[pic] | EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION |

Bryssel den 26.2.2007

KOM(2007) 73 slutlig

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

om rättighetsbaserade förvaltningsinstrument för fisket {SEK(2007) 247}

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

om rättighetsbaserade förvaltningsinstrument för fisket

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Problem 3

2. Bakgrund 3

3. Gemenskapssammanhanget 4

4. Rättighetsbaserade förvaltningssystem 5

5. Nästa steg 6

6. En ny debatt 7

7. Slutsats 7

PROBLEM

I kommissionens meddelande om förbättring av fiskerinäringens ekonomiska läge[1] påpekades att den svåra ekonomiska situation som just nu råder för många delar av fiskeflottan i gemenskapen kräver andra metoder för fiskeförvaltning. Betoningen på hållbara fiskemetoder, och därmed större fiskbestånd, bör uttryckligen förknippas med målet att skapa förutsättningar för fiskefartyg och fiskeflottor att bli mer effektiva ur ekonomisk synvinkel.

Det har redan konstaterats att insynen, effektiviteten och i vissa fall den övergripande konsekvensen är bristfällig när det gäller de olika typer av förvaltningssystem som för närvarande tillämpas av gemenskapen och medlemsstaterna, och detta bidrar till de ekonomiska svårigheterna inom fiskerinäringen. Syftet med detta meddelande är att granska förvaltningsalternativen i avsikt att göra fiskeförvaltningen effektivare. Samtidigt ska det bli lättare att uppnå de grundläggande mål som gemenskapen och medlemsstaterna eftersträvar inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken, t.ex. bevarande av fiskbestånd, upprätthållande av ”relativ stabilitet” för medlemsstaternas fiskemöjligheter och en konkurrenskraftig fiskerinäring. Syftet är att skapa en debatt mellan medlemsstaterna och kommissionen om framtiden för rättighetsbaserade förvaltningssystem inom den gemensamma fiskeripolitiken.

I detta meddelande definieras rättighetsbaserad förvaltning som ett formaliserat system för tilldelning av individuella fiskerättigheter till yrkesfiskare, fiskefartyg, företag, kooperativ eller fiskesamhällen.

Bakgrund

Sedan det fria fisket upphörde har alla förvaltningssystem infört någon form av rättigheter för tillgång och utnyttjande. Det är också fallet för den gemensamma fiskeripolitiken. Den innehåller bl.a. regler för beviljande av nationella tillstånd och kvoter, begränsning av ”dagar till sjöss” för vissa typer av fisken och olika åtgärder för att begränsa flottkapaciteten. Den gemensamma fiskeripolitikens grundläggande mekanismer för tilldelning av fiskerättigheter till medlemsstaterna har visat sig vara effektiva och hållbara. Trots det har politiken i många andra fall ändå varit bristfällig och inte nått upp till målen. Detta framgår av det faktum att många fiskbestånd minskat, framför allt bottenlevande arter, och av de svaga ekonomiska resultaten för vissa delar av fiskeflottan.

Genom de förvaltningssystem med regler för begränsning av tillträdet till fiske som upprättats på medlemsstats- och gemenskapsnivå har ett ekonomiskt värde på rätten att fiska skapats på ett underförstått sätt. Detta ekonomiska värde avspeglas direkt eller indirekt i de marknadstransaktioner som äger rum inom fiskerinäringen idag. Exempel på detta är försäljning eller leasing av tillstånd, fiskedagar och kvoter i vissa medlemsstater. Det ekonomiska värdet av rätten att fiska återspeglas på ett mer indirekt sätt av skillnader i marknadspriserna på fartyg med respektive utan tillstånd.

Därmed finns marknader för fiskerättigheter faktiskt i de flesta medlemsstater. Det ekonomiska värdet på dessa rättigheter är ibland avsevärt och kan inverka kraftigt på utvecklingen av fiskerinäringen. Vårt mål bör vara att skapa ett system som bidrar till att formalisera dessa ekonomiska värden som individuella fiskerättigheter. På så vis främjas insyn, rättssäkerhet, säkerhet och i slutändan en större ekonomisk effektivitet för yrkesfiskarna. Samtidigt minimeras kostnaderna för resten av samhället.

Mot denna bakgrund måste en diskussion inledas i syfte att dela och förbättra kunskaperna på detta område och bedöma behovet av att agera.

Dessa aspekter togs upp i den vägledande tidsplan[2] som ingick i kommissionens förslag till reform av den gemensamma fiskeripolitiken. Där åtog sig kommissionen att lägga fram en rapport om räckvidden för bestämmelserna inom gemenskapen och/eller nationella fiskeförvaltningssystem om ett system med fiskerättigheter (enskilda eller kollektiva) som man kan handla med.

