Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Slovakiens konvergensprogram, 2004-2007

(framlagd av kommissionen)

MOTIVERING

Enligt rådets förordning (EG) nr 1466/97 om förstärkning av övervakningen och samordningen av den offentliga sektorns finanser [1] skall icke-deltagande medlemsstater, dvs. sådana som inte har infört den gemensamma valutan, överlämna konvergensprogram till rådet och kommissionen för det regelbundna multilaterala övervakningsförfarande som avses i artikel 99 i fördraget.

[1] EGT L 209, 2.8.1997. Alla dokument som det hänvisas till i denna text finns tillgängliga på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Enligt artikel 9 i förordningen skall rådet granska dessa program på grundval av de bedömningar som gjorts av kommissionen och av den kommitté som inrättats genom artikel 114 i fördraget (Ekonomiska och finansiella kommittén). Rådet skall med stöd av kommissionens rekommendation och efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén avge ett yttrande efter att ha granskat programmet. Enligt förordningen skall medlemsstaterna årligen lägga fram uppdaterade program, som också kan granskas av rådet enligt samma förfaranden.

De tio länder som anslöt sig till EU den 1 maj 2004 har beviljats undantag och deltar därför inte i det gemensamma valutasamarbetet. De har åtagit sig att överlämna sina konvergensprogram senast den 15 maj 2004 och en första uppdatering av dem mot slutet av år 2004.

Slovakiens konvergensprogram för perioden 2004-2007 lades fram den 14 maj 2004. Kommissionen har gjort en teknisk bedömning av det uppdaterade programmet utifrån de uppgifter som lagts fram i enlighet med uppförandekoden [2], vårprognoserna och de principer som har fastställts i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet av den 27 november 2002 om bättre samordning av finanspolitiken [3]. Denna utvärdering ger anledning till följande bedömning:

[2] Ekonomiska och finansiella kommitténs reviderade yttrande över stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning, dokument EFC/ECFIN/404/01 - REV 1 av den 27.6.2001, godkänt av Ekofinrådet den 10.7.2001.

[3] KOM(2002) 668 slutlig, 27.11.2002.

Slovakien lade fram sitt första konvergensprogram den 14 maj 2004. Programmet avser perioden 2004-2007 och innehåller också vägledande beräkningar fram till 2010. I dokumentet redogörs för de åtgärder som vidtagits inom ramen för 2004 års budget, vilka ligger i linje med myndigheternas detaljerade fleråriga budgetplan för perioden 2005-2007. I programmet uttrycks också de slovakiska myndigheternas avsikt att anta den gemensamma valutan 2008 eller senast 2009.

Programmet är mycket väl disponerat och presenterat och bedöms i huvudsak uppfylla kraven i uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning. [4] Informationen i programmet är mer detaljerad och sammanhållen än vad som var fallet i de ekonomiska program som lades fram 2001 och 2003 inför anslutningen.

[4] Med ett fåtal undantag (några prognoser för 2006 och 2007 saknas i tabellen om externa antaganden och uppgifterna om privat konsumtion anges bara i sammanställd form [rubrik 16 och 17 anges sammanräknade i tabell 2]) innehåller de tabeller som föreskrivs i uppförandekoden såväl all obligatorisk information som den frivilliga ytterligare information som det hänvisas till i koden. Därutöver innehåller programmet ytterligare data från många områden. Konsoliderade uppgifter om utgifternas och inkomsternas förhållande till BNP finns nu tillgängliga tillbaka till 2002, men saknas ännu för de föregående åren.

Den offentliga sektorns underskott minskade visserligen till 3,6 % av BNP 2003, men låg alltså ändå kvar över referensvärdet 3 %. Kommissionen inledde förfarandet vid alltför stora underskott mot Slovakien den 12 maj 2004, genom att en rapport i enlighet med artikel 104.3 i fördraget antogs. Ekonomiska och finansiella kommittén framlade sitt yttrande över kommissionens rapport den 25 maj. Den 5 juli förväntas rådet att, på grundval av kommissionens rekommendationer, fastställa att ett alltför stort underskott föreligger och framlägga rekommendationer till Slovakien om hur denna situation bör avhjälpas.

