde fyra olika förvaltningssätt. De två huvudsakliga förvaltningssätten – delegationer med delegerat ansvar och Europeiska byrån för återuppbyggnad – var övervägande effektiva och lämpade sig för syftet (se punkterna 28–41).

V.

Trots att kommissionen såg mottagarländernas egenansvar som en prioriterad fråga hade den ingen konsekvent metod för att uppnå detta mål och de förvaltningssätt som användes främjade inte ett sådant egenansvar (se punkterna 42–54).

VI.

Övervakningen och utvärderingen var delvis god, men det förekom inkonsekvenser mellan delegationerna och Europeiska byrån för återuppbyggnad. Bristen på adekvata projektindikatorer gjorde övervakningen mindre ändamålsenlig (se punkterna 55–60).

VII.

Revisionsrätten drar slutsatsen att kommissionens förvaltning av Cardsprogrammet i det stora hela bidrog positivt till stabiliseringen och återuppbyggnaden i mottagarländerna. Stödet var dock inte lika ändamålsenligt när det gällde att förbättra den administrativa kapaciteten på grund av man till en början endast i liten utsträckning inriktade sig på institutionsuppbyggnad och på grund av otillräcklig kapacitet i mottagarlandet att tillgodogöra sig stödet (se punkterna 61–70).

VIII.

Cardsförordningen upphörde att gälla 2006 och det nya instrumentet för stöd inför anslutningen trädde i kraft 2007. Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen förbättrar sin strategiska vägledning, ser till att genomförandet görs i en takt som tar hänsyn till mottagarnas förmåga att tillgodogöra sig stödet, upprättar en ändamålsenlig strategi för att garantera mottagarländernas egenansvar och sprider bästa arbetsmetoder för övervakning och utvärdering (se punkterna 61–70).

1.

Cards står för ”gemenskapens biståndsprogram för återuppbyggnad, utveckling och stabilisering”. Cardsprogrammet (1) gäller följande länder på västra Balkan: Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Förbundsrepubliken Jugoslavien och före detta jugoslaviska republiken Makedonien. När det gäller stödet till Förbundsrepubliken Jugoslavien och dess successorstat Statsförbundet Serbien och Montenegro (2) delades Cardsprogrammet upp i tre årliga program: Serbien (3), Kosovo och Montenegro.

2.

Cards är ett led i Europeiska unionens stabiliserings- och associeringsstrategi för västra Balkan, som tillkom efter krigen i forna Jugoslavien under 1990-talet. Stabiliserings- och associeringsstrategin markerade slutet på den militära konflikten, början på fysisk återuppbyggnad och ett ekonomiskt uppsving i länderna (dvs. stabilisering) och allt tätare band till Europeiska unionen (dvs. associering). Vid Europeiska rådets sammanträde i juni 2000 sades det uttryckligen att denna integration i slutändan skulle kunna innebära medlemskap i Europeiska unionen.

3.

I ingressen till Cardsförordningen beskrivs det främsta syftet med stödet: ”Det nuvarande gemenskapsbiståndet bör utvecklas och omorienteras för att anpassas till Europeiska unionens politiska mål i denna region, särskilt för att det skall kunna bidra till att utveckla stabiliserings- och associeringsprocessen och förstärka ansvaret hos de länder och organ som mottar stöd genom denna process.” Enligt förordningen bör även särskild uppmärksamhet ägnas gemenskapsbiståndets regionala aspekt.

4.

Stabiliserings- och associeringsprocessen är ett progressivt partnerskap genom vilket EU erbjuder en blandning av handelskoncessioner (autonoma handelsåtgärder), ekonomisk och finansiell hjälp (Cardsprogrammet) och upphandlingsrelationer (stabiliserings- och associeringsavtal).

5.

Under perioden 2000–2006 hade Cardsprogrammet en total budget på över 5 000 miljoner euro, huvudsakligen till investeringsstöd och institutionsuppbyggnad. Den totala befolkningen i västra Balkan-regionen är omkring 24 miljoner. Cardsanslagen utgör således ett årligt stöd på 30 euro per capita, vilket visar vilken politisk vikt EU fäster vid regionen (4).

6.

De främsta interventionsområdena för Cardsprogrammet är

7.

Vid Europeiska kommissionen delades ansvaret för förvaltningen av Cardsprogrammet tills början av 2005 mellan generaldirektoratet för yttre förbindelser (GD Yttre förbindelser) och byrån för samarbete EuropeAid. GD Yttre förbindelser hade ansvaret för politiska relationer och strategisk utveckling såsom utarbetande av landstrategidokument och fleråriga vägledande program. Byrån för samarbete EuropeAid hade ansvaret för förvaltningen av de årliga programmen. I början av 2005 tog generaldirektoratet för utvidgning (GD Utvidgning) över ansvaret för hela projektcykeln från policyutformning och programplanering till genomförande.

8.

Syftet med Europeiska revisionsrättens revision var att bedöma ändamålsenligheten i kommissionens förvaltning av Cardsprogrammet. Det främsta målet med revisionen var att komma till en slutsats om i vilken utsträckning

9.

I revisionsarbetet ingick en översyn av strategi- och planeringsdokument, riktlinjer och rapporter. Därutöver granskades ett subjektivt urval av Cardsprojekt (bilaga) för perioden 2002–2005.

10.

