27.10.2007   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 256/27

1.1

EESK har tagit del av grönboken, men ställer sig tveksam till om den metod som föreslås kan leda till ett starkt och enhetligt konsumentskydd inom unionen. EESK har i sina yttranden om konsumentskydd upprepat att ett sådant skydd bör säkerställas med hjälp av ett förenklat, enhetligt och genomfört konsumentregelverk, men i denna översyn finns det antydningar om att detta kan vara svårt att uppnå. Översynen av regelverket innebär i själva verket ett reellt försök att genomföra initiativet ”Bättre lagstiftning”. Grunderna och målsättningarna för detta bör vara klara, och beslut bör ha fattats på ett tidigt stadium med deltagande av de berörda parterna.

1.2

Det krävs en äkta, demokratisk legitimitet och en tydlig rättslig och begreppsmässig grund för ett reviderat konsumentregelverk.

1.3

EESK skulle särskilt välkomna att regelverkets principer tillämpades på den snabbt växande och föga kontrollerade digitala miljön.

1.4

Enligt EESK:s uppfattning är konsumentpolitiken inte bara en integrerad del av EU:s interna strategi för inre marknaden, utan även en viktig och grundläggande del av medborgarskapet. EESK stöder genomförandet av bättre regleringsprinciper i konsumentlagstiftningen. En ingående konsekvensanalys bör ligga till grund för alla förslag till harmoniserade regler på detta område, och de nuvarande reglerna bör förenklas och förtydligas.

1.5

Som en viktig prioritering bör bättre genomförandeåtgärder och förstärkta eller nya, tydliga och enkla förfaranden för gottgörelse framhållas.

1.6

Vi uppmanar kommissionen att beakta vårt yttrande från april 2006 om Rättslig ram för konsumentpolitiken  (1) där vi föreslog att det skulle vara möjligt att på ett fristående sätt vidta konsumentpolitiska åtgärder och inte bara som en biprodukt av upprättandet av inre marknaden.

1.7

Vid en harmonisering av konsumentlagstiftningen inom EU måste man utgå ifrån att det är den bästa och högsta konsumentskyddsnivå som tillämpas i någon av medlemsstaterna som skall antas. Alla ”horisontella instrument” bör bygga på de strängaste normerna, medan nödvändig ”vertikal integration” bör koncentreras på att förtydliga tekniska frågor. Ett horisontellt instrument skulle emellertid kunna innehålla helt harmoniserade regler på specifika områden, till exempel ångerrätten och definitionen av en konsument liksom oskäliga klausuler, leverans eller konsumentens rätt till gottgörelse, medan ett minimum av harmonisering skulle tillämpas i övriga fall. Man kan hoppas att detta är den metod som såväl kommissionen som samtliga medlemsstater skulle föredra.

2.1

Kommissionen antog sin sedan länge efterfrågade Grönbok om översynen av konsumentregelverket (konsumentlagstiftningen) i början av februari 2007. Detta avslutade vad som betecknas som den ”diagnostiska fasen” av översynen. I denna fas vill kommissionen fastställa vilka alternativa möjligheter det finns att förenkla, modernisera och harmonisera den nuvarande gemenskapslagstiftningen beträffande konsumentskydd. Man hävdar att såväl konsumenterna som näringslivet kan dra nytta av att man gör en analys av den styrka och de svagheter som finns i den nuvarande lagstiftningen, följd av en lämplig översyn. Kommissionen anser också att översynen innebär en möjlighet att skapa enhetlighet mellan medlemsstaterna och att rent generellt förbättra EU:s konsumentskyddslagstiftning, som i vissa fall är mer än tjugo år gammal, framför allt genom att fastställa var lagstiftningen skiljer sig åt och om detta leder till hinder för konsumenter och näringsliv på inre marknaden – samtidigt som man respekterar subsidiaritetsprincipen. I detta yttrande koncentrerar vi oss därför på hur de grundläggande aspekterna av konsumentregelverket uppfattas och presenteras. Hittills har man endast presenterat möjliga förändringar.

2.2

Konsumenternas utgifter utgör 58 % av EU:s BNP, men de är fortfarande i stor utsträckning fördelade på 27 nationella marknader. Inre marknaden skulle kunna vara störst i världen, och kommissionen har beskrivit sin strategi som att väcka ”en sovande jätte, detaljhandeln på inre marknaden” (2) Kommissionen anger att dess konsumentpolitik syftar till att ”säkerställa en hög skyddsnivå för alla konsumenter inom unionen, oavsett var de bor, vart de reser eller varifrån de handlar inom EU, att skydda dem från risker och hot mot deras säkerhet och ekonomiska intressen, samt att förbättra konsumenternas förmåga att tillvarata sina egna intressen” (3).

