11.4.2006   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 88/1

1.1

Kommissionen har lagt fram ett förslag till beslut om ”ett enda integrerat gemenskapsprogram” för hälso- och konsumentskyddsåtgärder för perioden 2007–2013. Till grund för förslaget ligger ett strategidokument som består av ett meddelande och en bilaga i form av ett arbetsdokument med en omfattande konsekvensanalys.

1.2

Det är första gången som kommissionen utformar en strategi som omfattar både hälso- och konsumentskyddspolitiken och täcker en så lång period som 7 år. EESK uppskattar kommissionens ansträngningar till nytänkande på dessa två politiska områden, som administrativt ligger under samma generaldirektorat.

1.3

Som bevekelsegrund för detta nytänkande anför kommissionen olika skäl av juridisk, ekonomisk, social och politisk art. EESK ser mycket positivt på att man i konsekvensanalysen har sammanställt ett digert informationsmaterial och varit noggrann med att i detalj redovisa olika valmöjligheter.

1.4

En omfattande hearing som EESK anordnade, med deltagande av ett antal behöriga representanter för de främst berörda intressegrupperna, samt olika initiativ som genomförts av kommissionen eller inom Europaparlamentet har gjort det möjligt att ta del av olika synpunkter på kommissionsförslagets text, innehåll, utformning och motivering.

1.5

EESK har analyserat de dokument som lagts fram och den omfattande kompletterade dokumentation som kommissionen tillhandahållit. Vi har också analyserat bidragen från företrädare för det civila samhället som är direkt berörda av hälso- och konsumentskyddsfrågor samt de olika skriftliga synpunkter som skickats till kommittén av ett stort antal representativa organisationer inom respektive område. Utifrån detta material har vi kommit fram till följande allmänna slutsats: Förslaget till beslut om inrättande av ett gemenskapsprogram för hälso- och konsumentskyddsåtgärder är på många områden inte tillräckligt väl motiverat eller klarlagt. De skäl som anförs verkar inte tillräckligt övertygande för att rättfärdiga detta val.

1.6

EESK anser framför allt att det inte finns tillräckliga belägg för att de åberopade synergieffekter som skulle uppstå till följd av faktiskt existerande beröringspunkter och kompletterande områden inom de två berörda politikområdena inte skulle kunna utvecklas och åstadkommas genom samarbets- och samordningsåtgärder som fokuserar på de två politikområdenas i huvudsak övergripande karaktär, i likhet med vad som sker till exempel inom miljöpolitiken.

1.7

De två politikområdena, som definieras i artikel 152 respektive artikel 153 i EG-fördraget, har rättsliga grunder av helt olika art. Man bör därför se till att man undviker två negativa effekter: dels den orimliga följden att konsumentskyddspolitiken omfattas av samma krav på strikt komplementaritet och subsidiaritet som gäller för folkhälsopolitiken, till skada för EU:s egen behörighet på detta område, dels att detta leder till en oönskad ”konsumtionssyn” på folkhälsan, med begrepp som ”användare” och ”konsument” och allmänna hänvisningar till medborgarrollen.

1.8

EESK menar också att konsumentpolitiken kan bli lidande genom att finansieringen utgörs av ett allmänt anslag med en gemensam bas. Ett separat beslut för varje politikinriktning inom EU skulle vara en fördel för båda dessa områden, särskilt i den situation med institutionell kris och oroväckande obeslutsamhet när det gäller budgetplanen som vi upplever just nu.

1.9

EESK anser att förslaget inte bara förbiser vissa fundamentala aspekter på de båda politikområdena, genom att man inte säkerställer adekvat finansiering, utan också kanske förbiser ett antal avgörande, väsentliga och aktuella aspekter. De föreslagna åtgärderna för genomförande, övervakning och utvärdering bör vara mer innovativa och präglas av större precision och engagemang.

