28.6.2005   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 157/86

1.1

Europeiska rådet förklarade vid sitt möte i Thessaloniki i juni 2003 att det var nödvändigt att undersöka ”lagliga sätt för medborgare i tredjeland att migrera till unionen, med beaktande av medlemsstaternas mottagningskapacitet, inom ramen för ett utökat samarbete med ursprungsländerna”. På begäran av Europeiska rådet presenterar kommissionen resultaten av en undersökning av kopplingarna mellan laglig och olaglig invandring. Man ställer frågan om huruvida lagliga invandringskanaler minskar incitamenten för den olagliga invandringen. Efter meddelandet kommer kommissionen att lägga fram en grönbok om lagliga invandringskanaler.

1.2

I första delen analyserar kommissionen kanalerna för laglig arbetskraftsinvandring. Arbetskraftsinvandringen styrs av medlemsstaternas egen lagstiftning och varierar därför kraftigt mellan olika länder. Vissa länder håller dörren stängd för arbetskraftsinvandring, medan andra länders politik möjliggör inresa och vistelse för personer som erbjudits arbete, under förutsättning att principen om företräde för landets medborgare respekteras. Vissa medlemsstater tar emot egna företagare. De flesta ekonomiska invandrarna får först ett tillfälligt uppehållstillstånd på mellan ett och fem år.

1.3

Medlemsstaterna använder mycket olika metoder för att besluta hur stort antal ekonomiska invandrare de årligen skall ta emot. Vissa medlemsstater tar endast emot högutbildad arbetskraft (till exempel det tyska systemet med grönt kort och Storbritanniens program för högutbildade migranter). Andra (flera länder i Sydeuropa) tar även emot lågutbildad arbetskraft genom olika förfaranden. Vissa länder har ett kvoteringssystem (till exempel Italien). Andra länder, som Spanien, har ingått bilaterala avtal med vissa länder om att ta emot deras medborgare. I kommissionens meddelande analyseras de olika instrumenten för att hantera migrationen.

1.4

Den legalisering i efterhand som sker i vissa länder (till exempel Belgien) undersöks också av kommissionen. Å ena sidan ser man positivt på att invandrare integreras i samhället och inte utnyttjas som arbetskraft, men å andra sidan kritiseras den legalisering som fungerar som ett incitament för olaglig invandring.

1.5

I andra delen bekräftar kommissionen att det förekommer många former av olaglig invandring, och att det är mycket svårt att få exakta uppgifter. Även om man inte vet exakt hur stor den olagliga invandringen till EU är, antar man att den är omfattande, och att minska de olagliga migrationsströmmarna är därför en fråga med hög prioritet både på nationell nivå och EU-nivå.

1.6

Kommissionen framhåller att det finns ett klart samband mellan svart ekonomi, oreglerad arbetsmarknad och olaglig invandring, särskilt inom byggnadssektorn, jordbruket, restaurangbranschen och städ- och hemtjänst. Den svarta ekonomin utgör mellan 7 % och 16 % av EU:s BNP.

1.7

Det är mycket svårt att bedöma vilken roll lagliga invandringskanaler, t.ex. bilaterala avtal, spelar för minskningen av den olagliga invandringen. Kommissionen påpekar att medlemsstaterna inte har gjort de utvärderingar som krävs. Inte heller har man undersökt hur viseringspolitiken påverkar minskningen av den olagliga invandringen.

1.8

Förhoppningsvis kan ett ökat samarbete med ursprungsländerna bidra till att minska de olagliga migrationsströmmarna. Detta slogs fast vid Europeiska rådets möten i Tammerfors, Sevilla och Thessaloniki. Men för närvarande är medlemsstaternas erfarenheter av detta ökade samarbete begränsade, och det går inte att få någon klar bild av det sammantagna resultatet. Kommissionen anser att man kan behöva ändra de incitament som riktar sig till tredje land.

1.9

I tredje delen drar kommissionen slutsatser och anger riktning för framtiden. Eftersom det saknas tillförlitliga och jämförbara uppgifter inom EU har kommissionen åtagit sig att framställa en årlig statistisk rapport om migration, något som kräver samarbete och informationsutbyte mellan medlemsstaterna. Hittills har följande gjorts: 2002 inrättades en expertgrupp kallad kommittén för frågor om invandring och asyl, och man har påbörjat inrättandet av Europeiska migrationsnätverket (som är utgångspunkt för ett pilotprojekt under 2004) och ett nätverk för nationella kontaktpunkter för integration. När det gäller olaglig invandring har det skapats ett tidigt varningssystem och informationsutbytet har utvecklats.

1.10

Mot bakgrund av den demografiska utvecklingen och den åldrande befolkningen räknar kommissionen med att arbetskraftsinvandringen från länder utanför EU och den ekonomiska invandringen fortsätter och kommer att öka. Även ursprungsländerna efterlyser ständigt fler lagliga invandringskanaler.

1.11

Kommissionen uppmärksammar det faktum att förslaget till direktiv om inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare (1), som lades fram 2001, inte fick något stöd från rådet. Frågan är om ekonomiska invandrares inresa och vistelse skall regleras på EU-nivå, hur omfattande harmoniseringen skall vara och om principen om företräde för unionsmedborgare på inhemska arbetsmarknader bör bibehållas. Kommissionen påpekar att utkastet till konstitutionellt fördrag bekräftar att gemenskapen är behörig i migrationsfrågor, men överlåter åt medlemsstaterna att fastställa hur många migranter de tar emot. Samtidigt måste åtgärderna på detta område tillföra ett mervärde på EU-nivå. I slutet av året kommer kommissionen att lägga fram en grönbok om förslaget till direktiv och motståndet i rådet, och en offentlig hearing kommer att hållas i slutet av 2004.

1.12

Kommissionen anser att legalisering i efterhand har gjort det möjligt att hantera det stora antalet illegala invandrare, men dessa åtgärder bör inte betraktas som ett lämpligt sätt att hantera migrationsströmmar. I framtiden bör man analysera legaliseringsförfarandena ingående för att kartlägga och jämföra praxis i kommittén för frågor om invandring och asyl.

1.13

Integrationen av tredjelandsmedborgare är ett viktigt mål, som enligt kommissionen bör få mycket stort utrymme i de framtida förslagen. Ett viktigt delmål är integrationen på arbetsmarknaden, och kommissionen erinrar därför om att man måste minska skillnaderna i arbetslöshetsnivå mellan tredjelandsmedborgare och unionsmedborgare. Kommissionen nämner även att tredjelandsmedborgarnas rörlighet inom EU bör underlättas, något som redan godkänts genom direktivet från 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare (2) och förordning (EEG) nr 1406/71. Det är också nödvändigt att tredjelandsmedborgares yrkeskvalifikationer erkänns i högre grad.

1.14

Kommissionen anser att svartarbete är ett starkt incitament för olaglig invandring, och att det viktigaste målet därför är att omvandla svartarbete till traditionella anställningar, en målsättning som redan ingår i riktlinjerna för sysselsättningspolitiken.

1.15

Utvecklingen av en gemenskapspolitik för återvändande är en annan viktig fråga för migrationspolitiken, så att man kan se till att personer som invandrat olagligt återvänder till sina ursprungsländer. Kommissionen föreslår ett instrument för finansiellt stöd till återvändande för perioden 2005–2006.

1.16

Slutligen förklarar kommissionen att undersökningen har visat att det krävs ett intensivare samarbete med ursprungs- och transitländerna för att minska den olagliga invandringen och organisera laglig invandring. All tillgänglig information måste samlas in, så att man får veta hur det nuvarande samarbetet ser ut och hur omfattande det är. Olika idéer måste också utforskas, t.ex. den om utbildningsprogram i ursprungsländerna som anpassas till arbetskraftsbehoven i EU och ger deltagarna möjligheter att senare få jobb inom unionen. En annan idé går ut på att delvis ändra viseringspolitiken och införa vissa kategorier som kan få en snabbare behandling.

2.1

Kommittén är mycket positiv till kommissionens meddelande, som kan bli en ny drivkraft för den gemensamma migrationspolitiken. Diskussionerna i rådet stöter på många svårigheter, eftersom vissa regeringar inte är särskilt samarbetsvilliga. EESK har redan i flera yttranden visat på det tydliga sambandet mellan laglig och olaglig invandring. När det saknas lämpliga och flexibla invandringskanaler med insyn ökar den olagliga invandringen (3). Det krävs också en välfungerande asylpolitik och en harmoniserad lagstiftning som i tillräcklig utsträckning skyddar personer som behöver internationellt skydd.

2.2

I kommissionens meddelande om invandring, integration och sysselsättning (4) framhålls samma sak som vid Europeiska rådets möte i Thessaloniki, nämligen att den ekonomiska invandringen av arbetssökande tredjelandsmedborgare till EU kommer att öka under de närmaste åren. Ökningen av den ekonomiska invandringen gäller både kvalificerad och okvalificerad arbetskraft. Som EESK har påpekat måste det skapas lagliga invandringskanaler med insyn, för att man skall kunna undvika problem på arbetsmarknaden. Detta kräver omfattade samarbete mellan myndigheterna och arbetsmarknadsparterna.

2.3

Det är obegripligt att rådet inte har godkänt det direktiv om inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare som kommissionen lade fram 2001. I sitt yttrande (5) ställde sig kommittén positiv till kommissionens förslag, även om den ansåg att det var otillräckligt. EESK föreslog två möjligheter till inresa och vistelse för arbete: dels ett tillstånd till vistelse och arbete som utfärdats i ursprungslandet, dels möjlighet att få ett tillfälligt uppehållstillstånd för att söka arbete. När kommissionen lade fram sitt direktiv fullgjorde den åtagandet från Tammerfors, medan rådet genom sin inställning har avlägsnat sig från detta mål.

2.4

På kommissionens fråga svarar EESK ja: Ekonomiska invandrares inresa och vistelse måste regleras på EU-nivå, och det är därför nödvändigt att åstadkomma den omfattande harmonisering av lagstiftningen som föreslås i utkastet till konstitutionellt fördrag. Redan i tidigare yttranden (6) har EESK framhållit att EU snabbt bör utveckla en gemensam migrationspolitik och en harmoniserad lagstiftning. Kommittén kommer att behandla den grönbok som kommissionen skall lägga fram, och utarbeta ett yttrande om den.

3.1

De lagliga kanalerna för arbetskraftsinvandring är otillräckliga. Bilaterala avtal, kvoter, program för högutbildade invandrare och de övriga befintliga instrumenten räcker inte till för att styra den ekonomiska invandringen via lagliga kanaler, och därför ökar den olagliga invandringen. Europeiska unionen och medlemsstaterna behöver en öppen lagstiftning som möjliggör arbetskraftsinvandring genom lagliga kanaler med insyn, både för högkvalificerat och mindre kvalificerat arbete.

3.2

Vissa medlemsstater har valt att tillåta arbetskraftsinvandring endast för högutbildade personer. I meddelandet behandlar kommissionen Tysklands och Storbritanniens erfarenheter på detta område. Kommittén anser att erfarenheterna är mycket begränsade, och att de visserligen är positiva men inte tillräckliga för att tillgodose behoven inom dessa sysselsättningssektorer. Dessutom bör medlemsstaterna skapa nya möjligheter till laglig invandring för lågutbildade personer som behövs på arbetsmarknaden, och som i dag i stor utsträckning återfinns inom den svarta ekonomin, som svartarbetare och olagliga invandrare. Detta gäller särskilt hemtjänst, sjukvård, servicesektorn, jordbruket, restaurangbranschen, byggnadssektorn och vissa andra tjänstesektorer.

3.2.1

Det är mycket viktigt att personer som vill invandra får tillräcklig och tydlig information om de nuvarande möjligheterna till laglig invandring till medlemsstaterna. Konsulat och ambassader bör vidarebefordra information till ursprungsländerna. Även i de europeiska mottagarländerna bör invandrarna få information om de lagliga instrument som finns.

3.3

Det bör dock framhållas att de bilaterala avtalen om reglering av arbetskraftsinvandringen mellan medlemsstater och tredje land har gett mycket positiva erfarenheter. I detta fall hanteras invandringen genom samarbete med ursprungsländerna, precis som rådet, kommissionen, Europaparlamentet och EESK har uppmanat till sedan Tammerforsmötet. De flesta avtalen tillämpas på tillfälliga invandrare med okvalificerade jobb. Men kommittén vill påpeka att avtalen skulle bli effektivare om de tillämpades i samarbete med arbetsmarknadsparterna i medlemsstaterna och ursprungsländerna. Erfarenheterna har visat att det råder vissa problem vid konsulaten i medlemsstaterna, på grund av att det saknas personal som är specialiserad på arbetskraftsinvandring.

3.3.1

Kommittén föreslår även att EU skall förfoga över särskilda arbetskraftsinvandringstjänster, genom de befintliga instrumenten för associering och samarbete mellan EU och olika icke-medlemsstater. Associations- och samarbetsavtalen mellan EU och tredje land skulle kunna omfatta möjligheter till arbetskraftsinvandring och utbildningsprogram. Att högutbildade personer utvandrar till Europa kan innebära ett hinder för ursprungslandets utveckling. EU och medlemsstaterna måste därför samarbeta med dessa länder, så att utvandringen bidrar till utvecklingen i stället för att skapa nya problem.

3.3.2

Men dessa länders relationer med EU är inte jämställda när det gäller handel, finanser och teknik. Associerings- och samarbetsavtalen mellan EU och tredje land bör omfatta nya politiska och ekonomiska instrument som bidrar till utvecklingen i dessa länder. Endast på detta sätt kan man skapa ett välfungerande samarbete för att förebygga olaglig invandring. Det krävs även ett välfungerande samarbete mellan EU och utvecklingsländerna inom ramen för WTO.

3.4

Vissa medlemsstater använder ett kvoteringssystem i tillämpningen av de bilaterala avtalen, efter att ha undersökt arbetsmarknadsbehoven i samarbete med arbetsgivarorganisationerna och de största fackförbunden. Det begränsade antalet kvoter och den tungrodda byråkrati som systemet medför har dock lett till att resultatet inte blivit det förväntade. Det finns länder där den olagliga invandringen ökar (Spanien) utan att de fastställda kvoterna har fyllts. Ett smidigare kvoteringssystem skulle göra större nytta. Man skulle till exempel kunna utfärda tillfälliga viseringar för arbetssökande, något som EESK föreslagit i yttrandet (7) om direktiv om inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet.

3.5

Det finns många ”personer utan papper” i EU, och som kommissionen bekräftar befinner de sig på den svarta arbetsmarknaden och inom den svarta ekonomin. Dessa personer har rest in i landet på ett olagligt sätt eller stannat kvar efter det att deras uppehållstillstånd löpt ut. I kommissionens meddelande analyseras politiken för återvändande och legaliseringsåtgärderna.

3.6

Kommittén håller inte med kommissionen om att ”den enda följdriktiga strategin att hantera illegala invandrare [är] att se till att de återvänder till sina ursprungsländer” (8). Detta är inte realistiskt, eftersom systemen och instrumenten för återvändande inte räcker till för att hantera en situation som miljoner människor befinner sig i. I yttrandet (9) om grönboken om en gemenskapspolitik för återvändande av personer som vistas olagligt och yttrandet (10) om den öppna samordningsmetoden har EESK redan tagit ställning. EESK anser ”att det vore ett misstag att betrakta påtvingat återvändande som EU:s enda eller huvudsakliga reaktion på de olagliga invandrare som i dag finns ibland oss. Det behövs en övergripande politik som omfattar både återvändande och legaliseringsåtgärder.” (11)”Om politiken för påtvingat återvändande inte åtföljs av legaliseringsåtgärder blir resultatet att antalet olagliga invandrare består, och därmed gynnas den svarta ekonomin och utnyttjandet av arbetskraft, och den sociala utslagningen ökar (12)”. Kommittén anser att program för frivilligt återvändande bör uppmuntras i gemenskapspolitiken, och att påtvingat återvändande bör tillämpas endast när detta är väl motiverat, något som EESK har framhållit i sitt yttrande över grönboken om en gemenskapspolitik för återvändande (13).

3.7

Kommittén har redan förklarat att man bör legalisera ställningen för de många olagliga invandrarna, på vissa villkor som rör deras etablering i samhället och på arbetsmarknaden (14). Rådet och kommissionen har rätt i att det är nödvändigt att omvandla svartarbete till traditionella anställningar och att detta kräver samarbete med både de berörda personerna, som ofta är olagliga invandrare, och arbetsmarknadens parter (15).

3.8

Den olagliga invandringen är nära förbunden med den svarta ekonomin och svartarbetet. Den svarta ekonomin är dock mycket mer omfattande än invandringen, och de förhållanden som kännetecknar svartarbetet har dragningskraft på olagliga migrationsströmmar. Kommittén är därför positiv till att vissa medlemsstaters lagstiftning ger möjlighet att legalisera ställningen för dessa personer av arbetsrelaterade eller humanitära skäl eller på grund av att de redan är integrerade. På detta sätt kan man undvika att antalet olagliga invandrare blir så stort att det krävs extraordinära legaliseringsåtgärder. Dessa instrument måste medge insyn och tillämpas med tillräcklig information och samordning mellan medlemsstaterna.

3.9

Det är nödvändigt att integrera invandrarna fullständigt på den europeiska arbetsmarknaden och därigenom främja större rörlighet. Kommittén stödde (16) direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning, som skall ge invandrare med denna ställning rörelsefrihet inom EU. Kommittén stödde även utvidgningen av förordning (EEG) nr 1408/71 (17) till att även gälla tredjelandsmedborgare. Det är lämpligt att låta rörligheten omfatta även andra invandrargrupper, inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin och med hjälp av den europeiska arbetsförmedlingen Eures.

3.9.1.

Kommissionen bekräftar att förslaget till direktiv om tjänster på den inre marknaden för tillhandahållande av gränsöverskridande tjänster också kommer att öka rörligheten. Kommittén håller på att utarbeta ett yttrande (18) med förslag om hur man kan avhjälpa de problem som uppstår i samband med direktivet.

3.10

Många invandrare kan inte arbeta med något som motsvarar deras utbildning eftersom medlemsstaternas myndigheter inte erkänner deras yrkeskvalifikationer. EU-direktiven om erkännande av yrkeskvalifikationer bör utvidgas, så att det blir lättare att erkänna yrkeskvalifikationer från ursprungsländerna. På så sätt kan man undvika diskriminering, och både medlemsstaterna och de europeiska företagen skulle gynnas av att dessa personer använde sitt yrkeskunnande i arbetet.

3.11

De tillgängliga uppgifterna räcker inte till för att undersöka hur viseringspolitiken påverkar minskningen av den olagliga invandringen. Att kräva visum med kort giltighetstid av tredjelandsmedborgare kan vara ett sätt att minska olaglig invandring från tredje land, men man måste beakta risken att fler faller offer för människosmugglarnas nätverk. Viseringspolitiken kan medföra en diskriminerande begränsning av personers rörlighet, och de konsulära myndigheterna måste därför tillämpa politiken på lämpligt sätt, med insyn och genom att bekämpa eventuell korruption.

3.12

Kommittén håller med kommissionen om att kampen mot olaglig migration bör förbli en viktig grundsten för migrationshanteringen. Fler lagliga kanaler för arbetskraftsinvandring, en minskning av den svarta ekonomin och svartarbetet, samarbete med ursprungsländerna etc. bör gå hand i hand med en fullgod kontroll av EU:s yttre gränser.

3.13

De brottsliga organisationer som ägnar sig åt människohandel har stor makt och förbindelser med annan brottslig verksamhet. I olika yttranden (19) har EESK efterlyst större effektivitet i kampen mot organiserad människosmuggling. Samarbetet mellan kommissionen och medlemsstaternas myndigheter med ansvar för rättsliga och inrikes frågor bör förbättras. Europol och Eurojust bör få lämpligare politiska, rättsliga och administrativa instrument till sitt förfogande. Takten måste öka i Europeiska gränsförvaltningsbyråns insatser för gränskontroll, och på medellång sikt är det även nödvändigt att inrätta en europeisk gränskontrollsfunktion.

