30.4.2004   

SV

Europeiska unionens officiella tidning

C 112/4

1.1

OIM har hört Europaparlamentets föredragande Manuel Medina Ortega (1) samt företrädare för kommissionen vid sitt sammanträde den 13 november 2003 med anledning av meddelandet om en handlingsram för uppdatering och förenkling av gemenskapens lagstiftning (2), om vilket kommissionen i år har lagt fram sin första halvårsrapport (KOM(2003) 623 slutlig).

1.2

Enligt denna rapport framskrider huvudåtgärderna – att minska lagstiftningsvolymen, göra reglerna enklare, lättillgängligare och mer logiska – i rask takt. De pågående eller planerade åtgärderna gäller 4 % av den nuvarande gemenskapslagstiftningen.

1.3

Med meddelandet och handlingsramen eftersträvas förenkling och uppdatering av gemenskapslagstiftningen på olika sätt och med olika metoder:

1.4

De olika formerna av förenkling framskrider i varierande takt. Vissa av kommissionens generaldirektorat deltar inte ännu i arbetet. Grundläggande metod-, personal- och budgetproblem har bromsat genomförandet av fas I (från februari till september 2003). Kommissionen hoppas på att fas II (från oktober 2003 till mars 2004) skall framskrida i snabbare takt och att man kan komma i fatt vissa förseningar för att kunna nå målet för hela programmet vid utgången av fas III (från april 2004 till december 2004).

2.1

Man måste skilja på två saker:

Den aktuella handlingsplanen gäller endast förenkling av gemenskapslagstiftningen. En förenkling av förfaranden och dokument är dock lika viktigt för de ekonomiska aktörerna.

EESK hänvisar till sina tidigare yttranden i frågan (3).

3.1

EESK välkomnar den mellaninstitutionella överenskommelsen (AII) (4) mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen vad gäller förfaranden för hur förenklingen skall genomföras med hänsyn till de olika institutionernas befogenhets- och ansvarsområden. Det gemensamma beslutet skall förmodligen skrivas in i ett framtida fördrag, vilket innebär att Europaparlamentet får större roll i utarbetandet av gemenskapslagstiftningen och i tillsynen över hur den tillämpas.

3.1.1

Överenskommelsen AII innebär att samordningen av lagstiftningsförfarandena mellan Europaparlamentet och rådet skall förbättras utgående från en riktgivande tidsplan för olika faser fram till det slutliga antagandet av ett lagstiftningsförslag. Kommissionen och rådet bör på högsta nivå delta regelbundet i diskussioner i de parlamentariska utskott som ansvarar för ett förslag.

3.1.2

I fall då ett genomgripande ändringsförslag diskuteras, ger överenskommelsen möjlighet till en preliminär studie över den eventuella ändringens återverkningar. Detta kan dock förorsaka problem i fråga om förfaranden och tidsgränser.

3.1.3

I fråga om alternativa regleringsformer, dvs. samreglering mellan privata parter eller privat självreglering, anges i överenskommelsen att dessa inte skall tillämpas ”om de grundläggande rättigheterna eller viktiga politiska val står på spel eller i situationer där reglerna måste tillämpas på ett enhetligt sätt i samtliga medlemsstater”. Alternativa mekanismer skall dessutom garantera en snabb och flexibel reglering som inte står i strid med principerna om konkurrens och enhet på inre marknaden. De alternativa regleringsformerna kan alltså endast tillgripas på vissa villkor.

3.1.4

Det bör vidare påpekas att regler som överenskommits mellan europeiska arbetsmarknadsparter (artiklarna 138–139 i EG-fördraget) inte kan ingå i en allmän kategori av samreglering. Denna kategori omfattar frivilliga självregleringsinitiativ mellan privata parter som inte förutsätter att EU-institutionerna involveras. De europeiska kollektivförhandlingarna utgör en särskild regleringsmetod som styrs av ursprungslagstiftningen.

