Bryssel den 23.12.2004

KOM(2004) 831 slutlig

.

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

KOMMISSIONENS FÖRSTA ÅRSRAPPORT TILL EUROPAPARLAMENTET OM TREDJELÄNDERS ANTIDUMPNINGS-, ANTISUBVENTIONS- OCH SKYDDSÅTGÄRDER MOT GEMENSKAPEN (2003)

DEL I: INLEDNING

Allmän utveckling

Under 2003 bekräftades att allt fler ärenden inleds i fråga om handelspolitiska skyddsåtgärder mot exportörer i gemenskapen. Antalet slutgiltiga åtgärder som är i kraft mot gemenskapen har ökat från 169 i slutet av 2002 till 192 i slutet av 2003. Även om denna ökning delvis kan tillskrivas det ökande antalet ärenden som rör utjämningstullar och som riktar sig mot den gemensamma jordbrukspolitiken beror den största delen på att vissa länder inlett ärenden som långt ifrån uppfyller Världshandelsorganisationens (WTO) standarder och som aldrig borde ha inletts.

Antalet åtgärder kan även komma att öka under de kommande åren, framför allt till följd av den osäkerhet som råder när det gäller Kinas framtida användning av handelspolitiska skyddsinstrument. Kina har hittills använt sig av handelspolitiska skyddsinstrument i relativt liten omfattning, och 2003 var endast fyra EU-produkter föremål för åtgärder. De kraftiga påtryckningar som kommissionen utövat i varje ärende som Kina inlett avseende exportörer i EU kan ha påverkat detta låga antal.

Förenta staterna är ett annat land som ständigt övervakas av kommissionen. Förenta staterna är den WTO-medlem vars åtgärder oftast bestrids inom ramen för WTO:s tvistlösningssystem, vilket verkar tyda på en viss oförenlighet mellan Förenta staternas tillämpning av handelspolitiska skyddsinstrument och WTO:s regler. Denna oförenlighet framgår av Förenta staternas motvilja mot att godta WTO-panelernas beslut och att tillämpa dem (t.ex. antidumpningslagen från 1916 och Byrd-tillägget).

Statistiskt sett var Förenta staterna det land som under 2003, liksom under föregående år, hade flest åtgärder i kraft (53) mot gemenskapen, följt av Indien (32), Brasilien (12), Sydafrika (11) och Kanada (10). I slutet av 2003 var Indien det land som hade flest pågående undersökningar mot gemenskapen (7), följt av Förenta staterna (5), Kina (4), Ecuador (4), Ukraina (4) och Venezuela (4).

Trots det betydande antal åtgärder som är i kraft mot gemenskapens exportörer finns det viss anledning till optimism inför de kommande åren. På multinationell nivå uppmuntrar kommissionen till diskussioner inom ramen för utvecklingsagendan från Doha i syfte att införa högre standarder i antidumpnings- och utjämningstullsundersökningar.

På bilateral nivå är kommissionen i färd med att inrätta tillfälliga expertgrupper med ett antal handelspartner (Indien, Kina och Korea). Genom dessa grupper blir det möjligt att utbyta information och synpunkter utanför de befintliga formella ramarna om bättre metoder för utförande av undersökningar och tillämpning av handelspolitiska skyddsinstrument.

Dessutom anmodar tredjeländer ofta Generaldirektoratet för handel (GD Handel) att anordna utbildning för deras tjänstemän om Europeiska unionens praxis när det gäller handelspolitiska skyddsinstrument. Europeiska unionens praxis ses av tredjeländer allt mer som ett föredöme på grund av de höga standarder som tillämpas när det gäller handelsskyddsfrågor. Alltsedan 2001 har seminarier ägt rum i bland annat Thailand, Indonesien, Ukraina, Kina, Ryssland, Indien, Pakistan och Rumänien, för att bara nämna några länder. På detta sätt kan GD Handel hjälpa tjänstemän i tredjeländer att förbättra sina undersökningsmetoder.