1.10

EESK begär att det europeiska konsumentinstitutet skall tilldelas mer noggrant definierade ansvarsområden och funktioner och inte betraktas som endast en ”avdelning” inom folkhälsoprogrammets genomförandeorgan. Endast på så sätt kan det lämna det avgörande bidrag som vore önskvärt för att tillämpningen av den befintliga lagstiftningen skall kunna förbättras och konsumenterna få ett bättre skydd samt bli mer välinformerade och kunniga.

2.1

I sitt meddelande med titeln ”Att främja medborgarnas hälsa, säkerhet och förtroende: En strategi för hälsa och konsumentskydd” föreslår kommissionen att parlamentet och rådet antar det beslut som syftar till att utforma ett gemenskapsprogram för hälso- och konsumentskyddsåtgärder för perioden 2007–2013.

2.2

Det är första gången som kommissionen presenterar en ny strategi och ett gemenskapsprogram för åtgärder för perioden 2007–2013 som förutsätter en integrering av hälsopolitiken och konsumentskyddspolitiken.

2.3

I sitt meddelande redogör kommissionen för motiven till denna nya strategi och betonar de båda politikområdenas gemensamma mål samt den roll de spelar i medborgarnas vardag. Å andra sidan presenterar kommissionen de fördelar som detta nya gemensamma program för med sig i form av synergieffekter som kan leda till ekonomiska och administrativa besparingar och därigenom större effektivitet.

2.4

Kommissionens strategiska val utgår främst från behovet av att skapa sådana samordningsvinster mellan de två politikområdena som kan leda till stordriftsfördelar och besparingar i samband med förvaltning av finansiella resurser och till administrativ effektivitet. Dessutom skulle det garantera större konsekvens när man beslutar om åtgärder och ge dessa frågor en mer framskjuten position på den politiska dagordningen.

2.5

Enligt kommissionen har denna politik följande gemensamma mål:

2.6

Följande målsättningar avser hälsopolitiken:

2.7

Följande målsättningar avser konsumentpolitiken:

3.1.1

Den rättsliga grunden för gemenskapens folkhälsopolitik respektive för konsumentskydd är av helt olika art. Folkhälsopolitiken är i grunden medlemsstaternas befogenhetsområde, och ingripande från EU är tillåtet endast för att komplettera den nationella politiken i de särskilda fall som nämns i artikel 152 (1). Konsumentpolitiken har enligt EG-fördraget, särskilt efter Amsterdamfördraget, fått en huvudsakligen gemensam inriktning, i syfte att främja konsumenternas rättigheter och skydda deras intressen, särskilt när det gäller att genomföra inre marknaden. (2)

3.1.2

Därav följer att det inte är legitimt att påstå att det skulle finnas en överensstämmelse av rättslig art mellan artiklarna 152 och 153 som kan ligga till grund för en strategi och ett gemensamt åtgärdsprogram på hälso- och konsumentskyddsområdet.

3.1.3

Dessutom är den rättsliga och konstitutionella rätten till hälsovård fullkomligt artskild från de rättigheter som konsumenterna åtnjuter, och skyddet av rättigheterna ser helt olika ut.

3.1.4

Detta betyder inte att EESK anser att frågor som rör folkhälsan inte skulle vara av grundläggande betydelse för närvarande, utan snarare att dessa frågor i sig kräver att man utformar en kraftfull folkhälsopolitik inom EU – en politik som också skulle kunna uppfattas som ett instrument för att bekämpa fattigdom och utslagning. Vi kan bara beklaga att det faktum att konstitutionstexten inte antogs kan vara en anledning till att man inte har gjort några större framsteg på folkhälsområdet.

3.1.5

EESK kan inte låta bli att understryka att begreppen konsument och patient inte är liktydiga och att samma villkor inte gäller för båda. Konsumenter är inte endast privatpersoner, och de fattar sina beslut i en marknadssituation huvudsakligen utifrån ekonomiska hänsynstaganden. Patienter däremot kan inte uppfattas som enbart läkemedels- och vårdkonsumenter, i och med att deras rättigheter är av annat slag än rent ekonomiska och endast kan jämföras med rätten till rättssäkerhet och rätten till utbildning, vilket tar sig uttryck i medlemsstaternas tillhandahållande av tjänster av allmänt intresse.

