27.7.2007   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 175/21

2.2.1

Helt följdriktigt tar GD Utbildning och kultur och GD Sysselsättning, socialpolitik och lika möjligheter upp sociala aspekter i sina konsekvensanalyser. ”Proportionalitetsprincipen” (6) innebär att sociala faktorer ingår i varierande grad i andra områden. Detta väcker frågan om huruvida man bör beakta de sociala aspekterna (inklusive de punkter som rör den europeiska sociala agendan) som ett avgörande kriterium (bottom line), dvs. också för de förslag som inte rör sociala frågor eller vars sociala återverkningar troligen kommer att bli begränsade. Empiriskt sett framgår det av den studie som utförts av Istituto per la ricerca sociale (se fotnot 5) att ”de konsekvensanalyser som inte beaktar sociala aspekter främst berör den ekonomiska sektorn. En tredjedel av konsekvensanalyserna innehåller inga sociala aspekter eller berör dem endast flyktigt” (7).

2.2.2

”När en åtgärds samhällseffekter är uppenbar (…) beaktas de sociala aspekterna i hög grad och behandlas tämligen utförligt i hela konsekvensanalysen” (8). ”Det framgår tydligt att sysselsättningsfrågan är den vanligaste och mest framhållna sociala effekten” (9).

2.2.3

Enligt Istituto per la ricerca sociale står graden av hänsyn till de sociala aspekterna inte nödvändigtvis ”i proportion” (…) till det politiska innehållet och dess eventuella effekter. (…) I många fall beskrivs dessa effekter endast i allmänna ordalag (…) och ”bygger på (…) generella antaganden (…). Dessa förhållanden diskuteras sällan när man beaktar åtgärdens specifika innehåll, målgrupp och de berörda geografiska områdena, det specifika valet av politiska instrument och genomförandeprocessens effekter” (10). Institutets studie visar också att ”flera konsekvensanalyser inte har räknat med något samband med andra insatsområden eller annan gemenskapspolitik”. Konsekvensanalyserna är mycket arbetskrävande, men de får inte vara ofullständiga eller summariska, eftersom bristfälliga analyser skulle äventyra lagstiftningens värde.

2.3.1

Bedömningen av effekterna av ett lagförslag handlar inte enbart om att kryssa i ett antal rutor. Den måste också följas upp, helst av eller i nära samarbete med dem som skall tillämpa lagen, särskilt de som är direkt berörda. Eftersom den sociala dimensionen är en av de tre utvärderingskriterierna för EU:s politik, bör man upprätta ett standardförfarande – som är både öppet och lättfattligt – för att samla in de specifika bidragen i samband med konsekvensanalyserna. Låt oss nämna några alternativ:

3.1

Många frågor måste besvaras för att avgöra vilken metodik som är att rekommendera:

4.1

Med tanke på hur komplicerad och viktig bedömningen av de sociala konsekvenserna av lagstiftningsförslagen är bör samtliga berörda parter, såväl arbetsmarknadens parter som företrädare för organisationerna i det civila samhället, fundera över följande metodikfrågor:

4.2

Vid en offentlig hearing vid kommittén fick icke-statliga sociala organisationer, arbetsmarknadens parter och andra aktörer i det organiserade civila samhället samt sakkunniga en möjlighet att lägga fram sina synpunkter, debattera utkastet till yttrande och på så sätt förmedla ett tydligt budskap till EU-institutionerna i allmänhet och Europeiska kommissionen i synnerhet.

4.3

Eftersom sociala konsekvensanalyser är av avgörande betydelse för EU:s beslutsprocess bör kommittén utforma förslag om hur förbättringar kan göras och hur organisationerna i det civila samhället kan involveras bättre i denna process.

5.1

Det finns flera system för sociala indikatorer på nationell och internationell nivå, men man måste undersöka om de är användbara och om de lämpar sig för de specifika behoven i samband med konsekvensanalyser.

5.2

Dessa indikatorer har utvecklas i flera länder under de senaste 30 åren för att bedöma lämpligheten och följderna av den ekonomiska politiken utöver rent kvantitativa uppgifter. Syftet är att ”styra” den sociala utvecklingen parallellt med den ekonomiska och att få möjlighet att bedöma den sociala välfärden och dess utveckling.