3.1.4.1

Kommissionen kontrollerar dock frivilliga självregleringsinitiativ för att se om de överensstämmer med fördraget och informerar Europaparlamentet om detta. Kommissionen kontrollerar också de berörda parternas behörighet att sluta avtal. Detta ter sig något motsägelsefullt och det är inte möjligt att klargöra vad som händer om Europaparlamentet bedömer att informationen är otillräcklig, eftersom parlamentet inte kan anmoda kommissionen att inleda ett lagstiftningsförfarande för att ersätta självregleringen. Europaparlamentet önskar att ett formellt ”call back-förfarande” skrivs in i det nya konstitutionella fördraget för att ersätta gemenskapslagstiftningen om självregleringsinitiativ.

3.1.5

Slutligen behandlas i överenskommelsen AII det allvarliga problemet om hur gemenskapsdirektiv skall överföras till nationell rätt. Institutionerna åtar sig att fastställa ett slutdatum för överföring som infaller så snart som möjligt och som inte överskrider två år (i fördraget sägs ingenting om tidsgränser för överföring till nationell rätt). EESK anser att ett sådant åtagande är glädjande, men frågar sig hur detta skall ske i praktiken genom rådets försorg eftersom fördraget inte fastställer några obligatoriska tidsgränser för överföringen till nationell rätt av direktiv och eftersom inga påföljdsförfaranden automatiskt inleds om tidsgränsen inte respekteras.

3.1.6

EESK skulle gärna ha yttrat sig om utkastet till mellaninstitutionell överenskommelse till de delar som berör kommittén. EESK har redan tidigare yttrat sig om de aktuella frågorna. Kommittén hade kunnat framföra synpunkter från det organiserade civila samhället, som lagstiftningen i hög grad riktas till och som direkt berörs av förenkling och överföring av reglering samt av dess alternativa former.

3.2

När det gäller antalet texter och de olika former av texter som ingår i kommissionens resultattavla, måste man påminna om förseningarna i den första fasen som betungar den andra fasen och eventuellt ger anledning till optimistiska förväntningar på att målet skall uppnås 2005. Merparten av de texter som ingår i resultattavlan gäller dessutom kommissionen och kommittéförfaranden (5) som ”delegerade regleringsbefogenheter” (även om detta begrepp inte ingår i det nuvarande EG-fördraget som gäller verkställande befogenheter delegerade av rådet).

3.3

Talesättet ”nemo censitur…” (dvs. att alla förutsätts känna till lagen) är i dag inte hållbart med tanke på den rikliga mängden direktiv och förordningar samt det komplicerade innehållet i dessa, trots välkomna kodifieringsinitiativ som ger möjlighet till mer samstämmiga metoder inom vissa områden av EU-rätten. De vitt skilda metoderna för överföring av direktiv till nationell nivå kan dock leda till en störande brist på överensstämmelse och till olika förfaranden. Medlemsstaterna och de nationella lagstiftarna har alltså ett betydande ansvar för att överföringen av gemenskapsdirektiv sker på ett logiskt, lättförståeligt och tydligt sätt samtidigt som hänsyn tas till såväl bestämmelserna i sig som till att göra dem samstämmiga och harmoniserade i nationell rätt.

3.4

Regler som härstammar från kommittéförfaranden förlorar sig ofta i detaljer, och dessa förfaranden tillåter inte särskilt mycket insyn. Europaparlamentet önskar att kommittéförfaranden i framtiden skall inriktas på genomförandet och anpassningen av lagstiftning (endast verkställighetsbehörighet) snarare än på den gällande lagstiftningen i sig. Genomgripande ändringar i reglerna bör enligt Europaparlamentet följa normala regleringsförfaranden. Om dessa riktlinjer efterlevs bör EESK rådfrågas om sådana ändringar.

