MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET, EUROPAPARLAMENTET OCH EUROPEISKA EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN - Resultatuppföljning och uppdatering av prioriteringarna i strategin på mervärdesskatteområdet

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

2. En delrapport

2.1. Förenkling av systemet

2.1.1. Förenkling av de skattemässiga skyldigheterna

2.1.2. Förenkling genom utnyttjande av ny teknik

2.2. en mera enhetlig tillämpning av det gemensamma mervärdesskattesystemet

2.3. Modernisering av det nuvarande systemet

2.4. Administrativt samarbete

3. Fortsatta åtgärder

3.1. Riktlinjer för det framtida arbetet

3.1.1. Beskattning på platsen för konsumtionen

3.1.2. Förenkling av de skattemässiga skyldigheterna

3.2. Översyn av reglerna om platsen för beskattning

3.2.1. Översyn av reglerna om platsen för beskattning av tillhandahållanden av tjänster

3.2.2. Översyn av reglerna om platsen för beskattning av leveranser av varor

3.3. Samstämmighet med den slutliga ordningen

4. Bekämpning av skattefusk

5. Slutsatser

1. Inledning

Kommissionen lade i juni 2000 fram ett meddelande i vilket den redovisade en strategi för förbättring av mervärdesskattesystemets funktion inom ramen för den inre marknaden [1].

[1] KOM(2000)348 slutlig.

Strategin omfattade ett pragmatiskt åtgärdsprogram uppbyggt kring fyra huvudmål: förenkling och modernisering av gällande regler, en mer enhetlig tillämpning av gällande bestämmelser och ett genomförande av det administrativa samarbetet utifrån nya förutsättningar.

Bakom framläggandet av strategin låg ett konstaterande av att det med tanke på medlemsstaternas betänkligheter var föga troligt att man inom den närmaste framtiden skulle komma att göra några större framsteg i riktning mot ett gemensam mervärdesskattesystem grundat på beskattning i ursprungsmedlemsstaten.

Huvudsyftet med strategin var att ge rådet nya impulser som på kort sikt kunde leda fram till konkreta och absolut nödvändiga förbättringar av det befintliga skattesystemet, utan att för den skull ifrågasätta själva tanken med en slutlig ordning grundad på beskattning i ursprungsmedlemsstaten som gemenskapens långsiktiga målsättning.

Tre år efter det att programmet lades fram är det nu dags att göra en första resultatuppföljning och redovisa vilka framsteg som gjorts. Avsikten är också att i detta meddelande redogöra för de nya initiativ inom ramen för programmet som kommissionen planerar att ta under de kommande åren och att formulera vissa riktlinjer för framtida åtgärder. Slutligen ställs vissa frågor rörande utformningen av ett gemensamt mervärdesskattesystem som på bästa sätt är anpassat till en inre marknad omfattande 25 medlemsstater.

2. En delrapport

Denna delrapport har lagts upp med utgångspunkt i de fyra målen för den nya strategin. Uppdelningen är emellertid inte absolut, eftersom vissa förslag rör flera av målen samtidigt. En fullständig förteckning över de förslag som lagts fram inom ramen för den nya strategin och som antagits av rådet eller fortfarande diskuteras i rådet har intagits i bilaga 1.

Utöver redovisningen av redan framlagda förslag anges i detta kapitel också vissa nya initiativ för vilka det förberedande arbetet redan inletts.

2.1. Förenkling av systemet

2.1.1. Förenkling av de skattemässiga skyldigheterna

En förenkling av skyldigheterna på mervärdesskatteområdet blev föremål för åtskilliga rekommendationer från den arbetsgrupp som tillsatts inom ramen för SLIM-initiativet (förenklad lagstiftning för den inre marknaden) [2], inom ramen för den andra etappen av gruppens arbete [3]. Det rådde enighet om att de skyldigheter som måste fullgöras på mervärdesskatteområdet innebar en oproportionerlig börda för de europeiska företagen och att man därför borde lätta på dem.

[2] Förenklad lagstiftning rörande den inre marknaden.

[3] KOM(1997)618 slutlig "Rapport från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om resultaten av andra etappen av SLIM och om uppföljningen av genomförandet av rekommendationerna från den första etappen".

För att följa upp dessa rekommendationer har kommissionen lagt fram flera förslag till direktiv. Förslagen har i allmänhet fått ett positivt mottagande i rådet.

Framlagda initiativ

Bestämmelsen om skatteombud avskaffas

Rådet har antagit direktivet om vilka personer som skall vara betalningsskyldiga för mervärdesskatt [4]. Genom detta direktiv har medlemsstaternas möjlighet att kräva att aktörer som ägnar sig åt gemenskapsinterna aktiviteter skall utse ett skatteombud för transaktioner som utförs i en annan medlemsstat än den i vilken de är etablerade, upphört att gälla med verkan från och med den 1 januari 2003. Denna ganska kostsamma och komplexa skyldighet har av företagen många gånger upplevts som ett hinder för utveckling av beskattningsbara aktiviteter i en annan medlemsstat än den i vilken de är etablerade.

[4] Direktiv 2000/65/EG av den 17 oktober 2000 (EGT L 269, 21.10.2000).

Skattemässiga skyldigheter kan uppfyllas på elektronisk väg

Från och med den 1 juli 2003 har alla beskattningsbara personer (etablerade eller icke-etablerade) rätt att på elektronisk väg uppfylla sina skattemässiga skyldigheter när det gäller registrering och deklaration. Detta är en mindre väl känd aspekt av direktivet om tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg [5]. Enligt detta direktiv är medlemsstaterna skyldiga att införa denna möjlighet. Denna åtgärd faller emellertid inom ramen för en mer allmän moderniserings- och förenklingsprocess och är alltså inte begränsad till dem som ägnar sig åt elektronisk handel.

[5] Direktiv 2002/38/EG av den 7 maj 2002 (EGT L 128, 15.5.2002).

Harmoniserade regler har antagits om fakturors innehåll och godtagande av elektronisk fakturering

Genom direktivet om fakturering [6] har det skapats en rättslig ram på skatteområdet för elektronisk fakturering och elektronisk lagring av fakturor och fastställts harmoniserade regler om fakturors innehåll för mervärdesskatteändamål, om utläggning av fakturering och om självfakturering.

[6] Direktiv 2001/115/EG av den 20 december 2001 (EGT L 15, 17.1.2002).

Initiativ under beredning

Undersökning rörande skyldigheterna på mervärdesskatteområdet

Den undersökning som kommissionen satt i gång om förenkling och modernisering av de skattemässiga skyldigheterna utgör slutfasen i en uppföljning av rekommendationerna från SLIM-initiativet. Målsättningen är att man skall kunna komma fram till hur alla dessa skyldigheter (med undantag av de ovannämnda aspekterna, som behandlas separat) kan förenklas och moderniseras på gemenskapsnivå eller på nationell nivå, såväl för alla aktörer som, i synnerhet, för små företag.

Resultatet av denna undersökning har omfattats av ett offentligt samråd över den webbplats som kallas "Din röst i Europa" [7] och som skapats som ett led i initiativet för "Interaktiv politik".

[7] http://europa.eu.int/ yourvoice eller http://europa.eu.int/comm/ taxation_customs/taxation/consultations_fr.htm

I de framtida lagstiftningsinitiativen på detta område kommer resultaten av detta offentliga samråd att beaktas.

2.1.2. Förenkling genom utnyttjande av ny teknik

Framlagda initiativ

Elektronisk handel

Genom direktivet om tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg har jämvikt i konkurrenshänseende återupprättats mellan europeiska företag och företag som inte är etablerade i EU vid export till länder utanför EU och vid försäljning inom EU.

Direktivet medför inga tillkommande skyldigheter för företag från tredjeland som tillhandahåller i EU etablerade företag tjänster, eftersom mervärdesskatten skall betalas av de sistnämnda enligt principen om omvänd skattskyldighet. Däremot måste företag från tredjeland som tillhandahåller tjänster på elektronisk väg tillämpa mervärdesskatt på sin försäljning till enskilda som är etablerade i EU, precis som företagen i EU måste göra. När det gäller fullgörandet av mervärdesskatteskyldigheterna avseende dessa transaktioner fastställs i direktivet en särskild ordning för aktörer som inte är etablerade i gemenskapen. Ordningen innebär att aktören kan låta identifiera sig i en enda medlemsstat för alla sina beskattningsbara transaktioner i unionen. Beskattningen sker i den medlemsstat där tjänsten konsumeras, enligt konsumtionsmedlemsstatens skattesats, men den icke-etablerade aktören fullgör sina deklarationsskyldigheter i identifieringsmedlemsstaten och erlägger den mervärdesskatt som han skall betala för samtliga transaktioner i gemenskapen till identifieringsmedlemsstaten, som sedan fördelar mervärdesskatteintäkterna mellan konsumtionsmedlemsstaterna (systemet med "en enda kontaktpunkt").