Vid revisionen granskades också de relevanta utvärderingsrapporter som utarbetats för kommissionens räkning – inklusive halvtidsutvärderingen av Cardsprogrammet (5) som avslutades i juni 2004 – liksom den uppföljning som kommissionen gjort. Revisionsrätten drog slutsatsen att de gav tillräcklig grund för att resultaten skulle kunna användas som bekräftande underlag för revisionsrättens egna granskningsresultat (6).

11.

I Cardsförordningen fastställs den rättsliga grunden för de viktigaste strategidokumenten som används för Cardsstödet: ”Gemenskapsbiståndet bör bli föremål för ett strategidokument och en årlig och flerårig programplanering. Den förvaltningskommitté som inrättas genom denna förordning kommer att yttra sig om strategidokumentet och programplaneringen.”

12.

Revisionsrätten bedömde i vilken utsträckning Cardsprogrammet styrdes av lämplig strategisk vägledning och inriktades på de berörda ländernas särskilda behov samtidigt som det stämde överens med de mål som fastställs i förordningen för programmet och stabiliserings- och associeringsprocessen i en vidare bemärkelse.

13.

I enlighet med Cardsförordningen fastställde kommissionen en strategisk ram för länderna på västra Balkan med landstrategidokument för varje enskilt land, och ett regionalt strategidokument som utarbetats med beaktande av samtliga mottagarländer. I enlighet med kraven i den rättsliga ramen har kommissionen tagit fram två fleråriga vägledande program, ett för varje land och ett för det regionala mellanstatliga programmet för perioderna 2002–2004 och 2005–2006.

14.

År 2004 – vid utgången av den första perioden av de fleråriga vägledande programmen – godkände Europeiska rådet dokumenten om europeiskt partnerskap för Albanien, Bosnien och Hercegovina, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien och Montenegro inbegripet Kosovo (7) i syfte att intensifiera stabiliserings- och associeringsprocessen (8). Partnerskap upprättades för varje land i regionen och i dessa dokument fastställdes utvalda insatsområden och skyldigheter som partnerländerna skulle uppfylla för att närma sig Europeiska unionen. EU-stödet skulle riktas direkt till de prioriteringar som fastställts i partnerskapsavtalen.

15.

Vid revisionen konstaterades brister i den strategiska vägledningen för Cards programplaneringsmekanismer. De strategier som beskrevs i landstrategidokumenten var, trots att de formellt stämde överens med kommissionens riktlinjer för landstrategidokumenten, alltför allmänt hållna för att vara användbara för programplaneringen. Landstrategidokumenten blev inte uppdaterade och anpassade efter större förändringar som till exempel rådets dokument om europeiskt partnerskap.

16.

I de fleråriga vägledande programmen fastställdes inte vilka sektorer eller vilka delar av sektorerna som skulle prioriteras, vilket krävdes enligt kommissionens riktlinjer (9) och det angavs inte heller någon tidsram för de planerade insatserna. Det första europeiska partnerskapet 2004 var ett tillfälle för kommissionen att tydligare skärpa fokus för sina insatser inom de fleråriga vägledande programmen för 2005–2006 (10). I de fleråriga vägledande programmen för 2005–2006 fanns det visserligen hänvisningar till prioriteringarna inom det europeiska partnerskapet, men de gav ändå otillräcklig vägledning i fråga om vilka insatser som skulle väljas ut till finansiering.

17.

I enlighet med Cardsförordningen skulle Cards förvaltningskommitté (11) yttra sig om Cards riktlinjer för programplanering, de fleråriga vägledande programmen och de årliga programmen för att förbättra den strategiska vägledningen i programplaneringsprocessen. I verkligheten tydde dock ingenting på att kommitténs arbete hade bidragit till att förbättra kvaliteten på de föreslagna dokumenten.

18.

För det mesta hade inga detaljerade sektorspecifika analyser gjorts av kommissionen och/eller nationella strategier för mottagarlandet eller så hade de gjorts för sent för att kunna förbättra den strategiska vägledningen. Därför valdes inte projekten ut på grundval av objektiva kriterier, och i vissa fall valdes de ut som ett svar på en enskild begäran från mottagarländerna.

19.

Identifieringsprocessen var visserligen komplex, men inbegrep ingen tydlig metod för att optimera projekturvalet. Till exempel gjordes ingen lönsamhetsanalys (12) eller någon annan jämförbar analys av möjliga alternativa projekt innan projekten valdes ut. Vissa projekt var endast fortsättningar på tidigare stöd. Det fanns inga riktlinjer som stöd för beslut om vilken intervention som bäst skulle stödja stabiliserings- och associeringsprocessen.

20.

Vid revisionen konstaterades skillnader mellan de planerade och de genomförda projekten. På grund av motstånd i mottagarlandet hade några mycket viktiga projekt inte genomförts och inom några projekt avvek man från de ursprungliga planerna (ruta 1).