5.3

Detta har resulterat i en kraftigt ökad social statistik, främst på de viktigaste kollektiva insatsområdena som utbildning, hälsa, social trygghet, miljö, bostäder, transporter, forskning, arbetslöshet, etc. Men det ger inte automatiskt upphov till sociala indikatorer, utan det kräver att uppgifterna struktureras, sammanställs och tolkas.

5.4

En indikator är ”bara en statistisk uppgift som tillmäts en särskild betydelse för ökad kunskap, bedömning och/eller handling” (11). När det gäller konsekvensanalyser handlar det inte bara om att sammanställa social statistik som härrör från olika källor för varje land, utan om att strukturera dessa uppgifter för att bedöma den aktuella situationen inom utvalda ämnesområden utifrån deras betydelse för konsekvensanalysen.

5.5

Det händer att man på vissa områden bara har tillgång till fragmenterade studier och undersökningar och att man därför inte kan genomföra någon kostnads-nyttoanalys. Man vet exempelvis att vissa kategorier av bekämpningsmedel är hälsovådliga och att koncentrationer över en viss tröskel orsakar allvarliga sjukdomar. Ett beslut om minskad användning av kemiska bekämpningsmedel får positiva effekter på folkhälsan och på dem som arbetar med dessa medel. Emellertid kan man inom ramen för en proportionell konsekvensanalys inte få fram exakta siffror rörande de långsiktiga fördelarna med en sådan åtgärd.

5.6

Det står dock klart att den sociala aspekten och hälsoaspekten motiverar den föreslagna åtgärden och avsevärt stärker de ekonomiska argumenten (som de sänkta produktionskostnaderna för jordbruket och därmed ökad konkurrenskraft). Dessutom kan den grundläggande rätten till en sund miljö anföras till stöd för förslaget.

5.7

I praktiken har man nu emellertid tillgång till ett stort antal sociala statistiska uppgifter, som varierar med de olika ämnen som är aktuella i den offentliga debatten i olika länder (t.ex. arbetsvillkor, ungdomars, äldres och kvinnors sysselsättning, brottslighet, inkomstklyftor, diskriminering i arbetet och utlokaliseringar). Hittills har dock få sociala indikatorer kunnat hämtas från denna statistiska massa. Lyckligtvis har de fått förnyad aktualitet i de senaste tio årens socioekonomiska klimat, där medlemsstaternas roll i den sociala politiken och regleringen av ekonomin åter har betonats.

5.8

Fristående har de sociala indikatorerna emellertid inte alltid något större värde, utan de gör större nytta om de ingår i ett bredare sammanhang, t.ex. social och ekonomisk utveckling eller hållbar utveckling. De härrör numera från en rad olika källor, inte bara från centralstaten utan också från icke-statliga organisationer och från stora stiftelsers tankesmedjor. Dessa indikatorer presenteras också på högst varierande sätt, alltifrån urval av statistik eller tematiska undersökningar till sammanställning av data för att bilda sammansatta tematiska eller generella indikatorer.

5.9

Ett antal internationella organ offentliggör indikatorer och social statistik och gör jämförelser mellan sina medlemsländer. De viktigaste organen för EU-länderna är (utan specifik ordning) OECD, PNUD, Europeiska kommissionen – särskilt Eurostat – Unesco, Världsbanken och ILO.

5.10

De många olika källorna vållar problem vad gäller statistikens kvalitet – alla länder har inte sofistikerade statistiska byråer –, deras jämförbarhet och harmoniseringen av begrepp. ”Valet av indikatorer för att mäta den sociala konvergensen i EU:s medlemsstater har stor politisk betydelse. De indikatorer som används för jämförelser är inte neutrala. De speglar prioriteringar och ibland föreställningar om hur samhället bör se ut, vilka med rätta kan skilja sig från land till land. Exemplet arbetslöshet visar att vissa indikatorer kan ha faktiska effekter, också negativa, på politikens inriktning (12). Som det nu är har utformningen av indikatorsystem helt överlåtits åt fackmän” (13).

5.11

Användningen av BNP och tillväxt som indikatorer för välfärden i samhället har särskilt kritiserats av PNUD, som har utvecklat sin egen HDI (human development index, index för mänsklig utveckling), särskilt under inflytande av Amartya Sens arbete om fattigdom, svält, demokrati och hans kritik mot rent ekonomiska, kvantitativa indikatorer, ett arbete som förlänade honom Nobelpriset i ekonomi.