Rådet har beslutat att dessa bestämmelser skall tillämpas under en period på tre år från och med den 1 juli 2003. Enligt direktivet skall rådet före den 30 juni 2006 antingen anta en lämplig elektronisk mekanism, på icke-diskriminerande grund, för att påföra, deklarera, uppbära och fördela mervärdesskatten på elektroniska tjänster med beskattning på konsumtionsplatsen eller, om det av praktiska skäl anses nödvändigt, förlänga treårsperioden.

Det bör noteras att Europeiska unionen är den första skattejurisdiktion i världen som utarbetat och infört en förenklad ram för betalning av konsumtionsskatter på elektronisk handel, i enlighet med de principer som man kommit överens om i OECD (Organisationen för ekonomiskt samarbete och utveckling).

Genom att anta detta direktiv har rådet vidare tagit ett viktigt steg när det gäller det gemensamma mervärdesskattesystemets sätt att fungera. Medlemsstaterna har nämligen här frångått principen om att platsen för den beskattningsbara transaktionen avgör i vilken medlemsstat de skattemässiga skyldigheterna när det gäller deklaration och betalning avseende den beskattningsbara transaktionen skall fullgöras.

Den särskilda ordningen för resebyråer

Som en följd av Europaparlamentets yttrande har kommissionen ändrat sitt ursprungliga förslag beträffande den särskilda ordningen för resebyråer [8] och i ordningen infört systemet med en enda kontaktpunkt för sådana aktörer från tredjeland som omfattas av ordningen (se punkt 2.3).

[8] KOM(2002)64 slutlig av den 8 februari 2002 och KOM(2003)78 av den 24 mars 2003.

Ersättande av det åttonde direktivet

Förslaget till direktiv om gränsöverskridande avdragsrätt som ersättning för det förfarande som fastställs i det åttonde mervärdesskattedirektivet [9] har inslag som kan jämföras med systemet med en enda kontaktpunkt i det att en beskattningsbar person i den medlemsstat där han är etablerad kan dra av mervärdesskatten på kostnader som han haft i medlemsstater där han inte är etablerad. I samband med rådets förhandlingar i denna fråga framförde ordförandeskapet ett förslag om att man skulle kunna tillämpa ett system med informationsutbyte och fördelning av mervärdesskattebeloppen mellan medlemsstaterna motsvarande den ordning som fastställts för elektronisk handel.

[9] KOM(1998)377 slutlig av den 17 juni 1998.

2.2. en mera enhetlig tillämpning av det gemensamma mervärdesskattesystemet

Framlagda initiativ

Skattesatser

För att undvika att växande skillnader mellan medlemsstaternas normalskattesatser leder till strukturella obalanser i Europeiska unionen och till snedvridning av konkurrensen inom vissa verksamhetssektorer har det bestämts att normalskattesatsen fram till och med den 31 december 2005 inte får vara lägre än 15 %. [10]

[10] Rådets direktiv 2001/4/EG av den 19 januari 2001 (EGT L 22, 24.1.2001, rättat i EGT L 26, 27.1.2001).

I syfte att förenkla reglerna på området och åstadkomma en mera enhetlig tillämpning av skatten har kommissionen vidare lagt fram ett förslag om tillämpningsområdet för reducerade skattesatser [11]. Förslaget syftar till att ge medlemsstaterna lika möjligheter att tillämpa reducerade skattesatser på vissa områden (för t.ex. restaurangtjänster, leverans av gas och elektricitet samt hemtjänster). Det syftar också till rationalisering av de många nuvarande avvikelserna när det gäller skattesatsens nivå som bara vissa medlemsstater får göra. Bilaga H föreslås i detta syfte bli den enda referensförteckningen för avvikelser från normalskattesatsen för mervärdesskatt. Målet är att förbättra den inre marknadens sätt att fungera och hindra konkurrenssnedvridning.

[11] KOM(2003)397 slutlig av den 23 juli 2003.

I förslaget beaktas den rapport i vilken försöket med tillämpning av reducerade skattesatser för arbetsintensiva tjänster utvärderas. Rapporten har utarbetats på grundval av rapporter från de medlemsstater som deltagit i försöket. Med beaktande av de uppgifter som medlemsstaterna lämnat och de använda analysmetodernas begränsningar dras i rapporten slutsatsen att det inte är möjligt att klart påvisa att sänkningen av mervärdesskattesatserna inom ramen för försöket har fått några gynnsamma effekter på sysselsättningen eller lett till en minskning av den svarta ekonomin. Det bör emellertid noteras att vissa tjänstekategorier som omfattats av försöket, särskilt renovering och reparation av privata bostäder, ingår i förslaget till ny bilaga H.

Antagande av tillämpningsföreskrifter samt åtgärder för att förbättra förfarandet för att anta avvikelser

Det sjätte mervärdesskattedirektivet fastställer en allmän ram för ett gemensamt mervärdesskattesystem men innehåller inga bestämmelser om införande av tillämpningsföreskrifter.

Frågor som rör tillämpningen av det gemensamma mervärdesskattesystemet diskuteras i mervärdesskattekommittén. Enligt praxis bekräftas resultatet av överläggningarna i form av riktlinjer. Mervärdesskattekommittén har emellertid inga befogenheter att göra dessa riktlinjer bindande.

Mot denna bakgrund lade kommissionen 1997 fram ett förslag om att ändra mervärdesskattekommitténs ställning. Rådet har emellertid inte kunnat enas i frågan, och det är knappast troligt att några större framsteg kommer att göras inom den närmaste framtiden. Antagandet av tillämpningsföreskrifter på skatteområdet enligt ett förfarande inom ramen för kommittésystemet är fortfarande den stora stötestenen när det gäller att få förslaget antaget. Det krävs antagligen en fördragsändring för att frågan skall kunna föras framåt.

Med tanke på betydelsen av en enhetlig tillämpning av det gemensamma mervärdesskattesystemet, särskilt när det gäller gemenskapsinternt handelsutbyte, har kommissionen i enlighet med artikel 202 i fördraget föreslagit [12] att rådet, inte kommissionen, tilldelas genomförandebefogenheter. Tolkningsfrågor kommer i praktiken också i fortsättningen att diskuteras i mervärdesskattekommittén. Om det framgår av överläggningarna att deras resultat bör förankras i en bindande juridisk text, kommer kommissionen att lägga fram ett förslag till beslut av rådet, som måste antas enhälligt.

[12] KOM(2003)335 slutlig av den 10 juni 2003.

Det har fördelar från öppenhets- och rättssäkerhetssynpunkt både för aktörerna och för de nationella myndigheterna att man fastställer tillämpningsåtgärder på gemenskapsnivå.

I samma förslag förordade kommissionen åtgärder för att förbättra tillvägagångssättet för beslut om avvikelser. Rådet får ju bevilja medlemsstaterna tillstånd att tillämpa avvikelser i syfte att förenkla skatteuttaget eller förhindra vissa slag av skattefusk eller skatteundandragande.

För närvarande får rådet bevilja detta tillstånd enligt ett förfarande med tyst godkännande efter en viss tidsfrist.

Förslaget syftar till att varje särskild avvikelse skall bli föremål för ett vederbörligen motiverat beslut av rådet. På så sätt säkras öppenhet och rättssäkerhet för medlemsstaterna och aktörerna.

Initiativ under beredning

En ordning för att undvika dubbelbeskattning i enskilda fall

Tillämpningsföreskrifterna är viktiga när det gäller att undvika dubbelbeskattning. Ofta kommer det emellertid in klagomål och skrivelser till kommissionen om enskilda fall av dubbelbeskattning, samtidigt som det vid en granskning av handlingarna mestadels visar sig att lagstiftningen i de berörda medlemsstaterna överensstämmer med det sjätte mervärdesskattedirektivet. Problemet uppkommer alltså därför att omständigheterna i det enskilda fallet tolkas på olika sätt.