3.1.6

Kommittén erkänner att det finns gemensamma aspekter i de båda politikområdena. Detta gäller dock inte uteslutande eller främst dessa två områden (3). Kommissionen lägger dock inte fram några ovederläggliga bevis för att de gemensamma åtgärder som skall genomföras inom de två politikområdena endast kan åstadkommas genom att fastställa och genomföra ett enda gemensamt program, eller för att detta skulle vara den lämpligaste och mest fördelaktiga lösningen (4).

3.1.7

Bland de olägenheter som denna integrerade tillnärmning enligt vissa konsumentorganisationer för med sig kan följande, som vi håller med om, nämnas:

3.1.8

Tvärtom är inget av de sex grundläggande skälen som anförs i konsekvensanalysen (Impact Assessment) (s. 6–7) något avgörande argument för en gemensam politik för de båda områdena. En effektiv samordning av politikområdena, i enlighet med det utmärkta initiativ som kommissionen utarbetat för administrativt samarbete mellan de nationella myndigheterna skulle fungera lika bra (6).

3.1.9

Kommissionen har inte heller lyckats visa vilka konkreta samordningsvinster som denna sammanslagning skulle leda till som inte är av enbart tillfälligt slag, och respektive stordriftsfördelar kvantifieras inte. Att döma av konsekvensanalysen tycks det tvärtom vara så att denna lösning är kostnadsneutral och att man genom att helt enkelt lägga samman de båda politikområdena skulle få exakt samma budgetramar (7).

3.1.10

Tvärtom kunde det under denna särskilt känsliga period för EU:s budgetplan vara fördelaktigt att förhandla på två fronter och synliggöra de viktigaste aspekterna för båda politikområdena för att kunna uppnå bästa resultat i fråga om budgetanslag till båda. Detta är uppfattningen hos de representativa organisationerna inom respektive område.

3.1.11

EESK ser för övrigt med stor oro på en eventuell drastisk åtstramning av resurserna i samband med budgetplanen 2007–2013. Även om detta inte skulle göra det aktuella programmet, som redan har begränsade anslag, ogenomförbart så skulle det åtminstone behöva omarbetas fullständigt. En ny förteckning med prioriteringar och åtgärder skulle behöva utarbetas, eftersom det vore otänkbart och omöjligt att helt enkelt genomföra en procentuell minskning i förhållande till den allmänna nedskärningen av den totala budgeten.

3.1.12

Slutligen vill vi betona att de aspekter som uttryckligen är gemensamma för de två politikområdena kan bli föremål för gemensamma, samordnade åtgärder både på EU-nivå och på nationell nivå på samma sätt som sker på andra gemenskapspolitiska områden som miljö, konkurrens, utbildning och kultur. De båda politikområdenas övergripande karaktär innebär att de måste beaktas inom alla andra politikområden, vilket kommissionen själv till sist erkänner i en rad exempel i bilaga 2 till meddelandet (s. 16).

3.2.1

En offentlig hearing med de företrädare för det civila samhället som främst berörs av kommissionen program, vilken samlade cirka 70 deltagare, bidrog på ett avgörande sätt till analysen av kommissionens meddelande och förslag, trots vissa logistiska begränsningar som påverkade möjligheten att genomföra en djupare analys av olika aktuella frågor. Syftet var att analysera valet av inriktning och målsättning samt att utvärdera anslagen och deras utnyttjande samt vilka åtgärder de bör användas till för att uppnå de mål som satts upp.

