8.9.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 221/108

1.1

I ”Finansieringen av Natura 2000”, det meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet som är föremål för detta yttrande,

1.2

Kommissionen beskriver i sitt meddelande nuvarande praxis vid medfinansiering från EU:s sida, som framför allt grundar sig på artikel 8 i direktivet om livsmiljö (1). Denna praxis har hittills dock inte kunnat erbjuda någon adekvat lösning på problemen.

1.3

Just nu pågår en utredning rörande finansieringsbehovet i samband med inrättandet, genomförandet och upprätthållandet av Natura 2000-nätet Kommissionen påpekar dock att det ännu inte föreligger någon slutgiltig, exakt beräkning. I den uppskattning som kommissionen för närvarande anser vara mest tillförlitlig uppskattas de årliga kostnaderna till 6,1 miljarder euro (för EU-25) (2). Man betonar att denna uppskattning ”kan och måste (…) förfinas ytterligare”. Det är framför allt medlemsstaterna som uppmanas att göra detta. Det är slutligen också de som skall ansöka om medfinansieringen.

1.4

Av kommissionsdokumentet framgår att diskussionen inom EU inte längre kretsar kring huruvida gemenskapsmedel över huvud taget skall avsättas för uppbyggnaden och upprätthållandet av Natura 2000-nätet utan hur detta kan ske på bästa sätt.

1.5

I samband med detta nämns följande tre möjligheter:

1.6

I sin avvägning kommer kommissionen, bland annat efter att ha rådfrågat de berörda medlemsstaterna, fram till slutsatsen att man bör välja det första alternativet, dvs. utnyttja EU:s befintliga finansieringsinstrument.

1.7

Kommissionen tar dock också upp svagheterna med detta alternativ som måste lösas. Bland annat klargörs att en del av de nu befintliga finansieringsinstrumenten inte kan komma i fråga för hela territoriet och att vissa regioner, där det kan finnas Natura 2000-områden, i praktiken alltså inte kan erhålla stöd. Som vi vet omfattar exempelvis ERUF inte hela territoriet, och medlen från Sammanhållningsfonden kan också endast komma vissa medlemsstater till godo. Kommissionen lovar att åtgärda detta problem genom att ändra strukturfondernas utformning.

2.1

EESK välkomnar kommissionens meddelande, som i sin helhet också är ett utmärkt diskussionsunderlag. Den diskussion som förs i meddelandet borde ha påbörjats för länge sedan. Trots alla politiska förklaringar har det under de gångna åren nämligen inte skett några betydande förändringar i den delvis dramatiska situationen för naturskyddet. Kommissionen och medlemsstaterna pekar om och om igen på den fortgående försämringen av situationen för naturskyddet. Om man ser till BNP har det aldrig tidigare varit så materiellt väl ställt med det europeiska samhället och så dåligt ställt med naturskyddet.

2.2

EESK hänvisar i detta sammanhang till sitt initiativyttrande ”Situationen med avseende på miljön och miljöskyddet i Europa” från 2001 (3) samt till kommissionens ”Översyn av miljöpolitiken 2003” (4). Kommittén gläder sig åt den stora samstämmigheten mellan kommissionen och EESK i bedömningen av situationen.

2.3

Natura 2000-nätet grundar sig framför allt på direktivet om livsmiljöer, som antogs 1992. När detta direktiv antogs avgav både medlemsstaterna och kommissionen följande två löften:

2.4

Dessa båda löften har ännu inte infriats. Både kommissionen och medlemsstaterna har därför en skyldighet att inte bara fatta beslut som låter bra utan också att konsekvent omsätta dessa i praktiken.

2.5

Natura 2000-nätet är mycket viktigt för att den biologiska mångfalden i EU skall säkras. Stats- och regeringscheferna har vid flera tillfällen offentligt åtagit sig att stoppa dess dramatiska tillbakagång. EESK erinrar också om de förpliktelser som EU och medlemsstaterna ingick genom konventionen om biologisk mångfald. Ett natur- och artskydd krävs dessutom för att viktiga genetiska och biotiska resurser skall säkras.

