(1)

Bij brief van 12 juni 2002, die werd ingeschreven op 17 juni 2002, ontving de Commissie een klacht tegen vier vermeende onrechtmatige steunmaatregelen ten behoeve van VAOP, te weten een gedeeltelijke vrijstelling van de vennootschapsbelasting en belasting op toegevoegde waarde, het verstrekken van een lening, alsmede het verstrekken van een achtergestelde lening. Bij brieven van 30 juli 2002 en 6 december 2002 verzocht de Commissie de Nederlandse autoriteiten om inlichtingen, die zij ontving bij brieven van 10 oktober 2002 respectievelijk 10 februari 2003. Op 29 april 2003 had een bijeenkomst plaats tussen de klager en de diensten van de Commissie. Bij brief van 5 mei 2003 deelde de klager de Commissie mee dat hij voornemens was bij de Nederlandse autoriteiten meer informatie over de zaak in te winnen en dat hij op basis hiervan zijn klacht vervolgens zou heroriënteren naar bepaalde steunmaatregelen. Bij brief van 13 september 2004, ingeschreven op 17 september 2004, verschafte de klager aanvullende gegevens, met name over de financiële situatie van VAOP en liet hij weten voornemens te zijn de klacht te beperken tot de door de BNG aan VAOP verstrekte lening. Op basis van dit nieuwe document verzocht de Commissie de Nederlandse autoriteiten bij brief van 21 oktober 2004 om aanvullende inlichtingen, die zij verschaften bij brief van 17 december 2004, ingeschreven op 3 januari 2005.

(2)

VAOP (Vereniging van Aanbieders van Oud Papier) werd begin jaren '90 door verscheidene Nederlandse gemeenten opgericht. Deze coöperatieve vereniging met uitgesloten aansprakelijkheid had ten doel de optimale inzameling, bewerking (sorteren/persen) en verkoop van het afvalpapier dat van het grondgebied van de deelnemende gemeenten afkomstig is.

(3)

Aangezien VAOP de meeste werkzaamheden aan andere bedrijven uitbesteedt, zoals het vervoer en de bewerking, had het in 2002 slechts 20 personeelsleden bij een omzet van 27,5 miljoen EUR. VAOP brengt de plaatselijke autoriteiten de kosten in rekening voor de inzameling en bewerking van het van hun grondgebied afkomstige afvalpapier maar draagt ook aan hen de inkomsten over die door de verkoop van het afvalpapier aan de producenten van kringlooppapier worden gegenereerd.

(4)

De oorspronkelijke coöperatie is Coöperatieve Vereniging VAOP u.a. In de loop van de jaren heeft deze moedermaatschappij verscheidene dochterondernemingen in het leven geroepen om het operationele gedeelte van haar activiteiten in onder te brengen. Deze dochterondernemingen zijn naamloze vennootschappen. De Commissie zal al deze ondernemingen onderzoeken als een één enkele economische entiteit vormende groep omdat de moedermaatschappij in alle dochterondernemingen een meerderheidsbelang bezit. Deze participaties worden overgenomen in de geconsolideerde rekening van de moedermaatschappij. Daarnaast heeft BNG, de voornaamste crediteur van VAOP, slechts één kredietovereenkomst met de groep gesloten, en heeft zij niet een overeenkomst met iedere afzonderlijke onderneming; niettemin zijn in deze overeenkomst ook per onderneming kredietlimieten vastgelegd. Tenslotte zijn er verscheidene financiële overdrachten en zekerheden tussen de verschillende ondernemingen van de groep. Zo is bijvoorbeeld iedere onderneming tegenover BNG aansprakelijk voor de schulden van een andere tot de groep behorende onderneming.

(5)

De activiteiten van VAOP maakten in de jaren '90 een zeer belangrijke groei door. Het marktaandeel van VAOP op de Nederlandse markt voor de inzameling van oud papier bereikte in de eerste jaren van het nieuwe millennium 25 tot 30 %. VAOP is daarnaast een belangrijke speler op de markt voor het bewerken van afvalpapier (sorteren/persen). Parallel hieraan betrad VAOP de markt voor de inzameling van afvalglas, waar het een van de marktleiders werd.