Det makroekonomiska scenario som redovisas i programmet bedöms vara realistiskt och stämmer i huvudsak överens med kommissionens prognos: mot bakgrund av en stabilt ökande ekonomisk tillväxt under de föregående åren - från 1,5 % 1999 till 4,2 % 2003 - förutses BNP fortsätta öka i ungefär samma takt under 2004 och 2005, då den inhemska efterfrågan ökar allt snabbare, medan utrikeshandelns bidrag till tillväxten fortfarande är positivt om än avtagande. Under 2006 och 2007, som inte täcks av kommissionens nuvarande prognos, förväntas tillväxten enligt programmet stiga till närmare 5 %, vilket förefaller vara realistiskt (denna uppskattning ligger i stort sett inom intervallet för de beräkningar av potentiell tillväxt som gjorts för den perioden). Tillväxten förutses i detta skede åter drivas av en tilltagande export, allteftersom den exportkapacitet som skapas genom utländska direktinvesteringar börjar ge effekt. Under loppet av programperioden förväntas exporten gynnas av en starkare tillväxt hos Slovakiens främsta handelspartners fram till 2005. Därefter förutses dessa länders tillväxt plana ut något, men på en gynnsam nivå. Mot bakgrund av tillväxtprognoserna samt de kraftfulla reformer på arbetsmarkanden som nyligen inletts förutses arbetslösheten successivt minska från drygt 17 % 2003 till ca 14 ½ % 2007.

Inflationen kommer enligt prognoserna att minska kraftigt efter 2004, och falla under 3 % under 2006 och 2007, allteftersom ökningen av reglerade priser avtar. Inflationsprognosen bedöms vara rimlig, förutsatt att de indirekta effekterna kan hållas under noggrann kontroll, särskilt genom att man försöker motverka att lönesättningen styrs av historiska inflationssiffror. Detta gäller inte minst inom den offentliga sektorn, med tanke på den potentiella påverkan på andra sektorer. Penningpolitiken är inriktad på att uppnå ett implicit inflationsmål, samtidigt som man vill undvika en alltför volatil växelkurs och motverka sådana krafter som påverkar växelkursen i en omfattning som inte stämmer överens med de ekonomiska grundförutsättningarna. Oron för den allt starkare valutan, som apprecierats med cirka 10 % sedan 2002, har lett till en sänkning av reporäntan, kompletterad med en fortsatt konsolidering av finanspolitiken. Enligt programmet har Slovakien för avsikt att gå med i ERM II under 2005 eller 2006.

Slovakiens mål enligt programmet är att minska den offentliga sektorns underskott från 3,6 % av BNP 2003 till 3,0 % 2007, i syfte att uppfylla Maastrichtkriteriet för offentliga underskott. Justeringens fördelning överstämmer nästan helt överens med vad som avsågs i 2003 års ekonomiska program inför anslutningen (fram till 2006), och bygger på följande delmål: 4,0 % av BNP 2004, 3,9 % 2005 och 3,9 % 2006. Justeringen under perioden bygger i första hand på en justering av primära utgifter med motsvarande 1,5 procentenheter, eftersom det omfattande skattereformpaket som börjat tillämpas från 2004 - och som huvudsakligen består i en förskjutning av tyngdpunkten från direkta till indirekta skatter - är i stort sett neutralt i inkomsthänseende. De minskade utgifterna skall främst uppnås genom strukturreformer inom bland annat hälso- och socialskyddsområdena, av vilka flertalet redan har lagstadgats och trätt i kraft.

Särskilt med tanke på den stabila tillväxten förefaller det inte vara ett särskilt ambitiöst mål att minska underskottet med endast 0,6 % på fyra år. Därtill är den mest betydande minskningen förlagd till slutet av perioden. Man måste dock också beakta följande faktorer: För det första minskade underskottet med hela 2,1 procentenheter mellan 2002 och 2003, beroende på icke återkommande faktorer. För det andra bygger den planerade justeringen i hög grad på att minska utgifter. För det tredje införs en fonderad komponent i pensionssystemet från och med 2005, vilket kommer att innebära en omfördelning av socialförsäkringsavgifterna till nackdel för den offentliga sektorns inkomster, först med ½ procentenhet 2005 och därefter ca 1 procentenhet i slutet av perioden. För det fjärde kommer de offentliga investeringarna att öka under den period som programmet täcker. Förutsatt att riskerna på utgiftssidan kan hållas under strikt kontroll, bland annat genom de bindande utgiftstaken på medellång sikt, kan potentiellt högre skatteinkomster än dem som anges i prognosen för 2004 och följande år ge en bra möjlighet att påskynda minskningen av underskottet utöver planen i programmet.

Möjligheten att påskynda reduceringen av det offentliga underskottet bör tas under noggrant övervägande. Detta skulle inte bara få ner underskottet under 3,0 % till 2007 utan också bereda vägen för att nå ett annat viktigt mål med programmet, nämligen att uppnå ett strukturellt saldo i de offentliga finanserna som ligger nära balans eller uppvisar ett överskott i slutet av decenniet, samtidigt som man uppnår en tillräcklig marginal till referensvärdet på 3 % av BNP vid normala makroekonomiska fluktuationer. En snabbare reducering av underskottet så snart detta är möjligt skulle också bidra till en förbättrad buffert mot negativa prognosrisker. Dessa risker förefaller under 2004 snarare peka i positiv riktning, men för perioden som helhet synes riskerna vara relativt balanserade. Betydande negativa risker tycks dock vara koncentrerade till utgiftssidan, och gäller framför allt möjliga förseningar i den planerade reformen av sjukvårdssystemet samt bristen på rationaliseringar inom den offentliga sektorn.

