30.4.2004   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 117/58

1.1

Stålsektorn, den fortlöpande förändringsprocess som präglar sektorn och handelspolitikens återverkningar på denna process utgör material för en fallstudie som är av största vikt för andra industrisektorer.

1.2

I detta yttrande på eget initiativ definieras stålsektorn som den sammanlagda verksamhet som är kopplad till tillverkning och distribution av stål med hänsyn till dess viktiga funktioner i europeiska branscher som använder stålprodukter. Yttrandets räckvidd och de rekommendationer som framförs sträcker sig därför långt utanför stålindustriområdet.

1.3

I föreliggande dokument är tanken att industriell omvandling skall betraktas som en normal och fortlöpande process inom en industriell sektor som på ett aktivt sätt anpassar sig efter dynamiska förändringar i dess företagsklimat för att kunna bevara sin konkurrenskraft och skapa nya tillväxtmöjligheter. Förändringar av sektorns struktur betraktas som ett resultat av reaktionerna på dessa förändringar snarare än ett ändamål i sig. Omstrukturering syftar på en viss form av industriell omvandling och är regelbundet en (ofta påtvingad) anpassningsprocess till villkoren i företagsmiljön i syfte att återvinna konkurrenskraft, vilket leder till bristande kontinuitet i företagens verksamhet. Det främsta målet för omstrukturering är att få till stånd radikala strukturförändringar inom den industriella sektorn i fråga.

1.4

Det är uppenbart att industriell omvandling i huvudsak drivs på av strukturella förändringar i den allmänna ekonomiska miljön, i synnerhet av dynamiska förändringar i marknadens behov. Även intern (nationell eller europeisk) politik av mycket olika karaktär – rättslig, monetär, miljöinriktad, energirelaterad och sist men inte minst social – har omfattande effekter på industriell omvandling, ibland avgörande. Detta kan man naturligtvis se mycket tydligt genom undersökningar av den industriella omvandlingsprocessen i EU:s stålsektor under de senaste 20 åren. I föreliggande yttrande behandlas emellertid enbart EU:s handelspolitik, som definitionsmässigt är en extern faktor som ger den politiska ramen för handelsflöden mellan EU och andra länder eller regioner i världen.

1.5

Följaktligen är det viktigt att komma ihåg att syftet med detta yttrande inte är att beskriva den industriella omvandlingen inom EU:s stålsektor med alla ovannämnda (interna) politiska strategier, utan enbart det ömsesidiga beroendet mellan stålsektorn och (extern) handelspolitik.

1.6

I detta sammanhang måste man också ha i åtanke att EU:s utvidgningsprocess inte längre är en handelspolitisk EU-fråga, som den i stor utsträckning var under de tidigare etapperna av anslutningsförhandlingarna med de dåvarande kandidatländerna. Det kommer att finnas en utvidgad gemensam inre marknad från maj i år. Av det kan man dra slutsatsen att nya politiska riktlinjer på EU-nivå med syftet att bidra till industriell omvandling, och framför allt till den omstrukturering av stålsektorn i de anslutande länderna som fortfarande är nödvändig, är en del av EU:s interna politiska ram.

2.1

Företagen konkurrerar inom en i växande utsträckning global ekonomi, och de villkor de ställs inför på den internationella marknaden är helt avgörande för deras konkurrenskraft och tillväxt. Dessa villkor är i hög grad beroende av den marknadsram som inrättats av politiska beslutsfattare, exempelvis bestämmelser om konkurrens och inre marknaden, internationell handel och särskilda bestämmelser och avtal om handelsordningar. Denna ram är resultatet av den handelspolitik som förs på både nationell och internationell nivå. Helst skall den främja och underlätta en permanent industriell omvandlingsprocess som återspeglar den globala ekonomins dynamik. Den får i alla händelser inte inverka negativt på den industriella omvandlingen eller stå i vägen för fri och rättvis internationell konkurrens. Handelspolitiken bör ha som främsta målsättning att säkra insyn i världshandelssystemet och garantera rättvisa villkor för alla.