Gemenskapssammanhanget

Fiskesektorn inom gemenskapen kännetecknas av stor mångfald när det gäller förvaltningsinstrument och mekanismer. Relativt jämförbara situationer hanteras ibland mycket olika beroende på medlemsstat, region eller vilken typ av fiske det handlar om. Dessa olika angreppssätt, även inom en medlemsstat, motsvarar en stor mängd praktisk erfarenhet som bör utvärderas och förtjänar att spridas.

Bevarandet av fiskeresurserna – en förutsättning för hållbara marina ekosystem och fortsatt ekonomisk verksamhet i denna sektor – är just nu det huvudsakliga och omedelbara målet. Detta ligger i linje med gemenskapens åtaganden enligt både Johannesburgagendan (om att främja maximal hållbar avkastning) och Lissabonagendan. En debatt om rättighetsbaserad förvaltning syftar till att undersöka huruvida en bättre ekonomisk förvaltning av fiskerinäringen kan bidra till att detta mål uppfylls och, framför allt, huruvida nya och/eller förbättrade förvaltningssystem för fiskets ekonomiska aspekter kan skapas för att främja ökad effektivitet och ändamålsenlighet. Ett system med individuella fiskerättigheter eller kvoter, territoriella användarrättigheter inom fisket eller fiskeansträngningsrättigheter t.ex. kan bidra till att minska fiskekapaciteten och därmed fisketrycket. Alla sådana förvaltningssystem bör således utvärderas mot bakgrund av hur de bidrar till uppfyllandet av den gemensamma fiskeripolitikens mål, dvs. att ”resurser utnyttjas på ett hållbart sätt i ekonomiskt, miljömässigt och socialt hänseende” (rådets förordning (EG) nr 2371/2002).

Gemenskapen bär ansvaret för att begränsa fiskeflottans totala storlek och för att fastställa nivåer för fångster och fiskeansträngningar, samt för att fatta beslut om tekniska åtgärder som t.ex. restriktioner avseende fartyg eller utrustning i syfte att ytterligare skydda fiskbestånden. Nationella myndigheter tilldelar och förvaltar tillstånd, kvoter och fiskeansträngningar på nationell och regional nivå. Alla dessa förvaltningsinsatser bidrar således redan till att definiera och utforma rättigheter för tillträde och fångst för enskilda yrkesfiskare. Dessa rättigheter kan förknippas med ett ekonomiskt värde, men detta sker ofta med bristande insyn och på ett oförutsägbart sätt.

Rättighetsbaserade förvaltningssystem

Det bör inte råda några tvivel om vad ett formaliserat rättighetsbaserat förvaltningssystem kan erbjuda. Det är ingen patentlösning på fiskerinäringens problem. Det är inget förvaltningsinstrument i sig utan ett medel för att hjälpa yrkesfiskarna att prestera bättre ur ekonomisk synvinkel. Det kommer således fortfarande att behövas bevarandemål att uppnå genom olika fiskeförvaltningsåtgärder (t.ex. kvoter). Formaliserade fiskerättigheter kan emellertid samtidigt hjälpa samhället att uppnå dessa mål och att göra det på ett mer kostnadseffektivt sätt. Det har framförts argument för att ekonomisk hållbarhet på längre sikt även kommer att leda till förbättrad biologisk hållbarhet eftersom ett väl fungerande rättighetsbaserat förvaltningssystem bör medföra ett ökat egenintresse hos yrkesfiskarna och industrin för en hållbar resursbas.

Det ska dock tillstås redan från början att hinder för normal och fri handel med rättigheter (t.ex. kvoter) i teorin kommer att leda till att tilldelningen av kvoter inte blir optimal i ekonomiska termer. Ur politisk synvinkel är det dock helt och hållet legitimt för varje medlemsstat att välja ett system som inte är optimalt och som är förenligt med de nationella målen. Detta kan skapa utrymme för kompromisser mellan motstridiga mål såsom ekonomisk effektivitet på kort sikt och upprätthållande av sysselsättningen, eller påverka fördelningen av fiskerättigheter mellan olika delar av fiskerinäringen, dvs. mellan småskaligt och storskaligt fiske.