Ruta 1Exempel på projekt som inte genomförtsFall 1: Inget politiskt stöd till det serbiska högre revisionsorganetSå tidigt som 2001 identifierade Europeiska byrån för återuppbyggnad de nödvändiga byggstenarna för en genomgripande reform av statliga institutioner i Serbien, bland annat stöd till finansministeriet, internrevisionsfunktionen samt ett projekt som gällde inrättandet av ett högre revisionsorgan. Detta revisionsorgan fick dock inte den uppbackning som krävdes från det serbiska parlamentet och projektet fördes inte vidare förrän i programmet 2006.Fall 2: Europeiska kommissionens uppdrag för stöd till polisväsendet i AlbanienI projektunderlaget för sektorn rättsliga och inrikes frågor i Albanien för programåret 2002 stod det att polis- och rättsordningskomponenten skulle bidra till upprättandet av rättssäkerhet och en fungerande poliskår som kan medverka till demokratisk stabilitet. Det fastställdes att projektet skulle genomföras genom stöd till EG:s uppdrag för polisstöd, samt fortbildning och tillhörande investeringsstöd. Av de 8 miljoner euro som tilldelades polis- och rättsordningskomponenten skulle 4 miljoner euro vikas för stöd till institutionsuppbyggnad (finansiering av polisuppdraget), 2,5 miljoner euro för fortbildnings- och stödkomponenten och 1,5 miljoner euro för investeringskomponenten.I själva verket bortsåg man helt från projektunderlaget. Inte en euro lades på finansiering av polisuppdraget. 4,7 miljoner euro användes till ett datakommunikationsnätverk, 1,9 miljoner euro till utrustning för strömförsörjning och 1 miljon euro till ett bidrag till Förenta nationerna för att stödja programmet för reform av säkerhetssektorn.

21.

Eftersom mottagarländerna höll på att återhämta sig efter kriget var Cardsprogrammet under de första åren mer inriktat på återuppbyggnad (genom investeringsprojekt) än på institutionsuppbyggnad. I och med att programmet utvecklades fanns det behov av att i större utsträckning inrikta sig på institutionsuppbyggnad.

22.

Omorienteringen av stödet var av intresse för den myndighet som beviljar ansvarsfrihet. I en rapport om Europeiska byrån för återuppbyggnad som offentliggjordes i maj 2002 ansåg Europaparlamentet att Europeiska byrån för återuppbyggnad kraftigt borde öka EU-stödet i de två länderna (dvs. Förbundsrepubliken Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien) till förmån för institutionsuppbyggnad.

23.

Revisionsrätten analyserade Cardsprojekten för att avgöra och bedöma institutionsuppbyggnadsprojektens proportion i förhållande till investeringsprojekten (se diagram 1).

24.

I allmänhet lades allt större vikt vid institutionsuppbyggnadsprojekt under perioden 2001–2005. Från första början var inriktningen på institutionsuppbyggnad mer uttalad i länder där stödet förvaltades av delegationerna (14) än i länder där det förvaltades av Europeiska byrån för återuppbyggnad (15).

25.

När det gäller att stärka den administrativa kapaciteten i ett land är partnersamverkan ett erkänt viktigt instrument (16). Partnersamverkan fick dock en trög start i länderna på västra Balkan, särskilt i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, där Europeiska byrån för återuppbyggnad inte började använda sig av partnersamverkan förrän 2005. I en utvärdering av partnersamverkan (17) som Europeiska byrån för återuppbyggnad gjorde drogs slutsatsen att partnersamverkan ibland endast hade begränsat stöd från byråns programansvariga och att personalen vid Europeiska byrån för återuppbyggnad inte alltid hade fått tillräckligt med utbildning för att använda detta instrument.

26.

I takt med att länderna på västra Balkan återhämtade sig efter kriget tog man i programutkasten och de tillhörande projektunderlagen (18) liksom de projekt som höll på att genomföras, hänsyn till parlamentets begäran om ett ökat EU-stöd till institutionsuppbyggnad på bekostnad av investeringsstödet. I vissa fall ledde dock ändringarna av de planerade projekten till att man lade mindre vikt vid institutionsuppbyggnad (se ruta 2).

Ruta 2Omorientering av ett institutionsuppbyggnadsprojekt–integrerad gränsförvaltning i f.d. jugoslaviska republiken MakedonienI det årliga programmet för Cards 2003 i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien ingick bland annat att stärka kontrollen av den gröna gränsen och 2,8 miljoner euro tilldelades för detta ändamål. Enligt det årliga programmet behövdes ett antal kortsiktiga insatser i regionen: 1. upprättande av en särskild gränsvaktsstyrka, 2. förbättrade anställningsförfaranden, 3. tillhandhållande av grundläggande utbildning och mer specialiserade kurser i gränskontroll, och 4. tillhandahållande av utrustning för att upptäcka förfalskade dokument och för att göra högteknologiska fordonsundersökningar, samt motsvarande utbildningsverktyg.Detta initiativ hade två mål: 1. Förbättra samarbetskapaciteten mellan de statliga gränsvaktstyrkorna inom den befintliga organisatoriska ramen för att uppfylla de omedelbara kraven. 2. Utveckla en ny organisatorisk struktur för gränspolisen och driftskapacitet i enlighet med Europeiska unionens standarder.Istället för att kontinuerligt ta itu med ovanstående behov, mål och prioriteringar använde Europeiska byrån för återuppbyggnad hela beloppet till inköp av fordon.

27.

Revisionsrätten fann inga bevis för att förvaltningskommittén övervakade projekten efter godkännandestadiet. Med andra ord befattade sig inte förvaltningskommittén med ändringar av projekt när genomförandet väl hade inletts.

28.