3.2.2.1

Kommissionen betonar helt riktigt ett antal åtgärder som bör utvecklas för att uppnå ett mer jämlikt konsumentskydd i EU. Ambitionen är dock att uppnå ett minimiskydd, vilket ligger i linje med inriktningen i kommissionens senaste lagstiftningsförslag där man främjar en övergripande total harmonisering på en låg skyddsnivå. EESK vill dessutom uttrycka sin oro över den systematiska användningen av principen om tillämpning av ursprungslandets lagar och varnar för risken med en sådan inskränkt syn på konsumentskyddet som innebär att det begränsas till att enbart omfatta information om varor och tjänster (8).

3.2.2.2

EESK anser att kommissionen skulle ha kunnat vara mer nytänkande (9) och de nya förslag som läggs fram mer konkreta (10). I sitt yttrande om strategin för konsumentpolitiken för 2002–2006 (11) påpekade EESK en rad brister, som fortfarande finns kvar. Senare antog kommittén ett initiativyttrande där denna fråga grundligt gicks igenom och analyserades. Vi vill hänvisa till slutsatserna i detta yttrande (12).

3.2.2.2.1

EESK föreslår att följande frågor tas upp i det aktuella programmet:

3.2.2.3

När det gäller andra planerade initiativ, som kommittén välkomnar och stöder, saknas i många fall konkreta uppgifter om hur och när de är tänkta att genomföras. Detta gäller till exempel

3.2.2.4

När det gäller målsättningen att öka det civila samhällets och berörda parters medverkan i utarbetandet av politiken och integrationen av konsumentpolitiken i övrig gemenskapspolitik anser EESK att inga av de indikatorer som utformats för att övervaka och bedöma programmets samverkanseffekter, utom den första, är anpassade till konsumentpolitiken.

3.2.2.5.

Man skulle å andra sidan behöva utforma andra indikatorer för att bedöma konsumentpolitiken som är mer tillförlitliga och har ett närmare samband med de mål som anges i programmets bilaga 3.

3.2.2.6

Kommittén noterar också att kommissionen föreslår ”årliga arbetsplaner” för att genomföra det sjuåriga programmet, men det verkar inte som om man tänkt använda sig av det instrument som utformades för programmet 2002–2006, nämligen ”översyn av det löpande åtgärdsprogrammet” (14), vilket borde vara ännu viktigare nu när programperioden förlängts till sju år.

3.2.2.7

EESK konstaterar att man ännu inte fastställt hur det europeiska konsumentinstitutet inom ramen för programmets genomförandeorgan skall vara organiserat och fungera. Kommittén rekommenderar att man säkerställer dess oberoende och självbestämmanderätt med noggrant fastställda uppdrags- och behörighetsramar för att undvika oönskad byråkrati.

3.2.2.8

När det sedan gäller de medel som anslagits för konsumentpolitiken kan man konstatera att de utgör mindre än 20 % av det totala anslaget, vilket endast motsvarar 7 eurocent per år per konsument under de 7 år som programmet löper. Fördubblingen av anslaget jämfört med det tidigare programmet är skenbar i och med att programmets löptid förlängts från 4 till 7 år.

3.2.2.9

Tilläggas bör att det enkla faktum att nya medlemsstater kommer att ansluta sig borde ha medfört en anslagshöjning som innebär mer än en proportionell anpassning till programmets löptid, vilket redan är otillräckligt för de åtgärder som behöver genomföras när en stor del kommer att gå åt till institutets verksamhet.

3.2.3.1

EESK vill betona programmets positiva aspekter, särskilt avsikten att stärka folkhälsopolitiken genom att prioritera den och ge den bättre synlighet och effektivare instrument, vilket i högsta grad är nödvändigt. Man behöver inte nämna hotet från fågelinfluensan för att förstå att det är nödvändigt att samarbeta på gemenskapsnivå i viktiga folkhälsofrågor, vilket kommissionen med rätta betonar (15).

3.2.3.2

EESK välkomnar därför de breda allmänna riktlinjerna rörande folkhälsan, särskilt idén om att integrera hälsofrågor i annan gemenskapspolitik, satsningen på förebyggande verksamhet, analys av information, fördjupat samarbete och kunskapsutbyte samt informationsspridning.