DEL II: Allmänna ASPEKTER NÄR DET GÄLLER TREDJELÄNDER

1. Typiska brister

Även om situationen i de olika länderna skiljer sig åt finns det några problem som är gemensamma för många av de fall som rör tredjeländer. När det gäller förfarandet är kraven för att inleda en undersökning ofta låga, och vissa länder verkar kräva väldigt lite stödjande bevisning från den klagande. När det gäller innehållet är den vanligaste konstaterade bristen att det saknas en djupgående analys av skada och orsakssamband. I synnerhet ignoreras ofta ”övriga faktorer”, som ibland helt klart vållar mer skada än importen. De åtgärder som införs står därför ofta inte i proportion till den skada som den inhemska industrin påstås ha vållats.

Ett allt större antal länder, i huvudsak utvecklingsländer och övergångsländer, har aktivt börjat att använda sig av handelspolitiska skyddsinstrument. Denna utveckling är särskilt påfallande när det gäller skyddsåtgärder, som vissa länder mer synes använda som en protektionistisk rutinåtgärd än som en ”nödlösning”. Gemenskapen har vid upprepade tillfällen tagit upp problemet med den överdrivna tillämpningen av skyddsåtgärder i WTO och har i kraftiga ordalag förespråkat behovet av att tillämpa mycket höga standarder vid användningen av skyddsåtgärder, så att detta instrument även fortsättningsvis bara används i undantagsfall.

Ett återkommande problem är dessutom att vissa länder inte lämnar tillräckliga upplysningar vid användningen av handelspolitiska skyddsinstrument. Bristande information kan naturligtvis göra det mycket svårt att bedöma på vilka grunder en undersökning har inletts. Detta problem är särskilt allvarligt när det gäller att motivera införandet av åtgärder eller avvisningen av bevisning som lämnats av exportörer i gemenskapen.

Paradoxalt nog garanterar vissa tredjeländer inte i tillräcklig utsträckning att känsliga uppgifter inte når andra berörda parter. Exportörer i EU har rapporterat att sekretessregler inte alltid respekteras av de undersökande myndigheterna i vissa tredjeländer, och att detta i hög grad avskräcker dem från att samarbeta i förfarandena, särskilt i antidumpningsundersökningar, där parterna skall lämna mycket konfidentiella upplysningar.

2. Utjämningsåtgärder i samband med export av jordbruksprodukter

Den ständiga ökningen av antalet utjämningsåtgärder mot EU:s export av beredda jordbruksprodukter eller livsmedelsberedningar bör särskilt nämnas. Under 2003 rörde dessa ärenden främst EU:s export av olivolja, bearbetade frukter och grönsaker samt produkter tillverkade av spannmål. Tredjeländer brukar vanligtvis påstå att dessa exportprodukter automatiskt omfattas av EU:s jordbrukssubventioner, trots att dessa subventioner beviljas jordbrukarna, inte exportörerna av de berörda produkterna.

EU har med skärpa framhållit att tredjeländer inte bara kan utgå ifrån att stöd som beviljats jordbrukare direkt och i full utsträckning ”övervältras på” icke-närstående bearbetningsföretag och exportörer. EU har framhållit att alla beslut om att införa en utjämningstull måste grunda sig på en uttömmande bevisning för att de exporterade varorna klart har dragit nytta av ett sådant stöd.

När det gäller EG:s allmänna politik är detta en högt prioriterad fråga, inte minst för att EG under de senaste åren, senast under 2003, har genomfört omfattande reformer av den gemensamma jordbrukspolitiken, vilket lett till en ny utformning av det stöd som beviljas. Som en följd av detta kommer en allt större del av stödet att övergå från produktionsstöd till ”frikopplade” stödformer (systemet med gårdsstöd) utan någon som helst koppling till produktionen och utan någon snedvridning av handeln.

Kommissionen kommer naturligtvis att verka för att sådana förändringar beaktas av de länder som tillämpar instrumentet med utjämningstullar. Genom att tredjeländer måste bevisa att stödet ”övervältras” torde det bli mycket svårare för dem att införa utjämningsåtgärder mot de berörda stödsystemen.