I juli 1998 offentliggjorde revisionsrätten särskild rapport nr 5/98 om återuppbyggnaden av f.d. Jugoslavien (perioden 1996–1997). Revisionen omfattade två länder: Bosnien och Hercegovina och i mindre utsträckning Kroatien. I rapporten kritiserade revisionsrätten det faktum att kommissionen trots EU:s tydliga avsiktsförklaring inte hade lyckats avsätta en tillräckligt stor personalstyrka för återuppbyggnaden i f.d. Jugoslavien, vare sig vid sina centrala avdelningar eller på plats i de områden där återuppbyggnaden skulle ske. Revisionsrätten drog följande slutsatser:

29.

För att få bukt med problemen när det gällde att få ut EU-stödet rekommenderade revisionsrätten kommissionen att delegera förvaltningen till delegationerna och att inrikta sina åtgärder på ett mindre antal sektorer.

30.

Revisionsrätten tog hänsyn till ovanstående brister vid den aktuella revisionen då den bedömde hur effektiva förvaltningsstrukturerna för Cards var och om stödet tillhandahölls tillräckligt snabbt.

31.

Revisionen visade att EU:s insatser på västra Balkan hade blivit betydligt effektivare sedan 1998. Stora förändringar hade ägt rum. Först och främst bildade Cardsförordningen en enad grund för liknande insatser. För det andra hade delegeringsprocessen för att skynda på och höja kvaliteten på gemenskapens externa stöd inletts (19). För det tredje delegerade kommissionen en del av genomförandet av stödet till en ny organisation som inrättats särskilt för detta ändamål: Europeiska byrån för återuppbyggnad. Dessa åtgärder sammantaget gjorde att stödet tillhandahölls snabbare och att det blev effektivare (se ruta 3).

Ruta 3Exempel på högt tempo i kontraktsskrivningen inom CardsEuropeiska byrån för återuppbyggnad inrättades för att svara mot behovet av ett snabbt och effektivt agerande i hanteringen av de akuta behoven hos befolkningen i Kosovo direkt efter krisen 1999. Revisionsrätten har vid tidigare revisioner dragit slutsatsen att Europeiska byrån för återuppbyggnads verksamhet i Kosovo omedelbart efter krisen uppfyllde de ambitiösa målen när det gällde grundläggande tjänster. Det höga tempot i kontraktsskrivningen har upprätthållits i Kosovo under hela Cardsprogrammet. Fram till november 2006 har Europeiska byrån för återuppbyggnad i Kosovo förvaltat över 1 100 miljoner euro för kommissionens räkning. För omkring 91 % av detta belopp har det ingåtts kontrakt och omkring 86 % har betalats ut. Tillsammans med Kfor-trupperna bidrog EU:s stöd till att normalisera livet i Kosovo.

32.

Sammantaget användes fyra olika metoder och strukturer för att genomföra Cards (se diagram 2), varav de flesta inte gav mycket utrymme för inblandning från mottagarländernas sida. Detta gjordes för att säkerställa att stödet tillhandahölls snabbt och det avspeglade bristerna hos de nationella administrationerna.

33.

De huvudsakliga dragen i de olika förvaltningsstrukturerna är följande:

34.

Revisionsrätten konstaterade att delegering och indirekt centralisering (Europeiska byrån för återuppbyggnad) garanterade ett effektivt tillhandahållande av stöd, men påträffade brister i de två övriga strukturerna (dvs. centraliserad och decentraliserad förvaltning) (23).

35.

Både vid delegationerna och Europeiska byrån för återuppbyggnad förbättrades projektförvaltningen genom den ökade kapaciteten i de operativa enheterna och genom att ekonomi- och upphandlingspersonal fanns tillgänglig på plats. Ökade kontakter med stödmottagare och andra berörda parter och en ökad förståelse för lokala villkor, risker och möjligheter gjorde att resultaten förbättrades samtidigt som det gick snabbare att lösa problem (24).

36.

De två andra genomförandestrukturerna, som i och för sig inte handlar om lika stora belopp, var inte lika effektiva. Inom den centraliserade förvaltningen – ett centralt förvaltat regionalt mellanstatligt program – fanns det flera brister.

37.

De decentraliserade genomförandestrukturerna i Albanien och Kroatien hade också problem:

38.

Europeiska revisionsrätten har i sina rapporter om externa åtgärder (till exempel särskild rapport nr 6/2006 om miljöaspekterna på kommissionens utvecklingsbistånd (26)) upprepade gånger kritiserat kommissionen för förseningar när det gäller ingående av kontrakt och genomförande. Cardsprogrammet däremot hade en mycket hög upphandlingshastighet (se diagram 3) i Kosovo, i Bosnien och Hercegovina och i Serbien, men en relativt trög start i Albanien och Kroatien på grund av eftersläpningen i de tidigare programmen.

39.

I Albanien ledde behovet av att kompensera för denna försening senare till att många kontrakt ingicks: 63 % av Cardskontrakten som ingicks under perioden 2001–2005 undertecknades 2004, vilket ledde till att ett stort antal projekt genomfördes samtidigt och till en ökad utmaning för mottagarna att tillgodogöra sig stödet (27) (se ruta 4). Förseningar i det årliga programmet 2001 i Kroatien innebar att två årliga program genomfördes samtidigt.

