22.9.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 234/52

1.1

Föreliggande yttrande återger stora delar av EIB:s PM till EESK i juli 2004 (1).

1.2

För närvarande använder EU-länderna systemet med offentlig-privata partnerskap (koncessioner och andra former av kontrakt) på mycket olika sätt. Begreppet offentlig-privata partnerskap omfattar en mångfald av situationer, och Europeiska investeringsbanken fastslår att ”det som främst karakteriserar ett offentligt-privat partnerskap är att det innehåller ett delat riskansvar mellan offentliga och privata initiativtagare utgående från ett gemensamt åtagande att arbeta för ett mål i allmänhetens intresse”.

2.1.1

För 2000 år sedan låg ansvaret för den egentliga posttjänsten i det romerska riket på kejsaren i fråga om ”vehiculatio” och på de lokala myndigheterna (kommunerna) i fråga om ”stationes”, dvs. poststationerna.

Det kontrakt som gavs på entreprenad till förvaltarna av dessa enorma poststationer av kommunerna gav förvaltarna i uppdrag att uppföra och underhålla lokalerna samt sörja för driften under en period på fem år, ett ”lustrum”, vilket var en tämligen vanlig tidsperiod inom romersk rätt och som ofta förekommer i fastighetssektorn (bl.a. kontrakt för provisoriskt innehav, precarium). Denna form av kontrakt återupptogs först 12 århundraden senare.

Det var inte endast posttjänsterna som reglerades i koncessioner under kejsar Augustus, utan även byggandet av hamnar, badhus, marknader och t.o.m. vägar.

2.1.2

På 1800-talet byggdes det europeiska järnvägsnätet ut helt och hållet på koncessioner. Utöver spårvägar och konstverk användes koncessioner även inom de kommunala offentliga tjänsterna, t.ex. vatten, gas, el, sophämtning och telefoni.

2.1.3

I de flesta medlemsstater har reglerna för offentlig upphandling för övrigt till stora delar sitt upphov i koncessionslagstiftningen.

2.1.4

Under 1900-talet gav koncessionerna möjlighet att bygga motorvägar och parkeringsplatser, men även vattenvägsnät, museer, flygplatser, spårvägar och tunnelbanor, utrustning för stadskvarter, totalrenoveringar av skolor och sjukhus m.m.

2.1.5

Ett stort antal länder har visat intresse för de offentlig-privata partnerskapen, och EESK har gett en kort redogörelse för dessa i sitt yttrande (2) om ”Grönbok om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner”, som antogs den 27 oktober 2004.

2.2.1

Europeiska rådet uppmanade vid sitt möte i oktober 2003 kommissionen och Europeiska investeringsbanken att studera möjligheterna att på bästa sätt mobilisera den offentliga och privata sektorns finansiella stöd till tillväxtinitiativ och att i högre grad beakta en rad initiativ som skall bidra till framväxten av offentlig-privata partnerskap.

2.2.2

Kommissionen har därför med bistånd av banken utarbetat en rad åtgärder som bakades in i tillväxtinitiativet, vilket antogs av Europeiska rådet i Bryssel i december 2003. Förslagen är uppbyggda kring inrättandet av en rättslig, finansiell och administrativ ram som syftar till att uppmuntra privata investeringar, och kring att uppbåda finansiella resurser inom gemenskapen samtidigt som medlemsstaterna uppmanas att även i fortsättningen lägga om de offentliga utgifterna till förmån för områden som gynnar tillväxt utan att den offentliga budgeten växer.

2.2.3

De förslag som Europeiska investeringsbanken har lagt fram för rådet gällde framför allt tilldelningen av betydande tilläggsresurser såväl för de transeuropeiska transportnäten som för initiativet i2i (3), vilka utgör de två huvudsakliga underavdelningarna inom tillväxtinitiativet (4). EIB har åtagit sig:

2.2.4

EIB:s åtaganden inom tillväxtinitiativet motsvarade en naturlig utveckling och förstärkning av åtgärder som banken redan tidigare hade vidtagit under de tio senaste åren i syfte att uppmuntra ett ökat deltagande inom den privata sektorn i finansieringen av offentlig infrastruktur.