2.2

I detta sammanhang bör påpekas att handelspolitik utgör en ytterst viktig del av Europeiska unionens politiska ram, eftersom EU är en exportorienterad ekonomi som uppvisar ett stort överskott i handelsbalansen. Handelspolitiken är därför en viktig drivkraft för ekonomisk tillväxt. Existensen av en ansvarig kommissionär och GD Handel inom Europeiska kommissionen återspeglar helt det stora intresse gemenskapen har för styrningen av handelspolitiken. Lissabonstrategin, som syftar till att främja konkurrenskraften i EU:s ekonomi, är i första hand inriktad på en förstärkning av interna parametrar. Huruvida sådana åtgärder kommer att nå framgång kommer emellertid enbart att visa sig på globala marknader, och framstegen kan naturligtvis endast förverkligas genom en ändamålsenlig och lika framgångsrik handelspolitisk utveckling.

2.3

Inom stålindustrin är handelspolitiken av avgörande betydelse. Stål och olja är de viktigaste industrivarorna inom handeln mellan länder. I dag går ca en tredjedel av den sammanlagda stålproduktionen i världen till handel mellan stater, vilket nästan motsvarar en fördubbling jämfört med för 30 år sedan. Villkoren inom den internationella stålhandeln utgör därför en av de viktigaste förutsättningarna för industrins konkurrenskraft. Liknande observationer kan göras beträffande det nästan obegränsade antalet stålanvändningsindustrier och de produkter som är kopplade till dessa, exempelvis motorfordonssektorn, varven och den mekaniska industrin. Handelspolitiken påverkar direkt hur stålsektorn och dess olika segment kan hantera konkurrensen på de egna inhemska marknaderna och få tillträde till tredje länders marknader. Handelspolitiken är också avgörande för utformningen av det regelbaserade system som med nödvändighet måste ligga till grund för den internationella handeln och avgör vidare i vilken utsträckning sektorn kan hantera strukturella förändringar i företagsklimatet.

2.4

Att över 40 % av WTO-konflikterna i dag på ett eller annat sätt rör stål visar hur viktig den internationella stålhandeln är. Denna siffra återspeglar de utmaningar som sektorn fortfarande står inför på grund av ineffektiva anläggningar. Dessa finansieras ofta genom statligt stöd, vilket får snedvridande effekter på handelsflödet. Detta visar att det finns grundläggande brister i WTO-medlemmarnas tillämpning av gällande avtal om bestämmelser för internationell handel.

2.5

Slutligen får man inte glömma bort att EU:s stålsektor utgör en viktig del av den europeiska ekonomin och verksamt bidrar till den ekonomiska utvecklingen. Stål är den grundläggande och fortfarande den viktigaste industrivaran med en global marknadsvolym på över 350 miljarder euro, vilket är mer än tio gånger marknadsvolymen för andra industrivaror. Stålet är av avgörande betydelse för infrastrukturutvecklingen och för de flesta tillverkningssektorerna. En högeffektiv stålproduktion i EU kan tillgodose alla marknadsbehov som de viktiga stålanvändande sektorerna kan komma att utveckla. Detta underlättas till stor del av lika effektiva ståldistributionssystem som står för ca två tredjedelar av marknadsutbudet och bistår stålkonsumtionen i allt större utsträckning. Utan en egen ståltillverkning med hög konkurrenskraft skulle gemenskapen inte kunna lita till sina egna resurser och sitt eget kunnande för att ytterligare utveckla EU:s stålanvändande industriers konkurrenskraft bland världens ledande företag. Att bevara en dynamisk stålindustri bör därför vara en viktig politisk målsättning för EU.

3.1

Stålproducenterna inom EU-15 har genomfört omfattande omstruktureringar sedan början av 1980-talet: en minskning av den marknadseffektiva ståltillverkningskapaciteten med 50 miljoner ton, nedläggning av över 50 % av produktionsanläggningarna och en minskning av antalet anställda från 900 000 till 250 000. EU-15 är den näst största ståltillverkaren i världen efter Kina och tillverkar cirka 160 miljoner ton råstål årligen, vilket motsvarar ungefär 20 % av världens stålproduktion. Omsättningen beräknas till ca 80 miljarder euro.