Ruta 4Överbelastning på den nationella administrativa kapaciteten i AlbanienAlbanien hade inte bara en hög koncentration av projekt under en kort tidsperiod utan dessutom koncentrerades merparten av stödet till sektorn rättsliga och inrikes frågor. Vid tiden för revisionen pågick minst 48 olika projekt samtidigt inom sektorn rättsliga och inrikes frågor. 13 av dem finansierades av EU och 35 av andra givare.Till exempel konstaterades vid revisionen att i fråga om Euralius-projektet i Albanien (Europeiskt uppdrag för stöd till det albanska rättsväsendet) var ambitionsnivån vid projektutformningen mycket hög. Tio specifika mål skulle uppfyllas som involverade 15 olika typer av projektpartner samtidigt. I vart och ett av de tio målen var många olika projektpartner involverade. Detta innebar att justitieministeriet, den främsta mottagaren, måste hantera 78 olika planerade insatser.

40.

En betydelsefull oväntad bieffekt av den höga takten i kontraktsskrivningen som uppmuntrades av kommissionen var att det fanns risk för att stödmottagarna inte skulle kunna dra full nytta av projekten, vilket skulle minska projektens ändamålsenlighet och inverkan.

41.

För att säkerställa projektens ändamålsenlighet är gemenskapens stöd inom stabiliserings- och associeringsprocessen villkorat, och bristande efterlevnad av villkoren kan leda till att kommissionen vidtar lämpliga åtgärder. Det fanns dock projekt som genomfördes i fall där stödmottagaren inte respekterade villkoren, vilket därmed innebar att projekten gav ett mindre mervärde än förväntat. Ett exempel på detta var stödet till det kroatiska domstolsväsendet, som beskrivs i ruta 5.

Ruta 5Stöd till det kroatiska domstolsväsendetPartnersamverkansprojektet som finansierades genom programmet för 2002 genomfördes trots det faktum att inget av de villkor som fastställdes i projektformuläret var uppfyllt när projektet inleddes. Ett av villkoren var att det skulle finnas en strategi för reform av domstolarna. Eftersom projektet var av högsta prioritet för kommissionen fordrades detta av mottagaren. Av ovanstående skäl ledde de rekommendationer som stödmottagaren fick, trots att dessa hade godkänts och erkänts av det kroatiska justitieministeriet, inte till några större insatser på alla områden.

42.

Det andra huvudmålet för stödet, utöver bidraget till stabiliserings- och associeringsprocessen, beskrivs i ingressen till Cardsförordningen enligt följande: ”Det nuvarande gemenskapsbiståndet bör […] förstärka ansvaret hos de länder och organ som mottar stöd genom denna [stabiliserings- och associerings]process.”

43.

Enligt vad som nämns i punkt 31 var den främsta anledningen till de upprättade förvaltningsstrukturerna att garantera ett snabbt tillhandahållande av stödet. Baksidan av detta arbetssätt är att mottagarlandet blir mindre involverat. Detta arbetssätt lämpade sig väl för återuppbyggnadsfasen men i mindre grad när stödet gick över från att gälla infrastrukturprojekt till att gälla institutionsuppbyggnadsprojekt.

44.

I förordningen fastställs inga specifika ansvarsförpliktelser för mottagarlandet. Trots den uppenbara politiska viljan att så snart som möjligt föra in länderna i Europeiska unionen har detta inte motsvarats av någon ökning av ländernas ansvar för förvaltningen. Revisionsrätten fann inga indikationer på någon formell förvaltningsstrategi för stödet – allmän eller landsspecifik – från kommissionens sida för att gradvis öka mottagarnas ansvar.

45.

Revisionsrätten bedömde i vilken utsträckning kommissionens förvaltning av Cardsprogrammet bidrog till att öka mottagarländernas ansvar under vissa kritiska etapper av projektcykelförvaltningen och bedömde konsekvenserna av ett otillräckligt egenansvar.

46.

Kommissionens riktlinjer för identifiering av projekt och det efterföljande utarbetandet av de årliga programmen (28) främjade inte mottagarnas deltagande i beslutsfattandet. I de anvisningar som EuropeAid gav för den årliga programplaneringen 2001 och 2002 stod ingenting uttryckligen om deltagande från stödmottagarnas sida. Riktlinjerna för den årliga programplaneringen 2003 och 2004 inbegrep viss inblandning – om än begränsad – med krav på att inledande kontakter skulle tas med potentiella stödmottagare under det förberedande arbetet, och att utkast till projektunderlag skulle översändas av delegationen eller Europeiska byrån för återuppbyggnad till stödmottagarna minst två veckor innan det årliga programmet avslutades. Vid revisionen bedömdes i vilken utsträckning mottagarna var involverade genom intervjuer på plats med omkring 30 stödmottagare.

47.

Revisionsrätten fann några exempel, särskilt i Bosnien och Hercegovina, Kroatien och Serbien där kommissionen och byrån hade försökt öka mottagarlandets egenansvar (se ruta 6).