Det finns i så fall inget skäl att inleda ett överträdelseförfarande mot medlemsstaterna. Emellertid fortsätter, om medlemsstaterna vidhåller sin ståndpunkt, den berörda parten att drabbas av dubbel beskattning. Detta är enligt kommissionens mening otillfredsställande och i strid med principerna för den inre marknaden. Man bör därför överväga möjligheten att gå vidare från tillämpningsföreskriftsnivån, som har generell prägel, till nästa nivå och på gemenskapsnivå fastställa en ordning för att lösa enskilda fall av dubbelbeskattning.

En sådan ordning finns redan när det gäller direkt beskattning. I de bilaterala dubbelbeskattningsavtalen, som utformats på grundval av OECD:s modellavtal, finns bestämmelser om uppgörelser i godo för att undanröja fall av dubbelbeskattning. Erfarenheterna på området visar att redan det förhållandet att de berörda medlemsstaternas myndigheter diskuterar ärendet gör att många fall kan lösas.

När det gäller direkt beskattning och det särskilda problemet med transferpriser kan vidare nämnas att det i "skiljemannakonventionen" nr 436/EEG av den 23 juli 1990 finns regler om ett obligatoriskt, för signatärmedlemsstaterna bindande, skiljeförfarande som syftar till att undanröja dubbelbeskattning när detta inom två år inte kunnat uppnås genom en uppgörelse i godo.

Kommissionen överväger för närvarande vilka lagstiftningsinitiativ som skulle kunna tas på gemenskapsnivå för att förbättra den nuvarande situationen när det gäller fall av dubbelbeskattning på mervärdesskatteområdet.

Rationalisering av de nuvarande avvikelserna

Kommissionen har också inlett det förberedande arbetet för att rationalisera de många avvikelser som nu är i kraft. I vissa fall skulle rationaliseringen kunna bestå i att avvikelser som kan ha visat sig särskilt verkningsfulla utsträcks till samtliga medlemsstater.

Vissa gemensamma drag kan urskiljas hos det stora antalet befintliga avvikelser.

Ett representativt exempel är fastställande av beskattningsunderlaget för mervärdesskatt när det gäller beskattningsbara transaktioner mellan personer som är förbundna med varandra. På detta område har flera tillstånd till avvikelser beviljats. Det rör sig om transaktioner mellan företag som är förbundna med varandra, mellan ett företag och dess personal och mellan en beskattningsbar person (fysisk person) och hans familj. De nationella myndigheterna har i praktiken stora svårigheter att agera i situationer där det begärda priset har fastställts på en onormalt låg nivå därför att man vill undvika att betala skatt.

Det är emellertid också uppenbart att en del av de särskilda åtgärderna är avsedda att avhjälpa en specifik situation i en enda medlemsstat. Det finns inget skäl att i samband med rationaliseringssträvandena ifrågasätta sådana tillstånd till avvikelser.

Granskning av gällande valmöjligheter, möjligheter och övergångsbestämmelser

Rationaliseringen av avvikelserna på grundval av artikel 27 kommer att följas av en granskning av de olika valmöjligheter, möjligheter och övergångsbestämmelser som fastställs i direktivet. Syftet är att i varje enskilt fall pröva om det med hänsyn till den inre marknaden är berättigat att ha kvar bestämmelsen och att, om så är fallet, ge alla medlemsstaterna lika möjligheter att tillämpa den.

Omarbetningen av det sjätte mervärdesskattedirektivet

Det sjätte mervärdesskattedirektivet utgör den rättsliga ramen för det mervärdesskattesystem som är i kraft. Direktivet har emellertid ändrats mer än tjugo gånger sedan det trädde i kraft. Resultatet har blivit en komplicerad rättsakt som är svår att tränga in i.

Kommissionen har satt i gång ett arbete med att omarbeta denna rättsakt så att den blir ett effektivt instrument som ger en klar och tydlig bild av den lagstiftning som gäller.

Arbetet avses inte utmynna i en debatt om sakinnehållet i det sjätte mervärdesskattedirektivet: den debatten måste äga rum i anslutning till de olika specifika förslag som läggs fram för att genomföra den nya strategin.

Omarbetningen innebär därför på intet sätt att slutmålet (ett mervärdesskattesystem grundat på principen om en enda plats för beskattning) överges. Syftet är att skapa ett fungerande verktyg för den period under vilken det nuvarande systemet fortsätter att gälla.

Kommissionen har inlett ett offentligt samråd på Internet [13] på grundval av ett preliminärt förslag till omarbetat direktiv som utarbetats inom kommissionen. Syftet med samrådet är att man skall få in konstruktiva bidrag som gör det möjligt att förbättra lagtextens kvalitet.

[13] http://europa.eu.int/ yourvoice eller http://europa.eu.int/comm/ taxation_customs/taxation/consultations_fr.htm

2.3. Modernisering av det nuvarande systemet

Den tekniska utvecklingen, förändrad handelspraxis samt privatiseringen och liberaliseringen inom vissa sektorer gör att vissa bestämmelser i det sjätte mervärdesskattedirektivet som inte är anpassade till de ekonomiska transaktionerna behöver omarbetas.

Framlagda initiativ

Liberaliseringen av marknaderna för gas och elektricitet

Liberaliseringen av marknaderna för gas och elektricitet har uppenbarat de problem som tillämpningen av mervärdesskattereglerna ger upphov till. Med hänsyn till denna liberaliseringsprocess har det blivit nödvändigt att skilja ut problematiken på detta område från den allmänna frågan om platsen för beskattning av leveranser av varor och att behandla den med förtur. Direktivet med bestämmelser om platsen för leverans av gas och elektricitet [14] syftar till att underlätta transaktioner mellan leverantörer som är verksamma inom dessa sektorer och att säkra att platsen för beskattning är densamma som den plats där energin förbrukas. Om en köpare köper gas eller elektricitet för återförsäljning, skall enligt de antagna reglerna platsen för beskattning vara den plats där köparen är etablerad. Om gas eller elektricitet säljs för slutlig förbrukning, skall enligt de föreslagna reglerna platsen för beskattning vara den plats där förbrukningen sker.

[14] Direktiv 2003/92/EG av den 7 oktober 2003 (EGT L 260, 11.10.2003, s. 8).

Utvecklingen inom resenäringen

Förslaget till direktiv beträffande den särskilda ordningen för resebyråer (se punkt 2.1.2) syftar till att förbättra denna ordning och att säkra att den tillämpas på ett mera enhetligt sätt. Avsikten är också att undanröja snedvridningar av konkurrensen mellan gemenskapsaktörer och aktörer från tredjeland. Förslagen skall ses mot bakgrund bland annat av att den kommersiella utvecklingen inom resenäringen lett till att ett av de primära syftena med den särskilda ordningen, nämligen att mervärdesskatteintäkerna skall fördelas mellan de medlemsstater i vilka en resa äger rum och den medlemsstat i vilken resebyrån är etablerad, inte längre uppnåddes.

Konkurrensen inom postsektorn

I syfte att beakta utvecklingen inom postsektorn har kommissionen också lagt fram ett förslag om ändrade regler för mervärdesskatt på tjänster som tillhandahålls inom postsektorn [15]. När det sjätte mervärdesskattedirektivet antogs under 1970-talet kännetecknades postsektorn av förekomsten av monopolföretag som tillhandahöll ett begränsat antal tjänster för vilka det inte förekom någon konkurrens. Sektorn har sedan dess förändrats, och det undantag från skatteplikt för dessa tjänster som fastställdes under 70-talet skapar numera konkurrenssnedvridningsproblem.

[15] KOM(2003)234 slutlig av den 5 maj 2003.

Initiativ under beredning

Marknadsföringssystem innefattande rabattkuponger samt betalningskort

Frågan hur rabattkuponger, som oftast används i samband med marknadsföringskampanjer, skall behandlas i skattehänseende har under senare år behandlats i flera domar.

Vissa principer kan utläsas ur denna rättspraxis, som gäller specifika fall, men det är fortfarande förenat med stora svårigheter att tillämpa dessa principer på de många olika former som marknadsföringssystemen kan anta.

Vissa medlemsstater har vidare konstaterat att avsaknaden av tydliga regler har utnyttjats för skattemässiga konstruktioner som för vissa leveranser av varor eller tillhandahållanden av tjänster på ett konstlat sätt minskar beskattningsunderlaget för mervärdesskatt.