2.2.5

EESK underströk i sitt yttrande om ”Grönbok om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner” (5) att det finns stora skillnader i användningen av OPP i olika medlemsstater. Kommittén konstaterade likaså att de lokala eller decentraliserade offentliga myndigheterna ofta är mer resultatinriktade än den nationella nivån när det gäller att skapa offentlig-privata partnerskap.

3.1.1

Begreppet ”offentligt-privat partnerskap” (OPP) har använts allmänt sedan 1990-talet. Trots detta finns det ingen enhetlig europeisk modell för OPP.

3.1.2

I Europa har nya investeringar i infrastruktur allt oftare utförts inom ramen för olika konstellationer av OPP med utgångspunkt i principen om privata sektorns deltagande med delat riskansvar vid tillhandahållandet av offentliga infrastrukturer. Detta har skett genom att en avgift, som står i proportion till den tjänst som utförs och till den risk som överlåts till den privata sektorn, antingen har tagits ut av användarna eller finansierats med offentliga medel. Dessa offentliga infrastrukturer inbegriper t.ex. flygplatser, järnvägar, vägar, broar, tunnlar, miljöanläggningar (såsom förbränningsstationer för avfall och reningsverk) samt offentliga byggnader, t.ex. myndighetskontor, skolor, sjukhus och fängelser.

I bilaga 2 åskådliggörs utvecklingsstadiet i slutet av 2003 när det gäller program för OPP, rättsliga och därmed sammanhängande system samt offentliga organ som berörs i EU-25.

3.1.3

Den offentliga sektorns främsta mål för ett program inom ett OPP är att samla upp kunnande i den privata sektorn i syfte att förbättra de tjänster som den offentliga sektorn tillhandahåller. Ett särdrag för OPP är likaledes att de ofta är föremål för följande åtgärder eller krav från den offentliga sektorn:

3.2.1

Konstellationer av typen offentlig-privata partnerskap kan spela en viktig roll i utbyggnaden av infrastruktur i hela Europa. Om man i samarbetet mellan den offentliga och den privata sektorn till fullo utnyttjar de båda sektorernas fördelar och de potentiella synergieffekterna av ett samarbete dem emellan, kan de offentlig-privata partnerskapen bidra till att de offentliga tjänsterna såväl kvantitativt som kvalitativt förbättras.

3.2.2

OPP ger möjlighet att dra nytta av effektiviteten inom den privata sektorn och att införa lämpliga mekanismer för delat riskansvar mellan den offentliga och den privata sektorn. Denna möjlighet har tyvärr inte alltid utnyttjats, vilket framför allt visat sig vid stora IT-projekt. Möjligheten att överföra och senare utjämna risken och intäkterna inom en projektstruktur har visat sig vara av synnerligen viktig, eftersom den tillåter OPP att optimera förhållandet mellan kostnader och resultat inom den offentliga sektorns verksamhetsområden.

3.2.3

Denna utveckling, som åtföljts av omarbetade regler om offentlig upphandling, har gett den privata sektorn tillfälle att reagera positivt på dessa nya möjligheter att engagera sig i tillhandahållandet och utnyttjandet av offentlig infrastruktur i en lång rad EU-länder.

3.2.4

Därmed får även privata företag av mindre dimension, särskilt små och medelstora företag, möjlighet att delta i omfattande projekt (och att få tillgång till lån på lång sikt) enligt former som kunde ha varit problematiska enligt förhållandena på den klassiska privata marknaden som ”finansieras via balansräkningen”.

3.2.5

Till följd av ekonomiska problem inom den offentliga sektorn, som beror på en politik som under åratal försummat de investeringar som krävs i den offentliga sektorn behövs det, för att de offentliga tjänsterna skall kunna förbättras, en ökad investeringsvolym och ett snabbare genomförande av projekt som troligen skulle varit omöjliga att finansiera på den sedvanliga marknaden. En nytänkande inställning vad gäller att finansiera kapitalkrävande projekt för den offentliga sektorn kan ge mer valuta för pengarna än ett OPP.

