8.8.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 185/71

1.1

I alla rättssamhällen bör politiken grundas på en rättslig grund som fastställer begränsningarna för samhällets befogenheter samt dess verksamhetsramar. Europeiska unionen är en rättsgemenskap som bör svara mot detta krav.

1.2

För att en rättslig grund skall vara lämplig, tillämplig och effektiv bör den vara tydlig, precis och oavhängig. Den skall innehålla mål, grundläggande principer och genomförandekriterier för den politik som rättsgemenskapen vill föra. Vidare skall den rättsliga grunden omfatta alla de politiska områden som den utformats för.

1.3

Genom Maastrichtfördraget antogs inom EU en ny rättslig grund i konsumentskyddspolitiska insatser; artikel 129a, som efter en kort tid konstaterades vara otillräcklig som utgångspunkt för fullödig politik på området.

1.4

Den bristande tillämpningen av denna rättsliga grund under årens lopp har lagt svagheter i dagen som visar på att den varken är lämplig eller effektiv som grund för en reell politik för skydd av konsumenternas intressen på EU-nivå.

1.5

De ändringar som infördes genom den nya artikel 153 efter Amsterdamfördraget har inte varit tillräckliga för att åtgärda de konstaterade svagheterna, och de förslag som lades fram i anslutning till det konstitutionella fördraget har inte heller inneburit ett tillfredsställande svar.

1.6

Konsumentpolitiken är utan tvekan ett av de områden som ligger EU-medborgarna närmast om hjärtat. Den kan i hög grad påverka medborgarnas stöd för Europatanken om den svarar mot deras behov och förväntningar, vilket inte alltid har varit fallet (1).

1.7

Kommissionens riktlinjer i fråga om konsumentskydd (2) avslöjar dessvärre oroväckande bakslag när det gäller skyddet och främjandet av konsumenternas intressen. Dessa brister förstärker det omedelbara behovet och nödvändigheten av eftertanke i fråga om EG-fördragets rättsliga grund på området.

1.8

Sådana överväganden tas upp i föreliggande yttrande. De föranleder Europeiska ekonomiska och sociala kommittén att konstatera att den oundgängliga politiska viljan att nå framsteg inom politiken för konsumentintressen genom ökat konsumentdeltagande och mer skydd för dessa intressen inom EU:s samtliga politikområden bör kompletteras med en nödvändig ingående undersökning av hur den rättsliga grunden kan omarbetas för att tillrättalägga politiken för skydd av konsumentintressena.

1.9

EESK har med hjälp av ett stort antal bidrag från en rad europeiska jurister som är allmänt kända för sin sakkunskap i frågan kunnat utarbeta ett förslag till en ny rättslig grund för konsumentpolitiken. Denna är tänkt att bidra på ett avgörande sätt till förbättring, förenkling och minskning av reglerna genom att rekommendera kommissionen, rådet och medlemsstaterna att se till att liknande förslag övervägs inför nästa översyn av EG-fördraget.

2.1

EESK:s beslut att utarbeta föreliggande initiativyttrande har sin grund i målet att främja fördjupade överväganden om vilken rättslig grund för konsumentpolitiken på EU-nivå (det vill säga artikel 153 i EG-fördraget) som kan vara lämplig. Detta skall ses mot bakgrund av texten i det konstitutionella fördraget som lagts fram för medlemsstaterna, samt i ljuset av sekundärrätten. Kommittén har även värnat om berörda parters deltagande samt involverat sakkunniga på området för gemenskapsrätt och konsumenträtt.

2.1.1

Eftersom svagheterna i den gällande formuleringen av artikel 153 är allmänt känd finns det samstämmighet om att detta är anledningen till den begränsade användningen av artikeln som rättslig grund inom sekundärrätten när det gäller främjande av konsumenters rättigheter och intressen samt i fråga om framväxten av en konsumentpolitik i EU. Därför kunde denna politik bli bättre om den vilade på en anpassad, tillämpningsbar och effektiv rättslig grund.

2.2

EU-institutionerna i allmänhet och organisationerna inom det civila samhället, konsumentorganisationerna och arbetsmarknadsparterna i synnerhet vore utan tvekan de första att dra nytta av en förbättrad rättslig grund för den konsumentpolitik som avses i fördraget.