2.3

Målet att säkerställa en enhetlig tillämpning av en gemensam ram för konsumenternas rättigheter inom EU får ett brett stöd. Ett sådant ramverk skulle medföra tydliga och rättvisa rättigheter och skyddssystem för alla konsumenter, samtidigt som det skapar lika konkurrensvillkor för leverantörer av varor och tjänster. Grönboken om konsumenternas rättigheter medger uttryckligen att de framsteg som gjorts mot detta mål har varit långsamma och inkonsekventa och har stött på en lång rad hinder i form av varierande nationella prioriteringar och undantag. Det välkomna införlivandet av nya medlemsstater har medfört ytterligare svårigheter vad gäller en gemensam syn på konsumentskyddet. I denna översyn av konsumentregelverket presenteras kommissionens syn på en process som skulle kunna medföra förbättrad tydlighet, enhetlighet och tillämpning av befintliga direktiv. Många konsumentorganisationer hävdar emellertid att översynen också väcker frågor om inriktningen av konsumentpolitiken i sin helhet.

2.4

De direktiv som omfattas av denna översyn täcker ett brett fält av avtalsrättsliga frågor på konsumentområdet, inklusive dörrförsäljning, försäljning av nyttjanderätt till fast egendom på tidsdelningsbasis, paketresor, distanshandel, försäljning av konsumentvaror och oskäliga avtalsvillkor. Alla direktiv som berör konsumentskyddet beaktas emellertid inte i översynen, eftersom vissa anses vara alltför nya för att tas upp, eller också behandlar kommissionen dem i ett annat sammanhang. Det anses i grönboken att direktivet om nyttjanderätt till fast egendom på tidsdelningsbasis kräver omedelbar översyn, och ett reviderat direktiv väntas inom kort. Ett viktigt, nytt område som bör inkluderas i regelverkets principer är den digitala miljön, som innefattar den elektroniska handelns globala utmaningar.

2.5

Kommissionens översyn av direktiven innefattar följande:

2.6

Det finns risk för att den väletablerade terminologi som används av dem som är involverade i konsumentskyddsfrågor kan skapa förvirring, och därför ges här en förklaring av några av nyckelbegreppen. Minimiharmonisering innebär att direktivet anger ett antal minimikrav som medlemsstaterna skall genomföra. Detta lämnar utrymme för att strängare krav än de som anges i direktivet kan införas av medlemsstaterna. ”Maximal (eller ’full’) harmonisering” innebär att medlemsstaterna måste tillämpa bestämmelserna i direktivet och att de inte får gå längre (”golv- och takharmonisering”). Därigenom har många konsumentorganisationer kommit att betrakta full harmonisering som synonymt med en miniminivå av konsumentskydd och minimiharmonisering som en möjlighet till en mycket högre skyddsnivå.

2.7

Offentliggörandet av grönboken markerar slutet på kommissionens undersökande fas av översynen. Kommissionen önskade få in synpunkter på grönboken senast den 15 maj 2007. Kommissionen håller nu på att analysera de svar som samrådsprocessen har lett till och kommer därefter att upprätta en sammanfattning av synpunkterna samt besluta om huruvida det finns ett behov av lagstiftning. Detta kommer emellertid att ta några månader. Eventuella lagförslag kommer att åtföljas av en konsekvensbedömning. Översynen bör helst leda till att det blir möjligt att säga till EU:s konsumenter att ”var du än befinner dig och varifrån du än gör dina inköp inom EU, så är dina grundläggande rättigheter desamma”  (4).

3.1

Grönboken syftar till att skapa förutsättning för insamling av synpunkter från berörda parter om möjliga handlingsstrategier när det gäller konsumentregelverket och om ett antal andra konkreta frågor. Huvudfrågorna definieras på följande sätt:

3.2

På grundval av tidigare arbeten redovisar kommissionen två positiva strategier för översynen av konsumentregelverket:

3.3

En tredje strategi – nämligen ”inga lagstiftningsåtgärder” – nämns som hastigast, men man påpekar att de nuvarande problemen inte skulle lösas och att den bristande överensstämmelsen medlemsstaterna emellan skulle kunna öka.

3.4

I grönboken diskuteras därefter frågan om vilken omfattning ett horisontellt instrument skulle kunna ha. Tre alternativ föreslås:

3.5

Nästa ämne i grönboken framstår för många som den centrala punkten i översynen av konsumentregelverket – graden av harmonisering. I nuläget kan medlemsstaterna föreskriva ett mer omfattande skydd än det som anges i direktiven. Detta brukar kallas ”minimiharmonisering”. Det föreligger avsevärda skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller var fokus ligger i konsumentskyddsfrågorna och vilka frågor som är prioriterade. Detta medför ibland att konsumenterna förvirras och att företagen avstår från gränsöverskridande handel. Två alternativ läggs fram för diskussion.

—

Den allmänna lagstiftningsmetoden.

—

Räckvidden för ett horisontellt instrument.

—

Graden av harmonisering.

4.1

Under många år har EESK i sitt arbete och sina yttranden givit sitt stöd till det främsta målet för EU:s konsumentpolitik – att alla ges en hög, enhetlig och konsekvent skyddsnivå. Kommittén stöder också det sekundära målet om välinformerade konsumenter som har möjlighet att göra ett upplyst val på en avreglerad marknad. Grönbokens utformning tvingar upp de underliggande spänningarna mellan dessa två mål till ytan.