3.2.6

EIB understryker följande: ”Med tanke på att ett stort antal av dessa projekt klassificeras bland verksamhet som skall redovisas under det offentligas underskott i enlighet med riktlinjerna för det europeiska redovisningssystemet SEC 95 (6), är frågan om huruvida de skall anföras inom de offentliga räkenskaperna bara en av de många faktorer som de offentliga myndigheterna kan beakta vid övervägandet att ge tillstånd för ett övergripande OPP-program, även om det inte ens är den viktigaste aspekten.” EESK påminner att Eurostat (7) har fastslagit regler för antecknande av OPP-projekt i medlemsstaternas offentliga räkenskaper. Enligt dessa regler skall man beakta:

3.2.7

Kommittén är medveten om framstegen inom de offentlig-privata partnerskapen men konstaterar att ett stort antal hinder kvarstår. Dessa bör undanröjas innan de offentliga myndigheterna i medlemsstaterna regelbundet kan tillämpa detta slag av partnerskap.

3.3.1

Den fråga som är viktig att granska då offentliga myndigheter avser att inleda ett program inom ett OPP är hur förhållandet mellan kostnad och resultat kan optimeras. Principen om att ersättning utbetalas endast då tjänsten har levererats skall ge möjlighet att försäkra sig om att den privata parten är motiverad att leverera och utnyttja objektet inom projektet inom utsatt tid. I vissa länder drabbas sedvanliga upphandlingsförfaranden i vissa fall av förseningar och betydande budgetöverskridningar, men denna typ av problem har även inträffat vid vissa OPP. När underhållet under hela livscykeln åligger den privata sektorn kan användarna därför uppmuntras att optimera investerings- och underhållsinsatserna under hela projektperioden, men det finns också exempel på aktörer som har utnyttjat sina kontrakt när omständigheterna plötsligt förändrats eller när kostnadsberäkningarna visat sig vara otillförlitliga.

3.3.2

Man måste för varje enskilt projekt granska huruvida det är intressant för den offentliga sektorn att överföra risker i enlighet med de metoder som gemensamt har antagits och som vanligen benämns ”Public Sector Comparator” eller ”PSC”. Metoder som ger möjlighet att sprida god praxis, t.ex. inrättandet av arbetsgrupper för OPP och specialiserade enheter samt användning av allmänt godkända referensinstrument i syfte att mäta förhållandet mellan kostnad och resultat kan även visa sig vara synnerligen värdefulla. EESK påpekar att flera medlemsstater har bildat sakkunniggrupper för uppgörandet av OPP-kontrakt och för att välja bästa praxis. Kommittén förespråkar också att systematiska jämförelser mellan projekt som utförs av offentliga myndigheter och projekt som utförs av privata företag (med hänsyn till kostnad, utförande osv.) blir vanligare och att en europeisk samordning kan inrättas genom en sakkunniggrupp på hög nivå.

4.1.1

EIB kräver för det första att samtliga projekt inom OPP som får bankens stöd skall ha solid ekonomi, vara genomförbara såväl ekonomiskt som tekniskt, överensstämma med miljönormerna samt vara föremål för anbudsförfaranden i enlighet med EU:s upphandlingsbestämmelser.

4.1.2

I mån av möjlighet kan EIB delta i ett tidigt skede i projekten redan före upphandlingen, och banken kan samarbeta tillsammans med andra med samtliga parter i projektet under anbudsförfarandet. Denna metod ger möjlighet att försäkra sig om att parterna i projektet väljs med beaktande av bl.a. i vilken mån de överför ekonomiska fördelar till den offentliga sektorn i anslutning till EIB:s deltagande.

4.1.3

Bankens princip i fråga om komplementaritet visavi övriga finansiärer gäller även under bildandet av projektet.