Den mest kontroversiella aspekten av rättighetsbaserade förvaltningssystem är möjligheten att överföra rättigheter. Tanken bakom möjligheten att handla med rättigheter är framför allt ekonomisk. Fiskeföretagens effektivitet ökar till följd av att ekonomiskt svagare fartyg försvinner från fiskeflottan. Samtidigt leder överföringen av kvoter från mindre lönsamma till mer lönsamma fartyg till att ett pris för att utnyttja resursen införs. Införs ett pris på resursen kan handel med rättigheter i stor skala uppstå. Detta kan medföra en koncentration av kvotinnehav, geografisk fördelning av fiskeverksamheten och flottsammansättning. Det bör påpekas att en sådan koncentration redan har skett och kan förväntas fortsätta oavsett om rättighetsbaserade förvaltningssystem finns eller ej, framför allt på grund av att fiskemöjligheterna har minskats till en nivå som gör fisket olönsamt för många fiskefartyg som istället i allt högre grad väljer att ansluta sig till nationella avvecklingsprogram.

För att motverka risken för koncentration kan de rättighetsbaserade förvaltningssystemen utformas så att koncentrationer över en viss storlek hindras. På så sätt kan fiskeverksamhetens geografiska balans upprätthållas och de gällande kulturella, sociala och yrkesmässiga strukturerna i stor utsträckning bevaras. I de fall de rättighetsbaserade förvaltningssystemen t.ex. kan förväntas påverka det småskaliga kustfisket, som utnyttjar samma resurser och har stor betydelse för den lokala ekonomin, finns det starka argument för ett försiktigt tillvägagångssätt. En politisk prioritet skulle kunna vara att skydda det småskaliga fisket genom någon form av kvotsystem för utvecklingen i gemenskapen, med det särskilda syftet att skydda intressena hos denna del av fiskerinäringen mot mer kapitalintensiva konkurrenter.

Mekanismer som inrättas för att begränsa de negativa effekter som en oreglerad marknad kan ge upphov till, framför allt i form av koncentrationer och omlokaliseringar, bör emellertid vara förenliga med reglerna för den inre marknaden och konkurrens. Erfarenheterna visar att det krävs försiktighet i detta avseende eftersom vissa mekanismer kan strida mot gemenskapsreglerna. Sådana mekanismer skulle bli föremål för systematisk granskning av kommissionen.

Rättighetsbaserade förvaltningssystem kan också bidra till att fiskare fångar mer än de behöver för att kunna sortera ut de mest värdefulla delarna av fångsten (”highgrading”) och till att fångst kastas överbord, vilket äventyrar resursstabiliteten och komplicerar bedömningen av fångsternas verkliga storlek. Dessa problem finns emellertid också med nuvarande förvaltningssystem och bör inte betraktas som exklusivt för de rättighetsbaserade förvaltningssystemen. Kommissionen håller för närvarande på att utarbeta ett politiskt initiativ beträffande fångster som kastas överbord. Detta bör bidra till att minska sådana effekter vid en mer utbredd användning av rättighetsbaserade förvaltningssystem. I detta sammanhang är det mycket viktigt med bättre kontroll av att fiskeverksamheten sker enligt reglerna för att det förvaltningssystem som tillämpas ska fungera bra i slutändan.

Nästa steg

Med tanke på den gemensamma fiskeripolitikens erkännande av principen om ”relativ stabilitet” för fördelningen av fiskemöjligheterna mellan medlemsstaterna (vars syfte är att säkerställa ”en förutsebar andel av bestånden för varje medlemsstat” [rådets förordning (EG) nr 2371/2002]) verkar det i nuläget inte finnas någon möjlighet att övergå till ett rättighetsbaserat förvaltningssystem på gemenskapsnivå med fri handel med fiskerättigheter mellan medlemsstaterna. Rättighetsbaserade förvaltningssystem inom ramen för den gemensamma fiskeripolitik som nu bedrivs bör utvecklas på medlemsstatsnivå och vara inriktade på möjligheten till handel med fiskerättigheter inom medlemsstaten. Detta hindrar naturligtvis inte en medlemsstat från att besluta att dess eget rättighetsbaserade förvaltningssystem ska tillåta utbyte av kvoter med medborgare i andra medlemsstater, liksom redan är fallet.

Debatter på gemenskapsnivå om fiskeförvaltningssystem måste fokuseras på analysen av de nuvarande nationella systemen och på möjligheten att göra dem effektivare genom utbyte av bästa praxis. Det bör återigen betonas att varje medlemsstat är fri att sätta upp sina egna mål i fråga om de ekonomiska, sociala och kulturella dimensionerna av fiskeförvaltningen.