3.2

I dag är den europeiska ståltillverkningen (EU-15) bland de bästa i världen när det gäller tillverkningskompetens, utrustning, produktkvalitet och innovationskapacitet. Den kännetecknas av ett fåtal mycket stora och verkligt globala aktörer, ett antal mindre och specialiserade tillverkare och ett stort antal högeffektiva distributörer och servicecentraler. Den smärtsamma omstruktureringsprocess under 1980-talet och 1990-talets första hälft som följdes av privatiserings- och konsolideringsreformer har lett till en modern och konkurrenskraftig stålindustri som präglas av tillförsikt inför framtiden och kapacitet att på ett framgångsrikt sätt hantera fortlöpande förändringar vid fri och rättvis handelskonkurrens.

3.3

Det bör framhållas att på en marknad som helt och hållet styrs av fri och rättvis konkurrens skulle EU:s ståltillverkning bli ännu mer konkurrenskraftig än den är i dag. Den internationella konkurrenskraften hos EU:s ståltillverkning är dock allvarligt hotad av protektionistiska och konkurrenssnedvridande åtgärder i tredje land, som t.ex. den amerikanska regeringens skyddsåtgärder (S 201) som av WTO-paneler bedömts stå i strid med WTO:s bestämmelser. Dessutom fortsätter överskottet av ineffektiv kapacitet runtom i världen att rubba jämvikten mellan utbud och efterfrågan och därmed destabilisera stålpriserna, särskilt när världsmarknaden är svag.

3.4

I samband med den omfattande omstruktureringen av ståltillverkningen i Europa under 1980- och 1990-talen spelade handelspolitiken en viktig roll. Som ett svar på de ökade importerna från tredje land och med utgångspunkt i EKSG-fördraget (Europeiska kol- och stålgemenskapen) inledde kommissionen sina ”externa åtgärder”: ett antal åtgärder för perifert skydd som i stort innebar bilaterala avtal med de främsta stålexporterande länderna genom vilka dessa frivilligt gick med på att begränsa sin export till gemenskapen som komplement till de interna åtgärder som vidtagits för att kontrollera statsstödet, bistå i omstruktureringen och för en tid reglera marknaden. Man fortsatte att tillämpa åtgärderna under krisperioden och begränsade importen till ca 10 % av den synliga konsumtionen.

3.5

Ståltillverkningen i EU:s nya medlemsstater befinner sig ännu i maj 2004 i en omstruktureringsprocess. Viktiga delar av denna process är att reducera överskottet av ineffektiv kapacitet, föra upp teknologin inom stålproduktionen till modern standard, öka de ekonomiska och marknadsrelaterade samverkanseffekterna genom konsolideringsinsatser och få till stånd ett paradigmskifte från produktionsinriktning till marknadsorientering och till ett kundinriktat företagande. EU-15 stödde denna process genom ett antal bilaterala avtal med kandidatländerna under åren före anslutningen. Genom dessa infördes EU:s regler baserade på EKSG:s instrument. Dessa bestämmelser sträckte sig så långt som till att Europeiska kommissionen fick rätt att se över och godkänna nationella omstruktureringsplaner.

3.6

Resultatet är att EU:s ståltillverkning i den utvidgade unionen kommer att anta en ny form på världsmarknaden. Å ena sidan kommer dess ställning att stärkas i och med de nya medlemsstaternas anslutning och unionen kommer än en gång att bli en nettoexportör av stål. Å andra sidan kommer EU:s ståltillverkningsstruktur att försvagas på grund av att stålföretag i dessa länder fortfarande befinner sig i en omstruktureringsprocess. Handelspolitiken måste beakta dessa förhållanden inom ramen för ett reglerat system.

—

De tidigare OSS-länderna Ryssland, Ukraina och Kazakstan, som inte är medlemmar i WTO, utgör ett område där EU:s handelspolitik fortfarande är utpräglat stålinriktad om man ser till de bilaterala avtal som reglerar handeln med stålvaror med dessa länder. Dessa avtal utgör ett moget och pragmatiskt svar på de utmaningar som dessa övergångsekonomier innebär. De möjliggör en kontrollerad utveckling av handeln, de förebygger plötsliga toppar och en reaktion att motverka dumpning under en period när industrierna i dessa länder anpassar sin kapacitet och utvecklar sin interna förbrukning. Rysslands eventuella anslutning till WTO har likaså stor betydelse för EU:s industri.