2.6

Det är helt tydligt att inte bara naturskyddet i sig utan också acceptansen av naturskyddet i samhället och kommissionens och medlemsstaternas miljöpolitiska trovärdighet står och faller med frågan om finansieringen av Natura 2000.

2.7

EESK konstaterar att det uppstått enorma förseningar vid fastställandet av Natura 2000-områdena. Nätet har ännu inte, 12 år efter det att direktivet om livsmiljöer antogs, inrättats. Markägarna och markanvändarna har hittills ofta sett det som en nackdel att befinna sig och bedriva näring i Natura 2000-områdena. Detta beror bland annat på att de ekonomiska konsekvenserna ännu inte är slutgiltigt utredda.

2.8

EESK har flera gånger påpekat att det krävs ett sant partnerskap mellan naturskyddet och lantbruket för att Europas enastående naturarv skall kunna bibehållas. Viktigt i samband med detta är också att lantbrukarna, som skall beakta och genomföra naturskyddsriktlinjerna, behandlas som äkta partner av myndigheterna och naturskyddsorganisationerna på plats. Här är det mycket viktigt att de ekonomiska frågorna utreds.

2.9

Kommissionens meddelande borde därför ha lagts fram för länge sedan. EESK har inte kunnat undgå att märka att kommissionen i samband med att meddelandet utarbetades hade stora problem med avstämningen, vilket om och om igen ledde till att framläggandet fick skjutas upp på tiden.

2.10

I sitt initiativyttrande tog EESK upp två centrala punkter, som nu också av kommissionen utpekas som särskilt viktiga. Nämligen att

2.11

EESK ställer sig positiv till att kommissionen i sitt meddelande just också tagit upp den ekonomiska komponenten. EESK instämmer med eftertryck i kommissionens förklaring att skyddet av den biologiska mångfalden inte bara är en ”möjlighet, utan en viktig förutsättning för hållbar utveckling”.

2.12

Man måste dock medge att den regionalekonomiska betydelse som det talas om bland annat under punkt 2.2.3 och den ekonomiska och samhälleliga nytta som hänger samman med denna, endast alltför sällan ägnas uppmärksamhet eller beaktas i diskussionen om naturskyddet och Natura 2000.

2.13

Naturskyddet (och därmed också fastställandet av Natura 2000-områdena) betraktas ofta snarare med orätt som en kostnadsfaktor, som en börda, som diskriminering eller som ett hot, och detta är ett viktigt skäl till att det så ofta uppstår motstånd och till att genomförandet av den ofta exemplariska naturskyddslagstiftningen fortfarande stöter på extrema problem.

2.14

Detta är ett viktigt faktum som EESK ägnat stor uppmärksamhet i det yttrande som redan nämnts. Kommittén konstaterar att det har skett väldigt få förändringar i detta avseende under de senaste åren. Kommittén uppmanar kommissionen att tillsammans med inte bara EU:s institutioner utan även de andra intressenterna på EU-nivå och i medlemsstaterna sätta i gång en omfattande informationskampanj.

2.15

Medvetenheten måste öka om att – såsom kommissionen skriver – ett ”Natura 2000-område kan bli en drivkraft för hållbar utveckling i den lokala ekonomin och bidra till de lokala landsbygdssamhällenas överlevnad. En aktiv diskussion av dessa frågor med alla berörda parter är en förutsättning för att man skall lyckas inrätta Natura 2000-nätet och integrera det i ett större socioekonomiskt sammanhang i ett utvidgat EU.” EESK tror att den ökade medvetenheten är lika viktig för ett lyckat naturskydd som den utredning av finansieringsfrågan som står för dörren och måste utföras.

2.16

Endast i ett fåtal fall har man hittills lyckats öka den allmänna medvetenheten inte bara om vilket ekonomiskt värde områden med stor biologisk mångfald har för den regionala utvecklingen (turism, regionala produkter m.m.), utan också om det allmänna värdet av naturskyddsområden, t.ex. till skydd för klimatet (6) eller mot högvatten. Sådana studier som den som nämns i bilaga 1 till kommissionsdokumentet och som tydliggör att den rent ekonomiska nyttan av att den biologiska mångfalden bibehålls helt klart överstiger kostnaderna har ännu inte lett till några större förändringar i detta avseende.