2.2.1

EESK har i egenskap av institutionell företrädare för det organiserade civila samhället ansetts utgöra ett lämpligt forum för dessa strävanden genom en dialog med arbetsmarknadsparterna med stöd av akademisk sakkunskap i frågan.

2.2.2

EESK anser att konsumentpolitiken utan tvekan är ett av de områden som ligger EU-medborgarna närmast om hjärtat. Den kan och bör i hög grad påverka medborgarnas stöd för Europatanken om den svarar mot deras behov och förväntningar.

2.2.3

Den 14 oktober 2005 höll EESK en hearing med ett stort antal intressenter som hade svarat på en enkät i frågan. Synpunkter och förslag från hearingen har därmed kunnat sammanställas och bakas in i föreliggande yttrande. EESK riktar ett varmt tack till alla som bidragit till utarbetandet av texten (3).

3.1

Den gällande rättsliga ramen för konsumentskyddspolitiken ingår under avdelning XIV i fördraget med rubriken ”konsumentskydd”, artikel 153. Artikeln lyder som följer:

3.2

Konsumentskyddet bör – för att upphöjas till EU:s kompetensområde – utan tvivel vara föremål för en särskild bestämmelse i fördraget i enlighet med tillämpningen av artikel 5 i denna som i sin konsoliderade version lyder som följer:

”Europaparlamentet, rådet, kommissionen, domstolen och revisionsrätten skall utöva sina befogenheter på de villkor och för de syften som har fastställts dels genom bestämmelserna i fördragen om upprättandet av Europeiska gemenskaperna och i senare fördrag och rättsakter om ändring eller komplettering av dessa fördrag och dels genom de övriga bestämmelserna i det här fördraget.”

3.3

Enligt denna bestämmelse kan medlemsstaterna alltså fastställa egna behörighetsområden. Vikten av detta förtjänar att framhållas, eftersom bland annat bristerna, oklarheterna i texten samt textens motstridiga karaktär kan leda till att parallella bestämmelser som antagits vid EU-institutionerna med utgångspunkt i fördraget upphävs.

3.4

Det är lämpligt att i detta skede påminna om att enligt EG-domstolens dom av den 5 oktober 2000 måste en rättsakt som antagits med stöd av artikel 100a (nuvarande artikel 95) leda till förbättrade villkor ”för upprättandet av inre marknaden och dess funktion”. Domstolen anser att ”om det för att motivera valet av artikel 100a som rättslig grund skulle vara tillräckligt att enbart konstatera att det föreligger skillnader mellan de nationella författningarna samt att det föreligger en abstrakt risk för att det skall uppstå hinder för de grundläggande friheterna eller snedvridningar av konkurrensen till följd av detta, skulle domstolsprövningen av huruvida den rättsliga grunden har iakttagits fråntas all verkan” (5).

3.5

Detta krav på en tydlig rättslig grund som kan underkastas internationell tillsyn bör även ingå på det politiska planet som en ovedersäglig konstitutionell signal om behovet av en politik för konsumentskydd. Det är i detta sammanhang skäl att erinra om hur den europeiska enhetsakten av den 17 och 28 februari 1986 delvis åtgärdade bristerna i Romfördraget genom införandet av en enda avdelning för miljö i artiklarna 130 R och 130 T (i dag artiklarna 174 och 176). Målsättningarna i artikel 175 och de kriterier som fastslagits i texten för formulering av gemenskapens åtgärder på miljöområdet har utan tvekan gynnat uppkomsten av ett effektivt regelverk på detta område.

3.5.1

En jämförande studie av de gällande artiklarna 175 och 153 visar därför att själva kvaliteten i den rättsliga grunden är av avgörande betydelse för senare tillämpningar. I miljöfrågan är målsättningarna formulerade på ett tydligt och precist sätt.

I artikel 175 fastslås vidare principer som är grundläggande för gemenskapens insatser på området.

Slutligen är de tekniska aspekter som fastställs i artikel 175.3 likaså faktorer som bidrar till en rationell och ändamålsenlig tillämpning av miljöpolitiken.