4.1.4

Därför täcks ett stort antal lån från EIB till OPP-projekt av bankgarantier eller branschförsäkringar ända till tidsfristens utgång eller ända tills projektet har visat sig fungera på det operativa planet.

4.1.5

Fördelarna med de krediter som EIB ger till OPP förstärks av det stöd som den offentliga sektorn ger till överföringar av medel till ett stort antal projekt inom offentlig-privata partnerskap. I fråga om många projekt inom OPP (t.ex. i fråga om sjukhus och skolor i Storbritannien) åligger betalningarna nämligen ofta den offentliga sektorn och koncessionsinnehavarna utsätts under inga omständigheter för risker i anslutning till efterfrågan. Dessutom drar de offentlig-privata partnerskapen vanligen nytta av trygga ramar av regler och kontrakt. Slutligen kan man konstatera att även om verksamhetsvolymen i anslutning till OPP har ökat (jfr bilaga 3) förblir summorna för de aktuella lånen relativt blygsamma i jämförelse med de totala lånebeloppen.

4.1.6.

EESK påpekar att EIB finansierar OPP-projekt i olika grad, från en sjättedel upp till hälften av investeringens totala belopp.

5.2.1

Anbudsförfaranden enligt lämpliga konkurrensvillkor är en av det viktigaste nycklarna till framgång för OPP. Förfarandet för konkurrensutsättning kan visa sig vara komplext och kräva en synnerligen kunnig personal såväl inom den offentliga som inom den privata sektorn. I vissa fall föregås bildandet av OPP av omfattande och kostsamma förhandlingar. I andra fall (särskilt i länder med erfarenhet av koncessioner) förekommer det allmänt att anbudsförfarandet kan förenklas utan att konkurrensutsättningen äventyras. Granskningen av anbudsförfaranden i anslutning till OPP-projekt är en viktig del av EIB:s uppdrag att utöva skälig tillsyn.

5.2.2.

För en sund konkurrens bedömer EESK det vara värdefullt att de projekt som EIB stöder efterlever EU:s konkurrensregler särskilt när det gäller statsstöd. I denna fråga återkopplar EESK till sin ståndpunkt i yttrandet om den ovan nämnda grönboken (10).

5.3.1

De nationella tillsynsorganen har fäst särskild uppmärksamhet vid resultaten av ett stort antal OPP-projekt som finansierats på olika områden som faller inom deras befogenhetsramar samt vid förhållandet mellan kostnad och resultat. För att bedöma resultaten av OPP-projekten anser kommittén att man bör använda sig av alla de analyser som finns att tillgå i alla de länder där OPP-projekt förekommit. Det stämmer att Storbritannien varit flitigast med att använda detta instrument för att finansiera offentliga tjänster, men även andra länder har erfarenheter. För att kunna göra en fullständig bedömning bör man dessutom utgå ifrån analyser från alla tillgängliga källor, framför allt från arbetsmarknadens parter, i synnerhet fackföreningarna, när det handlar om hur arbetsvillkoren utvecklats och från konsumenterna när det handlar om kvaliteten på tjänsterna.

5.3.2

I bilaga 5 återges utdrag ur rapporter som publicerats av National Audit Office  (11) i Storbritannien. Dessa rapporter anger att resultaten av OPP-projekt i Storbritannien i allmänhet har varit goda, särskilt när det gäller kostnader och tidsfrister för större infrastrukturer, trots att det finns några brister i fråga om de första projekten som gällde uppförandet av skolor. Rapporterna har varit till stor nytta i fråga om att lyfta fram svårigheter eller misstag, särskilt inom sektorn för IT där OPP hittills har visat sig vara ineffektiva. Motsvarande rapporter (12) har likaledes publicerats av tillsynsorgan i andra länder. Som exempel kan man nämna den kritiska rapport som nyligen publicerades av Tribunal de Contas i Portugal om SCUT-programmet (13).

