16.5.2008   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 120/15

1.1

EESK noterar att grönboken om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken offentliggjorts men med stor försening.

1.2

Kommittén instämmer i resonemangen kring olika skatte- och miljömässiga konsekvenser av olika marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken (skatter, avgifter, subventioner, rättighets-/certifikatslösningar m.m.).

1.3

EESK konstaterar att man inom politiken länge använt sig av marknadsbaserade styrmedel. Frågan är alltså inte längre ”om” utan ”hur” de marknadsbaserade styrmedlen ska användas.

1.4

Som kommissionen med rätta konstaterar gör de marknadsbaserade styrmedlen det möjligt att skapa kostnadseffektiva lösningar till skydd för miljön. Det handlar dock inte om något universalmedel. Relationen och samspelet mellan t.ex. påbud och förbud, rättsregler och marknadsbaserade styrmedel (t.ex. skatter, avgifter, riktade subventioner och överlåtbara rättigheter) bör därför behandlas i den politiska debatten och i grönboken. Kommissionens grönbok innehåller dock alldeles för lite information om detta, vilket EESK beklagar.

1.5

Kommittén uppmanar därför kommissionen att utnyttja den offentliga debatt som inleds med grönboken för att med hjälp av konkreta exempel förklara inte bara vilka möjligheter och effekter olika styrmedel medför för miljön utan också vilka begränsningar de har.

2.1

Den 28 mars 2007 lade kommissionen fram grönboken om ”marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken och näraliggande politikområden” (1), aviserad redan 2004 och föremål för detta yttrande.

2.2

Med grönboken vill kommissionen inleda en debatt om ökad användning av marknadsbaserade styrmedel i samhället.

2.3

Kommissionen hänvisar i grönboken till de mål för miljöskyddet som man hittills kommit överens om på europeisk nivå, bl.a. till den nya energi- och klimatskyddspolitiken som enligt kommissionens uppfattning innebär ”inget mindre än en ny industriell revolution under de närmaste 10 till 15 åren”.

2.4

Kommissionen tydliggör att ”dessa ambitiösa mål kan inte uppnås utan offentliga åtgärder”. Enligt kommissionens uppfattning bör man i allt större utsträckning använda sig av marknadsbaserade styrmedel som miljöpolitiskt styrmedel. Dessa är tänkta att vara ”en viktig del av insatserna för att uppnå verkliga förändringar genom att ändra incitamenten för företag och konsumenter”.

2.5

Likväl förklarar kommissionen att marknadsbaserade styrmedel inte är någon ”universallösning på alla problem”.

2.6

De ”marknadsbaserade styrmedel” som beskrivs är skatter, avgifter, riktade subventioner och överlåtbara rättigheter.

2.7

Enligt kommissionen motiveras användningen av marknadsbaserade styrmedel av att de ”kan korrigera brister hos marknaderna på ett kostnadseffektivt sätt. Det handlar om situationer då de ’verkliga’ eller sociala kostnaderna av en ekonomisk verksamhet inte alls – eller i otillräcklig utsträckning – avspeglas i marknaderna (t.ex. beroende på att miljötillgångar till sin natur är offentlig egendom)”.

2.8

Följande fördelar nämns:

2.9

Kommissionen tydliggör dock också att marknadsbaserade instrument inte bara kan bidra till miljöpolitiska mål men att EU ”också använt sig av sådana för att motverka sådana snedvridningar på den inre marknaden som uppstår på grund av förekomsten av olika system i olika medlemsstater. I sådana fall kan marknadsbaserade styrmedel säkerställa att samma sektor omfattas av samma bördor i hela EU och motverka potentiella negativa konkurrenseffekter inom EU.”

2.10

Kommissionen pekar vidare på att de olika marknadsbaserade styrmedlen har olika verkan. Kvantitativa system (t.ex. överlåtbara rättigheter) är säkrare när man vill uppnå specifika mål (t.ex. begränsning av utsläpp) jämfört med rent prisbaserade styrmedel (t.ex. skatter). De senare skapar dock större säkerhet i fråga om kostnaderna eller priset och brukar vara lättare att administrera.

2.11

Dessutom pekar kommissionen på en annan viktig skillnad: Skatter (och avgifter) används inte bara potentiellt som styrmedel utan generar också offentliga intäkter. I fallet med överlåtbara rättigheter gäller detta endast ”om rätterna auktioneras ut av myndigheter”.