DEL III: ÅTGÄRDER PER LAND

1. FÖRENTA STATERNA

Vid utgången av 2003 hade Förenta staterna sammanlagt 53 handelspolitiska skyddsåtgärder i kraft mot importen från gemenskapen. De flesta av åtgärderna är i form av antidumpningstullar (36), medan 17 är utjämningsåtgärder. Under 2003 inleddes fem nya antidumpningsundersökningar. Inga nya åtgärder infördes. Under 2003 avslutade Förenta staterna även de tre pågående skyddsåtgärderna ( pipelines, valstråd och stål ). Stål är fortfarande det främsta målet för Förenta staternas handelspolitiska skyddsåtgärder, följt av kemikalier och jordbruk.

Förenta staterna fortsätter att framhäva sin särskilda tolkning av de relevanta WTO-avtalen, en tolkning som ofta kan bestridas, vilket framgår av det stora antal ärenden som Förenta staterna har förlorat under de senaste två åren när det gäller alla tre typerna av handelspolitiska skyddsinstrument. De viktigaste händelserna under 2003 rör åtgärder som är föremål för WTO:s tvistlösningsförfaranden, i synnerhet upphävandet av Förenta staternas skyddsåtgärd mot stål[1]. Denna åtgärd som ledde till en snedvridning av alla internationella stålmarknader bestreds framgångsrikt av EU och sju andra WTO-medlemmar. Den 10 november 2003 konstaterade överprövningsorganet att Förenta staternas skyddsåtgärd på flera punkter innebar en överträdelse av WTO-avtalet om skyddsåtgärder. Efter detta beslutade Förenta staterna att utan dröjsmål upphäva åtgärderna.

Såsom angivits i korthet tillämpar Förenta staterna fortfarande vissa former av tillvägagångssätt vilkas förenlighet med internationella regler kan ifrågasättas, och mot vissa EU under 2003 har koncentrerat en betydande del av sina insatser. Detta gäller bland annat den så kallade ”nollställningsmetoden” enligt vilken det inte tas hänsyn till transaktioner vid vilka ingen dumpning förekommit under omständigheter som inte är tillåtna enligt WTO:s antidumpningsavtal. Andra aspekter av Förenta staternas handelsmetoder som övervakats noggrant av EU var Byrd-tillägget och den metod som användes i samband med översyner vid giltighetstidens utgång (” sunset reviews” ).

2. INDIEN

Vid utgången av 2003 hade Indien sammanlagt 32 handelspolitiska skyddsåtgärder i kraft mot importen från gemenskapen. De allra flesta av dessa åtgärder är i form av antidumpningstullar (29), medan tre är skyddsåtgärder. Detta är en betydande ökning jämfört med 2002, då Indien hade 26 åtgärder i kraft och 2001 då det endast var 19 åtgärder.

Under 2003 inledde Indien sju nya antidumpningsundersökningar och införde åtta åtgärder, vilket skall jämföras med elva inledda undersökningar och nio införda åtgärder 2002. Den sektor som var hårdast drabbad under 2003 var fortfarande den kemiska industrin, följd av läkemedelsindustrin.

Indien har under senare år kraftigt ökat sin användning av handelspolitiska skyddsinstrument och är nu det land i världen som använder antidumpningsinstrumentet mest. Landet har sedan 2001 gått om Förenta staterna i fråga om inledandet av antidumpningsärenden. Till exempel inledde Indien globalt sett 80 nya undersökningar under 2002, medan Förenta staterna inledde 35 och EU 20.

Indiens ökande användning av antidumpningsåtgärder förefaller svår att motivera mot bakgrund av den höga skyddsnivå som inhemska indiska tillverkare redan åtnjuter. Det alltjämt höga importskyddet synes ibland få den bisarra effekten att det tvingar utländska företag att dumpa sina produkter för att komma in på marknaden, vilket leder till att de drabbas av antidumpningsåtgärder.

Företag i EU som exporterar till Indien har under de senaste åren givit uttryck för ett växande missnöje med denna situation. De menar att deras tillträde till den indiska marknaden på ett orimligt sätt äventyras genom missbruk av antidumpningsinstrumentet och att de inte alltid behandlas rättvist i de indiska undersökningarna.