Nya betalningsformer för vissa leveranser av varor och tillhandahållanden av tjänster, t.ex. betalning via telefonkort, ger upphov till tolkningsproblem när det gäller att fastställa tidpunkten för skattens utkrävbarhet och, för transaktioner som utförs av förmedlare, att fastställa transaktionens art och beskattningsunderlaget för den.

Dessa frågor har vid åtskilliga tillfällen diskuterats med medlemsstaterna för att man skall kunna komma fram till en gemensam tolkning av de nuvarande reglerna. Kommissionen har emellertid efter dessa överläggningar dragit slutsatsen att de båda frågorna hänger samman och att man bör pröva dem i ett bredare sammanhang för att sedan utarbeta ett förslag till direktiv på området.

Övriga frågor

Kommissionen är medveten om att de förslag som hittills lagts fram inom ramen för moderniseringssträvandena har varit inriktade på särskilda verksamhetssektorer och därför bara påverkar ett begränsat antal aktörer.

Det pågår emellertid ett förberedande arbete i bredare frågor, t.ex. frågan om mervärdesskatteordningarna för offentliga myndigheter och finansiella tjänster. Det rör sig om komplexa ämnen med konsekvenser på andra områden. Vid en översyn av mervärdesskatteordningen för offentliga myndigheter bör man beakta hur eventuella ändringar påverkar bestämmelserna om undantag från skatteplikt för vissa aktiviteter av hänsyn till allmänintresset i artikel 13 i det sjätte mervärdesskattedirektivet, behandlingen av subventioner samt avdragsrätten.

Kommissionen hade ursprungligen tänkt lägga fram ett förslag beträffande mervärdesskatteordningen för offentliga myndigheter under 2003. På grund av ändrade prioriteringar (behovet av att påskynda arbetet med frågan om platsen för tillhandahållande av tjänster) och den omständigheten att man beslutat att göra en fördjupad konsekvensbedömning av förslaget har framläggandet uppskjutits till 2004. Avsikten är att man genom konsekvensbedömningen skall få en uppfattning om förslagets ekonomiska, miljömässiga och sociala konsekvenser, inbegripet dess effekter för den slutliga konsumenten.

2.4. Administrativt samarbete

Stora framsteg har gjorts på detta område under de senaste åren.

Framlagda initiativ

Ömsesidigt bistånd när det gäller indrivning av fordringar

För det första har rådet godkänt direktivet om förbättrat ömsesidigt bistånd när det gäller indrivning av fordringar [16]. Detta direktiv är ett viktigt led i förstärkningen av det administrativa samarbetet och ett mycket viktigt komplement till åtgärden att avskaffa kravet på skatteombud (se punkt 2.1.1).

[16] Rådets direktiv 2001/44/EG av den 15 juni 2001 (EGT L 175, 28.6.2001).

Administrativt samarbete på mervärdesskatteområdet

För det andra har rådet antagit ett förslag som syftar till att det skall införas ett enda juridiskt instrument som täcker samtliga aspekter av det administrativa samarbetet på mervärdesskatteområdet [17]. Det hade nämligen konstaterats att förekomsten av två olika juridiska grunder hade en negativ inverkan på utnyttjandet av samarbetsmöjligheterna när det gäller mervärdesskattekontroll. Genom den nya förordningen ersätts den tidigare förordningen nr 218/92 och de berörda bestämmelserna om mervärdesskatt i direktiv 77/799/EEG. Dessutom stramas innehållet upp. Bland annat fastställs tydligare och mera tvingande regler för medlemsstaterna, enklare och mera direkta kontakter mellan tjänstemännen och ett intensifierat informationsutbyte mellan myndigheterna.

[17] Rådets förordning (EG) nr 1798/2003 av den 7 oktober 2003 (EGT L 264, 15.10.2003, s. 1)

Fiscalisprogrammet

För det tredje har Fiscalisprogrammet för perioden 2003-2007 [18] godkänts av Europaparlamentet och rådet genom medbeslutandeförfarandet. Programmets syfte är att hjälpa medlemsstaterna att samarbeta närmare i bekämpningen av skattefusk, genom förbättrade elektroniska system för informationsutbyte mellan de nationella myndigheterna, samarbete dem emellan i samband med undersökningar, utbildningsseminarier för tjänstemän och experter från de nationella skattemyndigheterna samt tjänstemannautbyte mellan de nationella myndigheterna.

[18] Europaparlamentets och rådets beslut 2235/2002/EG av den 3 december 2002 (EGT L 341, 17.12.2002).

Arbetet i Kommittén för administrativt samarbete på området för indirekta skatter, inbegripet Fiscalis-programmet

Inom ramen för Kommittén för administrativt samarbete på området för indirekta skatter, inbegripet Fiscalis-programmet (nedan kallad "kommittén för administrativt samarbete") pågår, i nära samarbete mellan kommissionen och medlemsstaterna, ett intensivt arbete om riskanalys, datorstödd revision och riktade kontroller i bekämpningen av så kallat karusellbedrägeri.

Slutligen har ett multilateralt avtal, som utarbetats inom ramen för kommittén för administrativt samarbete, ingåtts mellan de nationella myndigheterna i fjorton medlemsstater om att intensifiera informationsutbytet beträffande gemenskapsinterna leveranser av nya transportmedel och på så sätt söka förhindra skatteundandragande och skattefusk när det gäller mervärdesskatt på detta område.

Initiativ under beredning

Översyn av systemet för utbyte av information om mervärdesskatt

Systemet för utbyte av information om mervärdesskatt (VIES) inrättades 1993 för att medlemsstaterna skulle kunna kontrollera gemenskapsintern handel med varor mellan beskattningsbara personer. I och med att de administrativa formaliteterna vid passage av gemenskapens inre gränser avskaffades från och med den 1 januari 1993 hade det blivit nödvändigt att införa detta system för informationsutbyte.

Det kan erinras om att systemet infördes för en period på fyra år motsvarande den tillämpningstid som ursprungligen fastställdes för övergångsordningen. Systemet har emellertid fortsatt utnyttjats och dess brister blir alltmer uppenbara.

Snarare än att överväga att bygga ut utnyttjandet av detta system, särskilt genom att låta det omfatta också tillhandahållanden av tjänster, bör man enligt kommissionens mening ersätta det nuvarande systemet med ett effektivare och flexiblare system. Det nya systemet bör både kunna producera uppgifter som är lättare för skattemyndigheterna att utnyttja och göra det lättare för aktörerna att fullgöra sina skyldigheter.

Projektet befinner sig fortfarande i ett inledande skede och kommer att kräva betydande arbetsinsatser när det gäller såväl informationsteknik som lagstiftning. Genomförandet är alltså ett mål på medellång sikt.

3. Fortsatta åtgärder

Flera frågor som kommissionen har för avsikt att ta upp i form av lagstiftningsförslag på kort sikt har redan tidigare nämnts. En tabell över kommissionens planerade initiativ på området och en tidsplan återfinns i bilaga 2.

Det finns emellertid skäl att i det här kapitlet uppmärksamma det arbete som pågår beträffande ett av de centrala inslagen i det gemensamma mervärdesskattesystemet, nämligen platsen för beskattning av beskattningsbara transaktioner. I samband med detta arbete har man tagit fasta på två riktlinjer, nämligen bekräftandet av principen om att beskattningen skall ske på platsen för konsumtionen samt förenkling av aktörers skyldigheter.

3.1. Riktlinjer för det framtida arbetet

3.1.1. Beskattning på platsen för konsumtionen

Den grundläggande principen för mervärdesskatt är att det är en allmän skatt på konsumtion och att intäkterna från skatten skall tillfalla den medlemsstat i vilken konsumtionen faktiskt äger rum.

Det nuvarande gemensamma mervärdesskattesystemet bygger på principen om att skatten, genom systemets sätt att fungera, direkt skall tillfalla den medlemsstat inom vars territorium den slutliga konsumtionen av en vara eller en tjänst anses äga rum. Detta säkerställs genom regler om platsen för beskattningsbara transaktioner.

Det finns emellertid vissa gränser för tillämpningen av denna princip. Reglerna får inte vara så betungande när det gäller de skattemässiga skyldigheter som aktörerna måste fullgöra att utvecklingen av kommersiella aktiviteter äventyras. Sådana regler skulle vara oförenliga med principerna för den inre marknaden.

