Bryssel den 14.7.2004

KOM(2004) 498 slutlig

KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT

Förslag till ett förnyat INTERINSTITUTIONELLT AVTALom budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet MOTIVERING

Detta utkast till ett nytt interinstitutionellt avtal om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet är avsett som underlag för de kommande förhandlingarna mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen.

Syftet med det interinstitutionella avtalet är att gemensamt fastställa en uppsättning regler för tillämpningen av den fleråriga finansieringsramen samt för de olika stegen i det årliga budgetförfarandet.

Riktlinjer för budgetdisciplin enligt det nya avtalet

Huvuddragen i det nuvarande avtalet bibehålls

Agenda 2000 uppfyllde sina viktigaste mål, dvs. att garantera en god budgetdisciplin, en ordnad utgiftsutveckling och ett effektivt interinstitutionellt samarbete under budgetförfarandet. Europeiska unionens budget har kunnat antas i tid varje år, och budgetmyndighetens två grenar har kunnat enas om de justeringar av Agenda 2000 som varit nödvändiga för att möta behoven i samband med utvidgningen.

I detta utkast till interinstitutionellt avtal föreslås därför att de viktigaste dragen i finansieringsramen bibehålls:

- Utgifterna fortsätter att vara indelade i större utgiftsområden ("rubriker") för vart och ett av de år som finansieringsramen täcker (2007-2013).

- Maxbelopp - s.k. utgiftstak - tillämpas även för perioden 2007-2013. Det fastställs dels ett tak för de samlade anslagen för åtaganden, dels ett tak för varje enskild rubrik.

- För varje enskilt år fastställs samlade belopp både för åtagandebemyndiganden och för betalningsbemyndiganden.

- Det årliga taket för betalningsbemyndiganden måste hållas under det fastställda taket för egna medel, vilket uppgår till 1,24 % av EU:s BNI.

Förenkling och konsolidering

Detta interinstitutionella avtal innebär en förnyelse av det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999, bland annat mot bakgrund av erfarenheterna från det avtalets tillämpning, samt en konsolidering av innehållet i alla de gemensamma förklaringar på budgetområdet som slutits sedan 1982.

Bland annat syftar detta nya avtal till att integrera innehållet i det interinstitutionella avtalet av den 7 november 2002 om finansieringen av Europeiska unionens solidaritetsfond, vilket ingåtts under den period som täcks av den nuvarande budgetplanen. Det föreslås också att solidaritetsfonden bör utvecklas till ett europeiskt instrument för solidaritet och snabba insatser.

Med tanke på framtida institutionella förändringar föreslås också att termen "budgetplan" ändras till "flerårig finansieringsram", eller i kortform "finansieringsram".

Flexibilitet, tydlighet och insyn - att ta vara på erfarenheterna från Agenda 2000

För att en god budgetdisciplin skall kunna bibehållas krävs det en viss flexibilitet inom gränserna för den fleråriga finansieringsramen. Om ett sådant system för flexibilitet utformas på rätt sätt bidrar det till en effektiv resursfördelning och en god handlingsberedskap då oväntade behov uppkommer. Hur flexibelt finansieringsramen kan fungera beror på en rad parametrar, nämligen hur lång period den täcker, hur många olika utgiftsområden (rubriker) den är indelad i, hur stora marginaler som lämnas under utgiftstaken för de olika rubrikerna, hur stor del av EU:s utgifter som styrs av förutfastställda referensbelopp som antagits genom medbeslutandeförfarande och hur stora belopp som fördelas på förhand inom ramen för fleråriga program, samt vilken hållning de olika aktörerna generellt intar när det gäller revideringar av budgetplanen.

Graden av flexibilitet har således varierat genom åren beroende på hur dessa olika parametrar utvecklats. Så här långt har unionen genom Agenda 2000 lyckats klara många oförutsedda påfrestningar på EU-budgeten, men detta har skett till priset av ett mer komplicerat och svårgenomträngligt system, samtidigt som resursfördelningen inte nödvändigtvis har blivit mer effektiv. För att uppenbara behov skulle kunna täckas fick t.ex. flexibilitetsmekanismen och Europeiska unionens solidaritetsfond skapas som separata verktyg utanför själva budgetplanen. Vidare har flexibilitetmekanismen i praktiken kommit att användas för andra syften än vad som ursprungligen var avsett, vilket kan undergräva systemets trovärdighet och på sikt institutionernas samarbete på budgetområdet. Kommissionen anser att budgetdisciplinen skulle gynnas av tydligare och mer lättbegripliga mekanismer som är helt integrerade i finansieringsramen. Med tanke på framtida utmaningar och behovet av att finna en rimlig balans mellan kraven på budgetdisciplin och effektiv resursfördelning föreslår kommissionen därför följande åtgärder:

Förfarandet för att revidera utgiftstaken i budgetplanen bör återfå sitt ursprungliga ändamål att anpassa budgetplanen efter väsentliga och bestående förändringar i unionens prioriteringar. För att förfarandet för revidering av finansieringsramen skall fungera så som från början var avsett föreslår kommissionen att institutionerna tillsammans regelbundet ser över behoven, t.ex. genom ett trepartsmöte mellan parlamentet, rådet och kommissionen innan det årliga preliminära budgetförslaget läggs fram.

