Yttrande från Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Strukturfondernas programplanering 2000-2006: en första bedömning av Urban-initiativet"

(KOM(2002) 308 slutlig)

(2003/C 133/12)

Den 14 juni 2002 beslutade kommissionen att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Europeiska ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda meddelande.

Facksektionen för Ekonomiska och monetära unionen, ekonomisk och social sammanhållning som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande den 6 mars 2003 (Föredragande: Bruno Di Odoardo).

Vid sin 398:e plenarsession den 26 och 27 mars 2003 (sammanträdet den 26 mars) antog Europeiska ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande enhälligt.

1. Inledning

1.1. Kommissionens dokument innehåller en inledande analys av utvecklingen av Urban II-initiativet för ekonomisk och social förnyelse av eftersatta städer och förorter för att främja en hållbar stadsutveckling. Analysen är en uppföljning av kommissionens dokument av den 28 april 2000 om riktlinjer för detta gemenskapsinitiativ(1), och ger en bild av den situation som rådde när urvalet av de nya programmen slutfördes. Samtliga program godkändes innan utgången av 2001.

1.2. Urban är ett av fyra initiativ som antagits inom ramen för EU:s strukturfonder, och det syftar till att främja åtgärder för stadsområden i kris. De tre ledande principerna för programmet är miljömässig förnyelse, social integrering samt entreprenörskap och sysselsättning.

1.3. I sitt meddelande erinrar kommissionen om Andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning(2), i vilken det slås fast att situationen i städerna är av avgörande betydelse för den ekonomiska och sociala sammanhållningen. I sin resolution om Urban II(3) hävdar Europaparlamentet att det samordnade förhållningssätt som kännetecknar Urban-programmen tycks vara det enda sättet att komma till rätta med problemen i städerna.

1.4. Urban-initiativet är således ett av de strategiska instrumenten för utveckling av en gemensam stadspolitik och kan fungera som en modell för medlemsstaternas politik.

2. De viktigaste inslagen i kommissionens förslag

2.1. De 70 utvalda programmen har fått ett sammanlagt stöd på cirka 730 miljoner EUR från Europeiska regionala utvecklingsfonden (ERUF). Den befolkning som berörs uppgår till cirka 2,2 miljoner invånare. Trots att de totala anslagen för Urban II är lägre än för det föregående programmet är stödet högre både per capita och per program. Eftersom de geografiska områden som omfattas är relativt begränsade är stödnivån per km2 hög.

2.2. En nytt inslag i Urban II är att även små och medelstora städer omfattas. Man har avskaffat regeln om att det totala invånarantalet måste överstiga 100000, och för de områden som omfattas av de nya programmen gäller endast en regel om minst 20000 invånare (10000 i undantagsfall).

2.3. Kommissionen framhåller att medlemsstaterna har kunnat välja ut sina områden i enlighet med lokala och nationella prioriteringar och krav. Samtidigt har de entydiga och objektiva urvalskriterier som fastställts av kommissionen garanterat att urvalsförfarandena blivit öppnare och att programmen bättre överensstämmer med EU:s mål.

2.4. De områden där de 70 programmen genomförs är jämnt fördelade mellan mål 1-områden (39 %), mål 2-områden (27 %) och områden utanför de sedvanliga målen (34 %). 31 av programmen genomförs i innerstadsområden, 27 i ytterområden, 8 i hela småstäder eller medelstora städer och 4 i blandade områden, där syftet är att öka kontakterna mellan innerstadsområdena och ytterområdena.

2.5. Urban II-programmen genomförs i kraftigt eftersatta områden där arbetslösheten, fattigdomen, kriminaliteten och invandringen ligger på en högre nivå än EU:s genomsnittliga.

2.6. En undersökning av de godkända programmens utgiftsfördelning visar att 40 % av utgifterna gått till fysisk och miljömässig förnyelse, 21 % till social integrering, 21 % till utveckling av entreprenörskap och sysselsättning, 8 % till förbättring av transporterna och 4 % till informations- och kommunikationsteknik.

2.7. Kommissionen påvisar i meddelandet att det finns en hög grad av partnerskap med såväl lokala myndigheter som företrädare för det civila samhället, och att denna aspekt är ett av de drag som tydligast skiljer Urban II från andra strukturfonder. En tredjedel av programmen har en kommun som förvaltningsmyndighet, i ytterligare en tredjedel av programmen är den lokala myndigheten en nyckelaktör tillsammans med den statliga förvaltningen, och i 57 av de 70 programmen har man haft breda samråd med lokala partner under förberedelsearbetet med programdokumentet.

2.8. Urban II har genererat totala investeringar om cirka 1600 miljoner EUR, vilket är dubbelt så mycket som ERUF-medlen. Detta har varit möjligt tack vare ytterligare finansiella resurser som till stor del kommer från nationellt och lokalt håll. Stödet från den privata sektorn har dock varit mycket mindre.

2.9. Effekterna av de administrativa förenklingar som genomförts i Urban II har varit särskilt positiva. Kommissionen lyfter i synnerhet fram fördelarna med att programmen finansieras enbart med ERUF-medel och att det har inrättats en särskild enhet för Urban II inom kommissionen. Dessa förenklingar har inneburit att det gått ganska snabbt att få igång programmen, särskilt i jämförelse med de vanliga strukturfondsprogrammen.