2.17

I samband med detta kan EESK bara med förvåning konstatera att det verkar vara lättare att frigöra EU-medel för att avhjälpa naturkatastrofer, som delvis beror på överanvändning av natur och landskap – och därmed på underlåtenhet i naturskyddet – än för att förebygga sådana katastrofer, som sist och slutligen är den billigare varianten.

2.18

EESK erinrar om principen i artikel III-184 i konstitutionsutkastet: ”Unionen skall främja samarbetet mellan medlemsstaterna i syfte att stärka effektiviteten hos systemen inom unionen för förebyggande av och skydd mot naturkatastrofer och katastrofer som orsakas av människor”. Natura 2000-områdena kan på många sätt fylla denna funktion.

2.19

Under de förödande översvämningarna vid Elbe 2002 inrättade EU exempelvis snabbt en katastroffond. Det är dock extremt svårt att till exempel genomföra och finansiera sådana åtgärder för ett integrerat ekologiskt högvattenskydd vid floder och ängsmarker som bevisligen kan minska risken för översvämningar nedströms (7) och på så sätt förebygga potentiella skador. En liknande situation råder när det gäller förebyggande av skogsbränder, framför allt i Sydeuropa. Här måste det ske en förändring. Mottot för EU-politiken borde vara att förebygga snarare än att avhjälpa problem, och naturskyddet skulle här kunna vara ett viktigt bidrag.

2.20

Anledningen till att denna situation uppstått är förmodligen att det i många fall är de privata markägarna och markanvändarna som drabbas av de kostnader som naturskyddet direkt eller indirekt förorsakar, medan däremot de positiva samhällseffekterna endast märks i form av ”externa vinster” (i motsats till ”externa kostnader”) och inte utgör något positivt tillskott till exempelvis BNP. Detta problem måste ägnas särskilt stor uppmärksamhet i de nya finansieringsbestämmelserna.

3.1

EESK ställer sig positiv till att man inom kommissionen inte längre diskuterar huruvida man bör medfinansiera EU-åtgärder i Natura 2000-områdena utan ”endast” tar upp frågan om vilka instrument som bör användas för ändamålet.

3.2

EESK förstår skälen till det finansieringsalternativ som valts, att vidareutveckla och använda befintliga stödinstrument. Det planeringsmässiga, förvaltningstekniska och ekonomiska genomförandet av Natura 2000 måste ske där både problemen och de positiva utvecklingspotentialerna finns, nämligen på plats i medlemsstaterna. Genom att befintliga finansieringsfonder, t.ex. ERUF, ESF, Sammanhållningsfonden, EUGFJ och den nystrukturerade fonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) m.m. ges en naturskyddsorienterad utformning och användning, blir de ansvariga myndigheterna i medlemsstaterna mer flexibla i sina handlingsmöjligheter.

3.3

Det stämmer också, som kommissionen säger, att detta förmodligen är det bästa sättet att se till ”att förvaltningen av Natura 2000-områdena blir en del av EU:s generella markanvändningspolitik”.

3.4

EESK anser det dock viktigt att peka på att det krävs större ansträngningar från kommissionens och de andra ansvariga myndigheternas sida för att se till att man i framtiden inte längre medfinansierar projekt med negativa effekter på naturskyddet för att därefter återigen kompensera skadorna på natur och miljö med EU-medel.

3.5

Diskussionen om finansieringen av Natura 2000-områdena måste föras mot bakgrund av den strid om storleken på EU:s totala budget och fördelningen av medlen som kan förutses (8). Det är uppenbart att det kommer att uppstå en häftig strid om pengarna:

3.6

Diskussionen om en övre gräns skall ses mot bakgrunden att de minst 6,1 miljarder euro per år som kommissionen anslår för naturskyddet tillkommer i fråga om uppgifterna inom den andra pelaren, dock utan att tillräckliga medel hittills avsatts i budgetplanen. Man kan vänta sig en häftig dispyt om medlen, både mellan regionerna och mellan de olika politiska uppgiftsområdena. Sådana uppgörelser är inte på något sätt något nytt. I det förgångna har naturskyddet dock alltför ofta varit underlägset.