Ruta 6Exempel på bra arbetssätt för egenansvarFall 1: Stärkande av direktoratet för europeisk integration i Bosnien och HercegovinaBeslutsprocessen för programplaneringen för Cards 2006 i Bosnien och Hercegovina är ett bra exempel på utveckling av egenansvar och redovisningsskyldighet. Redan i de årliga programmen för Cards 2004 och 2005 började kommissionen bygga kapacitet tillsammans med mottagarlandet, till exempel genom att införa högre tjänster för programplaneringsansvariga i ministerierna och byråerna inom detta fackområde i Bosnien och Hercegovina och genom att stödja direktoratet för europeisk integration. Tack vare de ansträngningar som gjordes utarbetades projektunderlagen under det sista året av Cardsprogrammet av myndigheterna i Bosnien och Hercegovina.Fall 2: Nikola Tesla-projektet i SerbienTrots att den rättsliga ramen för Europeiska byrån för återuppbyggnad (dvs. indirekt centraliserad förvaltning) inte är den som bäst lämpade sig för att öka egenansvaret i mottagarlandet kunde byrån ändå hitta en innovativ lösning när det gällde ett kraftstationsprojekt i Serbien (Nikola Tesla A5).Det innovativa draget i genomförandet av projektet var att man använde en ”bidragsöverenskommelse”. Genom detta arrangemang fick mottagaren, det serbiska elektricitetsverket, ansvaret för planeringen som inbegrep att fastställa tekniska specifikationer och förvaltning av projektet.De tekniska specifikationerna kontrollerades och godkändes av den anlitade tillsynsmannen, och upphandlingsförfarandet och kontrollen av betalningarna sköttes fortfarande av Europeiska byrån för återuppbyggnad. Alla parter, inklusive stödmottagaren, var mycket nöjda med arrangemanget och man kan därmed dra slutsatsen att egenansvaret var så fullständigt som man kan förvänta sig med nuvarande arrangemang.

48.

I de flesta fall var dock kommissionen inte konsekvent när det gällde att främja ansvar i mottagarländerna när den utvecklade de så kallade projektunderlagen och senare uppdragsbeskrivningarna. Deltagandet varierade från land till land på grundval av initiativ som delegationerna eller Europeiska byrån för återuppbyggnad hade tagit beroende på kapaciteten i de berörda länderna. Revisionsrätten konstaterade visserligen ökade insatser från mottagarländerna, men egenansvaret var fortfarande begränsat.

49.

Medfinansieringen av projekt med nationella medel är en indikator på mottagarländernas egenansvar och intresse. Även om riktlinjerna för Cards uppmuntrar användning av nationell medfinansiering användes detta knappt alls (29). Ett positivt undantag, dvs. det enda av de 31 granskade projekt i detta hänseende som inte gällde bidragskontrakt, var det kroatiska fastighetsregisterprojektet som till stor del medfinansierades och där samordningen av givarna effektivt leddes av de kroatiska myndigheterna. Även bidragsmottagarnas engagemang var stort (30).

50.

Ett sätt att öka mottagarländernas egenansvar är att involvera nationella myndigheter i kommittéer för utvärdering av anbud. EuropeAids anvisningar som är bindande för delegationerna och vägledande för Europeiska byrån för återuppbyggnad kräver dock att majoriteten av ledamöterna med rösträtt i utvärderingskommittéerna företräder kommissionen (se ruta 7). Detta står i kontrast till många andra områden av externa åtgärder där kommissionen inte företräds av en röstande ledamot i utvärderingskommittéen, men har kvar sin vetorätt.

Ruta 7Sammansättning av kommittéer för utvärdering av anbudRevisionsrätten bedömde 177 kommittéer för utvärdering av anbud för åren 2002–2005. I genomsnitt var 55 % av ledamöterna med rösträtt projektledare från de operativa centrumen vid delegationerna eller Europeiska byrån för återuppbyggnad och 13 % av ledamöterna med rösträtt var oberoende externa experter. Den genomsnittliga representationen av mottagarorganisationer var 32 %, med undantag av Kroatien där procenttalet var betydligt högre, 52 %, och Bosnien och Hercegovina där antalet ledamöter med rösträtt som företräder mottagaren bara var 24 %.

51.

Enligt EuropeAid:s anvisningar skall utvärderingskommittéerna bestå av minst fyra anställda vid kommissionens delegationer/Europeiska byrån för återuppbyggnad (dvs. ordförande, sekreterare och två utvärderare) på en extern utvärderare och ytterligare två anställda vid kommissionens delegationer/Europeiska byrån för återuppbyggnad för varje ytterligare utvärderare som företräder mottagaren. Detta innebär ett överdrivet utnyttjande av delegationernas personal samtidigt som det förhindrar ett utökat egenansvar i landet.

52.

Ett hinder för decentraliseringen var mottagarländernas brist på kunskap om Europeiska kommissionens kontraktsförfaranden. I Kroatien bjöd delegationerna systematiskt in företrädare för de nationella myndigheterna att deltaga i utvärderingskommittéernas sammanträden som observatörer utan rösträtt. Detta var ett exempel på god praxis då det gav de nationella myndigheterna möjlighet att bekanta sig med de detaljerade upphandlingsförfarandena, men detta gjordes inte systematiskt i alla länder. Till exempel i Albanien, f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Serbien användes denna praxis endast i mycket sällsynta fall.

53.

Enligt Cards riktlinjer skall allt Cardsstöd samordnas med andra givare. Samordning av givare är en särskild utmaning i västra Balkan på grund av det höga antalet givare och på grund av att det finns två dagordningar: EU:s dagordning för anslutning och en dagordning för utveckling och fattigdomsminskning som satts upp av Världsbanken, FN och några organ i EU:s medlemsstater.