(6)

Hoewel de Nederlandse wetgeving aan plaatselijke autoriteiten de taak oplegt om afvalpapier gescheiden in te zamelen en voor hergebruik op de markt aan te bieden, wordt de wijze waarop aan deze taken invulling wordt gegeven niet in de wet geregeld. Daarom organiseren de meeste Nederlandse gemeenten aanbestedingsprocedures om deze werkzaamheden uit te besteden. VAOP neemt regelmatig deel aan deze procedures. Bij deze gelegenheden treedt VAOP rechtstreeks in concurrentie met bedrijven van de private sector die dezelfde diensten aanbieden. Het feit dat VAOP, indien geselecteerd, de meeste activiteiten aan derden uitbesteedt verandert niets aan de afbakening van de markt waarop VAOP actief is, namelijk de markt waarop zij opdrachten binnenhaalt en waar zij door het ontvangen van staatssteun de concurrentie zou kunnen vervalsen.

(7)

Het feit dat de plaatselijke overheid — indien deze aan het einde van de aanbestedingsprocedure VAOP kiest — lid kan worden van de coöperatie VAOP doet niets af aan de conclusie dat VAOP als dienstverlener actief is op een markt waar concurrentie is. Deze toetreding ’achteraf’ maakt immers VAOP niet tot een onderdeel van de plaatselijke overheid die optreedt op een bevoegdheidsterrein dat door de wet exclusief aan hem is toegekend en waar geen concurrentie bestaat. Dit wordt bevestigd door het feit dat de Nederlandse belastingdienst VAOP niet als lokale overheid maar als een gewone onderneming behandelt.

(8)

Ten eerste kende BNG (Bank Nederlandse Gemeenten) in maart 1998 een kredietfaciliteit van 16,3 miljoen NLG (7,4 miljoen EUR) aan VAOP toe. Op 31 december 1997 gaf de geconsolideerde balans van VAOP aan dat het eigen kapitaal 0,8 miljoen NLG (0,4 miljoen EUR) beliep en het balanstotaal 17,3 miljoen NLG (7,9 miljoen EUR) bedroeg. Een jaar later beliepen eigen kapitaal en balanstotaal, na de toekenning van de lening, 0,09 miljoen NLG (0,04 miljoen EUR) respectievelijk 29,1 miljoen NLG (13,2 miljoen EUR).

(9)

Ten tweede hebben de lokale overheden er — in hun rol als leverancier van afvalpapier — in de loop van 2001 mee ingestemd dat aan hen door VAOP verschuldigde laattijdige betalingen in een achtergestelde lening van 3 miljoen NLG (13 miljoen EUR) werd omgezet. VAOP had eind 2000 zware verliezen geleden na het faillissement van een van haar dochterondernemingen. Op 31 december 2000 lieten de geconsolideerde rekeningen van VAOP een negatief eigen vermogen zien van 3,4 miljoen NLG (1,5 miljoen EUR). Op dezelfde datum bedroeg het balanstotaal 32,1 miljoen NLG (14,5 miljoen EUR).

(10)

Beide maatregelen worden gefinancierd met staatsmiddelen, hetzij direct door de lokale overheden hetzij indirect door BNG die 100 % eigendom is van de Staat, de provinciën en de gemeenten die onder hun controle vallen.

(11)

Terwijl de tweede maatregel rechtstreeks aan de autoriteiten kan worden toegeschreven, doet de eerste, te weten de door BNG verleende kredietfaciliteit, de kwestie van toerekenbaarheid aan de staat rijzen. In het onderhavige geval wijzen verschillende elementen erop dat BNG niet als een gewone commerciële bank, maar onder de invloed van de overheid is opgetreden. Het aandelenbezit in BNG is beperkt tot entiteiten van de Nederlandse overheidssector. Verschillende leden van de Raad van Commissarissen zijn afkomstig van lokale, provinciale en nationale overheden. Volgens de gegevens waarover de Commissie beschikt vormden deze leden tot 2003 de meerderheid van de Raad van Commissarissen. Op zijn website presenteert BNG zich als ’een bank van en voor overheden en instellingen voor het maatschappelijk belang’. Aandeelhouders van de BNG zijn onder meer de lokale en regionale autoriteiten die de eigendom van en zeggenschap over VAOP hebben. Tenslotte lijkt, zoals hieronder wordt aangetoond, de gewraakte transactie onaanvaardbaar voor een schuldeiser in een markteconomie. Dit wijst erop dat BNG in het kader van deze transactie is opgetreden als een overheidsinstantie die de commerciële dochteronderneming van verwante overheidsinstanties wil helpen, en niet als een bank in het kader van het normale verloop van haar kredietactiviteiten.