Samråd i tvistlösningsförfaranden avseende indiska ärenden

Under de senaste tre åren har kommissionen gjort upprepade försök, både genom direkta ingripanden i indiska förfaranden och på politisk nivå, att få de indiska myndigheterna att anpassa sina undersökningar till WTO:s krav.

Kommissionen anser att det i huvudparten av de indiska antidumpningsåtgärderna råder allvarliga tvivel om huruvida de är i överensstämmelse med WTO-reglerna, både av förfarandemässiga och innehållsmässiga skäl. I många fall förefaller skadeanalysen att vara ytlig med inget eller endast ett begränsat utlämnande av uppgifter som möjliggör en objektiv bedömning av den skada som den inhemska industrin påstås ha vållats och med endast ett slentrianmässigt försök att finna ett samband mellan den påstådda skadan och importen.

Eftersom det inte skett några förbättringar beslutade kommissionen den 8 december 2003 i överenskommelse med medlemsstaterna att inom ramen för tvistlösningsförfarandet begära samråd med Indien beträffande landets 27 antidumpningsåtgärder.

Sedan dess har en rad diskussioner förts med de indiska myndigheterna om hur tvisten skall lösas.

3. RYSSLAND OCH UKRAINA

När det gäller handelspolitiska skyddsinstrument har Ryssland och Ukraina hittills begränsat sig till skyddsåtgärder. År 2003 var ett förhållandevis lugnt år, eftersom bara en åtgärd infördes, vilket innebär att Ryssland sammanlagt tillämpar fyra åtgärder och Ukraina en. Under 2003 inledde Ryssland bara en ny undersökning (torrjäst), vilket är en förbättring jämfört med 2002 då Ryssland inledde inte mindre än åtta undersökningar. Flera av dessa undersökningar avslutades 2003 utan att någon åtgärd infördes.

Det minskade antalet skyddsåtgärder är också delvis ett resultat av de pågående förberedelserna inför Rysslands tillträde till WTO, som kräver att det antas en lagstiftning angående skyddsåtgärder och åtgärder mot dumpning och subvention som är förenlig med WTO:s regler. Kommissionen har varit deltagit i utarbetandet av Rysslands nya handelsskyddslag, som kommer att träda i kraft när Ryssland blir medlem i WTO.

4. KINA

Alltsedan Kina gick med i WTO i december 2001 har GD Handel noggrant följt alla kinesiska handelsskyddsärenden för att se till att de uppfyller alla relevanta WTO-bestämmelser.

Under 2003 inledde Kina fyra antidumpningsundersökningar avseende produkter med ursprung antingen i EU som helhet eller i ett eller flera av unionens medlemsstater. Detta skall jämföras med att Kina under 2002 inledde två antidumpningsundersökningar avseende import från EU.

Vid utgången av 2003 var sammanlagt fyra antidumpningsåtgärder i kraft mot importen från gemenskapen, jämfört med en åtgärd vid utgången av 2002. Inga skydds- eller utjämningsåtgärder var i kraft mot importen från EU.

När det gäller det kinesiska tillvägagångssättet i antidumpningsärenden är det troligen för tidigt att avgöra om systemet medför några problem, eftersom det endast inletts ett ärende mot EU efter Kinas anslutning till WTO. Även om vissa problem konstaterades är det ännu ovisst om Kina kommer att ta hänsyn till EU:s farhågor i framtida ärenden.

5. LATINAMERIKA

Under 2003 inledde latinamerikanska länder ett nytt antidumpningsärende (Brasilien) och införde två nya antidumpningsåtgärder (Brasilien och Andinska gemenskapen). Under samma period inleddes också två nya utjämningsundersökningar (Mexiko och Venezuela) och fyra nya skyddsåtgärdsundersökningar (Ecuador) samt infördes en ny utjämningsåtgärd (Peru) och en ny skyddsåtgärd (Ecuador).