5.3.3

Allmänt sett bedömer EIB utgående från sina erfarenheter att de projekt som banken finansierat har uppvisat goda resultat. I fråga om byggnadsverksamhet har projekten vanligen slutförts inom de tidsfrister som angetts i kontrakten. Endast ett av projekten uppvisade betydande förseningar.

5.3.4

I allmänhet uppnår projekten de operativa resultat som förväntas efter en tidsperiod på mellan sex och tolv månader efter att verksamheten har inletts. De kontroller som utförs på EIB-projekt för upphävande av garantier och för återfinansiering har vanligen visat sig ge värdefull information inom lämpliga tidsfrister.

5.4.1

I enlighet med vad som konstaterades ovan kan man som regel konstatera att anbudsförfaranden i anslutning till OPP i de flesta länder framför allt gäller transportsektorn. Därefter övergår länderna stegvis till andra sektorer såsom utbildning, hälsa, energi, vatten och avfallshantering, inom vilka anbudsförfarandena i anslutning till OPP anses vara lika givande som inom transportsektorn.

5.4.2

T.ex. Storbritannien har tydligt lagt tonvikten vid betydelsen av att bilda OPP inom den sociala sektorn (utbildning och hälsa), i högre grad än någonsin tidigare i National Health Services historia. Sedan 1997 har 64 sjukhusprojekt genomförts inom OPP till en kostnad av 11,1 miljarder brittiska pund (15,7 miljarder euro) med bistånd av Storbritanniens hälsoministerium, som tillåtit att anbudsförfaranden inleds. På det totala antalet projekt (27) har ett belopp på 3 miljarder brittiska pund (4,3 miljarder euro) använts till projekt som nu är operativa eller under uppbyggnad.

5.4.3

I minst tre andra europeiska länder (Portugal, Spanien och Italien) har det nu lagts fram förslag på större OPP-projekt i hälsosektorn.

5.4.4

Man kan även konstatera att de nationella OPP-programmen ofta inleds med relativt stora projekt som får stöd av regeringen, varefter mindre projekt (som ofta upprepas) inleds på lokal eller regional nivå.

5.4.5

Kommittén anser att det i EU:s ekonomiska politik behövs en komplex strategi i fråga om forskning, utveckling och innovation. Kommittén anser att Europeiska investeringsbankens potential på detta område inte utnyttjas till fullo och vill därför uppmuntra EIB att styra in en stor del av sina resurser på detta område, framför allt till tillämpad forskning och innovation. Alla EIB:s instrument, däribland OPP, måste därför användas kreativt på forskningsområdet, som i de flesta fall är att betrakta som en offentlig tjänst.

6.1

Uppläggningen av system för utbetalningar i anslutning till OPP-projekt är hos EIB mycket varierande, vilket åskådliggör mångfalden av OPP i Europa.

6.2

Medel från den offentliga sektorn spelar en avgörande roll. I vissa fall har koncessionsinnehavarna blivit direkt uppmuntrade att förbättra säkerheten (tack vare effektivt underhåll, bättre belysning osv.) med hjälp av utbetalningar kopplade till olycksfallsfrekvensen.

6.3

När det gäller OPP inom transportsektorn har banken i praktiken kunnat notera en allmän tendens i den offentliga sektorn att övergå från avgifter till betalningar på basis av tillgänglighet. Möjligheten att använda olika betalningssystem som sammanhänger med bildandet av OPP i syfte att uppnå olika mål av allmänt intresse och att optimera riskfördelningen är dock betecknande på ett grundläggande sätt för OPP och utgör även en av deras starka sidor.

6.4

Med tanke på att kommissionen dessutom ämnar använda strukturmedel för sammanhållning för delfinansiering av den offentliga sektorns deltagande i de nya medlemsstaterna vid behov, är det högst önskvärt att de nationella arbetsgrupperna samarbetar med generaldirektoratet för regionalpolitik och andra enheter inom kommissionen.