5.12

Uppgifterna om tillgången till dricksvatten, analfabetismen bland kvinnor och män, hälsosystemet och resultaten av kampen mot pandemier, deltagande i demokratiprocessen, den könsrelaterade medellivslängden, spädbarns- och barnadödligheten, m.m. är lika viktiga för att utvärdera välfärden i ett samhälle och miljösituationen. Dessa uppgifter har emellertid ingen direkt koppling till BNP.

5.13

PNUD:s första sammanställda HDI-indikatorer väckte livliga debatter och tvister, eftersom de ”rika” länderna ibland hamnade långt från topplaceringen i klassificeringen över ”bruttonationallyckan”. Men dessa indikatorer har blivit det mest obestridda alternativet till de rent ekonomiska indikatorerna på grund av deras soliditet (utbildning, medellivslängd, justerade inkomster med tanke på fattigdom).

5.14

Den sociala statistiken är ett nödvändigt komplement till den ekonomiska. Eftersom den allmänna opinionen fäster stor vikt vid de centrala sociala frågorna har denna statistik också en politisk betydelse som alltid måste beaktas av regeringarna.

5.15

Utöver de snäva ekonomiska tankegångarna eller de kort- eller medelfristiga fördelarna måste det rent objektivt framhållas att ett av hindren för att detta skall ske är den stora mängden sociala frågor och svårigheten att knyta samman och kvantifiera dem för att integrera dem i riktlinjerna för den ekonomiska politiken.

5.16

Man skulle intuitivt kunna komma fram till samma slutsats när det gäller att upprätta miljöindikatorer som syftar till att återinföra externa faktorer i den ekonomiska tillväxten. En tillväxt som är förknippad med skövlingen av urskog borde på sin höjd leda till att detta tillväxtsätt förkastas om konsekvensstudien skulle innehålla samtliga sociala och miljömässiga faktorer som – det vet vi numera – mer än väl uppväger de ekonomiska och monetära faktorerna. Men det är ytterst svårt att i ekonomiska termer uppskatta vilket belopp dessa externa faktorer skulle uppgå till: t.ex. klimatförändringen, förlusten av biologisk mångfald, belägenheten för dem som levde på att plocka eller använda medicinalväxter, den snabba utarmningen av jorden med erosion som följd. En utvärdering på kort sikt skulle kunna vara högst positiv, medan den, om de yttre faktorerna skulle beaktas, på längre sikt skulle vara mycket negativ, inte bara för det berörda området eller landet utan för hela världen.

5.17

Av det arbete som ligger till grund för ett stort antal utvärderingar av den ”bästa lagstiftningen” i form av en kostnads-nyttoanalys, och som används i EU:s konsekvensanalyser, framgår tydligt de objektiva begränsningarna vad gäller användningen av de sociala och miljömässiga aspekterna i konsekvensanalysen (14). Även om de sociala konsekvenserna utvärderas utifrån relevanta indikatorer (antalet förlorade arbetstillfällen, inga möjligheter till omplacering), är de inte nödvändigtvis avgörande i den politiska beslutsprocessen. De innehåller ofta element som är omöjliga att kvantifiera, framför allt om konsekvensanalyserna bygger på en kortsiktig, eller i bästa fall långsiktig ekonomisk avvägning. Det långsiktiga perspektivet är svårare att bedöma, och hur skall man uppskatta den förväntade ekonomiska nyttan av en minskad dödlighet till följd av minskade bränsleföroreningar till havs? (15)

5.18

I samhällsdebatten används ibland något svävande begrepp. En indikator som rör t.ex. ”flexicurity” skulle få varierande utformning i olika länder beroende på om det finns viss erfarenhet på området, eller om man vill införa konceptet i den europeiska (16) eller nationella debatten med hänvisning till nationella ”modeller” som utformats i ett specifikt sammanhang och som är svåra att överföra till andra sociala förhållanden. Vilka element skall beaktas och, framför allt, vilka värden – positiva eller negativa – skall tilldelas dem? ”Beslutet att ta med eller utelämna vissa indikatorer kan avslöja underförstådda värderingar och ideologier” (17). Problemet blir ännu mer omfattande när man skall bilda sammansatta indikatorer: Vilka skall tas med, vilken koefficient skall de ha, vilken faktisk betydelse har den sammansatta indikator som man skapat?