De slovakiska myndigheternas strukturreformplan, som till stora delar redan antagits och trätt i kraft, innebär en förbättrad kvalitet på de offentliga finanserna såväl på inkomstsidan (skattereform) som på utgiftssidan (sjukvårds- och socialskyddsutgifter). Strukturreformerna kommer sannolikt att öka tillväxten, särskilt genom att förbättra incitamenten att arbeta (bl.a. genom bättre målinriktning på sociala transfereringar), och dessutom öka sysselsättningen.

Skuldkvoten (offentlig skuld/BNP) beräknas enligt programmet öka med 2 ½ procentenhet mellan 2003 och 2005, och således hamna på 46,4 %. Detta ligger i stort sett i linje med kommissionens beräkningar. Därefter föresätter man sig en minskning av kvoten till 45,5 % 2007. Stock-/flödesjusteringar hade fram till 2003 en viktig roll att spela vid beräkningen av skuldutvecklingen, bland annat på grund av privatiseringar och andra tillfälliga faktorer, men betydelsen av dessa justeringar har nu avtagit. År 2004 utgör dock ett undantag, eftersom det periodiserade underskottet är mindre än det kassabaserade.

Vad gäller de offentliga finansernas hållbarhet på längre sikt krävs det, för att prognoserna i programmet skall hålla, att man strikt uppfyller målen för den finanspolitiska konsolideringen (som förutses leda till offentliga finanser som ligger nära balans eller visar överskott 2010), samt att de åtgärder som planeras genomförs fullt ut (bland annat att pensionsåldern höjs ytterligare under åren efter programperioden). Dessutom är utfallet av prognoserna beroende av de bakomliggande demografiska antagandena, där bland annat antagandet om födelsetal kan vara väl optimistiskt. Om dessa villkor uppfylls förefaller dock Slovakien att döma av prognoserna i programmet vara relativt väl rustat att klara av kostnaderna för befolkningens ökande medelålder. Förutom vissa ytterligare risker som kan uppkomma på längre sikt är det ett uteblivet eller försenat genomförande av planerade reformer, eller att redan genomförda reformer skulle dras tillbaka, som utgör de främsta negativa prognosriskerna.

Tabell: Jämförelse av centrala makroekonomiska och finansiella prognoser

>Plats för tabell>

Med utgångspunkt i denna bedömning har kommissionen antagit den bifogade rekommendationen till rådets yttrande över Slovakiens konvergensprogram och överlämnar den till rådet.

Rekommendation till RÅDETS YTTRANDE enligt artikel 9.3 i rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om Slovakiens konvergensprogram, 2004-2007

EUROPEISKA UNIONENS RÅD AVGER FÖLJANDE YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen,

med beaktande av rådets förordning (EG) nr 1466/97 av den 7 juli 1997 om förstärkning av övervakningen av de offentliga finanserna samt övervakningen och samordningen av den ekonomiska politiken [5], särskilt artikel 9.3 i denna,

[5] EGT L 209, 2.8.1997. De dokument som det hänvisas till i denna text finns tillgängliga på följande webbplats: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

med beaktande av kommissionens rekommendation, och

efter att ha hört Ekonomiska och finansiella kommittén.

HÄRIGENOM FRAMFÖRS FÖLJANDE.

Den [5 juli 2004] granskade rådet Slovakiens konvergensprogram för perioden 2004-2007, som också innehåller vägledande beräkningar för perioden fram till 2010. Det uppdaterade programmet uppfyller i stort sett kraven i "uppförandekoden för stabilitets- och konvergensprogrammens innehåll och utformning".

Den finanspolitiska strategi som redovisas i programmet syftar till att minska den offentliga sektorns underskott från 3,6 % av BNP 2003 till 3,0 % 2007, på så sätt att Maastrichtkriteriet för offentliga underskott uppfylls. Justeringen bygger på följande delmål: 4,0 % av BNP 2004, 3,9 % 2005 och 3,9 % 2006. Minskningen av underskottet förväntas alltså främst ske under 2007. Justeringen under perioden bygger enligt programmet på en justering av de primära utgifterna med 1,5 procentenheter. De minskade utgifterna skall främst uppnås genom strukturreformer inom bland annat hälso- och socialskyddsområdena, av vilka flertalet redan har lagstadgats och trätt i kraft. Reformerna på utgiftssidan är nödvändiga mot bakgrund av att det skattereformpaket som trädde i kraft i början av 2004, även om det är långtgående till sitt innehåll, är mer eller mindre neutralt i inkomsthänseende. Dessutom kommer en fonderad komponent att införas i pensionssystemet 2005, vilket kommer att leda till en minskning av de offentliga inkomsterna med omkring en halv procentenhet 2005 och ca en procentenhet vid slutet av programperioden.