På grundval av nationella tillvägagångssätt ”nedifrån och upp” för övervägande av huruvida rättighetsbaserade förvaltningssystem är lämpliga är det viktigt för varje medlemsstat att undersöka hur dess olika mål kan uppnås och vilka kompromisser mellan målen som kan förväntas. I det avseendet bör debatten i högre grad bygga på åsikterna inom näringen genom att den rådgivande kommittén för fiske och vattenbruk och kommittén för den sociala dialogen inom fiskesektorn engageras. För en väl fungerande rättighetsbaserad förvaltning krävs nämligen starka styrelseformer på alla nivåer.

I grunden kan det finnas ett antal hinder inom medlemsstaterna för inrättandet av relativt likartade rättighetsbaserade förvaltningssystem. På grund av seder och bruk ifrågasätter vissa länder att rättigheter för tillgång till en allmän resurs ska kunna beviljas privata intressen, även tillfälligt. Dessutom måste dessa rättigheter integreras i den mångfald av olika rättsliga ramar som finns i medlemsstaterna.

Avslutningsvis bör även gränsöverskridande aspekter ingå i en debatt om rättighetsbaserad förvaltning på gemenskapsnivå, t.ex. gällande samverkanseffekter mellan medlemsstaternas system eller utbyten av kvoter mellan olika medlemsstater. Detta ger upphov till ytterligare frågor kring hur principen om ”relativ stabilitet” påverkas till följd av eventuella förändringar av den geografiska fördelningen av kvoter.

En ny debatt

Behovet av en debatt på gemenskapsnivå om fiskeförvaltningens ekonomiska aspekter framgår tydligt av den gemensamma fiskeripolitikens nya inriktning. Framför allt gäller detta de långsiktiga målen för hållbar utveckling (vilket återspeglas i kommissionens nya meddelande om en strategi för maximal hållbar avkastning), de initiativ som lagts fram nyligen för att förbättra fiskeflottornas ekonomiska lönsamhet genom stöd för räddning och omstrukturering samt den nya Europeiska fiskerifonden.

Försäljning och köp av fiskerättigheter sker redan i en del medlemsstater, antingen på etablerade marknader eller indirekt. Fiskerättigheter finns således faktiskt redan, med ofta otydliga effekter för näringen och fiskesamhällena. Det är både viktigt och brådskande att inleda en debatt om dessa frågor.

Under kommissionens diskussioner med näringen och medlemsstaterna har särskilt känsliga frågor dykt upp när det gäller inrättandet av rättighetsbaserade förvaltningssystem. Dessa är bland annat följande:

- Frågan om ”relativ stabilitet”.

- Möjligheten att överföra fiskerättigheter, vilket kan innebära en överdriven och ofta oåterkallelig koncentration av dessa rättigheter.

- Den inledande fördelningen och varaktigheten av fiskerättigheter.

- Eventuella ogynnsamma villkor för det småskaliga fisket när detta ska bedriva sin verksamhet parallellt med stora fiskeriföretag.

- Problemen med ”highgrading” och att fångst kastas överbord.

- Behovet av effektiva kontroller av att reglerna följs.

Man måste ta itu med dessa frågor omedelbart för att en pragmatisk debatt om framtiden för rättighetsbaserad förvaltning inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken ska kunna bli konstruktiv. Kommissionen har för avsikt att, i den utsträckning resurserna räcker till, komplettera denna debatt med sakkunskap och en rad olika särskilda studier. Kommissionen planerar att göra en sammanfattning av debatten och utvärdera behovet av ytterligare åtgärder inom tolv månader efter det att detta meddelande har antagits.

Kommissionen kommer därefter att rapportera till rådet och Europaparlamentet samt lägga fram förslag till rekommendationer om uppföljning, om och när detta är lämpligt.

Slutsats

Kommissionen anser att det är viktigt att börja reflektera över frågan om rättighetsbaserade förvaltningsinstrument för fisket. Många erfarenheter på området finns i olika medlemsstater. Det är nu viktigt att vi ökar vår förståelse för hur fiskerättigheter upprättas och förvaltas inom gemenskapen och att vi delar och diskuterar kunnande och god praxis på området. Vi måste också överväga huruvida justeringar eller nya initiativ kan vara lämpliga för att den gemensamma fiskeripolitikens allmänna mål bättre ska kunna gagnas. Kommissionen ser fram emot en pragmatisk, öppen och fruktbar debatt mellan intressenter och medlemsstater.

[1] KOM(2006) 103 slutlig.

[2] Meddelande från kommissionen om reformen av den gemensamma fiskeripolitiken (vägledande tidsplan), KOM(2002) 181 slutlig.