Faktorer som globaliseringen, avregleringar och tekniska förändringar har emellertid i grunden förändrat marknaderna. Särskilt gäller detta handeln med tjänster, avseende både volym och struktur. Tjänster kan i allt större utsträckning tillhandahållas på distans. Vissa transaktioner som förr utgjorde leveranser av varor (t.ex. leveranser av programvaror) är numera tillhandahållanden av tjänster.

Principen om beskattning på den plats där tillhandahållaren av en tjänst är etablerad, med vissa bestämda undantag, gjorde det tidigare möjligt att på det hela taget nå det önskade målet beträffande fördelning av skatteintäkterna. I allt mindre utsträckning är emellertid detta numera fallet. När det gäller distansförsäljning av tjänster visar det sig i praktiken att en del företag som tillhandahåller tjänster på distans i stor utsträckning låter skatteplaneringshänsyn påverka deras val av etableringsort.

Mervärdesskattens neutralitet är alltid garanterad för transaktioner som beskattas på platsen för konsumtionen. Oberoende av var den beskattningsbara person som utför transaktionen är etablerad beskattas ju transaktionen enligt konsumtionsmedlemsstatens skattesats. Det handlingsutrymme som medlemsstaterna har inom ramen för det nuvarande mervärdesskattesystemet när det gäller att fastställa skattesatsens nivå kan alltså aldrig leda till någon snedvridning av konkurrensen för sådana transaktioner.

3.1.2. Förenkling av de skattemässiga skyldigheterna

Bestämmelserna om omvänd skattskyldighet

När det gäller transaktioner mellan beskattningsbara personer (B2B) innebär systemet med att den beskattningsbara kunden utses till betalningsskyldig för skatten, dvs. den som skall betala skatten enligt bestämmelserna om omvänd skatteskyldighet, att beskattningen kan ske på platsen för konsumtionen utan att detta medför några skattemässiga skyldigheter för leverantören i förbrukningsmedlemsstaten. En mera omfattande tillämpning av dessa bestämmelser i de fall då den beskattningsbara person som utför transaktionen inte är etablerad i den medlemsstat där beskattningen sker skulle kunna övervägas för B2B-transaktioner.

Systemet med en enda kontaktpunkt

När det gäller transaktioner mellan beskattningsbara personer och slutliga konsumenter - huvudsakligen enskilda personer - (B2C) innebär principen om beskattning på platsen för konsumtionen att aktörerna måste låta registrera sig, lämna deklarationer och göra betalningar i alla medlemsstater där de utför beskattningsbara transaktioner.

Medlemsstaterna har stor frihet att själva bestämma vilka skattemässiga skyldigheter som skall gälla, och det finns därför stora skillnader medlemsstaterna emellan när det gäller vad mervärdesskattedeklarationen skall innehålla och hur ofta den skall lämnas. Denna fråga har studerats inom ramen för den tidigare nämnda undersökningen (punkt 2.1.1) om skyldigheterna på mervärdesskatteområdet.

När en aktör som, för att dra största möjliga nytta av de fördelar som den inre marknaden erbjuder, vill ägna sig åt kommersiella aktiviteter i andra medlemsstater än den i vilken han är etablerad plötsligt ställs inför en uppsjö av skyldigheter som måste fullgöras är det naturligtvis risk för att entusiasmen svalnar. Särskilt gäller detta mindre och medelstora företag. Resultatet blir att det blir svårt för konsumenter med hemvist i en annan medlemsstat än den där tillhandahållaren av en tjänst är etablerad att få tillgång till tjänsten. De får kanske inte ens köpa tjänsten. Det betyder att den inre marknaden inte kan frigöra hela sin potential i fråga om det urval av varor och tjänster som kunden erbjuds.

Enligt kommissionens egna undersökningar anser 26% av företagen att mervärdesskattesystemet och skyldigheterna inom ramen för detta system utgör ett hinder på den inre marknaden, och 10 % av dem anser att detta område är det där skyldigheterna är som mest betungande för företagen kostnadsmässigt. Generellt placerar företagen mervärdesskattelagstiftningen på fjärde plats (efter arbetslagstiftningen, lagstiftningen om produkters överensstämmelse och miljölagstiftningen) när det gäller kostnaderna för att fullgöra skyldigheterna.

Kommissionen anser att man genom att tillämpa systemet med en enda kontaktpunkt skulle kunna slippa dessa administrativa problem, till gagn för gemenskapsaktörerna. Systemet har ju hittills bara kunnat tillämpas på aktörer från tredjeland. Det representerar en mycket stor förhoppning om att man i framtiden skall kunna få till stånd en mycket enklare behandling av transaktioner som utförs i en annan medlemsstat än den i vilken ett företag är etablerat.

Kommissionens synpunkter i denna fråga understöds av slutsatserna i undersökningen beträffande skyldigheterna på mervärdesskatteområdet. Systemet med "en enda kontaktpunkt" är nämligen en av de centrala rekommendationerna från den undersökningen.

Kommissionen ansluter sig till rekommendationen om att systemet med en enda kontaktpunkt bör införas stegvis. Systemet skulle i första hand innebära en förenkling i de fall då en aktör utför beskattningsbara transaktioner för vilka han är betalningsskyldig i en medlemsstat i vilken han inte är etablerad.

Att tillämpa systemet med en enda kontaktpunkt i de fall som nämns ovan skulle inte medföra några ökade risker med avseende på kontroll och uppbörd i förhållande till den nuvarande situationen, som innebär att en icke-etablerad beskattningsbar person har rätt att uppfylla sina skattemässiga skyldigheter från den medlemsstat i vilken han är etablerad. Medlemsstaten i vilken transaktionen beskattas skulle förfoga över samma möjligheter som den nu har att kontrollera att de belopp som deklareras beträffande beskattningsbara transaktioner på dess territorium är korrekta (t.ex. möjligheten att ställa krav på uppvisande av räkenskaperna). Systemet med en enda kontaktpunkt skulle å andra sidan kunna innebära att aktörerna får en ökad benägenhet att följa reglerna.

För att systemet med en enda kontaktpunkt skall kunna fungera måste det finnas ett väl utbyggt datasystem så att alla berörda medlemsstater kan få de uppgifter som behövs. Som nämnts i det föregående (punkt 2.1.2) har rådet, inom ramen för direktivet om elektronisk handel, beslutat att man skall pröva frågan om införande av en lämplig elektronisk mekanism för att beräkna, deklarera, uppbära och fördela mervärdesskatt.

Enligt kommissionens mening bör övervägandena i denna fråga inte bara avse tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg utan samtliga transaktioner för vilka en beskattningsbar person är betalningsskyldig för mervärdesskatt i en medlemsstat i vilken han inte är etablerad. Kommissionen har för avsikt att inleda diskussionerna härom med medlemsstaterna under loppet av det här året.

Om andra transaktioner införs i systemet med en enda kontaktpunkt kommer användningsområdet för detta datasystem naturligtvis att bli väsentligt större. Ett mera omfattande utnyttjande av datasystemet ökar samtidigt lönsamheten hos de investeringar som måste göras i systemet.

Det kan nämnas att man i Förenta staterna inom kort kommer att införa ett liknande system som kallas "Streamlined Sales Tax Plan". Genom detta system kommer det bland annat att bli möjligt att uppbära sådan skatt på distansförsäljning i 38 delstater som görs av säljare som inte är etablerade i samma delstat som kunden.

Enligt kommissionens mening skulle man kunna tillämpa systemet med en enda kontaktpunkt även om inte samtliga medlemsstater deltar. Detta är i själva verket ett område där man mycket väl skulle kunna tillämpa förfarandet med närmare samarbete. Genom Nicefördraget har det blivit lättare att tillämpa detta förfarande. En förenkling av aktörernas skyldigheter, utan att detta påverkar medlemsstaternas inkomster, förefaller vara något som faller inom ramen för syftet med förfarandet för närmare samarbete, som medger att ett begränsat antal medlemsstater, som kan och vill gå vidare, fortsätter att fördjupa byggandet av Europa.

För att fördelarna med systemet med en enda kontaktpunkt skall bli fullständiga bör enligt kommissionens mening systemet kompletteras med gränsöverskridande avdragsrätt, innebärande att en beskattningsbar person har rätt att i den medlemsstat i vilken han är etablerad dra av mervärdesskatten på utgifter som han haft i andra medlemsstater än den i vilken han är etablerad (se punkt 2.1.2).