3.5.2

I den mån gemenskapslagstiftaren har möjlighet att bedöma lämpligheten i åtgärder som skall vidtas är det uppenbart att kvaliteten i den rättsliga grunden är av avgörande betydelse eftersom den minskar möjligheterna till eventuella felbedömningar eller maktmissbruk eller uppenbart överskridande av bedömningsbefogenheterna (6).

4.1

Mot bakgrund av ovanstående erfarenheter kan man konstatera att fördragets nuvarande artikel 153 inte längre ger tillräckliga garantier som rättslig grund med hänsyn till konsumentpolitikens målsättningar.

4.2

Konsumenträtten på EU-nivå har i huvudsak utvecklats på grundval av fördragets artikel 95, och den bygger till stor del på beslut som fattades inom ramen för förverkligandet av inre marknaden. Konsumentskyddet är förvisso tänkt som en övergripande politik, och på olika ställen i fördraget framhålls uttryckligen behovet av att ta hänsyn till konsumentskyddet, men rent allmänt anses artikel 153 i dess nuvarande utformning inte räcka till.

4.3

Dessutom har det konstaterats att man endast i undantagsfall har använt artikel 153 (eller f.d. artikel 129a) som grund för åtgärder för att skydda och ta till vara konsumentintressen.

4.4

Förutom denna kritik, där konsumentpolitiken betraktas som ett komplement till besluten om inre marknadens utveckling, kan man fästa uppmärksamheten på konsekvenserna av EG-domstolens mål av den 5 oktober 2000 (7), som nämns ovan. Den osäkerhet som uppstått till följd av denna rättspraxis kan leda till att bland annat frågor som hänskjutits för förhandsavgörande äventyrar den rättsliga grunden för vissa direktiv som antagits på konsumentskyddsområdet (garantier, hemförsäljning osv.).

4.5

I den befintliga texten anges ”en hög konsumentskyddsnivå” som ett kriterium. Om man utgår från definitionen i artikel 153 innebär det inte nödvändigtvis att man bland de olika medlemsstaterna försöker hitta det rättssystem som ger störst garantier. I själva verket gör artikel 153.5 det möjligt för en medlemsstat att behålla strängare skyddsåtgärder, under förutsättning att de är förenliga med fördraget.

4.5.1

Det är för övrigt inte lätt att definiera vad ”en hög konsumentskyddsnivå” innebär. I artikel 153 anges över huvud taget inte vilka aspekter som bör beaktas, vilket kan leda till flera tolkningssvårigheter.

4.6

Den rättsliga grunden bör därför ses över mot bakgrund av nedanstående kommentarer.

4.6.1

Konsumentskyddspolitiken bör ingå bland EU:s specifika kompetensområden i stället för att bara utgöra ett komplement till medlemsstaternas egen politik. Det är i själva verket absurt att konsumentskyddet, som anses kunna bidra till förbättra inre marknaden, skall tillhöra medlemsstaternas kompetensområden.

4.6.2

Hälsa, säkerhet och konsumenternas ekonomiska intressen tas upp som områden där EU kan bidra. Dessa områden bör snarare betraktas som målsättningar, som säkert kan utvidgas. Är det exempelvis bara konsumenternas ekonomiska intressen som bör beaktas? Tydligen finns det en stor motsättning mellan att främja dessa intressen och att bidra till att skydda dem.

4.6.3

Konsumenternas rätt till information och utbildning samt deras rätt att organisera sig för att ta till vara sina intressen är principer som bör erkännas som grundläggande regler vid utformningen av EU:s politik.

4.6.4

Kriterierna för en ”hög skyddsnivå” har inte fastställts, men bör nämnas i själva fördraget.

4.6.5

I diskussionerna om en specifik rättslig grund för konsumentskyddet bör man erkänna att gemenskapspolitiken bör prioriteras såväl formellt som substantiellt. Principen om dubbel subsidiaritet innebär helt klart en begränsning som på både EU-nivå och nationell nivå försvårar politiska insatser för att utveckla konsumentskyddet. Därför bör man naturligtvis överge den dubbla subsidiaritet som fastställs i artikel 153.