—

Jämfört med andra industrisektorer är stålsektorn mycket splittrad på global nivå. Konsolidering har endast skett inom några få regioner, bland annat inom EU. De närmaste åren väntas dock stålföretagen i ökande utsträckning planera för interregionala sammanslagningar och allianser som en följd av globalisering och sammanslagningar på företagens industriella marknader. I de multilaterala handelsavtalen skulle denna dynamiska utveckling kunna utnyttjas samtidigt som hinder för globalisering och handel inom företagen tas bort.

—

På en global marknad existerar inte längre begreppet ”hemmamarknad”. Ett stort antal ståltillverknings- och ståldistributionsföretag med verksamhet i andra regioner fungerar redan som lokala distributörer i sina kontakter med kunder i dessa regioner. I den framtida handelspolitiken måste man inte enbart beakta denna internationaliseringstrend, utan även den dynamik som finns i industrin när nya stålproducerande regioner söker efter positioner på världsmarknaden för stål. Flera stålföretag i utvecklingsländerna är redan moderna och konkurrenskraftiga. Därför finns det inget skäl att fortsätta särbehandla dem i världshandelssystemet.

—

Prioritera ökat marknadstillträde och undanröja handelshinder.

—

Införa starkare lagstiftning för rättvisa handelsvillkor: motverka dumpning, subventioner, skyddstullar.

—

Tillämpa WTO-instrument målinriktat och ansvarsfullt: snabba, avvägda och rimliga insatser som enbart syftar till att motverka orättvisa importvillkor.

—

Viktigast av allt: Få ett slut på det faktum att handeln utnyttjas som ett instrument av nationalistiska och protektionistiska skäl, samt få en bedömning av enskilda handelsärenden utifrån tekniska och juridiska aspekter snarare än politiska sådana.

—

Vitt skilda sociala standarder och miljönormer i olika delar av världen påverkar handelsflödena inte bara inom stålsektorn utan även inom många andra sektorer. Skillnaderna mellan olika ekonomiska regioner i de villkor som skall garantera grundläggande sociala rättigheter och miljöskydd leder till ekonomisk snedvridning i konkurrensen på världsmarknaden och måste betraktas som problem inte bara i berörda näringslivssektorer utan av alla politiska beslutsfattare, även inom handelspolitiken.

5.1.1

Så som nämnts ovan är den europeiska stålmarknaden den öppnaste i världen och den europeiska ståltillverkningen är mycket sårbar för politik och praxis som innebär brott mot handelsreglerna. Därför är det viktigt att stålmarknaderna runtom i världen präglas av samma överskådlighet. Både europeiska och multilaterala handelsinstrument måste därför utnyttjas även i fortsättningen för att man skall kunna undanröja hinder för marknadstillträde i tredje land och finna effektiva lösningar i de fall orättvis handelspraxis tillämpas av de tredje länder som har tillträde till den europeiska stålmarknaden. Stålindustrin har ett berättigat intresse av att använda handelspolitiska instrument på ett verksamt sätt.

5.1.2

Den viktigaste frågan för EU är att Doha-rundan, genom sänkta tullar och genom att andra hinder än tullar tas bort samtidigt, leder till märkbara framsteg vad gäller tillträde till marknaden. När det gäller särskild och differentierad behandling för utvecklingsländerna är det viktigt att en sådan behandling endast tillämpas i enskilda fall och att man gör åtskillnad mellan olika länder och sektorer utifrån deras möjligheter att konkurrera. Särskild och differentierad behandling i sig bör inte utgöra något hinder för att de utvecklingsländer som har en mycket konkurrenskraftig stålindustri slopar tullar.

5.1.3

Effektivt marknadstillträde förutsätter att sänkta tullar åtföljs av att även andra typer av hinder slopas. Tillämpningen av befintliga WTO-bestämmelser kan utgöra ett hinder för marknadstillträde. Doha-rundan ger regeringarna möjlighet att klargöra befintliga bestämmelser och harmonisera dessa med utgångspunkt i bästa praxis.