(12)

De omvang van de door BNG verstrekte lening lijkt, in vergelijking onder meer met de omvang van het eigen vermogen van VAOP op dat tijdstip, boven een niveau te liggen dat in die situatie voor een bank van de private sector aanvaardbaar was geweest. Aangezien er vrijwel geen eigen vermogen was als buffer in geval van ongunstige ontwikkelingen en om bepaalde verliezen te absorberen, was de kans op wanbetaling zeer groot. BNG verlangde zekerheden in de vorm van hypotheekrechten over een deel van de vorderingen ten einde in geval van faillissement meer geld te kunnen terugvorderen. De waarde van deze zekerheden was echter veel geringer dan het bedrag van de verstrekte leningen.

(13)

Om een zo omvangrijke financiering te krijgen zou een onderneming tegenover particuliere schuldeisers in een markteconomie meer eigen vermogen nodig hebben gehad. Het staat buiten kijf dat aandelenfinanciering meer kost dan schuldfinanciering en dat dit soort financiële middelen moeilijker is aan te trekken.

(14)

De lening van BNG lijkt dan ook een aanzienlijk voordeel te hebben verschaft omdat deze VAOP in staat stelde zich sneller te ontwikkelen, op meer aanbestedingen in te schrijven en lagere prijzen op te geven.

(15)

De tweede maatregel — de door de gemeenten verstrekte achtergestelde lening van 1,3 miljoen EUR — vond plaats in het eerste halfjaar van 2001, toen VAOP er financieel slecht voorstond. Op dat tijdstip had VAOP een negatief eigen vermogen van 3,4 miljoen NLG (1,5 miljoen EUR). Daarnaast was er nog een aanzienlijk bedrag aan niet-achtergestelde schulden. Ook waren bijna alle activa al bezwaard door hypotheekrechten ten gunste van BNG. Kortom: de waarschijnlijkheid van een faillissement was groot en indien dit zich inderdaad had voorgedaan hadden de achtergestelde crediteuren niets meer kunnen invorderen.

(16)

Op dat ogenblik waren de betrokken lokale overheden al schuldeisers van VAOP, dat aan hen — in hun hoedanigheid van leveranciers van afvalpapier — betalingen schuldig was. Na een vergelijking van het verwachte verlies in elk scenario had een schuldeiser in een markteconomie er mogelijk de voorkeur aan gegeven zijn vorderingen in een lening om te zetten in plaats van het faillissement van VAOP aan te vragen, hetgeen potentieel het gedeeltelijke of totale verlies van de vorderingen tot gevolg had kunnen hebben. Het verstrekken van de lening zou derhalve op zich mogelijkerwijs niet automatisch steun uitmaken. De Commissie betwijfelt in het onderhavige geval echter of de voorwaarden van de lening voor een schuldeiser in een markteconomie aanvaardbaar zouden zijn geweest. De gemeenten hadden namelijk een rente moeten verlangen die in overeenstemming was met het risico. Daarnaast hadden zij er niet mee mogen instemmen dat zij de meest achtergestelde schuldeiser van VAOP werden terwijl hun bestaande vorderingen van een hogere rangorde waren. Het feit dat de lening achtergesteld is maakt terugvordering in geval van faillissement aanzienlijk minder waarschijnlijk.

(17)

De verstrekkers van de achtergestelde lening waren ook de aandeelhouders van VAOP. Daarom moesten zij, bij het evalueren van potentiële verliezen in geval van faillissement (in vergelijking met de verliezen bij omzetting van de bestaande vorderingen in een lening), rekening houden met het verwachte verlies op hun bestaande vorderingen en op de waarde van hun aandelen. In beginsel zou deze stand van zaken de aandeelhouders ertoe kunnen aanzetten zich ten aanzien van de voorwaarden van de lening soepeler op te stellen om de waarde van hun aandelen te behouden indien deze houding hun algemeen een financieel gunstiger resultaat kon waarborgen. Redelijkerwijs kan echter worden aangenomen dat de waarde van hun aandelen op het tijdstip waarop de lening werd verstrekt te verwaarlozen was aangezien de boekwaarde van het aandelenkapitaal ver onder nul lag. Een drastische ommekeer ten goede viel niet te verwachten en het faillissement dreigde. Onder deze omstandigheden was er voor de lokale overheden geen bijzondere reden om soepeler voorwaarden voor de lening te aanvaarden aangezien deze opoffering alleen ten goede zou zijn gekomen aan de overige crediteuren van VAOP en niet aan hen als aandeelhouders.