4.6.6

Den rättsliga grunden i fördraget bör inte bara skydda och försvara konsumenterna, utan även ge dem en aktiv roll. Konsumenterna är medborgare som helt naturligt skall ha rätt att yttra sig om de alternativ som samhället erbjuder samt att bli hörda.

4.6.7

Vidare bör man undersöka om konsumentföreningarna, i deras egenskap av representativa grupper som berörs av EU:s verksamhet, inte bör omfattas av fördragsbestämmelserna om direkt tillträde till EG-domstolen.

4.6.8

Det bör tilläggas att texten i dess aktuella utformning grundar sig på en restriktiv uppfattning av konsumentskyddet, där man nästan uteslutande fokuserar på värdet av information.

5.1

Vilka kriterier bör generellt sett avgöra kvaliteten på en rättslig grund i ett fördrag?

Som framgår av ovanstående bör den rättsliga grunden

Dessa kriterier är av grundläggande betydelse om man vill komma till rätta med de svårigheter som beskrivs ovan.

5.2

I syfte att förbättra den rättsliga grunden kan även ytterligare aspekter tas med. Man bör till exempel diskutera olika alternativ när det gäller harmoniseringen. Exempelvis förordar kommissionen en maximal eller fullständig harmonisering. Man måste emellertid se till att den valda skyddsnivån i själva verket innebär en hög skyddsnivå, eftersom det annars finns risk för att en maximal eller total harmonisering utvecklas som skulle inverka menligt på konsumenternas intressen.

5.3

Den text som föreslås syftar till att ändra artikel 3.1 t i fördraget genom att klart ange att politiska åtgärder för att främja och ta till vara konsumenternas intressen hör till de målsättningar som institutionerna skall fullfölja.

5.4

Artikel 153 omfattar enligt förslaget tre åtgärder:

5.4.1

Den ställer upp EU-politikens målsättningar på konsumentområdet. Det rör sig om sedvanliga mål, men det finns anledning att lyfta fram vissa särdrag:

5.4.2

Vid formuleringen av artikel 153 kan följande principer bekräftas:

Dessa fem principer är en förutsättning om man vill fullfölja den politik som nämns ovan.

5.4.3

I förslaget till ny text framhålls på sedvanligt manér att de krav som här tar stöd av en oberoende rättslig grund inte kan förbises när den övriga EU-politiken utarbetas.

5.4.4

Olika faktorer måste beaktas när åtgärderna utarbetas. Begreppet hög skyddsnivå skall bland annat återspegla de socioekonomiska uppgifter som finns tillgängliga och som gör det möjligt att på ett korrekt sätt kartlägga konsumenternas beteende när de köper och använder de produkter och tjänster som finns på marknaden. Ett explicit erkännande av rätten att föra kollektiv talan måste också inbegripas.

5.4.5

I förslaget till artikel 153a fastställs den politik som rådet skall föra.

En av de frågor som diskuteras är de direkta konsekvenserna av direktiven. I förslaget prioriteras förordningar som harmoniseringsverktyg. Därmed är den pågående debatten om konsekvenserna av direktiv överflödig. Resultatet är en flexibel metod, där medlemsstaterna tar ställning när de har för avsikt att bevara eller införa nya skyddsåtgärder.

Denna metod främjar en maximal harmonisering, men förutsätter en bedömning från fall till fall.

5.4.6

Artikel 153 innehåller även ett nytt inslag som innebär att konsumentföreningar betraktas som ”adressater” i enlighet med artikel 230 i fördraget. Det innebär med andra ord att dessa föreningar kan inleda domstolsförfaranden mot gemenskapsakter som inte respekterar fördragets bestämmelser.

a)

fastställa och tillämpa effektiva, proportionella och avskräckande påföljder för överträdelser med avseende på åtgärder som medför skyldigheter eller förbud till skydd för konsumenterna,

b)

få sådana överträdelser att upphöra,

c)

föreskriva förenklade rättsliga och utomrättsliga förfaranden för att förebygga och avhjälpa skada som uppstår till följd av överträdelser med avseende på konsumenternas rättigheter och intressen och för en rättvis kompensation för liden skada.