3.5

EESK har kontinuerligt gett sitt stöd till initiativ för att förenkla befintlig gemenskapslagstiftning. Förenkling och tydlighet i lagstiftningen bör dock tas i beaktande från första början, särskilt genom att samtliga berörda parter involveras, genom frågeformulär eller rådfrågning vid särskilda sammanträden eller liknande tillfälliga metoder, inklusive rådfrågning av EESK i detta tidiga skede, innan kommissionen utarbetar ett förslag till nya bestämmelser. Detta garanterar att alla problem blir beaktade på ett lämpligt sätt i god tid.

3.5.1

Denna rådfrågning kan också bidra till så realistiska utvärderingar som möjligt om ekonomiska återverkningar och andra aspekter av ett förslag. Det kan bl.a. vara fråga om rådfrågning om en grönbok eller andra förberedande arbetsdokument från kommissionen med ett bifogat frågeformulär. EESK förklarar sig vara redo att delta i rådfrågningsförfaranden i egenskap av företrädare för samhällsekonomiska intressen inom hela det civila samhället. Kommittén kan anordna hearingar med organisationer som företräder samtliga dessa intressen i syfte att ge sitt särskilda bidrag till fortsatta förbättringar och förenklingar av lagstiftningen.

3.5.2

EESK ger sitt stöd till nyttokostnadsanalyser och till att utvärderingar av regleringsförslag görs utgående från proportionalitets- och subsidiaritetsaspekter.

3.5.3

I fråga om hälsa, säkerhet och miljö kan dock nyttokostnadsanalyser med hänsyn endast till penningvärdet vara relativt komplexa och besvärliga och i vissa fall visa sig vara otillräckliga eftersom målet med reglerna är att förebygga sjukdomar eller att skydda medborgarna.

3.5.4

En utvärdering bör också göras om vilka kostnader regleringen åsamkar dem som bestämmelserna i sista hand riktas till, särskilt företagen. Det är tydligt att gemenskapsregler eller överföringen av ett direktiv till nationell lagstiftning kan åsamka företag eller privatpersoner betydande kostnader, särskilt om de är juridiskt otydliga eller om förslaget är otydligt eller vagt gällande den exakta omfattningen och de exakta målen för förslaget (6). De som reglerna riktas till åsamkas oskäliga kostnader i fall då reglerna måste uttolkas av en rättsinstans.

3.5.5

Den preliminära rådfrågningsfasen bör dessutom i första hand riktas till organ som är de egentliga företrädarna för intressen hos dem som reglerna i första hand riktas till, inklusive enskilda branschexperter och sakkunniga, men även till Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén.

3.6

EESK förespråkar även starkt att kommittén skall involveras regelbundet i efterhandsanalyser av gemenskapslagstiftningens återverkningar och i granskningen av delrapporter som är fastställda i lagstiftningen. Därmed kunde kommittén utarbeta yttranden om vad de som berörs av respektive tillämpar reglerna anser om bestämmelsernas effektivitet. Det är självklart att reglerna försvagas om de inte är användningsbara, effektiva eller tillämpade på ett riktigt sätt eller om de kräver uttolkning i domstol innan de kan tillämpas.

3.7

Uppföljningen – som kan visa sig vara svår att genomföra – innebär att utvärdera den direkta regleringens (förordning) och den indirekta regleringens (överföring av direktiv till nationell lagstiftning) återverkningar på gräsrotsnivå i medlemsstaten samt tillämpningen vid myndigheter på olika nivåer.

3.8

EESK har föreslagit att ett oavhängigt EU-organ inrättas för uppföljning av förenkling inom reglering och förvaltning samt för att uppmuntra detta arbete. Ett beslut i denna riktning bör fattas så snart som möjligt. Det vore under alla omständigheter lämpligt att utvidga förenklingen till alla områden inom gemenskapslagstiftningen, vilket ännu inte på långt när är fallet. Ärendet brådskar, särskilt med tanke på att förenklingen kunde gynna och påskynda det reella genomförandet av gemenskapslagstiftningen i de nya medlemsstaterna och uppmuntra försenade länder att göra en översyn av regler som ännu inte överförts till nationell lagstiftning.