54.

I ”Parisdeklarationen för effektivare bistånd” (31) bekräftades principen att mottagarländerna själva bör leda samordningen av stödet på alla nivåer medan givarna bör förbinda sig att respektera partnerlandets ledarskap. I Cardsländerna visade revisionen att nästan inga bevis fanns för ett sådant ledarskap i mottagarländerna eller för någon insats från givarnas sida för att uppmuntra mottagarlandets ledarskap. Det enda synliga initiativet konstaterades i Albanien (se ruta 8).

Ruta 8Givarsamordning i AlbanienFör att förbättra givarsamordningen i Albanien inrättade de fyra multilaterala organisationerna (Europeiska kommissionen, OSSE, FN och Världsbanken) en sektorspecifik samordningsmekanism i december 2003. De kom överens om att dela upp ansvaret mellan sig i fyra tematiska områden. För att förvalta samordningsprocessen skapade de ett ”tekniskt sekretariat för givare”. Detta bidrar till att effektivisera komplementariteten och arbetsfördelningen. Givarna förväntas att var för sig utnyttja sina relativa fördelar på sektornivå och delegera befogenheterna till de givare som fått uppdraget att leda genomförandet av programmen.Givarna bidrog tillsammans till att upprätta ett integrerat planeringssystem som sjösattes av Albaniens regering 2005 och skulle hjälpa landet att leda sin egen utvecklingsprocess. Syftet är att integrera de olika politiska ramarna till en enda utvecklingsplan efter halva tiden 2007 och utveckla en ny form för givarsamordning och förvaltning av externt stöd.

55.

Delegationerna och Europeiska byrån för återuppbyggnad har olika övervakningsrutiner.

56.

En effektiv övervakning förutsätter att projektet har uppsatta mål och objektivt verifierbara indikatorer som man kan övervaka gentemot. Men antingen fastställs inga sådana indikatorer eller också fastställs de men är varken mätbara eller tidsbestämda. Till exempel i ett polisskoleprojekt var en av de verifierbara indikatorerna ”adekvat utbildning av personal” utan att antalet planerade deltagare eller kursinnehållet specificerades. I ett annat projekt fanns det indikatorer som till exempel ”förbättrad driftskapacitet” utan specifika kriterier.

57.

I enlighet med Cardsförordningen utvärderade kommissionen programmet i slutet av juni 2004. Enligt uppdragsbeskrivningen för utvärderingen var målet att ge Europeiska kommissionen en oberoende och tillförlitlig bedömning av strategin för Cardsstödet och en beskrivning av de bredare politiska ramarna. Den omfattade perioden 2001–2003 (se även punkt 10).

58.

Uppföljningen av rekommendationer i utvärderingen är ett led i utvärderingsprocessen som är av avgörande betydelse för en förbättring av den ekonomiska förvaltningen. I princip har kommissionen ett år på sig att rapportera om sina uppföljningsåtgärder. I detta fall rapporterade kommissionen mer än två år senare. Detta kan delvis ha berott på att kommissionen inte var nöjd med kvaliteten på några av rekommendationerna.

59.

Det fanns inga formella krav på att enskilda projekt eller sektorer skulle utvärderas, men det är god praxis eftersom det kan bidra till riktade resultat och rekommendationer. Europeiska byrån för återuppbyggnad gjorde systematiskt utvärderingar på sektor- och projektnivå. Både halvtidsutvärderingar och efterhandsutvärderingar gjordes. Sammanfattningarna av dessa utvärderingar offentliggjordes på Europeiska byrån för återuppbyggnads webbplats och bidrog därmed till en spridning av resultaten av utvärderingen. Delegationerna gjorde däremot sällan projekt- eller sektorutvärderingar, och de få rapporter som delegationerna skrev offentliggjordes inte på webbplatsen.

60.

Spridningen av övervaknings- och utvärderingsresultaten skiljer sig också åt mellan delegationerna och Europeiska byrån för återuppbyggnad. Europeiska byrån för återuppbyggnad organiserar regelbundet sammanträden och workshopar för projektledare och programansvariga från olika operativa centrum för att utbyta erfarenheter. Samma nivå av spridning sker dock inte mellan delegationsländerna. Det förekommer även liknande kontakter mellan personal vid delegationerna och Europeiska byrån för återuppbyggnad, men det sker inte systematiskt.

61.

Revisionsrätten drar slutsatsen att kommissionens förvaltning av Cardsprogrammet i det stora hela bidrog positivt till stabiliseringen och återuppbyggnaden i mottagarländerna. Stödet var dock inte lika effektivt när det gällde att öka den administrativa kapaciteten på grund av att man till en början endast i liten utsträckning inriktade sig på institutionsuppbyggnad och på grund av otillräcklig kapacitet i mottagarländerna att tillgodogöra sig stödet.

62.

Kommissionens strategiska vägledning var mycket allmänt hållen och inte inriktad på särskilda områden. Den lämpade sig för återuppbyggnadsfasen men inte för de mer krävande institutionsuppbyggnadsmålen.

63.