Lösningen med en enda kontaktpunkt för betalningen av mervärdesskatt på beskattningsbara transaktioner i Europeiska unionen, i kombination med gränsöverskridande avdragsrätt så att skatten på utgifter i andra medlemsstater än etableringsmedlemsstaten kan återfås, innebär att en beskattningsbar person i fortsättningen bara skulle behöva vända sig till en enda skattemyndighet, nämligen myndigheten i den egna etableringsmedlemsstaten, för samtliga sina skyldigheter på mervärdesskatteområdet. Den skattemyndigheten skulle dessutom få en mera heltäckande överblick över en beskattningsbar persons aktiviteter än den för närvarande har.

Översyn av den särskilda ordningen för små företag

Kommissionen avser att i samband med arbetet med att förenkla skyldigheterna på mervärdesskatteområdet också granska den särskilda ordningen för små företag. Denna ordning innebär att medlemsstaterna får tillämpa skattebefrielse för beskattningsbara personer vars omsättning inte överstiger ett visst tröskelvärde. De nuvarande reglerna i det sjätte mervärdesskattedirektivet är emellertid ganska snäva, vilket missgynnar vissa medlemsstater som önskar låta fler beskattningsbara personer omfattas av den särskilda ordningen. Målet skulle vara att åstadkomma en ökad samstämmighet när det gäller tröskelnivån och samtidigt ge medlemsstaterna större flexibilitet beträffande tillämpningsområdet för den särskilda ordningen.

3.2. Översyn av reglerna om platsen för beskattning

3.2.1. Översyn av reglerna om platsen för beskattning av tillhandahållanden av tjänster

Av de inledande diskussionerna med medlemsstaterna har framgått att arbetet i första hand bör inriktas på de bestämmelser som gäller tillhandahållande av tjänster till beskattningsbara personer (B2B).

De punktvisa ändringar av reglerna som gjordes i samband med att den inre marknaden infördes och de som därefter gjorts har ett gemensamt drag, nämligen att man ändrat platsen för beskattning från den plats där tillhandahållaren är etablerad till den plats där mottagaren är etablerad.

Några ändringar har varit nödvändiga för att undanröja konkurrenssnedvridning som var till skada för aktörerna i gemenskapen. Ändringarna innebär att man sett till att aktörer som är etablerade utanför gemenskapen och aktörer som är etablerade utanför gemenskapen behandlas lika i skattemässigt hänseende (telekommunikationstjänster, radio- och televisionsutsändningar, tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg).

Andra ändringar har införts i en strävan att förenkla skyldigheterna på mervärdesskatteområdet i samband med gemenskapsinterna tillhandahållanden (tillhandahållanden av tjänster som gäller gemenskapsintern transport av varor eller tjänster som är underordnade sådan transport, förmedlares tillhandahållande av tjänster).

Mot bakgrund av denna utveckling bör man överväga en mer generell ändring innebärande att, som allmän regel, platsen för beskattning skall vara den plats där kunden är etablerad. Liksom för närvarande kommer det naturligtvis att finnas ett antal undantag från den allmänna regeln.

Ett samrådsförfarande med de ekonomiska aktörerna har inletts. En diskussionspromemoria har utarbetats och lagts till grund för ett offentligt samråd på webbplatsen "Din syn på Europa". Många aktörer har hört av sig och lämnat konstruktiva bidrag. Det visar vilket stort intresse näringslivet har för förslaget.

Det offentliga samrådet kommer senare i år att följas av ett förslag till direktiv som kommer att gälla B2B-transaktioner och som i alla händelser kommer att omfatta specifika problem i vissa medlemsstater, bland annat problem som gäller gränsöverskridande leasing av transportmedel.

Därefter kommer kommissionen att inleda arbetet med att se över bestämmelserna om platsen för beskattning av B2C-transaktioner.

Den allmänna regel som nu gäller för B2C-transaktioner, dvs. att beskattningen skall ske på den plats där tillhandahållaren är etablerad, är mycket enkel för aktörerna. När det rör sig om tjänster som tillhandahålls på distans säkerställs emellertid genom denna regel inte att skatten tillfaller konsumtionsmedlemsstaten. Den leder dessutom i ökande utsträckning till snedvridning av konkurrensen.

I samband med att direktivet om elektronisk handel antogs föreskrev rådet att bestämmelserna skulle ses över före den 30 juni 2006 i syfte att säkerställa att beskattningen av tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg äger rum på platsen för konsumtionen.

Kommissionen anser att övervägandena i denna fråga bör utsträckas till att omfatta alla tjänster som är avsedda för den slutliga konsumenten. Översynen av den allmänna regeln bör resultera i att principen om att beskattningen skall ske på platsen för konsumtionen tillämpas mera noggrant, utan att detta får till följd att den administrativa bördan för aktörerna avsevärt ökas.

Detta mål kan enligt kommissionens mening nås genom att man inför systemet med en enda kontaktpunkt för B2C-tillhandahållanden av tjänster på distans.

Även frågan om beskattningen av persontransporter kommer att prövas i detta sammanhang. Förutom frågan om platsen för beskattning bör de undantag från skatteplikt som för närvarande tillämpas på detta område undersökas, särskilt med avseende på den snedvridning av konkurrensen mellan olika transportsätt som dessa undantag kan leda till.

3.2.2. Översyn av reglerna om platsen för beskattning av leveranser av varor

När den inre marknaden inrättades från och med den 1 januari 1993 infördes också särskilda ordningar i det gemensamma mervärdesskattesystemet för att säkra att gemenskapsintern försäljning av nya transportmedel, gemenskapsintern försäljning till beskattningsbara personer som är undantagna från skatteplikt eller till icke beskattningsbara juridiska personer samt distansförsäljning skulle beskattas.

Tyvärr måste det konstateras att de grundläggande skälen till att dessa särskilda ordningar infördes 1993, dvs. risken för snedvridning av konkurrensen på grund av otillräckligt harmoniserade skattesatser, kvarstår. Något förslag om att avskaffa de särskilda ordningarna bör alltså inte läggas fram. Däremot bör man pröva om de behöver ändras så att det blir enklare att tillämpa och kontrollera dem.

De planerade ändringarna när det gäller platsen för beskattning av leveranser av varor kommer i huvudsak att gälla leveranser till enskilda (B2C). Några grundläggande förändringar i fråga om platsen för beskattning är för övrigt inte planerade. Det rör sig snarare om en förenkling av skyldigheterna för aktörer som gör leveranser av varor i flera medlemsstater

Den särskilda ordningen för distansförsäljning är ett typexempel på områden där systemet med en enda kontaktpunkt skulle innebära en avsevärd förenkling för aktörer som är etablerade i gemenskapen.

Förslaget om platsen för beskattning av leveranser av varor bör enligt kommissionens mening därför inbegripas i det planerade initiativet om förenkling och modernisering av skyldigheterna på mervärdesskatteområdet. Systemet med en enda kontaktpunkt är en viktig del av detta initiativ.

Enligt de ursprungliga planerna skulle förslaget om platsen för beskattning av leveranser av varor läggas fram under 2003. Kommissionen anser emellertid att medlemsstaterna och kommissionen bör ha möjlighet att först utvärdera hur systemet med en enda kontaktpunkt, som från och med den 1 juli 2003 får utnyttjas för tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg, fungerar.

Förslaget om förenkling av skyldigheterna på mervärdesskatteområdet, med förslag även rörande platsen för beskattning av leveranser av varor, torde därmed kunna läggas fram under det tredje kvartalet 2004.

3.3. Samstämmighet med den slutliga ordningen

Kommissionen erkänner att den utveckling av det gemensamma mervärdesskattesystemet som angivits ovan kan synas avlägsna sig från principerna om ett mervärdesskattesystem grundat på principen om beskattning i ursprungsmedlemsstaten.

Noteras bör emellertid att det i en ordning med beskattning i ursprungsmedlemsstaten av det slag som kommissionen redovisade 1996 endast, genom reglerna om platsen för beskattning av transaktioner, fastställs till vilken medlemsstat en beskattningsbar person skall erlägga den skatt som skall betalas. Det måste sedan finnas ett system för omfördelning av mervärdesskatteintäkterna genom vilket varje medlemsstat får de intäkter den har rätt till.

I en sådan ordning är uppbörden av mervärdesskatt i en viss medlemsstat, genom de inbetalningar som beskattningsbara personer gör till statskassan, oberoende av den konsumtion som faktiskt äger rum på dess territorium och följaktligen av det mervärdesskattebelopp som medlemsstaten i fråga slutgiltigt har rätt att uppbära. En sådan ordning, som i grunden skiljer sig från de principer på vilka den nuvarande ordningen bygger, förutsätter en mycket mera långtgående harmonisering av skattesatserna än den som hittills skett (se punkt 3.1.1).