5.19

De sammansatta indikatorerna kan under alla omständigheter innehålla såväl kvantitativa som kvalitativa faktorer, vara uppdelade på ålder, kön och andra viktiga kriterier, men de måste förbli lättförståeliga. Hur skall man t.ex. utforma en indikator för livskvaliteten i Europa? Den skulle kunna innehålla inkomst, medellivslängd, synen på hälsovårdssystemets effektivitet, ålderspensioner, den genomsnittliga utbildningsnivån, trivsel i arbetet, etc. Men varför inte också ta med arbetslöshetsgraden, graden av undersysselsättning eller boendeförhållanden? Och vilken betydelse skall varje komponent tillmätas?

5.20

Denna konstruktion är alltså inte enbart en rent teknisk fråga utan har att göra med ett system av gemensamma värden eller levande traditioner i ett givet samhälle. Den kräver samråd med olika samhällsorgan och kommer slutligen att avspegla ett ideologiskt eller politiskt val. Det är i dag ”sällsynt att metoderna för sociala indikatorer verkligen omfattar samhälleliga mål som belyser sociala värderingar och normer … Ett centralt element i (…) metoden är definitionen och klassificeringen av riktmärken på olika sociala områden via samråd och samförståndslösningar. Uppgifter och resultat, liksom sambandet dem mellan, fastställs också i denna process (…). För att de sociala indikatorerna skall påverka politiken bör processen med andra ord ingå i produkten.” (Associés Ekos inc. 1998).

5.21

En annan fråga är valet av ämne för de statistiska analyserna: Skall man beakta individerna, samhällena eller den lilla ekonomiska och sociala enhet som ett hushåll utgör? Uppgifter om etniska grupper skapar problem mot bakgrund av kravet på icke-diskriminering, men skulle vara värdefulla för att precisera diskrimineringens art och omfattning i syfte att föreslå politiska åtgärder för att minska diskrimineringen och på längre sikt avskaffa den.

5.22

Urvalet av statistiken och utformningen av indikatorerna kan göras med sikte på att utvärdera redan pågående politikinsatser eller klargöra de olika valmöjligheterna på ett tidigt stadium. Det behövs antagligen ett bredare spektrum av statistiska uppgifter för att fastställa en politik (mål och medel för att uppnå dem) som därefter kan begränsas när man ringat in de viktigaste statistiska uppgifterna och indikatorerna. Dessa urval är trots allt starkt empiriskt betingade. Det handlar inte om en exakt vetenskap, och samma statistiska data som innehåller både ekonomiska och icke-ekonomiska uppgifter kan tolkas på olika sätt.

5.23

Ett exempel: För varje indikator i ”Society at a Glance”, 2005 (se kort bibliografi) samlade OECD in obearbetade uppgifter om följande:

5.24

Eurostat använder följande sociala indikatorer:

5.25

I vilken grad kan dessa icke uttömmande exempel på indikatorer på ett effektivt sätt ingå i nedanstående allmänna mål i den öppna samordningsmetoden från mars 2006?

5.26

De begrepp och metoder som används för vissa indikatorer måste också vara precisa. Vad gäller exempelvis fattigdomen har Conseil de l'emploi, des revenus et de la cohésion sociale (CERC)  (18) (Rådet för sysselsättning, inkomster och social sammanhållning) framhållit det ”multidimensionella” i begreppet.

5.26.1

Fattigdom har flera dimensioner: otillräckliga ekonomiska resurser, försämrade levnadsvillkor, otillräckliga kognitiva, sociala och kulturella resurser. För var och en av dessa dimensioner används två ansatser för att fastställa fattigdomssituationen.

5.27

Sammanfattningsvis kan man dra slutsatsen att de sociala indikatorerna har som mål att göra den allmänna opinionen och beslutsfattarna uppmärksamma på de sociala utmaningar som riskerar att underskattas eller missförstås. Att fästa beslutsfattarnas uppmärksamhet på de mest grundläggande frågorna är desto viktigare eftersom de i allmänhet erhåller alldeles för mycket information. Som Herbert Simon så tydligt uttryckte det: För mycket information dödar informationen.

5.27.1

Ur funktionell synpunkt är avsikten med systemet med indikatorer att uppnå en ”optimal sammanställning av information”.