2.12

Kommissionen tar i grönboken också upp temat ”tillväxt och sysselsättning” och går igenom olika argument för en reformerad miljöbeskattning. Medan Europeiska rådet vid sitt toppmöte i juni 2006 i den nya hållbarhetsstrategin tog upp frågan om ett nytt skattesystem grundat på hållbarhetskriterier, dock utan att gå in på några detaljer, skriver kommissionen nu: ”Alla parter kan vinna på en miljöskattereform med en skatteväxling från välfärdsnegativa skatter (t.ex. på arbetskraft) till välfärdspositiva skatter (t.ex. på miljöskadlig verksamhet som resursanvändning och utsläpp). En sådan skulle bidra till att lösa både miljö- och sysselsättningsproblem  (2) . En långsiktig skatteväxling förutsätter dock relativt stabila inkomster från den miljörelaterade skattebasen”.

2.13

Dokumentet innehåller slutligen ett antal exempel på redan etablerade marknadsbaserade styrmedel (energibeskattning, eurovinjetten, lokala avgiftssystem för avlastning av innerstäderna från trafik). Man ställer ett antal frågor till allmänheten, vissa specifika, andra mycket allmänna, för att på så sätt få i gång samhällsdebatten.

2.14

Kommissionen ser också möjligheter att använda marknadsbaserade instrument för att skydda den biologiska mångfalden.

3.1

EESK har ofta uttalat sig för en optimal användning av de politiska instrumenten för miljöskyddet, och de marknadsbaserade styrmedlen kan spela en viktig roll i det sammanhanget. Det råder alltså samstämmighet mellan kommittén och kommissionen i detta avseende.

3.2

Kommittén förstår de argument som framförs och anser dem vara bra och riktiga. Grönboken har dock utarbetats under lång tid, och offentliggörandet har hela tiden skjutits upp. Vi hade förväntat oss något större klarhet i frågan om hur man i framtiden tänker använda sig av marknadsbaserade styrmedel. Den långa avstämningsprocessen inom kommissionen var kanske nödvändig, men vi kan inte se att denna skulle ha haft någon positiv inverkan på arbetet med den politiska utformningen.

3.3

Det verkar snarare som om den politiska utvecklingen ibland går snabbare än den interna avstämningen.

3.4

EESK konstaterar att marknadsbaserade styrmedel använts inom miljöskyddet under en längre tid, även om användningen av dem i de enskilda medlemsstaterna skiljer sig åt högst betydligt. Enligt Eurostat härrör t.ex. i genomsnitt nästan 7 % av alla budgetintäkter i EU:s medlemsstater från miljörelaterade inkomstkällor.

3.5

I grönboken och i den politiska debatten kan det alltså inte handla om ett införande av marknadsbaserade styrmedel inom miljöskyddet. Frågan är inte ”om” utan ”hur”: I vilken utsträckning och hur ska de marknadsbaserade styrmedlen användas i förhållande till förbud och påbud?

3.6

Innehållet i grönboken sträcker sig dock inte längre än det som man länge känt till och diskuterat i företagen och samhällsgrupperna. Inte heller tar man upp frågan om vem som bör agera först. Som bekant har EU inte samma befogenheter för alla upptänkliga styrmedel. I skatterättsliga frågor har EU ytterst begränsade befogenheter. Dessutom klargör man inte vad som kommer att hända politiskt när denna grönbok lagts fram, huruvida man som brukligt kommer att utarbeta en vitbok och vilka slutsatser man bör dra.

3.7

Den största bristen är att man inte klargör i vilka situationer man borde prioritera ett visst instrument inom politiken. Den avgränsning som man tänkt sig eller den potentiella kopplingen mellan t.ex. rättsregler och marknadsbaserade styrmedel klargörs inte heller.

3.8

Kommittén ställer sig följaktligen positiv till grönboken, men konstaterar att samhällsdebatten kring mer effektiva styrmedel inom miljöpolitiken borde föras med större engagemang och med hjälp av så konkreta exempel som möjligt, så att de ambitiösa EU-mål som beskrivs, t.ex. inom klimat- och energipolitiken, faktiskt också kan förverkligas.

3.9

För EESK gäller i samband med detta att de marknadsbaserade styrmedlen bör grunda sig på principen om att förorenaren betalar och skapa incitament för dem som aktivt verkar för att skydda miljön.

4.1

EESK har alltid betonat hur viktigt det är att internalisera s.k. ”externa kostnader”. Som kommissionen själv uppger lämpar sig de marknadsbaserade styrmedlen mycket väl för detta ändamål. Först krävs det dock ett tydligt politiskt beslut om hur man ska kvantifiera dessa externa kostnader som ska internaliseras.

4.2

Eurovinjetten inom vägtrafiken är ett av de ”marknadsbaserade” styrmedel som beskrivs i grönboken och ett bra exempel på hur ett styrmedel som anses lämpa sig för internalisering av externa kostnader hittills i själva verket bara använts mycket halvhjärtat. Kommissionen skriver själv: ”De genomsnittliga avgifterna får visserligen endast täcka infrastrukturkostnaderna, vilket utesluter externa kostnader”. Det krävs därför initiativ för att i framtiden internalisera de externa kostnaderna genom eurovinjetten.