Den ofta återkommande användningen av den nuvarande flexibilitetsmekanismen inom Agenda 2000 visar att det var motiverat att skapa en sådan mekanism. Det har dock kunnat konstateras att mekanismen inte längre uppfyller sitt ursprungliga syfte utan till största del har använts för att indirekt höja utgiftstaket för externa åtgärder. Denna glidning riskerar att skada förtroendet för systemet och undergräva institutionernas samarbete inom budgetområdet. Kommissionen föreslår därför att en ny omfördelningsmekanism bör inrättas, vilken skulle ersätta den flexibilitetsmekanism som hittills använts. Genom detta nya verktyg skulle budgetmyndigheten ges möjlighet att på kommissionens förslag och inom vissa givna gränser omfördela medel mellan de olika rubrikerna så länge som de sammanlagda utgiftstaken respekteras.

Dessutom föreslås en s.k. fond för tillväxtjustering för att anpassa finansieringsramen efter yttre ekonomiska omständigheter. Denna fond bör få användas upp till 1 miljard euro inom ramen för rubrik 1 a, "konkurrenskraft för tillväxt och sysselsättning". När omständigheterna tillåter bör fondens medel också kunna utökas med ytterligare 1 miljard euro med hjälp av oanvända medel från instrument inom strukturpolitiken, inom ramen för n+2-regeln.

Förslaget till en ny klassificering av utgifter bör vidare kunna öka flexibiliteten och gynna en effektiv resursfördelning genom att det avhjälper en del av problemen med "vattentäta skott".I mångt och mycket är utgiftsstrukturen i Agenda 2000 ett arv från den allra första budgetplanen och dess efterföljare. Den nuvarande budgetplanen är således uppdelad i 8 rubriker, eller sammanlagt 11 om de s.k. underrubrikerna räknas med. Det faktum att medlen delas in i så pass många grupper (rubriker och underrubriker) och möjligheten att omfördela medel är mycket hårt begränsade kan motverka en effektiv resursfördelning och därmed de övergripande syftena, dvs. att unionens politiska mål skall uppnås och att de avdelningar som ansvarar för respektive politikområde skall ha adekvata resurser till sitt förfogande.Genom att dela in finansieringsramen i ett mindre antal rubriker än tidigare skulle man inte bara bättre återspegla unionens bredare politiska mål utan också lämna större handlingsutrymme för händelser och utvecklingstendenser som inte går att förutsäga flera år i förväg. Kommissionen föreslår därför endast fem huvudsakliga utgiftsrubriker för den nya finansieringsramen för 2007-2013 (se tabell i bilaga I).

Slutligen föreslås också att det nya instrumentet för europeisk solidaritet och snabba insatser infogas i finansieringsramen, eftersom detta skulle främja såväl budgetdisciplin som öppenhet och insyn. Att Europeiska unionens solidaritetsfond, det nuvarande instrumentet för dessa ändamål, skapades vid sidan om budgetplanen är ett exempel på att sådana behov som inte kan täckas inom finansieringsramen därför att det saknas en tillräcklig flexibilitet ändå brukar kunna täckas i annan form om det finns en tillräcklig vilja. Kommissionen anser av ovanstående skäl att detta uppenbart nödvändiga redskap helt bör integreras i den kommande finansieringsramen.

Effekter på förordningen om budgetdisciplin

Erfarenheterna från arbetet med budgetplanen 2000-2006 har visat att det inte längre är nödvändigt att hålla fast vid den jordbruksriktlinje som fastställs i rådets förordning nr 2040/2000, eftersom jordbruksutgifterna redan regleras genom de utgiftstak som avtalats för perioden fram till 2013. Övriga bestämmelser om budgetdisciplin för jordbruksområdet kommer att ersättas och förstärkas genom den föreslagna nya förordningen om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (artikel 18-20). Som en följd av den successiva övergången från marknadsinterventioner till direktstöd och åtgärder för landsbygdens utveckling har utgifterna på jordbruksområdet också blivit mer förutsebara.

Den monetära reserven har avskaffats, och enligt förslaget till det förnyade interinstitutionella avtalet behövs det inte heller några särskilda beslut om utnyttjandet av reserven avseende åtgärder i tredje land eller reserven för katastrofbistånd.

Kommissionen anser därför att förordning 2040/2000 bör upphävas, och kommer vid lämplig tidpunkt att föreslå en rättsakt för ändamålet.

Riktlinjer för det interinstitutionella samarbetet under budgetförfarandet

Bestämmelserna i del II syftar till att förbättra det årliga budgetförfarandet. De flesta av de bestämmelser som föreslås har sitt ursprung i etablerad praxis eller i tidigare avtal eller förklaringar. Där så krävs har bestämmelserna anpassats till den nya budgetförordningen[1]aga I-IV utgör en integrerad del av detta avtal.