(18)

Concluderend kan worden gezegd dat de achtergestelde lening een voordeel voor VAOP lijkt te hebben verschaft dat de onderneming onder normale marktvoorwaarden niet zou hebben gekregen.

(19)

VAOP is de enige begunstigde van de maatregelen.

(20)

Enkele rechtstreekse concurrenten van VAOP zijn dochters van buitenlandse maatschappijen. De steun verhindert daarom potentieel dat buitenlandse bedrijven zich op de Nederlandse markt vestigen of hun activiteiten daar uitbreiden. Daarnaast bestaat er ten aanzien van het afvalpapier en glas dat door VAOP wordt ingezameld een intensieve handel. Zo ondertekende VAOP een 10-jarige overeenkomst voor de levering van 2 miljoen ton afvalpapier met een dochteronderneming van Stora Enso in Langerbrugge, België. VAOP verkoopt haar papier ook aan Aziatische kopers.

(21)

Concluderend lijken deze twee maatregelen te kunnen worden aangemerkt als staatssteun overeenkomstig artikel 87, lid 1, van het EG-Verdrag.

(22)

Geen van de uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 2 is op het onderhavige geval van toepassing. Wat artikel 87, lid 3 betreft, merkt de Commissie op dat de regio Hilversum, waar VAOP is gevestigd, niet in aanmerking komt voor regionale steun uit hoofde van artikel 87, lid 3, onder a) en c). De uitzonderingsbepalingen van artikel 87, lid 3, onder b) en d) zijn uiteraard niet van toepassing.

(23)

Wat artikel 87, lid 3, onder c) betreft, merkt de Commissie op dat VAOP als een middelgroot bedrijf kan worden aangemerkt. De KMO-verordening (1) is evenwel niet van toepassing aangezien beide maatregelen exploitatiesteun vormen zonder dat er enige voorwaarden aan zijn verbonden.

(24)

Op grond van artikel 87, lid 3, onder c), kan steun ten behoeve van het milieu verenigbaar worden geacht. In dit verband heeft de Commissie de communautaire kaderregeling inzake staatssteun ten behoeve van het milieu (2) vastgesteld. Aangezien de beide steunmaatregelen echter niet verbonden zijn aan maatregelen ter bescherming van het milieu als zodanig, lijken de bepalingen van deze kaderregeling niet van toepassing te zijn.

(25)

Reddings- en herstructureringssteun voor ondernemingen kan eveneens op basis van artikel 87, lid 3, onder c) als verenigbaar worden beschouwd. De richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun (3) lijken echter niet op de twee steunmaatregelen in kwestie van toepassing te zijn. Ten eerste heeft BNG de lening verstrekt op een tijdstip waarop de onderneming niet in moeilijkheden verkeerde in de zin van de richtsnoeren. Ten tweede werd de lening van de lokale overheden verstrekt op een tijdstip waarop de onderneming zich in moeilijkheden bevond maar blijkbaar geen deel uitmaakte van een omvangrijk herstructureringsplan waarmee de onderneming haar levensvatbaarheid op lange termijn had kunnen herstellen, aangezien er bijvoorbeeld geen herkapitalisatie plaatsvond om het eigen vermogen van de onderneming te herstellen dat derhalve in sterke mate negatief bleef.

(26)

Tenslotte wijst de Commissie erop dat de bepalingen in artikel 86, lid 2 niet op het onderhavige geval van toepassing lijken. Met de twee steunmaatregelen werd niet het verlenen van een dienst van algemeen economisch belang beoogd of bewerkstelligd, te weten de inzameling en bewerking van afvalpapier in delen van Nederland, welke dienst anders niet zou zijn verricht. De Commissie wijst er namelijk op dat VAOP verscheidene concurrenten heeft en niets wijst erop dat laatstgenoemden of andere potentiële nieuwkomers de diensten op het gebied van afvalinzameling die sedert 1998 door VAOP worden verstrekt, niet hadden kunnen verrichten.

(27)

De Commissie betwijfelt dan ook of de steun als verenigbaar met de gemeenschappelijke markt kan worden beschouwd.