5.2.1

Antidumpningsåtgärder är fortfarande nödvändiga för att försvara EU:s industri mot orättvis handelspraxis men hanteringen av antidumpningsbestämmelserna måste vara opartisk och icke diskriminerande. Bestämmelserna måste gälla lika för alla och utan undantag, såvida inte WTO:s regler anger något annat. Därför bör diskussioner föras för att man skall nå ökad harmonisering av tillämpningen av det befintliga WTO-avtalet om antidumpning. Helst bör man uppnå en tillämpning som ligger nära EU:s standard i denna fråga.

5.2.2

De viktigaste målsättningarna när det gäller att stärka och harmonisera tillämpningen av antidumpningsavtalet bör främst vara inriktade på instrumentets effektivitet och ändamålsenlighet, rättvisa och snabba tidtabeller, tidigt interimistiskt fastställande av skada och obligatorisk tillämpning av regeln om lägsta tull.

5.2.3

Om huvudsyftet, att EU:s regler för antidumpningsåtgärder skall antas globalt, inte kan uppnås bör EU optimera tillämpningen av antidumpning och öka både dess genomslagskraft, effektivitet och objektivitet samt insynen i processen. Den europeiska stålsektorn måste få möjlighet att effektivt bekämpa subventionerad och dumpad import från länder utanför EU. EU:s lagstiftning inom antidumpning och åtgärder mot statsstöd är betydligt liberalare än vad som föreskrivs av WTO och dessutom liberalare än andra länders – framför allt USA:s – motsvarande regler. Detta gäller exempelvis reglerna om gemenskapsintresse och om lägsta tull. Det finns också svagheter vad gäller den praktiska tillämpningen inom EU jämfört med andra länder, eftersom Europeiska kommissionen inte inleder förfaranden som en reaktion på risk för skador, utan i stället kräver bevis på att skador redan uppstått. Kommissionen utnyttjar också maximalt tillåten tid enligt EU:s regler för utredningar, vilket leder till ytterligare förseningar. EU behöver dessutom snabbare och effektivare övervakning av handelsflöden. Dessa och andra brister bör rättas till.

5.3.1

Subventionerna diskuteras inom Doha-rundan och inom OECD, där målsättningen är att utarbeta ett särskilt avtal om stålsubventioner. De kommande diskussionerna inom OECD är av största vikt. Ett internationellt avtal om ett allmänt förbud mot alla former av statligt stöd (direkt eller indirekt) till stålindustrin, med enbart ett mycket begränsat antal godkända undantag, skulle få starka positiva effekter på handelsförbindelserna mellan olika länder. Avtalet om subventioner bör framför allt omfatta de grundläggande orsakerna till tvisterna om stålhandel: subventioner till alltför stor och ineffektiv produktionskapacitet. Dessa omständigheter förvärrar handelsproblemen inom branschen, eftersom produktionen är större än vad den internationella marknaden kan absorbera, framför allt på de öppnaste marknaderna såsom EU:s.

5.3.2

De grundläggande förutsättningarna i ett nytt internationellt avtal bör vara att alla specifika subventioner bör förbjudas, med ett begränsat antal undantag enligt de europeiska reglerna för stöd till stålindustrin, varav de viktigaste är stöd för slutlig nedläggning inklusive statligt stöd för hjälp med de sociala konsekvenserna. Samtliga allmänna subventioner – förutom de som leder till att ny kapacitet skapas eller att oekonomisk verksamhet upprätthålls – bör tillåtas. Utvecklingsländer och stålsektorer i behov av omstrukturering kan omfattas av särskild och differentierad behandling. Tillfälliga undantag för dessa länder och sektorer skall ske på grundval av mottagarnas långsiktiga livskraft och en kapacitetsminskning som motsvarar den erhållna subventionen.

5.3.3

Förhandlingarna bör dessutom syfta till att införa effektivare regler om (för-) anmälan för att stärka preventiva åtgärder och fastställa ett effektivt, preventivt sanktionssystem som medför automatiska sanktioner i de fall bestämmelserna om anmälan i förväg inte följs.