3.2.3.3

EESK ställer sig också positiv till att kommissionen sätter upp som prioritering att motverka ojämlikheten när det gäller att få tillgång till hälso- och sjukvård, att främja barns hälsa samt att beakta den situation som uppstår när allt fler äldre är aktiva på arbetsmarknaden.

3.2.3.4

EESK delar för övrigt kommissionens oro över globala hälsorisker och ökningen av livsstilsrelaterade sjukdomar. Vi stöder den strategi som beskrivs i programmet för att förstärka åtgärderna för ”hälsans bestämningsfaktorer”.

3.2.3.5

EESK ser dessutom positivt på kommissionens satsning på att stödja de organisationer som är verksamma på hälsoområdet genom att ge dem ökade möjligheter att delta i samråd. Det är också positivt att kommissionen tar upp frågan om rörlighet för patienterna, stöd till samarbetet mellan de nationella hälsosystemen i syfte att möta de utmaningar som man står inför samt förstärkningen av mekanismer för utbyte av information om folkhälsofrågor.

3.2.3.6

Enligt EESK:s mening har kommissionen alltså behandlat ”folkhälsodelen” på ett sätt som är bättre anpassat till denna sektors behov, såväl i fråga om att utforma målsättningar och åtgärder som att tilldela tillräckliga medel för genomförandet – nästan tre gånger mer än för det förra programmet och mer än fyra gånger så mycket som till ”konsumentdelen”.

3.2.3.7

EESK anser dock att det ändå inte presenteras några större innovationer (16) jämfört med innehållet i tidigare program. De kommentarer som EESK tidigare gjort, särskilt med avseende på programmet för perioden 2001–2006 och EU:s program för miljö och hälsa 2004–2010, är alltså fortfarande aktuella. Det gäller särskilt den ständiga bristen på konkreta målsättningar som kan bedömas objektivt samt på en exakt tidsplan för deras genomförande (17).

3.2.3.8

EESK hade önskat att man preciserade vilka mål som skall eftersträvas i frågor som tagits upp i det förra programmet men inte i detta, till exempel kampen mot den bristande jämlikheten på hälsoområdet, särskilt frågan om ojämlikhet mellan män och kvinnor, men också situationen för de äldre, de mindre gynnade och för marginaliserade samhällsgrupper. Andra frågor som inte nämns är skydd för personuppgifter, personliga och biologiska faktorer, negativ inverkan av strålning och buller samt antibiotikaresistens.

3.2.3.9

EESK hade dessutom gärna sett att vissa oerhört viktiga frågor fått en konsekvent behandling, till exempel fetma, hiv och aids, psykisk hälsa (18), barns hälsa och barnsjukdomar samt åldrande. Dessa frågor nämns visserligen i programmets beskrivande delar, men de får inte motsvarande utrymme i beslutsförslagets text.

3.2.3.10

Något som dock är obegripligt är att kommissionens förslag försummar några av de folkhälsofrågor som för närvarande är mycket aktuella, som tandhälsa, syn, palliativ vård och smärtlindring.

3.2.3.11

Rent allmänt skulle kommittén ha uppskattat om kommissionen hade visat större engagemang när det gäller sådana aspekter som kvaliteten på information på alla nivåer och områden, allmänt förebyggande av risker, offentlig-privata partnerskap samt samarbetet mellan medlemsstater och på internationell nivå.

3.2.3.12

Slutligen skulle EESK ha uppskattat om programmet hade innehållit konkreta åtgärder för att möjliggöra en jämförelse mellan hälsosystemen i EU (19), för stärka patientskyddet för personer som förflyttar sig mellan olika EU-länder (Europeisk sjukförsäkring), för att mer beslutsamt stimulera till användande av god praxis, samt för att inrätta och utveckla kunskapscentrum och ett epidemiologiskt centrum.