7.1

EIB tillför ett betydande mervärde till de OPP som banken finansierar. Ur ekonomisk synvinkel är de långa låneperioder och förlängningsperioder som banken erbjuder särskilt lämpliga för större infrastrukturprojekt, eftersom de finansierade objekten har en lång ekonomisk livscykel och med tanke på den utveckling som vanligen följer på kapitalflödet under projektets gång.

7.2

Vidare ger kostnadsnivån för medel från EIB den offentliga sektorn möjlighet att dra större nytta av verksamheten. Dessa karakteristika förstärker projektens ekonomi och gagnar även andra deltagande finansiärer.

7.3

Därmed erbjuds den offentliga sektorn betydande stabilitet, soliditet och erfarenheter samt ett stort mervärde tack vare EIB:s stränga kriterier när det gäller rimlig vaksamhet samt bankens åtagande att handha krediter i anslutning till projekten ända till avbetalningsperiodens slut (ingen överlåtelse eller syndikering av skulden, vilket är vanligt bland andra betydande kreditgivare).

7.4

Bankens kapacitet att ge råd till offentliga inrättningar i ett tidigt skede vid beredningen av OPP-program eller prioriterade enskilda förstagångsprojekt – oberoende om det sker direkt eller indirekt – har även rönt stor uppskattning bland de instanser inom den offentliga sektorn som hittills har fått del av bankens insatser.

7.5

Därför kan EIB:s deltagande i ett projekt vara av stor betydelse med tanke på bankens unika roll som opartisk kreditgivare utan vinstintresse och med uppdrag att se till allmännyttan samtidigt som den besitter en betydande teknisk sakkunskap som ingjuter förtroende hos de offentliga och privata parterna i en verksamhet. Som exempel kan nämnas att bankens katalysatoreffekt särskilt berömdes inom ramen för projektet för en bro över Tajo, som var ett premiärprogram för de portugisiska offentlig-privata partnerskapen.

7.6

Slutligen har EIB även inrättat flexibla och innovativa finansieringsformer för OPP-projekten. I likhet med vad som angavs inom ramen för tillväxtinitiativet, åtar sig banken dessutom att arbeta fram ett bredare utbud av finansieringsinstrument såsom garantier, andrahandslån och infrastrukturmedel samt att vid behov ordna säkerheter i syfte att underlätta ett utökat deltagande av den privata sektorn vid tillhandahållandet av offentliga infrastrukturer. Dessa nyskapelser och det intresse som bankens vaksamhetsnormer har väckt bland övriga kreditgivare bidrar till att ge banken en katalysatorroll för andra finansieringskällor.

7.7.

EESK konstaterar att EIB kan bidra till att stödja de offentliga myndigheterna genom att sänka kostnaderna samt genom att tillämpa en strikt politik vid utvärderingen av projekten och vid risköverföringar i samband med att OPP genomförs i medlemsstaterna.

8.1

EESK ser positivt på EIB:s betydande bidrag när det gäller uppkomsten av OPP och stödet till tillväxt och förbättrade offentliga tjänster i medlemsstaterna genom finansiering till projekt på följande områden:

EESK anser emellertid att EIB bör lägga till tillämpad forskning och innovationer, inklusive patent, som nytt verksamhetsområde för att se till att EU kan konkurrera framgångsrikt på världsmarknaden.

8.2

EESK underströk i sitt yttrande om ”Grönbok om offentlig-privata partnerskap och EG-rätten om offentlig upphandling och koncessioner” (14) följande nödvändiga åtgärder:

8.3

EESK anser att samtliga sakkunniggrupper i fråga om OPP i medlemsstaterna bör samarbeta sinsemellan och med EIB i syfte att tillställa kommissionen ett sammandrag av bästa praxis på basis av vilket man kan inleda en diskussion om hur EU:s rättsliga ramar kan förbättras.

8.4

Med tanke på omfattningen av EIB:s utestående fordringar och på bankens erfarenheter av offentlig-privata partnerskap föreslår EESK att rådskonstellationerna Ekofin och konkurrens en gång om året behandlar en rapport om offentlig-privata partnerskap. Rapporten skall läggas fram av EIB och kommissionen gemensamt.