5.3.4

Med beaktande av antalet deltagare och deras hittills mycket varierande ståndpunkter är man mycket oroad för att de pågående OECD-förhandlingarna kommer att leda till ett kompromissavtal som i praktiken inte förändrar den rådande situationen. Ett sådant avtal bör inte få EU:s stöd.

5.4.1

Den omstruktureringsprocess som pågick under 1980-talet och 1990-talets första hälft fick dramatiska konsekvenser för sysselsättningen. De handelspolitiska instrument som kommissionen tillämpade under den perioden syftade till att underlätta omstruktureringsprocessen. Då liksom nu fyller social- och sysselsättningspolitiken en viktig funktion när det gäller att säkerställa att främjandet av konkurrenskraften och tillväxten sker inom ramen för en välbalanserad handelspolitik med anknytning till industriella omvandlingsprocesser. Genom att ständigt förbättra de anställdas färdigheter och kvaliteten på arbetet bidrar social- och sysselsättningspolitiken i stor utsträckning till en smidig och framgångsrik industriell omvandlingsprocess till förmån för alla berörda parter.

5.4.2

De växande kraven på ett socialt ansvar från företagens sida kan så småningom på ett värdefullt sätt bidra till den europeiska stålsektorns konkurrenskraft i linje med den europeiska sociala och ekonomiska modellen.

5.4.3

Arbetstagarnas intressen tillvaratas bäst i en industri som har en solid grund att stå på och som inte tvingas gömma sig bakom den nationella regeringen för att skydda sig mot stark men rättvis konkurrens. Stabil sysselsättning, goda arbetsvillkor, sunda framtidsperspektiv, en fri och rättvis handel kan inte annat än bidra till att dessa mål förverkligas. Inom stålindustrin har man i dag kommit till insikt om att den industriella omvandlingsprocessen måste hanteras på ett sådant sätt att man kan föregripa utvecklingstendenser och undvika plötsliga försämringar och strukturella skador med oacceptabla sociala konsekvenser.

6.1

EU:s stålsektor har en avgörande och strategisk betydelse för unionen på grund av den konkurrenskraftiga teknologiska kunskapsbas den bygger på och dess strategiska betydelse för utvecklingen av infrastruktur inom EU och för de flesta tillverkningssektorer.

6.2

Den industriella omvandlingen inom EU:s stålsektor har i hög grad stärkts av ett konsekvent utnyttjande av EKSG:s instrument i omstruktureringsprocessen – inte minst genom den sociala dialog som har varit en naturlig del av den processen. Och även om detta inte har kunnat förhindra omstruktureringsprocessen från att ge starka återverkningar inom sysselsättningen, har effekten, jämfört med andra sektorer, dämpats betydligt tack vare diverse sociala åtgärder. Handelspolitiken, föremålet för detta yttrande, har tillsammans med de handelspolitiska åtgärder som vidtagits till stöd för andra instrument, spelat en viktig roll i omstruktureringsprocessen. EU:s stålsektor kan därför fungera som en fallstudie för konsekvenserna av industriell omvandling och handelspolitikens inverkan på en framgångsrik förvaltning av omvandlingsprocesser och kan ge lärdomar för de flesta andra industrisektorer.

6.3

Handelspolitiken utgör en viktig del av den marknadsram som politiska beslutsfattare har etablerat. Den måste skapa garantier för rättvisa handelsvillkor som i sin tur ligger till grund för konkurrenskraft och tillväxtmöjligheter.

6.4

Inom EU:s stålsektor finns ett stort ömsesidigt beroende mellan å ena sidan industriell förändring som syftar till att upprätthålla nuvarande konkurrenskraft, komma till rätta med bristande konkurrenskraft och återvinna förlorad konkurrenskraft, och å andra sidan handelspolitiska strategier som avser att säkerställa att omvandlingen hanteras med framgång, vilket är en nödvändighet både på inhemska och internationella marknader. EESK vill därför framföra följande rekommendationer för handelspolitiskt stöd till industriell omvandling i framtiden: