MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET om vissa åtgärder som bör vidtas för att bekämpa terrorism och annan grov brottslighet, främst i syfte att förbättra uppgiftsutbytet

(framlagt av kommissionen)

1. Inledning

Attentaten i New York och Washington den 11 september 2001 följdes av flera blodiga terroristattacker under 2002 och 2003. Och nu senast, den 11 mars 2004, drabbades Spanien av en fruktansvärd, blodig massaker. Vi påminns om att terroristhotet, på vår egen mark eller mot europeiska intressen, är i högsta grad aktuellt. Trots att omfattande motåtgärder redan har satts i verket måste vi fortsätta att utan uppehåll bekämpa denna typ av vidriga dåd och visa att vi är fast beslutna att övervinna denna avskyvärda företeelse, som strider mot alla värden som Europa står för: respekt för den mänskliga värdigheten och de grundläggande rättigheterna.

Terrorismen är en företeelse vars orsaker och konsekvenser är komplicerade och svåröverskådliga. Terrorismen har allvarliga konsekvenser för ekonomin. Ett ständigt terroristhot mot människor och företag kan minska allmänhetens tillförsikt och ha en negativ inverkan på den ekonomiska tillväxten och företagsklimatet.

Terroristbekämpningen måste därför fortsätta att stå högt på EU:s dagordning. EU och medlemsstaterna har gjort stora framsteg på en rad områden, men det fortsatta terroristhotet och svårigheterna att bekämpa denna företeelse gör att man måste söka efter nya djärva lösningar inom EU. [1] För att en gång för alla utrota terrorismen och framförallt komma åt terroristerna på så hög nivå som möjligt måste man slå mot terroristorganisationernas finansiering. Det är emellertid en grannlaga uppgift att komma åt de källor och nät som finansierar terrorism. Precis som vid penningtvätt av inkomster från organiserad brottslighet finansieras terrorismen genom hemliga internationella transaktioner, ofta av parallella nätverk.

[1] Kommissionen planerar att under 2004 inleda ett projekt avseende avancerad säkerhetsforskning ("Preparatory Action on the enhancement of the European industrial potential in the field of Security research"). Projektets syfte är att förbättra allmänhetens säkerhet genom forskning och teknisk utveckling. Till de viktigaste frågorna hör att utarbeta särskilda insatser för att bemöta olika former av terroristhot i linje med den europeiska säkerhetsstrategin som snart kommer att vara färdig.

Det här meddelandet har till syfte att ange riktlinjer för att komplettera de bestämmelser som EU redan har antagit. Det bygger på en balans mellan motstående intressen: å ena sidan förbättrat skydd inom EU, å andra sidan ett strikt iakttagande av de grundläggande rättigheterna [2], särskilt rätten till respekt för privatlivet och skydd för personuppgifter.

[2] Artiklarna 7 och 8 i EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna slår fast rätten till respekt för privatlivet respektive skydd för personuppgifter.

Därför måste alla de nya åtgärdernas konsekvenser för de grundläggande rättigheterna analyseras och vägas mot det förväntade mervärdet i form av ökad säkerhet, med målet att hitta lämpliga, väl avvägda och proportionella lösningar. [3]

[3] Se i detta avseende rapporten om läget för de grundläggande rättigheterna i EU och dess medlemsstater 2002, överlämnad till Europeiska kommissionen av nätverket av oberoende experter på grundläggande rättigheter den 31 mars 2003 (http://europa.eu.int/justice_home/ index_en.htm).

2. Terroristbekämpning: ett ökat europeiskt engagemang

Terroristbekämpning var redan före attentaten den 11 september 2001 en viktig fråga för EU [4], men stats- och regeringscheferna beslutade efter den 11 september att kampen mot terrorismen i ännu högre grad än tidigare skall vara ett prioriterat mål för Europeiska unionen. De godkände en handlingsplan som bland annat omfattar förstärkt polisiärt och rättsligt samarbete, utveckling av internationella rättsliga instrument och förhindrande av finansiering av terrorism [5].

[4] Man kan bland annat nämna den gemensamma åtgärden 96/610/RIF, som antogs av rådet den 15 oktober 1996, om att upprätta och föra ett register över specialiserad kompetens, skicklighet och sakkunskap när det gäller att bekämpa terrorism för att underlätta samarbetet med att bekämpa terrorism mellan Europeiska unionens medlemsstater. Rådet antog den 9 december 1999 också en rekommendation om samarbete i kampen mot finansiering av terroristgrupper (EGT C 373, 23.12.1999, s. 1)

[5] Europeiska rådets informella extramöte i Bryssel den 21 september 2001

Europeiska rådet förklarade att det var fast beslutet att bekämpa terrorismen i alla dess former och överallt i världen och att det skulle fortsätta sina ansträngningar att förstärka det internationella samfundets koalition för att bekämpa terrorism i alla avseenden. Europeiska rådet begärde bland annat att särskild uppmärksamhet skulle ägnas en effektiv bekämpning av finansiering av terrorism.

I slutsatserna från Europeiska rådet den 21 september 2001 angavs följande: "Kampen mot finansieringen av terrorismen är en avgörande del. En kraftfull internationell insats är nödvändig för att göra denna kamp så effektiv som möjligt. Europeiska unionen kommer att medverka på alla sätt till detta. Europeiska rådet anmodar därför Ekofinrådet och rådet (rättsliga och inrikes frågor) att vidta nödvändiga åtgärder för att bekämpa varje form av finansiering av terroristverksamhet (...)".

En intensiv mobilisering av medlemsstaterna, rådet och kommissionen gjorde att lagstiftningsåtgärder och operationella åtgärder snabbt kunde vidtas. Dessa åtgärder har väsentligt vidgat EU:s möjligheter till terroristbekämpning. [6] En del av åtgärderna gäller inte bara terrorism, utan har ett vidare tillämpningsområde, samtidigt som de kan tillämpas på terroristbekämpning och i synnerhet finansiering av terrorism. [7]

[6] EU:s åtgärder återfinns i kommissionens arbetsdokument av den 28 mars 2003 om de åtgärder som vidtagits eller planeras för att bekämpa finansiering av terrorism i enlighet med det gemensamma Ekofinrådets och rådets (rättsliga och inrikes frågor) begäran av den 16 oktober 2001, dokument SEK(2003) 414 av den 28 mars 2003 (Commission Staff Working Paper on Actions to combat the Financing of Terrorism; ej översatt till svenska).

[7] Det gäller bland annat rådets akt av den 16 oktober 2001 om att i enlighet med artikel 34 i Fördraget om Europeiska unionen upprätta protokollet till konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater, Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/97/EG av den 4 december 2001 om ändring av rådets direktiv 91/308/EEG om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för tvättning av pengar, rådets beslut av den 6 december 2001 om utvidgning av Europols mandat till att omfatta de allvarliga former av internationell brottslighet som finns förtecknade i bilagan till Europolkonventionen, rådets beslut 2002/187/RIF av den 28 februari 2002 om inrättande av Eurojust för att stärka kampen mot grov brottslighet, rådets rambeslut 2002/465/RIF av den 13 juni 2002 om gemensamma utredningsgrupper och rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder m.m.

Andra åtgärder gäller just terroristbekämpning, dels kopplade till FN:s säkerhetsråds resolutioner [8], dels åtgärder som skall ge EU effektiva möjligheter att bekämpa terrorism [9].

[8] Bland åtgärderna kopplade till FN:s säkerhetsråds resolutioner kan nämnas rådets gemensamma ståndpunkt 2001/930/GUSP av den 27 december 2001 om bekämpande av terrorism, som direkt riktar sig mot finansiering av terrorism och uttryckligen bygger på bestämmelserna i FN:s säkerhetsråds resolution nr 1373 (2001), rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/GUSP av den 27 december 2001 om tillämpning av särskilda åtgärder i syfte att bekämpa terrorism, vars bilaga innehåller en förteckning över personer, grupper och enheter som deltar i terroristhandlingar, rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism, rådets beslut 2001/927/EG av den 27 december 2001 om upprättande av den förteckning som avses i artikel 2.3 i rådets förordning (EG) nr 2580/2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism, ersatt av beslut 2003/646/EG (EUT L 229, 13.9.2003, s. 22), rådets gemensamma ståndpunkt av den 27 maj 2002 om restriktiva åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al Qaida-organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem och om upphävande av de gemensamma ståndpunkterna 96/746/GUSP, 1999/727/GUSP, 2001/154/GUSP och 2001/771/GUSP, rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 samt rådets beslut 2003/48/RIF av den 19 december 2002 om genomförande av särskilda åtgärder avseende polissamarbete och rättsligt samarbete i syfte att bekämpa terrorism i enlighet med artikel 4 i gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSS.

[9] Man kan bland annat nämna inrättandet av en grupp terroristexperter inom Europol; rådet (rättsliga och inrikes frågor) beslutade vid sitt möte den 20 september 2001 att inom Europol inrätta en grupp av antiterroristexperter med uppgifter att samla in alla relevanta uppgifter om aktuella hot, analysera dem och göra de operativa och strategiska analyser som krävs. Rådets rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism, som antogs på kommissionens initiativ, utgör numera EU:s gemensamma rättsliga grund inom straffrättens område. Rambeslutet innebär en tillnärmning av brottsbeskrivningar och påföljder inom EU. Det innehåller definitioner av terroristbrott och brott som begås av en terroristgrupp, däribland finansiering av terrorism.

Pågående eller planerade insatser återfinns i rapporten av den 28 mars 2003 om de åtgärder som vidtagits eller planeras för att bekämpa finansiering av terrorism. [10]

[10] Dokument SEK(2003) 414 av den 28 mars 2003 (Commission Staff Working Paper on Actions to combat the Financing of Terrorism; ej översatt till svenska).

Som komplement till dessa åtgärder krävs arbete på fler områden för att effektivisera bekämpandet av terrorism och annan grov brottslighet.

3. Lagstiftningen mot organiserad brottslighet inom EU måste skärpas

a. Åtgärderna för att bekämpa organiserad brottslighet och terrorism bör kopplas samman

Kopplingarna mellan terrorism och annan brottslighet, i synnerhet organiserad brottslighet, är inte alltid uppenbara.

De existerar emellertid. Metoder och finansieringssätt är ofta desamma och ibland finns det kopplingar mellan själva grupperna. [11]

[11] Det gäller särskilt för olaglig vapen-, narkotika- och diamanthandel, men också för piratkopiering och dylikt.

Finansiering av terrorism är i sig ett brott inom EU sedan rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism trädde i kraft. Rambeslutet omfattar all finansiering av terroristgrupper. Det gör att man kan komma åt bland annat fall där terroristorganisationer får ekonomiska bidrag från lagliga källor, till exempel ideella organisationer eller andra lagliga sammanslutningar.

I jakten på finansieringskällor använder sig terroristorganisationerna ofta av liknande metoder som brottssammanslutningar, till exempel beskyddarverksamhet (utpressning), kidnappning mot lösesumma, olaglig handel och bedrägeri av alla slag. Precis som andra brottssammanslutningar använder de sig av mutor och penningtvätt.

Staternas mobilisering mot terrorism och medborgarnas ökade medvetenhet om problemet torde leda till att terrorismens "lagliga" finansieringskällor sinar [12], vilket i sin tur torde öka benägenheten hos terroristgrupperna att försöka skaffa fram pengar med samma medel som används av "vanliga" brottssammanslutningar.

[12] Finansiering av terroristgrupper kan ske med pengar som kommer från lagliga källor. Insamlingar för välgörande ändamål är ett sätt att samla pengar till terroristgrupper. Men i likhet med andra brottssammanslutningar kan en terroristgrupp finansieras genom brott.

Terroristbekämpningen måste alltså, för att bli så effektiv som möjligt, länkas samman med kampen mot annan brottslighet.

Utöver speciallagstiftningen om terrorism kan lagstiftningen mot organiserad brottslighet tillämpas även på terrorism. EU måste därför införa en effektiv lagstiftning mot organiserad brottslighet.

b. Rådets gemensamma åtgärd av den 21 december 1998, om att göra deltagande i en kriminell organisation i EU till ett brott, bör omarbetas

Genom rådets gemensamma åtgärd 1998/733/RIF av den 21 december 1998 om att göra deltagande i en kriminell organisation i EU till ett brott infördes begreppet kriminell organisation. [13]

[13] EGT L 351, 29.12.1998, s. 1. Den gemensamma åtgärden definierar kriminell organisation som "en strukturerad sammanslutning, inrättad för en begränsad tid av mer än två personer som handlar i samförstånd för att begå brott som bestraffas med frihetsberövande eller en frihetsberövande säkerhetsåtgärd på upp till minst fyra år eller ett strängare straff oavsett om brotten är ett mål i sig själv eller ett medel att erhålla materiella fördelar och i förekommande fall ett sätt att otillbörligt påverka offentliga myndighetens verksamhet".

Den gemensamma åtgärden omfattar inte bara "traditionell" organiserad brottslighet, utan också terroristorganisationer eftersom den bland annat avser de brott som anges i artikel 2 i Europolkonventionen. Dit hör förebyggande och kamp mot terrorism. [14]

[14] Rådets akt av den 26 juli 1995 om fastställande av konventionen på grundval av artikel K.3 i Fördraget om Europeiska unionen om upprättandet av en europeisk polisbyrå (Europolkonventionen), EGT C 316, 27.11.1995, s. 1.

Men man måste ta hänsyn till de förändringar som har ägt rum sedan 1998:

-Amsterdamfördraget har infört nya, effektivare instrument än gemensamma åtgärder. Rambeslut är numera det lämpligaste instrumentet för tillnärmning av straffrättslagstiftning inom EU.

-FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (Palermokonventionen) [15] innehåller en uppräkning av brott kopplade till deltagande i en organiserad brottslig sammanslutning.

[15] FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet antogs genom resolution A/RES/55/25 den 15 november 2000 vid FN:s generalförsamlings 55:e session. Det fyrtionde ratifikationsinstrumentet för konventionen deponerades hos FN:s generalsekretariat den 1 juli 2003, vilket innebär att konventionen, enligt artikel 38, trädde i kraft den 29 september 2003.

-Rambeslut 2002/475/RIF av den 13 juni 2002 om bekämpande av terrorism [16] är av stor betydelse i detta sammanhang. I rambeslutet definieras "terroristgrupp" på ett sätt som bygger på definitionen av "kriminell organisation" i gemensam åtgärd 1998/733/RIF, men det rör sig om en mycket mer heltäckande lagstiftning. [17]

[16] EGT L 164, 26.6.2002, s. 3.

[17] Enligt rambeslut 2002/475/RIF är det brottsligt att leda en terroristgrupp, och där kriminaliseras också olika sätt att delta i en terroristgrupp (att förse den med information eller ge den materiellt stöd eller bidra med varje form av finansiering av gruppens verksamhet). I rambeslutet straffbeläggs också anstiftan, medhjälp och - i de flesta fall - försök till terroristbrott. I fråga om påföljder införs genom rambeslutet en regel om "försvårande omständighet", det vill säga att "terroristbrott" och vissa brott med kopplingar till terrorism skall beläggas med ett frihetsstraff som är strängare än det som föreskrivs i nationell lag för sådana brott när de inte begås i terroristsyfte. Rambeslutet fastställer vidare straffskalan för frihetsstraffen; maximistraffet för att leda en terroristgrupp skall vara minst 15 års fängelse, medan maximistraffet för deltagande i en terroristgrupp skall vara minst 8 år. Rambeslutet räknar upp de påföljder som kan drabba juridiska personer (fråntagande av rätt till offentliga förmåner eller stöd, tillfälligt eller permanent näringsförbud, rättslig övervakning, upplösning eller stängning av verksamheten,). Rambeslutet ger också medlemsstaterna möjlighet att sänka frihetsstraffen för personer som tar avstånd från sin terroristverksamhet eller förser administrativa eller rättsliga myndigheter med uppgifter. Slutligen innehåller rambeslutet bestämmelser om domsrätt och för att underlätta samordningen mellan medlemsstaterna och sammanföra lagföring till en stat.

Kommissionen anser att en ändring av den gemensamma åtgärden 1998/733/RIF bör omfatta

-en konkret tillnärmning av brottsbeskrivningarna och påföljderna för fysiska och juridiska personer,

-införande av ett särskilt brott, ledning av en kriminell organisation,

-en eventuell definition av särskilt försvårande (att begå brott kopplade till en kriminell organisation) och förmildrande omständigheter (sänkt straff för brottslingar som samarbetar med myndigheterna),

-införande av bestämmelser för att underlätta samarbete och samordning mellan rättsliga myndigheter.

Om man omvandlar den gemensamma åtgärden om deltagande i en kriminell organisation till ett rambeslut, kan man använda samma medel för att bekämpa brottsliga sammanslutningar, oavsett om det rör sig terroristorganisationer eller organiserad brottslighet. Det är en nödvändig åtgärd för effektivare insatser mot organiserad brottslighet och skulle dessutom underlätta arbetet med att motarbeta terrorism och särskilt finansiering av terrorism, i synnerhet

-om en grupps terroriständamål ännu inte har kunnat fastställas,

-om en grupp begår brottsliga gärningar, främst för att finansiera terroristverksamhet, utan att man formellt kan lagföra den för terroristhandlingar,

-om det finns kopplingar eller samröre mellan terroristorganisationer och organiserade brottsliga sammanslutningar (brottsliga sammanslutningar som använder terrormetoder eller terroristorganisationer som använder sig av maffiametoder).

EU:s lagstiftning om kriminella organisationer måste alltså skärpas och samordnas med EU:s lagstiftning om terroristbekämpning. Ett rambeslut avsett att ersätta den gemensamma åtgärden 1998/733/RIF skulle vara ett viktigt steg i kampen mot den grövsta brottsligheten. Det skulle samtidigt göra det möjligt att på ett effektivare sätt komma åt terrorismen.

Kommissionen planerar att lägga fram ett förslag om denna fråga under 2004.

4. En elektronisk förteckning bör upprättas över personer, grupper och andra sammanslutningar som omfattas av restriktioner i terroristbekämpande syfte eller är föremål för brottsutredning

Frysning av penningmedel och andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser för personer, grupper och enheter som är inblandade i terroristhandlingar är en av de åtgärder som EU redan har genomfört som ett led i terroristbekämpningen. [18]

[18] I rådets gemensamma åtgärd 2001/931/GUSP av den 27 december 2001 föreskrivs möjligheten att frysa penningmedel och andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser för personer, grupper och enheter som är inblandade i terroristhandlingar samt förbud att tillhandahålla dem finansiella tjänster. Personerna, grupperna och enheterna finns förtecknade i en bilaga till den gemensamma åtgärden. Förteckningen uppdateras regelbunden genom nya gemensamma åtgärder om ändring av förteckningen. Rådets förordning (EG) nr 2580/2001 av den 27 december 2001 om särskilda restriktiva åtgärder mot vissa personer och enheter i syfte att bekämpa terrorism innebär spärrande av penningmedel, andra finansiella tillgångar eller ekonomiska resurser samt förbud mot att tillhandahålla finansiella tjänster till personer och enheter som återfinns i en förteckning som rådet har upprättat. Förteckningen ändras och revideras regelbundet. Förteckningen omfattar fysiska och juridiska personer samt grupper och enheter som begår eller försöker begå, deltar i eller underlättar genomförandet av terroristhandlingar. Förordningen genomförs genom beslut med förteckningar som offentliggörs i EUT. Rådets gemensamma ståndpunkt 2002/402/GUSP av den 27 maj 2002 om restriktiva åtgärder mot Usama bin Ladin, medlemmar av al Qaida-organisationen, talibanerna och andra personer, grupper, företag och enheter associerade med dem föreskriver bland annat att gemenskapen skall beordra frysning av tillgångar och andra finansiella medel eller ekonomiska resurser som tillhör de personer, grupper, företag och enheter som finns upptagna i en förteckning upprättad i enlighet med FN:s säkerhetsråds resolutioner nr 1267 (1999) och 1333 (2000); förteckningen uppdateras regelbundet av den kommitté som bildades genom resolution nr 1267 (1999). Rådets förordning (EG) nr 881/2002 av den 27 maj 2002 föreskriver också åtgärder mot samma personer och enheter, bland annat att alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör eller innehas av en fysisk eller juridisk person, en grupp eller en enhet som har angivits av FN:s sanktionskommitté och förtecknas i bilagan till förordningen skall frysas. Den förteckningen uppdateras genom nya förordningar.

Förteckningar har upprättats. De uppdateras regelbundet och offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning.

Särskild vaksamhet skall iakttas, särskilt från bankväsendets sida, i fråga om ett stort antal personer och organisationer, vilkas namn offentliggörs i Europeiska unionens officiella tidning, eftersom de omfattas av finansiella restriktioner.

Om spärrande av tillgångar skall vara helt effektiv, måste den tillämpas på lämpligaste sätt så fort en person eller sammanslutning har tagits med i en förteckning. Sådana åtgärder måste tillämpas omedelbart, som en säkerhetsåtgärd.

De europeiska bankorganisationerna (Fédération bancaire européenne, Groupement européen des caisses d'épargne, Association européenne des banques publiques) har tillsatt en expertgrupp som skall utarbeta en samlad elektronisk förteckning som uppfyller bankväsendets behov.

Bakgrunden till detta initiativ är att den enda informationskällan för närvarande är förteckningarna i EUT över personer och enheter som omfattas av restriktioner.

Bankorganisationerna anser därför att en samlad elektronisk förteckning, som ständigt uppdateras och är tillgänglig för bankerna, gör att lagstiftningen kan tillämpas effektivare, eftersom uppgifterna om personer och organisationer som omfattas av sanktioner kan behandlas snabbare.

De organ som ansvarar för att förebygga och bekämpa terrorism skulle också kunna ha nytta av en åtgärd som innebär att man upprättar en databas eller en samlad elektronisk förteckning med de uppgifter som har offentliggjorts i EUT och uppgifter om personer, grupper och andra sammanslutningar som är föremål för terroristbrottsutredningar. Europol och andra organ och myndigheter inom EU som arbetar med terroristbekämpning skulle härigenom kunna spara tid och bli effektivare.

Kommissionen välkomnar den privata sektorns engagemang i denna fråga.

Kommissionen kommer att utvärdera olika tänkbara lösningar i syfte att förbättra dagens system. Frågan kommer under 2004 att tas upp vid EU:s forum för förebyggande av organiserad brottslighet i samråd med berörda aktörer, bland annat företrädare för den privata sektorn.

5. Man bör utreda frågan om införande av effektiva registreringssystem i medlemsstaterna för bankkonton, som gör det möjligt att snabbt besvara framställningar om ömsesidig rättslig hjälp avseende konton och banktransaktioner

Ett av problemen vid polisiärt och rättsligt samarbete om ekobrott är att det är svårt att utreda konton och banktransaktioner. Det är därför som införandet av en möjlighet att spåra de verkliga kontoinnehavarna och införande av centrala register för bankkonton skulle kunna underlätta spårandet av kapitalrörelser i samband med brottsutredningar, i synnerhet utredningar om finansiering av terrorism och penningtvätt. [19]

[19] Vissa medlemsstater har infört central registrering av bankkonton. I Frankrike finns till exempel Fichier des comptes bancaires et assimilés (FICOBA). Registret skapades i början av 70-talet och datoriserades 1982. Det innehåller nu uppgifter om cirka 270 miljoner bankkonton. Databasen bygger på uppgifter från finansinstituten, som är skyldiga att anmäla vilka konton de förvaltar och lämna vissa uppgifter om kontona. Skattemyndigheterna och rättsvårdande myndigheter har tillgång till registret. Det används också i det rättsliga samarbetet; franska rättsvårdande myndigheter förmedlar uppgifter från registret när utländska myndigheter gör framställningar om ömsesidig rättslig hjälp.

Protokollet till konventionen om ömsesidig rättslig hjälp i brottmål mellan Europeiska unionens medlemsstater, som upprättades genom rådets akt av den 16 oktober 2001, innehåller redan bestämmelser om förfrågningar om uppgifter om bankkonton, om banktransaktioner och om spårning av banktransaktioner. [20] Framställningar om ömsesidig rättslig hjälp kan emellertid endast handläggas på ett tillfredsställande vis om medlemsstaterna inför effektiva system för registrering av bankkonton, som gör det möjligt för dem att snabbt besvara framställningar om ömsesidig rättslig hjälp avseende konton och banktransaktioner.

[20] EGT C 326, 21.11.2001, s. 1

Nationella register för bankkonton och liknande, där det går att fastställa kontoinnehavarna i varje medlemsstat, skulle vara ett värdefullt hjälpmedel i kampen mot terrorism och organiserad ekobrottslighet.

Rättsvårdande myndigheter måste ha tillgång till sådana register.

Frågan om register av detta slag utreds redan som ett led i utarbetande av ett förslag till ett tredje penningtvättsdirektiv. Kommissionen kommer under 2004 att fortsätta sin granskning av gällande bestämmelser i EU och besluta om man bör utarbeta lagstiftning om bankkontoregister i medlemsstaterna; register som, vilket tidigare påpekats, skulle göra det möjligt att spåra kontoinnehavarna och underlätta utredningar om konton och banktransaktioner.

6. Ett system för insamling och utbyte av uppgifter för att undvika att terroristgrupper infiltrerar lagliga verksamheter bör utredas

Det förekommer ofta att lagliga sammanslutningar används av terroristgrupper, bland annat för finansieringsändamål. Organiserade brottsliga sammanslutningar använder sig också av lagliga verksamheter för penningtvätt.

Ökad insyn i juridiska personer, inklusive ideella organisationer, är ett sätt att förebygga och bekämpa denna företeelse, och skulle kunna vara effektiv både mot organiserad brottslighet och mot terrorism.

I rekommendation nr 3 i EU:s brottsbekämpningsstrategi inför det nya årtusendet [21] anges: "Medlemsstaterna skall, när det gäller juridiska personer som är registrerade inom deras territorium, sträva efter att med iakttagande av relevanta regler om dataskydd samla in upplysningar om de fysiska personer som är involverade i bildandet och ledningen av dessa juridiska personer, för att härigenom hindra att den organiserade brottsligheten tränger in i den offentliga och den lagliga privata sektorn." [22]

[21] EGT C 124, 3.5.2000, s. 1.

[22] Rekommendationen är hämtad från rekommendation nr 8 i handlingsprogrammet mot organiserad brottslighet som rådet antog den 28 april 1997 och som skulle ha genomförts senast i slutet av 1998. Handlingsprogrammet från 1997 var dock mer heltäckande, eftersom det inte bara gällde uppgifter om fysiska personer som är involverade i bildandet och ledning av juridiska personer, utan också fysiska personer som finansierar juridiska personer.

Punkt 54 i slutsatserna från Europeiska rådet i Tammerfors (den 15-16 oktober 1999) går i samma riktning: med vederbörlig hänsyn till skyddet för personuppgifter bör insynen i finansiella transaktioner och ägandet i företag förbättras.

I kommissionens arbetsdokument om de åtgärder och insatser som gjorts för att genomföra EU:s brottsbekämpningsstrategi inför det nya årtusendet föreslås att denna åtgärd, som ursprungligen enbart avsåg organiserad brottslighet, skall utvidgas även till finansiering av terrorism. [23]

[23] Arbetsdokument SEK(2003) 378, 21.3.2003, som upprättats i enlighet med rekommendation nr 39 i Förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten: Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet (EGT C 124, 3.5.2000, s. 1). Dokumentet granskades av sektorsövergripande arbetsgruppen mot organiserad brottslighet som utarbetade dokumentet CRIMORG 36 av den 2 juni 2003 med titeln Utkast till rapport om de åtgärder som vidtagits för att genomföra rekommendationerna i Europeiska unionens strategi inför det nya årtusendet om förebyggande och bekämpning av den organiserade brottsligheten.

Samtidigt har kommissionen låtit utföra en jämförande undersökning av de åtgärder som medlemsstaterna har vidtagit för att förhindra att den organiserade brottsligheten och terroristgrupper infiltrerar lagliga verksamheter. [24]

[24] Undersökning DG.JAI-B2/2003/01, utförd av Institute of advanced legal studies 2003 under ledning av Constantin Stefanou och Helen Xanthaki.

Av undersökningen framgår att de flesta medlemsstater för register över företag och andra sammanslutningar. Registren innehåller olika typer av uppgifter, till exempel sammanslutningens namn, rättsliga ställning, säte eller verksamhetsort samt namnen på personer i ledningen. Dessa register förs antingen av offentliga organ kopplade till justitie-, handels- eller näringsministerierna eller domstolar eller av halvoffentliga organ, till exempel handelskammare. Årsgenomsnittet för nyregistrerade sammanslutningar i medlemsstaterna uppgår till mer än 4 000 000. Antalet avregistreringar uppgår till cirka 1 000 000.

För att tillgodose behovet av effektiva hinder för infiltrering i lagliga verksamheter föreslår man i undersökningen att alla medlemsstater inför möjligheten till närings- eller verksamhetsförbud för fysiska och juridiska personer som döms för brott, särskilt brott som har anknytning till terrorism eller organiserad brottslighet, i sina respektive lagstiftningar om bildande och förvaltning av juridiska personer.

En effektiv lagstiftning bör förbjuda de berörda personerna att leda, förvalta, styra eller äga, direkt eller indirekt, en juridisk person, och den bör gälla i hela EU.

Förutsättningarna för sådan lagstiftning är följande:

-Att det finns tillförlitliga nationella register över juridiska personer, oavsett om de bedriver näringsverksamhet eller ideell verksamhet. Registren måste göra det möjligt att identifiera de verkliga huvudmännen för sammanslutningen. Gemensamma normer skulle kunna fastställas för vilka uppgifter registren skall innehålla, vilket också skulle underlätta för medlemsstaternas brottsförebyggande och brottsbekämpande (till exempel terroristbekämpande) organ att ta del av uppgifterna. Det skulle göra det lättare att bedriva brottsutredningar och göra det polisiära och rättsliga samarbetet effektivare.

-Att närings- eller verksamhetsförbudet för fysiska personer som har dömts för brott, särskilt brott med anknytning till terrorism eller organiserad brottslighet, omfattar hela EU. Förbudet bör i synnerhet omfatta bildande, förvaltning eller ledning av juridiska personer.

-Att ett system för uppgiftsutbyte införs, så att man kan kontrollera huruvida personer som har dömts för brott, särskilt brott med anknytning till terrorism eller organiserad brottslighet, försöker delta i bildandet eller förvaltningen av juridiska personer. Uppgiftsutbytet gör det möjligt att i praktiken genomdriva närings- eller verksamhetsförbudet. [25]

[25] Se avsnitt 7 nedan om ett europeiskt kriminalregister.

Genomförandet av rekommendation nr 3 i EU:s brottsbekämpningsstrategi inför det nya årtusendet kräver alltså omfattande insatser.

Kommissionen anser att åtgärder för förbättrad insyn i juridiska personer är absolut nödvändiga för att förhindra att kriminella grupper, i synnerhet terroristorganisationer, infiltrerar laglig verksamhet.

Åtgärderna måste utarbetas i nära samarbete med de berörda branscherna och aktörerna. Man måste se till att den ökade offentligheten kring ledning, aktieägare och verkliga huvudmän inte har en negativ inverkan på företagens effektivitet eller ökar deras administrativa kostnader i oproportionerligt hög grad. Man måste alltså hitta en jämvikt mellan skyddsintresset och åtgärdernas kostnader.

Kommissionen kommer att anordna en diskussion med medlemsstaternas myndigheter under 2004, där frågor som genomförbarhet, tillvägagångssätt och kostnadseffektivitet kommer att tas upp. Tidsramarna för att genomföra ett välavvägt och proportionellt regelverk, som respekterar grundläggande rättigheter, i synnerhet skyddet för personuppgifter, kommer också att diskuteras. Kommissionen avser också att ta upp frågan vid EU:s forum för förebyggande av organiserad brottslighet.

7. Ett europeiskt kriminalregister kan vara ett effektivt bidrag till brottsbekämpning och terroristbekämpning

Ett effektivt bekämpande av de grövsta formerna av brottslighet, i synnerhet terrorism, kräver utbyte av uppgifter om personer som har dömts för brott, om inte annat för att verksamhetsförbud och andra rättighetsförluster skall kunna utvidgas till hela EU eller för att kunna förverka den dömda personens egendom.

Detta gäller även vid förebyggande och bekämpande av organiserad brottslighet. Förbudet för personer som har begått vissa överträdelser att delta i medlemsstaternas eller gemenskapens offentliga upphandling och deras utestängning från offentliga bidrag eller tillstånd kan inte fungera i praktiken utan utbyte av uppgifter på EU-nivå om fällande domar. [26]

[26] Rekommendation nr 7 i handlingsplanen för bekämpande av den organiserade brottsligheten från 1997 innebär att man vid offentlig upphandling bör utestänga anbudsgivare som har begått brott med anknytning till organiserad brottslighet från att delta i anbudsförfaranden som handhas av medlemsstaterna och av gemenskapen samt att på grundval av samma kriterier avslå ansökningar om subventioner eller tillstånd från myndigheter. Samma idé återkommer i rekommendation nr 2 i EU:s brottsbekämpningsstrategi inför det nya årtusendet.

Ett effektivt system för utbyte av uppgifter om fällande domar och verksamhetsförbud och andra rättighetsförluster är också en central del i bestämmelser om att samla in och utbyta uppgifter för att förhindra att terroristgrupper eller andra kriminella organisationer infiltrerar laglig verksamhet.

Införandet av ett europeiskt kriminalregister föreslogs i kommissionens meddelande Ömsesidigt erkännande av slutgiltiga avgöranden i brottmål [27] och i åtgärderna 2, 3 och 4 i rådets och kommissionens åtgärdsprogram för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar i brottmål [28] [29].

[27] KOM (2000) 495 slutlig, 26.7.2000, avsnitt 5.

[28] EGT C 12, 15.1.2001, s. 10.

[29] Åtgärd 2 avser antagande av ett eller flera instrument med fastställande av principen att en domstol i en medlemsstat bör kunna beakta slutliga brottmålsdomar avkunnade i andra medlemsstater när den gör en bedömning av brottslingens förflutna, inbegripet återfall, och för att fastställa vilken typ av straff som skall utmätas och hur det skall avtjänas. I vilken mån utländska fällande domar beaktas varierar betydligt mellan medlemsstaterna. Artikel 56 i 1970 års europeiska konvention om brottmålsdoms internationella rättsverkningar [SÖ 1973:55] föreskriver följande: "Fördragsslutande stat skall vidtaga de lagstiftningsåtgärder den finner lämpliga för att göra det möjligt för dess domstolar att vid meddelande av dom beakta tidigare europeisk brottmålsdom som meddelats för annat brott efter förhandling i den dömdes närvaro, i syfte att tillägga denna dom samtliga eller några av de verkningar som dess lag tillägger dom meddelad inom dess eget område. Staten skall vidare bestämma villkoren för denna doms beaktande." Endast fyra medlemsstater har dock ratificerat konventionen utan att reservera sig i fråga om tillämpningen av artikel 56 (Danmark, Spanien, Sverige och Österrike). Åtgärd 3 lyder: "För att underlätta den ömsesidiga informationen bör ett enhetligt utformat formulär skapas för framställningar om utdrag ur brottsregister, översatt till unionens olika språk (...) och låta sig influeras av den modell som utarbetats inom Schengeninstanserna". Vad beträffar det enhetliga formuläret för framställningar om kriminalregisterutdrag anser kommissionen att det är lämpligt att kombinera det med formuläret i förslaget till rambeslut om ett europeiskt bevisupptagningsbeslut avseende föremål, handlingar eller uppgifter som skall företes i brottmål. Enligt förslaget skall gällande bestämmelser om ömsesidig rättslig hjälp, som nu används för att få tillgång till kriminalregisterutdrag, ersättas av ett bevisupptagningsbeslut utfärdat av en rättslig myndighet, som verkställs enligt principen om ömsesidigt erkännande. Åtgärd 4 består i följande: "En genomförbarhetsstudie bör göras varigenom det blir möjligt att fastställa hur man bäst och med fullständigt beaktande av kraven på individens friheter och uppgiftsskyddet, får fram den information som de behöriga myndigheterna i Europeiska unionen har om de domar i brottmål som avkunnats mot en person. Studien bör särskilt avse vilka slags domar som skulle beröras och utreda vilken av följande metoder som är bäst: a) att underlätta bilateralt utbyte av information, b) att inrätta nätverk av nationella register, c) att upprätta ett riktigt europeiskt centralregister."

Som ett led i genomförandet av åtgärdsprogrammet gjordes två undersökningar, [30] finansierade via program som handhas av kommissionen; ytterligare en undersökning utfördes nyligen på kommissionens uppdrag [31]. Undersökningarna tar upp flera av de frågeställningar som införandet av ett europeiskt kriminalregister aktualiserar.

[30] Blueprint for an EU criminal records database: Legal, politico-institutional & practical feasibility (av professorerna Gert Vermeulen och Tom Vander Beken, universitetet i Gent; Grotiusprojekt 2001/GRP/024). A European Criminal Record as a means of combating organised crime (samordnad av dr Helen Xanthaki, IALS, London; Falconeprojekt 2000/FAL/168).

[31] Undersökning DG.JAI-B2/2003/01, utförd av IALS (Institute of advanced legal studies) 2003 under ledning av Constantin Stefanou och Helen Xanthaki.

Av undersökningarna framgår att alla medlemsstater har nationella kriminalregister, men att det finns avsevärda skillnader, särskilt i fråga om vilken myndighet som sköter kriminalregistret, innehållet i registren och reglerna om tillgång till uppgifterna i registren.

I somliga medlemsstater är det polisen som sköter registren, i andra är det justitieministeriet.

Vilka typer av fällande domar och rättighetsförluster som registreras skiljer sig också åt. Det är till exempel inte alla medlemsstater som registrerar fällande domar för juridiska personer och det är inte heller alla medlemsstater som registrerar utländska domar avseende egna medborgare.

Reglerna om radering av uppgifter i kriminalregister skiljer sig också avsevärt åt.

Gällande bestämmelser i de tio nya länder som ansluter sig till EU år 2004 förefaller också variera betydligt.

För närvarande måste man, för att få upplysningar om fällande domar, göra framställningar om ömsesidig rättslig hjälp.

Ett europeiskt register över fällande domar och rättighetsförluster skulle göra att man kan undvika sådana framställningar och göra stora tidsvinster. Å andra sidan finns det ett antal praktiska och juridiska svårigheter som måste lösas.

Innan frågan utreds måste man klart fastställa registrets ändamål.

I åtgärdsprogrammet om ömsesidigt erkännande anges två möjliga användningsområden: för att beakta återfall i brott vid påföljdsutmätningen (avsnitt 1.2 i åtgärdsprogrammet) och utvidga påföljder som innebär förlust av rättigheter så att de omfattar hela EU (avsnitt 3.4 i programmet).

Andra ändamål är tänkbara, till exempel att domstolarna kan tillämpa principen "inte två gånger om samma sak" (ne bis in idem) när en person redan har dömts för samma brott i en annan medlemsstat, men också för att förhindra att terroristgrupper och den organiserade brottsligheten infiltrerar den offentliga sektorn och den lagliga privata sektorn.

Man måste bestämma om ett sådant register skall tjäna som källa vid förundersökningar (som kan bedrivas av polisen eller av rättsliga myndigheter beroende på vilket land och vilken typ av utredning det är fråga om) eller rentav på utredningar som görs av förvaltningsmyndigheter med uppgift att kontrollera vem som får utöva vissa verksamheter (till exempel att arbeta med barn eller delta i offentlig upphandling) som är förbjudna för personer som har begått överträdelser.

I den ovannämnda undersökningen om vilka åtgärder medlemsstaterna har vidtagit för att förhindra att den organiserade brottsligheten och terroristgrupper infiltrerar laglig verksamhet rekommenderar man att ett europeiskt register över fällande domar och rättighetsförluster införs med uppgifter om fysiska och juridiska personer som har fällts för gärningar kopplade till organiserad brottslighet eller terrorism (rekommendation 7).

I undersökningen föreslår man att myndigheter med uppgift att samla in uppgifter om juridiska personer för att förhindra att terroristgrupper och den organiserade brottsligheten infiltrerar laglig verksamhet skall ha tillgång till registret (rekommendation 14). Ett sådant register måste, enligt undersökningen, vara öppet för åklagarmyndigheter och andra rättsliga myndigheter, polismyndigheter och myndigheter som för register över juridiska personer. [32]

[32] Undersökning DG.JAI-B2/2003/01, utförd av IALS (Institute of advanced legal studies) 2003 under ledning av Constantin Stefanou och Helen Xanthaki.

För att kontrollera tillträdet till vissa yrken måste man slutligen också bestämma om det skall finnas en möjlighet för personer att begära ett intyg om att de inte finns i registret.

Mot bakgrund av ovanstående måste diskussionerna om ett europeiskt kriminalregister alltså omfatta åtminstone följande frågor:

-Skydd av personuppgifter. Hur skall personuppgifterna i registret skyddas? Exakta bestämmelser måste införas om den berörda personens tillgång till registeruppgifterna, om korrigeringsrätt och om tillsyn över registret.

-Tillgång till registret. Vem skall ha tillgång till registret, för vilka ändamål och på vilka villkor? Man måste besluta om inte bara rättsliga myndigheter, utan även polismyndigheter och förvaltningsmyndigheter, skall få direkt eller indirekt tillgång till registret samt om en eventuell tillgång för Eurojust, Europol och OLAF.

-Innehållet. Vilka fällande domar skall finnas i det europeiska registret? Skall alla fällande domar och verksamhetsförbud registreras, eller bara särskilt allvarliga brott (till exempel terrorism och organiserad brottslighet)? Vidare måste man utreda om juridiska personer skall omfattas av reglerna.

-Radering av uppgifter. Den enklaste lösningen vore att låta varje medlemsstat själv tillämpa sina egna regler om radering av registeruppgifter.

-Organisation. Ett europeiskt register bör vara tillgängligt i realtid på elektronisk väg för att uppnå önskvärd snabbhet och effektivitet. Det innebär inte nödvändigtvis att det måste finnas en central dator som innehåller alla uppgifter. Länkar till medlemsstaternas register torde räcka. Frågan om vem som skall vara ansvarig för registrering och uppdatering av uppgifterna måste dock lösas. Oavsett vilket alternativ som väljs måste man bestämma vilket organ på EU-nivå som är bäst lämpat att sköta registret. I de ovannämnda undersökningarna nämns flera alternativ, bland annat Europol och Eurojust. Frågan om tillsyn över registret måste också utredas.

-Finansiering. Finansieringen av registrets inrättande och drift är naturligtvis en nyckelfråga.

Kommissionen kommer inom kort att anordna en diskussion med medlemsstaterna om införande av ett europeiskt kriminalregister med utgångspunkt i de frågeställningar som hittills har identifierats. Avsikten är att ett lagförslag skall läggas fram före utgången av 2004.

8. Uppgiftsutbytet mellan medlemsstaterna och EU:s organ för terroristbekämpning måste vara fullständigt

Införandet av ett europeiskt kriminalregister kräver en fördjupad utredning och kommer att ta tid. Under tiden måste arbetet fortsätta med att förbättra uppgiftsutbytet mellan medlemsstaterna och de EU-organ som ansvarar för terroristbekämpning.

Rådets beslut 2003/48/RIF av den 19 december 2002 om genomförande av särskilda åtgärder avseende polissamarbete och rättsligt samarbete i syfte att bekämpa terrorism är i sig ett viktigt steg.

Beslutet, som antogs efter ett initiativ från Spanien, bidrar till att förbättra uppgiftsutbytet om utredningar och straffrättsliga förfaranden angående "personer, grupper och enheter" som anges i bilagan till rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/GUSP av den 27 december 2001.

Ytterligare en åtgärd bör dock vidtas, nämligen att utvidga uppgiftsutbytet till att omfatta alla sådana terroristbrott som avses i rambeslut 2002/475/RIF, utan begränsningen till förteckningen i bilagan till gemensam ståndpunkt 2001/931/GUSP.

Skyldigheten att lämna uppgifter kommer alltså inte att baseras på en - visserligen omfattande - förteckning över personer och enheter, utan gälla för alla brott som avses i rambeslut 2002/475/RIF om bekämpande av terrorism och som medlemsstaterna fått kännedom om: terroristbrott, brott som begås av en terroristgrupp, inklusive finansiering av en sådan grupps aktiviteter, brott med anknytning till terroristverksamhet samt anstiftan, medhjälp och försök till sådana brott.

Uppgiftsutbytet måste omfatta alla skeden i ett förfarande, inklusive fällande domar, även om beslut 2003/48/RIF inte omfattar dessa.

Uppgifterna, oavsett om de gäller brottsutredningar, åtal eller fällande domar för terroristbrott bör sändas till Europol och Eurojust.

Uppgifterna bör underlätta pågående brottsutredningar och göra det möjligt att sammanföra eller göra kopplingar mellan pågående förfaranden.

Ett förslag till beslut bifogas i detta syfte det här meddelandet.

9. SLUTSATSER

Bekämpandet av terrorism och de grövsta formerna av brottslighet kräver ökade insatser. Uppgiftsutbytet måste förbättras i både kvalitativt och kvantitativt avseende. Samtidigt måste de grundläggande rättigheterna, i synnerhet skyddet för personuppgifter, respekteras och hänsyn tas till möjligheten att i praktiken genomföra åtgärderna.

Kommissionen föreslår ett tillvägagångssätt i flera etapper:

-Vid terroristbekämpning är det av vikt att de berörda myndigheterna förfogar över uppgifter som är så fullständiga och aktuella som möjligt inom deras respektive kompetensområden, däribland uppgifter om fällande domar. I syfte att åstadkomma detta lägger kommissionen fram ett förslag till beslut. Förslaget återfinns som bilaga till detta meddelande.

-EU:s lagstiftning om kriminella organisationer måste skärpas och anpassas till EU-lagstiftningen om terroristbekämpning. Därför kommer kommissionen före slutet av 2004 utarbeta ett rambeslut som skall ersätta den gemensamma åtgärden från 1998.

-Kommissionen kommer under 2004 att påbörja arbetet med att införa en databas eller fullständig elektronisk förteckning över personer, grupper och enheter som omfattas av restriktioner i terroristbekämpningssyfte eller som är föremål för utredningar av terroristbrott. Arbetet kommer att bedrivas inom ramen för EU:s forum för förebyggande av organiserad brottslighet och i samarbete med den privata sektorn och Europol.

-Kommissionen kommer under 2004 att låta utföra en undersökning av gällande bestämmelser inom EU för att avgöra om man bör införa EU-lagstiftning om att medlemsstaterna skall införa bankkontoregister som gör det möjligt att identifiera kontoinnehavare och att underlätta utredningar angående konton och banktransaktioner.

-Kommissionen anser att man måste vidta åtgärder för att förbättra insynen i juridiska personer och därigenom förhindra att brottsliga sammanslutningar, särskilt terroristorganisationer, infiltrerar laglig verksamhet. Åtgärderna måste utformas i nära samarbete med berörda branscher. Kommissionen kommer under 2004 att överlägga med medlemsstaterna om möjligheten att genomföra sådana åtgärder och om de närmare villkoren, kostnadseffektiviteten och tidsramen för åtgärderna. En eventuell lagstiftning måste vara lämplig, väl avvägd, proportionell och i överensstämmelse med de grundläggande rättigheterna, i synnerhet skyddet av personuppgifter. Frågan kommer också att tas upp vid EU:s forum för förebyggande av organiserad brottslighet.

-Kommissionen anser att ett effektivt system för utbyte av uppgifter om fällande domar och rättighetsförluster är ett medel för att förhindra att terroristgrupper och kriminella organisationer infiltrerar laglig verksamhet. De viktigaste frågeställningarna kring införandet av ett europeiskt kriminalregister har identifierats. Kommissionen kommer att fortsätta sitt utredningsarbete och söka efter lämpliga lösningar innan ett förslag om ett sådant register läggs fram. Kommissionen kommer att hålla överläggningar med medlemsstaterna under 2004 på grundval av en enkät.