Aktivitetsnivån bland traditionella användare såsom Argentina, Brasilien och Venezuela verkar att vara stabil, åtminstone när det gäller åtgärder riktade mot exporten från gemenskapen. När det gäller Argentina kan detta förklaras av de senaste två årens viktiga händelser, dvs. förändringarna i den inhemska makroekonomiska politiken och devalveringen av landets valuta, som har lett till nya importhinder.

Länder som Peru och Ecuador har emellertid börjat bli nya eller flitiga användare av handelspolitiska skyddsinstrument, i synnerhet skyddsåtgärder.

6. AUSTRALIEN

Vid utgången av 2003 hade Australien sammanlagt sju handelspolitiska skyddsåtgärder i kraft mot importen från gemenskapen. Majoriteten av dessa har formen av antidumpningstullar (fyra) medan tre är utjämningsåtgärder. Under 2003 inledde Australien en antidumpningsundersökning och en utjämningstullsundersökning samt införde en antidumpningsåtgärd. Detta skall jämföras med att landet under 2002 inte införde några åtgärder. Under 2003 avslutade Australien dessutom fyra undersökningar (tre antidumpningsundersökningar och en utjämningstullsundersökning), som inletts under tidigare år, utan att några åtgärder infördes.

Australien är en av de ”gamla” användarna av handelspolitiska skyddsinstrument och har ofta riktat sina insatser mot gemenskapens stödsystem för jordbruket.

Del IV: Slutsats

Konkreta resultat

Flera positiva resultat har uppvisats 2003 för de exportörer i EU som varit föremål för förfaranden i tredjeländer (se förteckningen nedan). En rad mycket viktiga ärenden har avslutats utan att åtgärder har införts, medan åtgärderna i andra ärenden har återkallats. Detta visar att ett aktivt och direkt engagemang från kommissionens sida kan ha stor betydelse för resultatet av de handelsskyddsförfaranden som inleds av tredjeländer.

Kommissionen förbättrar ständigt sina arbetsförbindelser med tredjeländer, eftersom detta ökar den ömsesidiga förståelsen och möjligheten att finna lösningar som är godtagbara för alla berörda parter, såsom till exempel i samband med undersökningen avseende exporten av olivolja från EU till Australien.

Följande viktiga ärenden bör nämnas (för närmare upplysningar hänvisas till det avsnitt i rapporten som handlar om det aktuella landet):

- Upphävandet av de amerikanska skyddsåtgärderna mot stål , berörd handel: 900 miljoner euro .

- Förenta staternas uppfyllande av WTO:s beslut i privatiseringsärendet (DS-212), berörd handel: 300 miljoner euro .

- Upphävandet av de kinesiska skyddsåtgärderna mot stål , berörd handel: 200 miljoner euro .

- Avslutande av den indiska antidumpningsundersökningen angående röntgenapparatur för genomlysning av bagage från EU, berörd handel: 20 miljoner euro .

- Avslutande av den ryska skyddsåtgärdsundersökningen angående import av tapet , berörd handel: 112 miljoner euro .

- Undantagande av EU:s exportörer från den ryska skyddsåtgärden mot kullager , berörd handel: 10,6 miljoner euro .

- Avslutande av den mexikanska antidumpningsundersökningen angående import av keramikplattor från Spanien, berörd handel: 48 miljoner euro .

- Avslutande av den australiensiska antidumpningsundersökningen angående import av olivolja från Italien och Spanien och av antisubventionsundersökningen angående samma produkt från Italien, Grekland och Spanien, berörd handel: 60 miljoner euro .

En annan positiv utveckling under 2003 har varit att samordningen mellan medlemsstaterna förbättrats i samband med tredjeländers åtgärder. I mars 2003 förde kommissionen ingående diskussioner med medlemsstaterna (i arbetsgruppen för handelsfrågor) om behandlingen av tredjeländers åtgärder. Detta har bland annat lett till att det inom alla medlemsstaters nationella förvaltningar har utsetts kontaktpersoner, så att GD Handel snabbt kan överlämna upplysningar. Från och med den 1 maj har denna ”direktlinje” utökats till att omfatta de nya EU-medlemsstaterna.

[1] En omfattande åtgärd som rörde mer än tio produkter och hundratals KN-nummer.