5.28

En indikator är mer än en statistikuppgift:

Ett system med indikatorer är inte bara en insamling av uppgifter. Det för med sig en rad konsekvenser:

5.29

I praktiken har en indikator följande egenskaper:

5.30

Ett system för indikatorer har följande egenskaper:

6.

EESK kräver att utvärderingen av den sociala genomslagskraften av EU:s lagstiftningsinitiativ och politiska initiativ inkluderas i samtliga politikområden. Kommissionen bör med andra ord noggrant bedöma de sociala effekterna av samtliga berörda initiativ, oavsett vilket GD som är ansvarigt eller vilket ämne det handlar om. Detta är viktigt om EU verkligen vill skapa ett ”socialt Europa” och vinna medborgarnas stöd. Initiativet ”bättre lagstiftning” erbjuder en lämplig plattform för vidare arbete i denna riktning.

6.1

Inom ramen för denna utvärdering bör man var och en för sig undersöka specifika grupper som på olika sätt kan komma att påverkas av den nya lagstiftningen. Särskild uppmärksamhet bör ägnas missgynnade grupper, som kvinnor, funktionshindrade eller etniska minoriteter. Beroende på ämnet för initiativet i fråga kan det i vissa fall bli nödvändigt att undersöka specifika undergrupper, t.ex. blinda.

7.1

Av ovanstående och av den offentliga hearing som anordnades av EESK den 28 mars 2007 framgår att det på grund av den multidimensionella dimensionen hos vissa begrepp är omöjligt att använda en social indikator som bygger på ett enda kriterium. Den sociala debatten präglas av att den använder sig av vaga begrepp som med nödvändighet växlar alltefter land och sociala förhållanden. Man skall heller inte glömma att beslutet att ta med eller utesluta olika indikatorer är ett utslag av mer eller mindre explicita värden eller ideologier. Valet av indikatorer är dessutom ofta empiriskt betingat, vilket i princip borde utesluta ett strikt förhållningssätt.

7.2

Att göra de politiska beslutsfattarna uppmärksamma på de sociala konsekvenserna av en planerad lagstiftning är visserligen lovvärt och nödvändigt, för att inte säga oundgängligt. Detta skapar emellertid ett metodikproblem, eftersom ”för mycket information dödar informationen”. EESK anser att man måste lägga särskilt vikt vid metodiken, som ännu inte fastställts.

7.3

Kommittén anser också att det på detta stadium är viktigt att göra kommissionen uppmärksam på de kvalitetskriterier som en indikator bör uppfylla, nämligen:

7.4

EESK kräver också att kommissionen låter studier av den sociala genomslagskraften av EU:s lagstiftningsförslag och politiska initiativ ingå i all gemenskapspolitik, oavsett vilket GD som avgör om en sådan studie behövs eller ej. Detta är av central betydelse om EU verkligen vill skapa ett ”socialt Europa” och vinna medborgarnas stöd.

7.5

EESK bör till fullo beakta färdplanen och konsekvensanalysen på samma gång som det lagförslag om vilket kommittén skall yttra sig. Arbetet bör inledas så snart det meddelande som åtföljer lagförslaget offentliggjorts.

7.6

Det är viktigt att företa regelbundna analyser och göra eventuella justeringar vid genomförandet av alla de förslag som föregåtts av konsekvensanalyser och att knyta arbetsmarknadens parter och i förekommande fall berörda icke-statliga organisationer till denna process. Detta är nödvändigt för att undersöka om de indikatorer som använts och kombinationen av dem har varit till nytta för konsekvensanalysen, för att dra lärdom av dem och vid behov uppmana lagstiftaren att eventuellt överväga ändringar.

7.7

I speciella fall av mycket stor social betydelse (t.ex. arbetsrätt) måste samråd med arbetsmarknadens parter ske ännu tidigare för att man skall hitta de lämpligaste indikatorerna för en så komplett och objektiv analys som möjligt.

7.8

Initiativet ”Bättre lagstiftning” är onekligen en lämplig plattform för vidare arbete i denna riktning, nämligen att föreslå en nödvändig, effektiv lagstiftning, vars konsekvenser är förutsägbara och varaktiga för dem den riktar sig till. Dessa målgrupper är nära involverade i analysprocessen och kontrollen av genomslagskraften via gemenskapens rådgivande organ (EESK och ReK) och, beroende på lagstiftningens art, via arbetsmarknadens parter och de icke-statliga organisationer som är behöriga på det berörda området.