Så länge som den politiska viljan att övergå till en ordning med beskattning i ursprungsmedlemsstaten saknas är det absolut nödvändigt att man när det gemensamma mervärdesskattesystemet förbättras respekterar uppbyggnaden av den nuvarande ordningen. För att säkra att skatten tillfaller den medlemsstat i vilken konsumtionen äger rum bör emellertid platsen för beskattning av transaktioner så långt som möjligt sammanfalla med den plats där mottagaren av transaktionen är etablerad, inte ursprungsmedlemsstaten för den aktör som utför transaktionen. Inom ramen för denna ordning kan medlemsstaterna fortfarande tillåtas viss flexibilitet när det gäller att fastställa skattesatsernas nivå.

4. Bekämpning av skattefusk

Skattefusk på mervärdesskatteområdet, och särskilt det som kallas karusellbedrägeri, har blivit ett stort bekymmer för medlemsstaterna. Det finns inga tillförlitliga siffror över karusellbedrägeriets omfattning i Europeiska unionen, men det står klart att de undandragna mervärdesskattebeloppen är betydande.

Karusellbedrägeri fungerar så att man kombinerar transaktioner för vilka leverantören kräver att kunden skall betala mervärdesskatt (i allmänhet transaktioner inom en medlemsstat) och transaktioner mellan parter för vilka betalning av mervärdesskatt inte krävs (i allmänhet gemenskapsinterna transaktioner). Genom att utnyttja denna kombination, som är fullt möjlig enligt det nuvarande systemet, kan en beskattningsbar person förvärva varor utan att i förväg betala mervärdesskatt och sedan fakturera mervärdesskatt för en intern leverans av samma varor. Den beskattningsbara personen försvinner emellertid och betalar aldrig den mervärdesskatt han är skyldig staten, samtidigt som den som köpt varorna utnyttjar sin rätt att göra avdrag.

Förutom att sådant skattefusk får budgetkonsekvenser snedvrider det konkurrensen genom att gynna ohederliga aktörer.

Medlemsstaternas problem på mervärdesskatteområdet har lett till att man har tillsatt en särskild arbetsgrupp i rådet. Arbetsgruppen har i allt väsentligt stött kommissionens slutsatser i den tredje rapporten om tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 218/92 beträffande administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt) [19]. Slutsatserna i denna rapport har lagts till grund för ett förslag från kommissionen om administrativt samarbete på mervärdesskatteområdet som snabbt antagits av rådet (se punkt 2.4).

[19] KOM(2000)28 slutlig.

Problemen på mervärdesskatteområdet har under senare tid givit anledning till diskussioner om behovet av mera omfattande ändringar av det nuvarande mervärdesskattesystemet. Dessa diskussioner förs hos nationella myndigheter, bland näringslivets företrädare och i akademiska kretsar.

De alternativ till lösning som förts fram bygger på att det inte längre skall vara möjligt att kombinera transaktioner med faktisk betalning av mervärdesskatt och transaktioner utan faktisk betalning. Det bör noteras att övervägandena koncentrerats på transaktioner mellan beskattningsbara personer (B2B). Syftet är att transaktioner inom en medlemsstat och gemenskapsinterna transaktioner skall behandlas lika inom unionen.

Faktisk betalning av mervärdesskatt på samtliga transaktioner inom Europeiska unionen

En första utväg skulle vara att kräva faktisk betalning av mervärdesskatt på alla transaktioner i Europeiska unionen.

Det bör erinras om att ett system med mervärdesskatt grundat på principen om en enda plats för beskattningen, av det slag som kommissionen redovisade 1996 [20], en gång för alla skulle undanröja de möjligheter till karusellbedrägeri som det nuvarande systemet skapar. För att detta system skall kunna införas krävs det emellertid en mycket mer långtgående harmonisering än för det nuvarande mervärdesskattesystemet.

[20] Ett gemensamt momssystem - Ett program för den inre marknaden (KOM(1996)328 slutlig av den 22 juli 1996).

Ett alternativ lösning som föreslagits som effektivt medel för att bekämpa karusellbedrägerier är en ordning som bygger på principen om faktisk betalning när det gäller alla gemenskapsinterna transaktioner av mervärdesskatt enligt skattesatsen i destinationsmedlemsstaten.

En ordning med suspendering av uppbörden av mervärdesskatt

Den andra möjliga lösningen är att inte längre kräva att mervärdesskatt skall betalas på transaktioner mellan beskattningsbara personer inom gemenskapen.

Diskussioner om en sådan lösning har förts bland annat i Österrike, där myndigheterna har övervägt en ordning som innebär att aktörerna på frivillig grundval skulle ha rätt att välja att inte längre betala och dra av mervärdesskatt på nationella transaktioner mellan beskattningsbara personer.

I Tyskland har myndigheterna i vissa förbundsstater förespråkat att systemet med omvänd betalningsskyldighet utsträcks till detaljhandelsledet eller till det slutliga ledet, dvs. det led där försäljningen till den enskilde äger rum.

Genom sådana lösningar frångås emellertid den grundläggande principen för mervärdesskatt, nämligen mekanismen med betalning av skatten i flera led, vars syfte är att garantera skattesystemets självkontroll och en klar ansvarsfördelning mellan säljare och köpare.

Å andra sidan står det klart att dessa lösningar innebär vissa fördelar när det gäller bekämpning av karusellbedrägeri. Samtidigt medför de emellertid ett avsevärt administrativt merarbete för aktörerna, som för alla interna transaktioner måste kontrollera kundens ställning och redovisa dem till skattemyndigheten. Eftersom skatten i sin helhet skulle uppbäras i detaljhandelsledet, är det också risk för att nya möjligheter till skattefusk skulle skapas.

Bekämpning av skattefusk inom ramen för det nuvarande systemet

Kommissionen anser att det finns flera sätt att bekämpa karusellbedrägeri. Det bör i sammanhanget också erinras om att det bara är ett begränsat antal aktörer som ägnar sig åt denna typ av transaktioner.

För det första kan det ske genom att det administrativa samarbetet förbättras. Genom den nya rättsliga ram som träder i kraft den 1 januari 2004 kommer medlemsstaterna att förfoga över rättsliga instrument för att bygga ut sitt samarbete. Kommissionen kommer, i nära samarbete med medlemsstaterna, att vidta nödvändiga åtgärder för att dessa instrument skall utnyttjas på ett effektivt sätt.

För det andra kan enligt kommissionens mening medlemsstaterna förbättra sina kontrollmetoder, t.ex. genom att ta tillvara andra medlemsstaters erfarenheter, utnyttja riskanalysmetoder och prioritera användningen av sina personalresurser till förmån för denna typ av skattefusk.

I detta sammanhang har kommittén för administrativt samarbete beslutat att göra en ingående undersökning av karusellbedrägeri. Arbetet har resulterat i en vägledning som innehåller en översiktlig redovisning av vissa metoder som medlemsstaterna använder för att bekämpa denna typ av skattefusk.

Det rör sig inte om någon uttömmande eller slutlig förteckning över åtgärder som kommissionen rekommenderar skall vidtas i gemenskapen. Åtgärder som en viss medlemsstat anser vara särskilt effektiva kan, på grund av skillnader i förvaltningsorganisation och nationell lagstiftning, inte utan vidare överföras till en annan medlemsstat.

Kommissionen anser emellertid att en målinriktad användning av dessa metoder, med beaktande av den enskilda medlemsstatens särskilda situation, borde kunna möjliggöra en avsevärd minskning av karusellbedrägerierna. Det finns skäl att i detta sammanhang uppmärksamma erfarenheterna under senare tid i vissa medlemsstater, där man infört en nationell strategi för att komma till rätta med problemet med aktörer som inte fullgör sina skyldigheter - något som är utmärkande för karusellbedrägeriet - och där resultatet blivit att de konstaterade beloppen för undandragen skatt gradvis minskat.