3.13.1

Vissa europeiska områden, som öarna i söder (Malta, Lampedusa, Kanarieöarna osv), har särskilda svårigheter att hantera den illegala invandringen eftersom många mellanlandar där, och ibland tvingas de ta emot betydligt fler invandrare än de har möjlighet att integrera. Det är därför nödvändigt att EU utarbetar ett soldariskt system som löser sådana här situationer.

3.13.2.

Kampen mot människosmuggling och människohandel måste gå vidare, samtidigt som den internationella humanitära rätten och de europeiska konventionerna om mänskliga rättigheter respekteras i förhållande till offren. Illegala invandrare tillhör en utsatt grupp som behöver särskilt skydd. Deras liv och säkerhet är viktigast. EESK har antagit ett yttrande (20) för att ge dessa offer ett bättre skydd.

3.14

Kommittén har stött inrättandet av en öppen samordningsmetod för gemenskapens invandrings- och asylpolitik (21). Nu finns det i EU en kommitté för frågor om invandring och asyl som gör en bra insats i fråga om samordning och rådgivning, men dess mandat är otillräckligt. Vid mötet i Thessaloniki inledde Europeiska rådet ett pilotprojekt för att skapa ett europeiskt migrationsnätverk. Detta nätverk förtjänar EESK:s stöd, eftersom det innebär ett framsteg på vägen mot bättre samordning i EU.

3.15

Kommittén gläder sig över att integrationsåtgärder har införlivats i den gemensamma invandringspolitikens mål, något som kommittén har efterlyst (22). Mottagandet av nyanlända invandrare, deras integration på arbetsmarknaden, språkutbildning, kampen mot diskriminering samt deltagande i samhällslivet, kulturlivet och det politiska livet måste bli strategiska mål för EU. För kommittén är det oundgängligt att arbetsmarknadens parter och det civila samhällets organisationer deltar i integrationspolitiken tillsammans med de offentliga myndigheterna.

3.15.1.

EESK vill ge EU-medborgarna budskapet att invandrarna är en del av vårt samhälle och bidrar till Europas ekonomiska, sociala och kulturella rikedom. Kommittén önskar fortsätta sitt intensiva samarbete med de övriga EU-institutionerna för att uppnå Tammerforsmålen och åstadkomma en lämplig gemensam invandringspolitik och harmoniserad lagstiftning. För detta syfte avser kommittén att inrätta ett varaktigt instrument (23) för samarbete med kommissionen, arbetsmarknadens parter och det civila samhällets organisationer. Rasism, främlingsfientlighet och diskriminering måste bekämpas om man skall kunna åstadkomma likabehandling och integration.

3.16

Den socialpolitiska agendan (24) innehåller för närvarande vissa mål för att främja integration, bekämpa diskriminering och garantera likabehandling. Under de närmaste åren kommer ökningen av antalet invandrare att kräva en anpassning av målen i vissa av EU:s socialpolitiska riktlinjer.

3.17

EESK framhåller att utkastet till konstitutionellt fördrag har gett en ny grund för gemenskapens invandringspolitik, och kommittén erinrar om sitt initiativyttrande (25) med förslag på att genom detta nya fördrag bevilja unionsmedborgarskap till varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare, i syfte att ge dem större politiska rättigheter och främja deras integration. Kommittén har även antagit ett annat initiativyttrande (26), i vilket den föreslår att EU:s medlemsstater skall ratificera den internationella konventionen om skydd av alla migrerande arbetstagares och deras familjemedlemmars rättigheter, som har antagits av FN:s generalförsamling (27) och som syftar till att skydda de mänskliga rättigheterna och värdigheten för personer som migrerar av ekonomiska eller arbetsrelaterade skäl över hela världen genom lagstiftning och god nationell praxis. Kommittén uppmanar återigen rådet och kommissionen att överväga en ratificering.