Utgifternas struktur och klassificering

Genom bilaga III aktualiseras uppdelningen av utgifter i obligatoriska och icke-obligatoriska utgifter. Det finns fortfarande kvar en bestämmelse om att budgetmyndighetens två grenar skall enas om klassificeringen av nya budgetrubriker i samband med det årliga förlikningsförfarandet.

Finansiella bestämmelser i rättsakter

Enligt den princip som fastställs i den gemensamma förklaringen av den 6 mars 1995 och som även tas upp i punkt 33 i det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999 skall institutionerna under budgetförfarandet åta sig att respektera de referensbelopp som anges i rättsakter som antagits genom medbeslutande. Denna princip kvarstår i detta utkast till nytt avtal. Det måste dock konstateras att medbeslutandeförfarandet alltsedan 1995 tillämpas på allt fler områden, och det går inte att förneka att de lagstadgade referensbeloppen successivt minskar handlingsutrymmet inom budgetpolitiken. Kommissionen föreslår därför att såväl budgetmyndigheten som kommissionen själv i samband med det preliminära budgetförslaget bör ges möjligheten att avvika från dessa belopp med högst 5 %.

Sammanfattning

Det interinstitutionella avtalet om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet har genom åren fungerat som effektivt redskap för att styra det årliga budgetförfarandet inom ramen för en flerårig finansieringsram, hittills benämnd budgetplanen. Förnyelsen av avtalet bör ses som ett utmärkt tillfälle att aktualisera och förenkla befintliga avtal och förklaringar inom budgetområdet. Detta utkast till ett nytt avtal syftar också till att förbättra redskapen för flexibilitet och omfördelning i budgetarbetet, samt att öka tydligheten och därigenom uppnå en god balans mellan kraven på budgetdisciplin å ena sidan och effektiv resursfördelning å andra sidan.

Utkast till

INTERINSTITUTIONELLT AVTAL MELLAN EUROPAPARLAMENTET,

RÅDET

OCH KOMMISSIONEN

av den [...]

om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet

OBS: Eftersom den nya konstitutionen kan komma att träda i kraft under den tid som den kommande budgetplanen gäller har termen "budgetplanen" ersatts med "den fleråriga finansieringsramen" i detta utkast, i enlighet med terminologin i konstitutionen..

Anmärkningarna gäller de delar av texten som förändrats i förhållande till det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999.

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

+++++ TABLE +++++

BILAGA I

FINANSIERINGSRAM 2007-2013

[pic]

BILAGA II

BUDGETSAMARBETE MELLAN INSTITUTIONERNA

+++++ TABLE +++++

BILAGA III

KLASSIFICERING AV UTGIFTER

[pic] BILAGA IV

FINANSIERING AV UTGIFTER SOM FÖLJER AV FISKEAVTALEN

+++++ TABLE +++++

FÖRKLARINGAR

Förklaring om anpassning av anslag till strukturfonderna, landsbygdens utveckling samt Europeiska fiskerifonden till omständigheternavid genomförandet av budgeten

Om nya regler skulle antas efter den 1 januari 2007 i fråga om strukturfonderna, landsbygdens utveckling eller Europeiska fiskerifonden kan institutionerna enas om att, på förslag från kommissionen, föra över outnyttjade anslag från finansieringsramens första år till de påföljande.

[1] EGT L 248, 16.9.2002, s. 1.

[2] En annan benämning för den fleråriga finansieringsramen som används i det nuvarande interinstitutionella avtalet är "ekonomiska ramar".

[3] EGT C 172, 18.6.1999, s. 1. Detta interinstitutionella avtal ersatte också följande tidigare akter:- Europaparlamentets, rådets och kommissionens gemensamma förklaring av den 30 juni 1982 om olika åtgärder för att förbättra budgetförfarandet, EGT C 194, 28.7.1982, s. 1.- Det interinstitutionella avtalet av den 29 oktober 1993 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet, EGT C 331, 7.12.1993, s. 1.- Europaparlamentets, rådets och kommissionens förklaring av den 6 mars 1995 om införande av finansiella bestämmelser i rättsakter, EGT C 102, 4.4.1996, s. 4.- Den gemensamma förklaringen av den 12 december 1996 om förbättrad information till budgetmyndigheten angående fiskeavtalen, EGT C 20, 20.1.1997, s. 109.- Den interinstitutionella överenskommelsen av den 16 juli 1997 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om bestämmelser som gäller finansieringen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, EGT C 286, 22.9.1997, s. 80.- Det interinstitutionella avtalet av den 13 oktober 1998 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet, EGT C 344, 12.11.1998, s. 1.

[4] EGT C 283, 20.11.2002, s. 1.

[5] EGT L 248, 16.9.2002, s. 1.

[6] EGT L 248, 16.9.2002, s. 1.

[7] EGT L 161/1, 26.6.1999, artikel 31.2.