3.7

Man måste därför se till att man vid finansiering från medlemsstaternas sida inte gör naturskyddet, som bör betraktas som en del av politiken som helhet, underordnat andra uppgifter och på så sätt kör över det. EESK betonar återigen: Naturskyddet i Europa är inte någon lyx som man kan ”kosta på sig” i ekonomiskt goda tider och som man kan avstå från när man anser att man inte har tillräckligt med pengar. Naturskyddet är – som statscheferna ofta betonat – en uppgift för hela samhället, ett politiskt måste som kräver finansiering.

3.8

För att ta hänsyn till principen om sparsamhet vid budgetplaneringen måste man utreda vilka av de uppgiftsområden inom Natura 2000 som kommissionen föreslagit som är absolut nödvändiga och vilka som skulle kunna betraktas som fakultativa. För de uppgifter som är absolut nödvändiga (t.ex. kompensation och incitament till markägare och markanvändare) måste man helt klart öronmärka medel. Annars förstår EESK inte principen om att finansieringen av Natura 2000 skall integreras i befintliga fonder utan måste – liksom många av intressenterna – förespråka ett separat stöd.

3.9

I tabell 2 i bilagan till kommissionens meddelande delas Natura 2000-områdena upp med avseende på hur marken används. Gammal betes- och hedmark samt mark med busk- och gräsvegetation utgör 26,3 % av Natura 2000-områdena, skogar (i huvudsak skogar som inte används eller endast används extensivt) så mycket som 28,9 %, sumpmark, mossar, insjöar och vattendrag knappt 13 %, gamla fruktplantager och de mycket artrika spanska och portugisiska dehesas (sammanlagt nästan 800 000 ha) runt 2 %. Endast 5,6 % klassificeras som ”jordbruksmark” (10).

3.10

Kommissionen beskriver detaljerat vilka åtgärder som krävs för att man skall kunna förverkliga Natura 2000-nätet (del 3 i bilagan) och beräknar kostnaderna (för närvarande 6,1 miljarder euro). I grova drag kan man härvid skilja på förvaltnings- och planeringskostnader, investeringskostnader (t.ex. för markköp, men också investeringar) och löpande kostnader, bland annat kompensation till markägarna och för underhåll.

3.10.1

EESk anser att man så snart som möjligt måste lägga fram mer exakta kostnadsberäkningar. Kommittén ställer sig till exempel frågande till huruvida den summa som angetts för de nya medlemsstaterna, 0,3 miljarder euro (för EU-15 5,8 miljarder euro) kommer att räcka till. Det står helt klart att vissa länder (t.ex. Polen) har många områden kvar att anmäla, vilket till slut kommer att öka de finansiella behoven ytterligare.

3.11

Det är med rätta som kommissionen konstaterar att naturskyddet i grund och botten ofta handlar om att se till att man kan fortsätta med de traditionella bruksmetoder som krävs för att livsmiljöer skall kunna uppstå och bevaras. Ofta handlar det om bruksmetoder som i dag visat sig vara olönsamma för dem som använder sig av dem men som bör bevaras av samhälls- eller naturskyddspolitiska skäl. Ett exempel: Det finns knappast någon typ av användning som stämmer bättre överens med hållbarhetsprincipen än det gamla systemet för extensiv betning i dehesas på den iberiska halvön, bl.a. transhumanssystemet, som innebär att boskapen på våren leds upp på sommarbete i bergen utmed stigar, så kallade cañadas, som under flera årtionden kunnat utvecklas till värdefulla naturområden.

3.12

Efter att ha läst igenom kommissionens dokument anser EESK dock fortfarande att det är oklart om det verkligen krävs medfinansiering från EU:s sida på alla de områden som nämns och om sådan planeras och på vilka områden medlemsstaterna endast förväntar sig ekonomiska bidrag i samband med genomförandet av EU-rätten. Här måste situationen förmodligen förtydligas ytterligare.