4.3

EESK uppmanar kommissionen, rådet och Europaparlamentet att endast tala om marknadsbaserade styrmedel för miljöpolitiken när det finns ett verkligt och tydligt skönjbart miljömål bakom dem. I fallet med eurovinjetten kan man endast tala om ett sådant med förbehåll, eftersom de externa kostnaderna utesluts. I det fallet handlar det i första hand om att inte bara låta de offentliga budgetarna finansiera infrastrukturkostnaderna utan också göra användarna direkt delaktiga. Detta får naturligtvis också indirekta effekter på miljön när användaren t.ex. på grund av de ökade kostnaderna börjar fundera på om han inte borde ta tåget i stället för bilen (eller helt enkelt avstå från resan). Men först när (miljö-)kostnaderna, som hittills inte haft någon ”marknad” och som man inte tagit hänsyn till, internaliseras är eurovinjetten att betrakta som ett ”miljöinstrument”.

4.4

Först måste man alltså inom politiken redovisa vad man över huvud taget vill uppnå med en viss politisk åtgärd. Först när ett mål definierats bör diskussionen om lämpligt styrmedel inledas.

4.5

Även om man ökar användningen av marknadsbaserade styrmedel, kan man inom politiken följaktligen inte undvika ett antal omstridda och därigenom delvis mycket svåra beslut om att fastställa mycket tydliga (miljöpolitiska) mål i form av utsläppsnivåer m.m. Det är just här som det hittills ofta förekommit brister. Marknadsbaserade styrmedel är inte något substitut för sådana beslut utan – som namnet antyder – instrument för att uppnå fastställda politiska mål.

4.6

Kommissionen måste så snabbt som möjligt skingra den osäkerhet som grönboken lämnat efter sig, och därvid klargöra hur man tänker sig att de olika politiska instrumenten ska användas i framtiden. EESK rekommenderar därför kommissionen att redan inom ramen för den bredare diskussion av frågan som planeras, gå igenom de olika politiska handlingsalternativ som finns (med eller utan marknadsbaserade styrmedel) med hjälp av ett antal praktiska exempel från olika politikområden, t.ex. energi och transport.

4.7

I samband med detta skulle kommissionen t.ex. säkerligen kunna klargöra att man inte tänker försöka lösa problemet med cancerogena ämnen – för att bara nämna ett exempel – genom att införa marknadsbaserade styrmedel.

4.8

Det skulle däremot kunna vara intressant med marknadsbaserade styrmedel t.ex. i samband med den alltmer aktuella frågan om hur man i framtiden tänker anlägga ”koldioxidfria” kolkraftverk om tekniken inom kort eventuellt medger detta. Tänker man i så fall påbjuda dem i egenskap av ”modern teknik” (alltså med hjälp av rättsregler) eller tänker man göra dem lönsamma genom marknadsbaserade styrmedel? Sådana frågor kommer att tas upp alltmer inom samhällsdebatten i framtiden.

4.9

Om kopplingen respektive avgränsningen mellan rättsregler och marknadsbaserade styrmedel hade varit tydligare över lag, med en redovisning av konkreta handlingsalternativ, hade kanske också grönbokens resonemang kring användningen av marknadsbaserade styrmedel för att bibehålla den biologiska mångfalden varit mer begripliga. EESK tycker ännu inte att dessa är tillräckligt övertygande för att man verkligen ska våga hoppas på att effektivt kunna motverka den minskning som nu liksom tidigare hotar den biologiska mångfalden.

4.10

Kommittén uppmanade redan i sitt yttrande om ”Tvåårsrapporten om EU:s strategi för hållbar utveckling” (3) kommissionen att konkretisera sina vagt formulerade funderingar kring ett nytt skattesystem grundat på hållbarhetsindikatorer. Enligt Eurostat ligger intäkterna från miljörelaterade skatter på cirka 7 %.

4.11

En debatt kring lägre skatter på arbete och kompensation för förlorade intäkter i form av ökade skatter på miljöskadlig verksamhet borde enligt EESK ha inletts för länge sedan och bör skyndas på när grönboken lagts fram. I samband med detta måste man dock också klargöra hur EU tänker sig dessa förändringar med tanke på att unionen enligt EU-fördragen bara har ett mycket marginellt inflytande på medlemsstaternas skattepolitik i frågan.

4.12

EESK anser att det är extremt viktigt att man så snart som möjligt lägger fram den översikt över miljöskadliga subventioner som utlovats och att man så snabbt som möjligt också avskaffar dessa subventioner. Kommittén anser att miljöskadliga subventioner leder till en avsevärd snedvridning av konkurrensen och till en fullständigt oacceptabel felfördelning av offentliga medel. Marknadsbaserade styrmedel till miljöskyddets fromma kan inte få någon riktig verkan förrän de miljöskadliga subventionerna fullständigt avskaffats.