3.8.1

Regler för miljö och säkerhet i samband med företagsverksamhet kunde utgöra ett särskilt lovande fält för förenklingsåtgärder. På längre sikt kunde en ”europeisk miljöstadga” utgöra en behövlig reform i frågan på ett samstämmigt och mer lättillgängligt sätt. EESK noterar dessutom att vissa privata förlag regelbundet publicerar inofficiella ”europeiska lagsamlingar” som samlar ihop vissa ämnesområden och ger kommentarer till dessa, t.ex. en avdelning för ”europeisk sociallagstiftning” och en för ”europeisk affärslagstiftning” med exempel och förklaringar angående rättspraxis och doktriner. Dessa initiativ visar att en kodifiering och omarbetning av gemenskapslagstiftningen vore nyttig för användare och uttolkare av gemenskapslagstiftningen.

3.9

Förenklingen är direkt kopplad till principen om goda styresformer (7) och lyfter fram frågan om proportionalitet och subsidiaritet som måste beaktas i ett tidigt skede. Ett utvärderingsförfarande för olika rättsakter bör införas. Detta skall anpassas till olika stadier (formulering, utarbetande, antagande och offentliggörande) och till uppföljningen av genomförandet. Ett sådant förfarande kan endast innebära att de som reglerna riktas till kan uttolka och efterleva reglerna bättre.

3.10

Gemenskapsrätten utgör i dag en stor del, om inte merparten, av de normer som tillämpas i medlemsstaterna. Det är uppenbart att målgrupperna för reglerna kräver formuleringar som är enklare, entydiga och lättare att överföra eller tillämpa. Tillämpningen av reglerna åsamkar företagen kostnader. Detta är ett problem särskilt för mindre företag som saknar egen juridisk expertis samt för konsumenter som vill försäkra sig om sina rättigheter och om eventuella möjligheter att lämna in klagomål.

3.11

Inre marknaden innebär reglering som naturligtvis utvecklas efter hand, men som trots detta måste vara tydlig och erbjuda tillräcklig rättssäkerhet till de ekonomiska och sociala aktörerna. Reglerna måste vara målinriktade och anpassade och inte skapa onödiga hinder eller problem, men förenklingsförfarandet får inte förväxlas med andra former av avreglering (8). Kodifiering är en form av förenkling som skall göra de tillämpliga normerna samstämmiga och lättförståeliga, men sakinnehållet förblir i princip oförändrat. Förenklingen av gemenskapslagstiftningen och den regelbundna utvärderingen av dess effektivitet bör även om möjligt leda till en omformulering av normerna genom ändringsförslag eller vid behov ersättande förslag.

3.12

Harmonisering och texter på gemenskapsnivå innebär redan en förenkling på den inre marknaden genom att en mångfald nationella texter undviks och genom att det blir lättare för alla berörda aktörer inom EU att veta vilken lagstiftning som gäller.

3.13

Information och hur den förmedlas är en viktig faktor för att öka kunskaperna om den gällande rätten och dess utveckling, men informationen bör vara målinriktad (enbart ett offentliggörande i EUT har sin begränsning, det är viktigt att finna andra möjliga kanaler och spridningssätt). Gemenskapsinstitutionernas webbplatser ingår i informationsspridningen till allmänheten redan i det förberedande stadierna. Parlamentet ger i sina faktablad om lagstiftningen tydlig information om hur ärendena utvecklas. Slutligen spelar gemenskapens broschyrer till allmänheten en viktig roll, liksom pressmeddelandena, som i allmänhet är välskrivna men som inte alltid ger tydliga förklaringar.