Landstrategidokumenten var formulerade på ett allmänt sätt, vilket ledde till en otillräcklig vägledning på detaljnivå, i synnerhet som de inte byggde på lämpliga sektorspecifika strategier. Inom de fleråriga vägledande programmen – som utgör grunden till den årliga planeringen och identifieringen av projekt – gjordes inga prioriteringar mellan eller inom de olika interventionsområdena. Därmed fanns det ingen grund för optimering av projekturvalet, vilket resulterade i ett antal icke samordnade och enskilda projekt.

64.

Tidigt under programmen var stödet för det mesta inriktat på projekt med återuppbyggnadsinvestering och inte på institutionsuppbyggnad. Allteftersom programmen fortskred flyttades fokus på ett naturligt sätt mot institutionsuppbyggnad som nu utgör den allra största delen av utgifterna. Revisionsrätten konstaterar att redan i början var fokuset på institutionsuppbyggnad mer uttalat i länder där stödet förvaltades av delegationerna än i länder där det förvaltades av Europeiska byrån för återuppbyggnad. I det senare fallet innebar detta att införandet av partnersamverkansprojekt försenades.

Rekommendation 1Den strategiska vägledningen för genomförandet av det nya instrumentet för stöd inför anslutningen (32) bör ägna tillräcklig uppmärksamhet åt enskilda interventionsområden för att kunna garantera ett lämpligt fokus för stödet, ett systematiskt arbetssätt på nyckelområden och en lämplig grund för prioritering och urval av projekt.

65.

De förvaltningssätt som kommissionen använde var i stor utsträckning, men inte alltid, lämpade för mottagarländernas förhållanden och behov. De var ändamålsenliga när det gällde att garantera ett snabbt tillhandahållande av stöd, men tog för lite hänsyn till att maximera nyttan av stödet.

66.

Fyra olika förvaltningssätt användes som skulle avspegla förhållandena i de berörda mottagarländerna. Två av förvaltningssätten (dvs. delegationer med delegerat ansvar och Europeiska byrån för återuppbyggnad) – som omfattade den största delen av utgifterna – var för det mesta ändamålsenliga och lämpliga. De andra två (dvs. centraliserad och decentraliserad förvaltning) var inte lika effektiva och svarade sämre mot de specifika behoven.

67.

Kommissionen bemötte tidigare kritik om långsamt genomförande framgångsrikt genom att se till att stödet tillhandahölls snabbt. Detta var särskilt en fördel under återuppbyggnadsfasen. Men när det gällde institutionsuppbyggnad uppvägdes dock inte fokus på snabbhet av tillräcklig hänsyn till mottagarlandets förmåga att maximera nyttan av stödet eller att uppfylla alla förhandsvillkor.

Rekommendation 2Kommissionen bör behålla sitt fokus på ett snabbt genomförande av stödet, men också ägna tillräcklig uppmärksamhet åt ändamålsenlighetsaspekter, till exempel stödmottagarnas förmåga att fullt ut tillgodogöra sig stödet (i synnerhet när det gäller institutionsuppbyggnadsprojekt).

68.

Kommissionen ansåg visserligen att mottagarlandets egenansvar var en prioriterad fråga, men hade ingen konsekvent metod för att uppnå detta mål, och de förvaltningssätt som man använde främjade inte ett sådant egenansvar.

69.

Mottagarländerna var endast i begränsad utsträckning involverade i projektens identifierings- och upphandlingsfaser. Mot slutet av programmet ökade mottagarländernas inblandning, även om egenansvaret fortfarande var begränsat. Trots att mottagarländerna åtog sig att samordna de många olika givarna i området – en viktig indikator på egenansvar – påträffades vid revisionen inget bevis för att sådan samordning hade ägt rum.

Rekommendation 3När det gäller programmet för stöd inför anslutningen bör kommissionen ta itu med den viktiga frågan om mottagarlandets egenansvar genom specifika strategier inom alla områden som gäller förvaltning och genomförande, i synnerhet upphandling.

70.

Övervakningen och utvärderingen var till viss del god, men av varierande kvalitet. Övervakningsrutinerna skilde sig åt mellan delegationerna och Europeiska byrån för återuppbyggnad, trots att en gemensam metod har tillämpats sedan 2005. Avsaknaden av lämpliga projektindikatorer gjorde att övervakningen blev mindre ändamålsenlig. En utvärdering av Cardsprogrammet utfördes som planerat, men kommissionens uppföljning kom för sent. Det finns omotiverade skillnader mellan delegationerna och Europeiska byrån för återuppbyggnad när det gällde projekt- och sektorsutvärderingarnas intensitet/frekvens och spridningen av resultaten av övervakning och utvärdering.

Rekommendation 4Övervaknings- och utvärderingsrutinerna bör harmoniseras och delegationerna bör ta efter Europeiska byrån för återuppbyggnads praxis när det gäller att utvärdera enskilda projekt/sektorer och sprida resultat och lärdomar.Kommissionen bör se till att följa upp utvärderingarna snabbt.

a)

Cardsprogrammet var mycket relevant när det gäller att säkerställa ekonomiskt och tekniskt stöd till stabiliserings- och associeringsprocessen.

b)

Programmets centraliserade art och arbetssätt kan vara ett hinder för egenansvaret och ändamålsenligheten.

c)

Att få en jämvikt mellan stöd till institutionsuppbyggnad och utvecklingsinvesteringar var den främsta utmaningen.

d)

Programmets regionala dimension var bristfällig.