3.13

Eftersom konflikter i många fall bottnar i att markanvändarna hittills inte fått tillräcklig kompensation eller incitament, bör detta område ägnas alldeles särskild uppmärksamhet. Man kan inte tala om naturskyddets samhälleliga eller samlade ekonomiska värde och samtidigt vältra över ”kostnaderna” på markanvändarna och markägarna. I de framtida finansiella bestämmelserna måste man se till att åtminstone de privata markägarna och markanvändarna får en kompensationsgaranti, eller ännu bättre, incitament för naturskyddskonforma initiativ. Att leva och att idka näring i Natura 2000-områden borde i framtiden betraktas som en fördel och inte som en nackdel.

3.14

För att se till att det blir så måste man exakt utreda hur stora kompensationskraven är i varje enskilt fall. Ett allmänt maximum och en begränsning av kompensationskraven i tiden såsom nu är fallet kan inverka negativt på idén som helhet.

3.14.1

För kompensationsutbetalningarna torde framför allt jordbrukspolitikens andra pelare komma i fråga – om man inte inrättar en särskild budgetpost – medan man för investeringarna snarare bör använda sig av de klassiska strukturfonderna. EESK pekar bekymrat på att nya uppgifter och utbetalningar utöver de nuvarande betalningarna från den andra pelaren (för framtida landsbygdsutveckling) inte kan finansieras genom detta program, om inte andra uppgifter reduceras eller ytterligare finansiella medel frigörs.

3.14.2

Detta innebär i praktiken: Om man vill bibehålla en hög kvalitet på landsbygdsutvecklingen och dessutom bidra till finansieringen av Natura 2000 under den andra pelaren krävs det helt tydligt mer öronmärkta medel. EESK konstaterar dock att det enligt den finansiella prognos som kommissionen lagt fram men nettobetalarna inte godtar inte kommer att ske någon sådan ökning, och risken är extremt stor för att besparingar görs just inom den andra pelaren. EESK ser här inte bara en betydande svag punkt och en stor konfliktpotential utan på det hela taget ett hot mot de europeiska naturskyddssträvandena.

3.14.3

EESK kan därför endast samtycka till de bestämmelser som planeras, om detta inte sker på bekostnad av andra åtgärder för landsbygdsutveckling. Utan ytterligare medel kommer kommissionen och medlemsstaterna inte att kunna uppfylla sina mål eller sitt politiska löfte att främja både landsbygdsutvecklingen och att genomföra Natura 2000. Politiker som vill utforma ett sådant Europa måste åtminstone ha modet att klart och tydligt förklara för samhället att vissa uppgifter (t.ex. naturskyddet) inte längre är politiskt önskvärda.

3.15

För EESK betyder inte detta att man inte måste vara sparsam i samband med naturskyddet. Den första målsättningen med EU:s och därmed Natura 2000-nätets naturskyddsbestämmelser är att den biologiska mångfalden bevaras. Detta är så att säga det obligatoriska programmet, och här måste EU åtminstone delta på de områden som är av vikt för EU.

3.16

Omvänt innebär detta dock också: Det är inte varje kommunal naturskyddsåtgärd som är av vikt för EU och förtjänar medfinansiering av EU. Medlemsstaterna, regionerna, kommunerna osv. får inte befrias från sitt tydliga politiska och ekonomiska ansvar enligt mottot: Om det inte finns några EU-medel finns det inte heller något naturskydd. Lika lite får EU inta ståndpunkten: ”Vi skapar potentiellt en möjlighet att finansiera åtgärder ur befintliga fonder. Om medlemsstaterna inte gör detta utan fastställer andra prioriteringar är det de själva som bär skulden.”

3.17

Å andra sidan är en exploatering av Natura 2000-områdenas regionalekonomiska utvecklingspotential visserligen önskvärd (eftersom det då blir tydligt att naturskyddet faktiskt också kan få effekter på ekonomin), men för bevarandet av arterna är de inte nödvändigtvis relevanta.

3.18

Detta innebär för EESK därmed att vissa finansieringsåtgärder i samband med genomförandet av Natura 2000-nätet är absolut nödvändiga, och medel bör öronmärkas för detta ändamål. EESK uppmanar medlemsstaterna och kommissionen att fortsätta diskussionen om detta.