Dessa åtgärder kan utvecklas och förbättras ytterligare. Kommissionen kommer, i nära samarbete med medlemsstaterna, att fortsätta det intensiva arbetet när det gäller detta problem inom ramen för kommittén för administrativt samarbete och Fiscalis 2007. Kommissionen kommer vidare att inom kort lägga fram sin fjärde rapport om tillämpningen av förordning (EEG) nr 218/92 om administrativt samarbete inom området för indirekt beskattning (mervärdesskatt). Rapporten kommer till största delen att ägnas åt karusellbedrägeri.

5. Slutsatser

Sedan den nya strategin lades fram för omkring tre år sedan har rådet antagit nio förslag på mervärdesskatteområdet.

Man kan alltså dra slutsatsen att det pragmatiska tillvägagångssätt som präglade strategin har lett att ett primärt syfte kunnat nås, nämligen att ge nya impulser åt rådets arbete på mervärdesskatteområdet.

Om man efter unionens utvidgning fortsätter att tillämpa principen om enhälliga beslut på skatteområdet är det emellertid stor risk för att den positiva utveckling som nu inletts äventyras. I den mån det fortsatta arbetet sker på grundval av artikel 93 i EG-fördraget kommer medlemsstaterna att behöva vara ännu mer flexibla i förhandlingarna än för närvarande för att det skall bli möjligt att fortsätta på den inslagna vägen. Denna flexibilitet kommer att blir så mycket mer nödvändig som de framtida åtgärderna kommer att gälla ett av de centrala inslagen i mervärdesskattesystemet, nämligen bestämmelserna om på vilken plats transaktioner skall beskattas.

Genom en mera omfattande användning av elektroniska kommunikationsmedel i förbindelserna mellan aktörer och skattemyndigheter och mellan medlemsstaternas skattemyndigheter skulle det bli möjligt att, med bevarade eller till och med förbättrade kontrollmöjligheter, ytterligare förenkla mervärdesskattesystemet för aktörerna.

Om det införs ett system med en enda kontaktpunkt kommer en aktör som är etablerad i Europeiska unionen att kunna vända sig till myndigheten i sin etableringsmedlemsstat när det gäller att uppfylla alla skyldigheter beträffande deklaration och betalning av mervärdesskatt. Framför allt skulle införandet avsevärt underlätta situationen för de aktörer som utför beskattningsbara transaktioner för vilka de är betalningsskyldiga för mervärdesskatt i en medlemsstat där de inte är etablerade.

Med ett sådant system kan principen om beskattning på platsen för konsumtionen bekräftas, utan att det införs någon extra administrativ belastning på gemenskapsaktörerna, något som skulle kunna förhindra att den inre marknaden fungerar väl.

Beskattning på platsen för konsumtionen enligt gällande mervärdesskattesats i konsumtionsmedlemsstaten gör det dessutom möjligt att se till att den inre marknaden fungerar smidigt, samtidigt som medlemsstaterna behåller viss suveränitet när det gäller vilka skattesatser som skall tillämpas på deras territorium.

Kommissionen fortsätter att försöka modernisera det nuvarande systemet och se till att det tillämpas på ett mera enhetligt sätt. Förslaget om att resultatet av överläggningarna i mervärdesskattekommittén skall kunna ges en rättsligt bindande form, och särskilt det planerade initiativet i syfte att införa en ordning för att hantera enskilda fall, bör göra det möjligt att komma till rätta med de fall av dubbelbeskattning som fortfarande dyker upp i praktiken men som egentligen inte borde finnas på en äkta inre marknad.

Konstaterandet av att det finns vissa brister i det nuvarande systemet, särskilt eftersom det ger utrymme för skattefusk, är inte nytt. Bristerna i systemet, som är oskiljaktigt förbundna med de grundläggande principer kring vilka det nuvarande systemet är uppbyggt, utnyttjas t.ex. för så kallade karusellbedrägerier.

Enligt kommissionens mening skulle det emellertid genom ett allt närmare samarbete mellan medlemsstaterna, med kommissionens biträde, vara möjligt att hålla skattefusket inom godtagbara gränser.

Om karusellbedrägerierna, trots myndigheternas ansträngningar, skulle få en sådan omfattning framöver att de påverkar marknadens normala sätt att fungera och skapar en oacceptabel snedvridning av konkurrensen för aktörer som handlar i god tro, blir det nödvändigt att ta upp en diskussion på gemenskapsnivå om det framtida gemensamma mervärdesskattesystemet. Kommissionen är beredd att i öppen anda delta i en sådan diskussion.

BILAGA 1

Förslag som behandlades i rådet när den nya strategin lades fram

Ämne för förslaget // Behandlingsläge i rådet

Ändring av mervärdesskattekommitténs ställning [KOM(1997) 325] // Inga framsteg

Förbättring av det ömsesidiga biståndet vid indrivning av fordringar [KOM(1998)364] // Antogs genom rådets direktiv 2001/44/EG av den 15 juni 2001 (EGT L 175, 28.6.2001)

Avdragsrätten [KOM(1998) 377] // Diskuteras fortfarande i rådet

Fastställande av vilka personer som skall vara betalningsskyldiga [KOM(1998) 660] // Antogs genom rådets direktiv 2000/65/EG av den 17 oktober 2000 (EGT L 269, 21.10.2000)

Förslag som lagts fram efter det att den nya strategin lades fram i juni 2000

Ämne för förslaget // Behandlingsläge i rådet

Tjänster som tillhandahålls på elektronisk väg [KOM(2000) 349] // Antogs genom rådets direktiv 2002/38/EG och rådets förordning (EG) nr 792/2002 av den 7 maj 2002 (EGT L 128, 15.5.2002)

Fastställande av minimisats för normalskattesatsen för mervärdesskatt [KOM(2000) 537] // Antogs genom rådets direktiv 2001/41/EG av den 19 januari 2001 (EGT L 22, 24.1.2001)

Fakturering [KOM(2000) 650] // Antogs genom rådets direktiv 2001/115/EG av den 20 december 2001 (EGT L 15, 17.1.2002)

Administrativt samarbete på mervärdesskatteområdet [KOM(2001) 294] // Antogs genom rådets förordning (EG) nr 1798/2003 av den 7 oktober 2003 (EGT L 264, 15.10.2003)

Utvidgning av Fiscalisprogrammet [KOM(2002) 10] // Antogs genom Europaparlamentets och rådets beslut 2235/2002/-eg av den 3 december 2002 (EGT L 341, 17.12.2002)

Den särskilda ordningen för resebyråer [KOM(2002) 64] // Diskuteras fortfarande i rådet

Förlängning av möjligheten att tillåta medlemsstaterna att tillämpa en reducerad mervärdesskattesats på vissa arbetsintensiva tjänster [KOM(2002) 525] // Antogs genom rådets direktiv 2002/93/EG av den 3 december 2002 (EGT L 331, 7.12.2002. Direktivet rättat i EGT L 18, 23.1.2003).

Plats för leverans av gas och elektricitet [KOM(2002) 688] // Antogs genom direktiv 2003/92/EG av den 7.10.2003 (EGT L 260, 11.10.2003).

Tjänster som tillhandahålls inom postsektorn [KOM(2003) 234] // Diskuteras fortfarande i rådet

Förfarandet för antagande av avvikelser samt tilldelning av genomförandebefogenheter [KOM(2003) 335] // Diskuteras fortfarande i rådet

Tillämpningsområdet för reducerade mervärdesskattesatser [KOM(2003) 397] // Diskuteras fortfarande i rådet

BILAGA 2

Lagstiftningsförslag som kommissionen avser att lägga fram i det kortare perspektivet

Ämne // Planerad tidpunkt

Platsen för beskattning av tillhandahållanden av tjänster (B2B) // Fjärde kvartalet 2003

Omarbetning av det sjätte mervärdesskattedirektivet // Fjärde kvartalet 2003

Rationalisering av avvikelser // Andra kvartalet 2004

Marknadsföringssystem med rabattkuponger samt betalningskort // Andra kvartalet 2004

Förenkling av skyldigheterna (innefattande också en översyn av platsen för beskattning av leveranser av varor och av ordningen för små och medelstora företag) // Tredje kvartalet 2004

Undanröjande av dubbelbeskattning i enskilda fall // Tredje kvartalet 2004

Mervärdesskatteordning för offentliga myndigheter // Fjärde kvartalet 2004

Platsen för beskattning av tillhandahållanden av tjänster (B2C) // 2005

Granskning av olika valmöjligheter, möjligheter och övergångsbestämmelser // 2005

Beskattning av finansiella tjänster // 2005

Översyn av systemet för utbyte av information om mervärdesskatt (VIES) // p.m.