3.13.1

Ett antal branschorganisationer (bl.a. olika yrkesförbund och advokatsamfund) och sammanslutningar offentliggör texter, liksom förklaringar och råd, som berör deras medlemmar.

3.13.2

Informationen sprids också ofta av medlemsstaterna och genom utbildningsväsendet. Universitetens läroböcker och undervisning bidrar till utbildningen av jurister och framtida europeiska lagstiftare, liksom studentutbyten.

3.13.3

Kommittén föreslår att kommissionen granskar hur man på bästa möjliga sätt i praktiken kan informera jurister och andra som sysslar med gemenskapslagstiftningen, i syfte att avgöra om de nuvarande informationsmedlen används på rätt sätt och om de är tillräckliga. Detta kan eventuellt leda till en bättre strategi för kommunikation och utbildning när det gäller gemenskapslagstiftningen.

4.1

Det bör påpekas att ett antal förordningar föreskriver vilka förfaranden som skall följas, och de tillhandahåller också mallar för de dokument som skall användas. Kommittén ser positivt på denna metod som förenklar de administrativa formaliteterna inom inre marknaden och minskar transaktionskostnaderna.

4.2

När det gäller förfaranden och administrativa dokument blir behovet av harmonisering ett kännbart problem för aktörerna när varje land ställer olika krav. Här finns stort utrymme för harmonisering, som skulle innebära en verklig förenkling av handelsutbytet och som det är lämpligt att utnyttja fullt ut.

4.3

Kommittéförfarandet spelar en roll i genomförandet av lagstiftningen och det vore också lämpligt om det bidrog till förenkling och harmonisering av förfaranden och administrativa dokument, med beaktande av åsikter från jurister och dem som använder lagstiftningen.

4.4

Användningen av informations- och kommunikationsteknik i e-förvaltningen utgör också ett instrument för goda styresformer som borde främjas snarast möjligt. Den användning av IKT inom tullområdet som kommissionen planerar visar på ett önskvärt sätt att förenkla förfaranden och dokument (en central instans, standarddokument i syfte att undvika stockningar vid gemenskapens gränser). Detta innebär förstås samråd med berörda parter, näringslivet, tullpersonalen och transportföretagen för att undvika onödiga formaliteter, garantera rättssäkerheten och utöva effektiv kontroll, som inte hindrar den fria rörligheten och som respekterar affärshemligheter, om det inte föreligger bedrägerier eller starka misstankar om sådana.

4.5

EESK är för en utveckling av e-förvaltning om den innebär en förenkling av procedurerna och administrationen, men vill samtidigt påminna om de grundläggande principer som måste följas. Stränga regler måste respekteras när det gäller konfidentialiteten, arkiveringstid hos myndigheterna för vissa dokument samt avidentifiering och vidarebefordran av uppgifter som insamlats för statistiska ändamål.

5.1

Hittills har möjligheterna att reglera på ett mindre detaljerat sätt, med utrymme för samreglering och självreglering, inte utforskats i tillräcklig utsträckning. Möjligheterna för regleringens adressater att spela en roll bör främjas, vilket skulle bidra till att sprida kunskaper om bestämmelserna och underlätta tillämpningen av dem. EESK:s databas PRISM (Progress Report on Initiatives in the Single Market) innehåller konkreta exempel på vad man skulle kunna kalla ”avtalsstyrd reglering” respektive ”unilateral reglering”. Dessa kräver också lämpliga mekanismer för kontroll och utvärdering (märkning, certifiering, oberoende privat eller offentlig kontroll). Det ömsesidiga erkännandet, förbindelserna med konsumenterna osv. öppnar möjligheter för en effektiv privat reglering.

5.2

När det gäller gemenskapens regelverk för sociala frågor och arbetsmarknad innebär kollektiva förhandlingar i fråga om arbetsvillkor och sysselsättning och den sociala dialogen en möjlighet för representativa arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer på europeisk nivå att delta när det gäller förhållanden på arbetsmarknaden och sociala normer inom gemenskapen.

5.2.1

De texter som förhandlas fram bör dock initieras av kommissionen och beslutas av rådet för att kunna omvandlas till lagstiftning. I denna process kan inte parlamentet sägas delta eftersom dess eventuella ändringsförslag inte beaktas.

5.2.2

Om självregleringen inte fungerar tillfredsställande eller ger acceptabla resultat skulle lagstiftaren inom ramen för befintliga förfaranden eller nya förfaranden i samband med det nya fördraget (t.ex. återkallande) kunna omvandla självreglering eller samreglering till lagstiftning. Kommittén anser dock att man måste vara försiktig i detta avseende, särskilt när det gäller kollektivavtal mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå. Deras önskemål och bestämmelser bör i princip respekteras.

5.3

Om offentlig reglering (initiativ till lagstiftning) skall kunna ersätta icke-offentlig reglering (avtalsstyrd reglering eller självreglering, icke-statliga kontrollorgan, tvistlösning utanför det vanliga rättssystemet osv.) måste det ske på grundval av starka politiska skäl eller för att upprätthållandet av den allmänna ordningen kräver det. Inom ramen för den politiska demokratin bör icke-offentlig reglering i allmänhet innebära en utveckling eller tillämpning av offentliga bestämmelser, eventuellt en komplettering av dem inom vissa områden, t.ex. nedtecknandet av oskrivna regler grundade på det faktiska bruket eller interna regler som lagstiftaren och de offentliga myndigheterna explicit eller implicit avser att kontrollera efterlevnaden av, t.ex. etiska regler för vissa yrken.

5.4

Om icke-offentliga regleringar innehåller bestämmelser som är av rättslig karaktär bör ett överklagande av ett beslut (som måste innehålla en motivering) som fattats av det privata organet (disciplinnämnd, antagningsnämnd för en yrkesmässig sammanslutning) alltid kunna prövas av en offentlig domstol eller eventuellt en skiljedomstol som parterna har enats om.

6.1

EESK kommer att ta del av kommissionens halvårsrapporter med stor uppmärksamhet. Kommittén stöder det initiativ och den åtgärdsram som syftar till att förenkla gemenskapens regelverk och hoppas att den snabbt kommer att utvidgas till olika delar av regelverket så att ett effektivt genomförande underlättas och främjas, både i medlemsländerna och i anslutningsländerna.

6.2

EESK önskar delta på effektivast möjliga sätt i utarbetandet av gemenskapslagstiftningen genom sina yttranden, vilket innebär att kommittén bör komma in på ett betydligt tidigare stadium än vad som vanligtvis är fallet för närvarande. Kommittén önskar också delta i konsekvensanalyser, uppföljning och förenklingssträvanden på ett aktivt sätt för att sprida kunskaperna om och effektiviteten i gemenskapslagstiftningen i ett utvidgat EU. Dessa framställningar skall naturligtvis ses mot bakgrund av demokratiska principer och goda styresformer samt principerna för hur EU:s institutioner och regelverk kan föras närmare medborgarna.

6.3

Slutligen välkomnar EESK den mellaninstitutionella överenskommelsen för bättre lagstiftning som antogs den 16 december 2003 av Europaparlamentet, rådet och kommissionen. Överenskommelsen fastställer formerna för en bättre förenkling av gemenskapslagstiftningen samtidigt som den definierar, avgränsar och uppmuntrar självreglering och samreglering bland arbetsmarknadens parter. Detta överensstämmer väl med EESK:s tidigare önskemål från december 2000 på dessa områden då kommittén antog en egen uppförandekodex samtidigt som den uppmuntrade de övriga institutionerna att göra detsamma. EESK har för avsikt att bidra till att överenskommelsen fungerar väl och kommer även i fortsättningen att uppmuntra till självreglering och samreglering. En informationsrapport om detta är för närvarande under arbete vid kommittén.