Utifrån nu tillgängliga uppgifter förefaller tillväxtantagandena i det makroekonomiska scenario som presenteras i programmet vara rimliga. För 2004 och 2005 beräknas tillväxten ligga på drygt 4 %, varefter den förväntas öka till närmare 5 % 2006 och 2007, främst på grund av ytterligare ökad export som en följd av den förbättrade exportkapacitet som byggts upp genom utländska direktinvesteringar. För att den emotsedda minskningen av arbetslösheten skall bli verklighet krävs det att man konsekvent genomför åtgärder för att komma till rätta med djupgående strukturproblem på arbetsmarknaden. Arbetslösheten i Slovakien är än så länge mycket hög. Enligt prognosen torde inflationen efter 2004, då effekterna av justeringar av reglerade priser och höjda indirekta skatter börjar avta, falla relativt snabbt. Denna prognos förefaller rimlig, men förutsätter att de indirekta effekterna hålls under noggrann kontroll. Framför allt bör man undvika att låta löneutvecklingen styras av historiska inflationssiffror, och detta gäller även den offentliga sektorn.

Det offentliga underskottet beräknas enligt programmet sjunka till referensvärdet 3 % av BNP 2007, och därefter fortsätta att sjunka. Med tanke på den stabila tillväxten i den slovakiska ekonomin förefaller detta mål inte vara särskilt ambitiöst, vare sig vad gäller minskningstakt eller total minskning av underskottet under hela perioden. Man måste dock även beakta ett antal bakgrundsfaktorer, bland annat att man siktar på kraftiga minskningar av de primära utgifterna, att inkomsterna kommer att minska på grund av reformen av pensionssystemet samt att det skedde en omfattande reducering av underskottet 2003, vilken delvis berodde på engångseffekter. Den budgetutveckling som förutses i programmet förefaller räcka till för att få ned underskottet under 3 % i slutet av programperioden. De positiva respektive negativa prognosriskerna under programmets löptid förefaller i stort sett balansera varandra. De överväger i positiv riktning 2004, då överskottet endast bedöms öka marginellt. De negativa prognosriskerna tycks vara koncentrerade till utgiftssidan och främst härröra från möjliga förseningar av de ytterligare reformer av sjukförsäkringssystemen som föreslagits, samt risken för att rationaliseringarna inom den offentliga sektorn stannar av. För att målen i fråga om minskat underskott skall kunna uppfyllas krävs det att myndigheterna förmår hålla de primära utgifterna under kontroll. Detta bör underlättas av de utgiftstak som fastställts på medellång sikt. Fördelar i form av skatteinkomster som är högre än väntat bör användas till att påskynda minskningen av underskottet. Detta skulle inte bara förbättra förutsättningarna få ner underskottet under 3,0 % till 2007 utan också bereda vägen för att nå ett annat viktigt mål med programmet, nämligen att uppnå en strukturell budgetmässig position som ligger nära balans eller uppvisar överskott, eventuellt redan före den tidpunkt som satts som mål i programmet (2010). Samtidigt skulle man på så sätt uppnå en tillräcklig marginal till referensvärdet på 3 % av BNP vid normala makroekonomiska fluktuationer. En bättre position i de offentliga finanserna skulle också stärka beredskapen för att hantera potentiellt mycket omfattande kapitalinflöden.

Skuldkvoten förväntas enligt programmet stiga med ca 2 ½ procentenheter mellan 2003 och 2005 och i det skedet nå 46,4 %, varefter det förutses minska igen till 45,5 % 2007. Slovakien förefaller relativt väl rustat att bemöta de offentliga kostnaderna för befolkningens stigande medelålder. För att de offentliga finanserna skall vara hållbara på längre sikt krävs att man strikt uppfyller målen för den finanspolitiska konsolideringen under programperioden och att de åtgärder som planeras genomförs fullt ut. Vad gäller de demografiska antaganden som beräkningarna i programmet bygger på synes särskilt antagandet om födelsetal vara väl optimistiskt. De främsta riskerna i fråga om finansernas långsiktiga hållbarhet är att planerade reformer uteblir eller genomförs för sent, eller att redan genomförda reformer dras tillbaka.

****

Den [5 juli 2004] beslutade rådet på grundval av rekommendationer från kommissionen i enlighet med artikel 104.6 i fördraget att det föreligger ett alltför stort underskott i Slovakien, och gav rekommendationer till Slovakien i syfte att få denna situation att upphöra i vilka rådet uttryckte sina finanspolitiska råd.

Prognostiserade nyckeltal i Slovakiens konvergensprogram.

>Plats för tabell>