4.2

Det står redan klart att konsumentregelverket i dess nuvarande utformning inte kan betraktas som ett långsiktigt alternativ. Variationerna mellan olika medlemsstaters lagstiftning, bristande konsekvens i definitionerna, den avsevärda diskrepansen mellan hur den gällande konsumentlagstiftningen tillämpas och verkställs och bristen på klarhet i (eller rentav avsaknad av) förfaranden för klagomål och rättelse – allt detta medför i olika grad att hinder skapas på den inre marknaden.

4.3

Det är också tydligt att kommissionen uppfattar översynen som en möjlighet att titta närmare på vissa aspekter av konsumentpolitiken som hittills ansetts som grundläggande, och att undersöka om dessa är förenliga med en livskraftig inre marknad, särskilt om denna marknad dessutom skall vara konkurrenskraftig i en globaliserad värld. I detta avseende finns likheter med översynen på andra områden som inletts i linje med Lissabonagendan. En hög, enhetlig konsumentskyddsnivå betraktas av många som en central del av den europeiska sociala modellen, och att i stället lägga tonvikten på att ”omdefiniera EU:s konsumentpolitik så att den så effektivt som möjligt bidrar till två centrala EU-mål – att skapa ekonomisk tillväxt och sysselsättning samt att föra Europa närmare medborgarna” skulle kunna betraktas som en utmaning mot denna princip (6).

4.4

Även om uppgiften är svår välkomnar EESK översynen av konsumentregelverket och stöder kommissionens uttalade avsikt att minska hindren på den inre marknaden samtidigt som en hög konsumentskyddsnivå bibehålls. Detta initiativ bör dock inte begränsas till endast de åtta direktiv som nu behandlas, utan borde åtminstone omfatta de 22 direktiv som står på kommissionens förteckning från maj 2003.

4.5

EESK skulle aktivt vilja delta i debatten i syfte att stärka den inre marknaden till förmån för samtliga berörda parter – konsumenter, yrkesfolk, företag och medborgare.

5.1

Komplicerade policy-, princip- och lagstiftningsfrågor behandlas i grönboken. Medlemsstaterna har själva utformat en konsumentlagstiftning som även om den ofta överensstämmer länderna emellan i sina övergripande principer skiljer sig åt i detaljinnehåll och tillämpning. Det systematiska och omfattande samrådet i bilagan till kommissionsdokumentet är en återspegling av denna komplexitet. Denna finmaskiga väv av bestämmelser framkallar svar från hundratals intresseorganisationer som vill göra sin röst hörd. I detta yttrande begränsar EESK dock sina kommentarer till de grundläggande politiska huvudfrågorna, med tanke på att kommittén allteftersom kommer att få yttra sig över varje enskilt direktiv som skall ses över, något som redan har inletts i och med yttrandet om direktivet om distansförsäljning (yttrande INT/334 om kommissionens meddelande KOM(2006) 514 slutlig av den 21 september 2006).

5.2

Det viktigaste bör vara att åtgärda de brister som finns i de befintliga direktiven och att samordna direktiven med varandra.

5.3

”Minimiharmonisering” i kombination med en positiv hållning från medlemsstaternas sida när det gäller att på ett systematiskt sätt införa ett mer omfattande konsumentskydd kan sannolikt utgöra grundvalen för större delen av konsumentregelverket under överskådlig framtid. Av olika (och varierande) sociala och ekonomiska skäl kommer medlemsstaterna antingen att vilja bibehålla den konsumentskyddsnivå de redan har eller göra måttfulla förändringar i egen takt i riktning mot en annan skyddsnivå. Denna ståndpunkt respekterar subsidiaritetsprincipen och är mycket lättare att förena med denna princip. Den lyfter dock även fram insikten att olika konsumentgrupper i EU är missgynnade på nuvarande skyddsnivå eller när det gäller möjligheter att få rättelse, och åtgärder behövs både på EU-nivå och i medlemsstaterna.

5.3.1

Detta betyder inte att en eventuell maximal harmonisering inte skulle kunna övervägas, kanske även i form av en förordning. Detta skulle ske utifrån en bedömning från fall till fall inom väl avgränsade områden där intresset av en fungerande inre marknad överväger, och under förutsättning att en högre konsumentskyddsnivå garanteras.

5.4

Det uttalade målet att ge konsumenterna initiativet – när det gäller kunskap om konsumenternas rättigheter, deras möjligheter att vidta åtgärder mot leverantörer och att erhålla rättelse – får inte ses som ett alternativ till ett tydligt och proaktivt genomfört skydd via en kombination av EU-lagstiftning och nationell lagstiftning. Information är något helt annat än skydd. Maktbalansen i de flesta marknadstransaktioner är normalt till leverantörernas fördel, och större delen av konsumentlagstiftningen syftar till att skydda köparens rättigheter.