2.10. 2 % av anslagen har använts till erfarenhetsutbyte mellan städer som omfattas av Urban. Detta utbyte har för första gången organiserats i form av ett gemenskapsprogram.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Rent allmänt är det mycket positivt att kommissionen valt att fortsätta Urban-initiativet, som redan i sin tidigare version med start 1994 (en slutgiltig utvärdering väntas under 2003) nådde betydande resultat. Både pilotprojekten och Urban I har visat sig vara effektiva instrument för en politik som kan höja stadsmiljöns kvalitet och öka stadsbornas välbefinnande.

3.2. Det är även positivt att antalet godkända program i Urban II har ökats från 54 stycken, enligt de ursprungliga planerna, till 70 stycken, som kommittén begärt.

3.3. Det är dock nedslående att det totala anslagsbeloppet för Urban har minskat från 950 miljoner EUR under perioden 1994-1999 (fördelat på 118 områden) till det nuvarande beloppet 743,6 miljoner EUR. Kommittén är övertygad om att Urban är ett viktigt instrument för att stödja EU:s stadspolitik, och att man därför inte bör lämna någon möda ospard för att i framtiden öka anslagen till detta gemenskapsprogram.

3.4. EESK uppskattar ansträngningarna för att förenkla administrationen av Urban och lyckönskar kommissionen till beslutet att endast använda sig av en strukturfond, det vill säga ERUF, och att inrätta en särskild enhet som gör det möjligt att optimera de specifika erfarenheterna och kunskaperna på stadsförnyelsens område.

3.4.1. I detta sammanhang instämmer EESK i den uppmaning att fortsätta förenklingen av den administrativa praxisen som framfördes av ett antal borgmästare inom EU vid konferensen om städers sammanhållning och lärdomarna från Urban-programmen(4) i London den 8-9 juli 2002. Detta krav får ännu mer styrka när ett stort antal små och medelstora städer involveras.

3.5. Det finns två viktiga förutsättningar för att Urban II-målen skall kunna uppfyllas väl: dels ett nätverk för utbyte av framgångsrika metoder som är en följd av Urban, dels intentionen att öka vanan att arbeta med indikatorer och statistik.

3.5.1. Att erfarenhetsutbytet mellan städer som omfattas av Urban för första gången tar formen av ett gemenskapsprogram är ett stort framsteg.

3.6. Det är välkommet att 40 % av utgifterna används till åtgärder för fysisk och miljömässig förnyelse. Detta bekräftar att en harmonisk stadsbild, öppna ytor och arkitekturarvet spelar en viktig roll i all förnyelse och ekonomisk och social utveckling av eftersatta stadsområden. Det är viktigt att uppmuntra program som, t.ex. i Frankrikes fall, i hög grad bidrar till god arkitektur och rent allmänt till förändringsåtgärder av hög kvalitet.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Lokalt partnerskap

4.1.1. Partnerskap med lokala myndigheter och lokalbefolkningen betraktas som en av Urban-programmets största utmaningar och mervärdesskapande faktorer. Man kan konstatera att denna metod är det bästa sättet att främja den europeiska styrelsemodellen och det civila samhällets delaktighet.

4.1.2. Vid den tidigare nämnda konferensen i London framhölls hur viktigt det är städerna blir ännu mer delaktiga i planeringen och förvaltningen av de projekt som de ingår i.

4.1.3. Även om vi är medvetna om de framsteg som gjorts, beklagar vi att förvaltningen av en stor andel av programmen fortfarande formellt ligger på de nationella myndigheterna.

4.1.4. I framtiden bör man uttryckligen kräva att förvaltningen alltid anförtros en lokal myndighet. Erfarenheterna visar att en administrativ förenkling av programmen underlättas när så sker.

4.1.5. Dessutom bör man garantera att det finns företrädare för de lokala myndigheterna i alla de övervakningskommittéer som föreskrivs i artikel 35 i rådets förordning om allmänna bestämmelser för strukturfonderna(5).

4.1.6. När det gäller organiserade sociala intressegruppers direkta medverkan har EESK redan haft åtskilliga tillfällen att framhålla hur viktig denna är, framför allt i yttrandet om kommissionens meddelande till medlemsstaterna om riktlinjer för Urban II(6).

4.1.7. I detta yttrande lyfte vi fram arbetsmarknadsparternas värdefulla och särskilda insatser för ett program som Urban, med tyngdpunkten på problem rörande sysselsättning och ekonomi, och vi rekommenderade stöd för omfattande och effektiva partnerskap med näringslivets och arbetsmarknadens aktörer samt icke-statliga och lokala organisationer.

4.1.8. Meddelandets sammanfattning av programmets viktigaste punkter innehåller inte tillräckligt med uppgifter för att man skall kunna bedöma dessa aktörers medverkan, och kommissionen har därför begränsat sig till allmänna kommentarer om lokala organisationers medverkan i urvalsförfarandena och förvaltningen av programmen.

4.1.9. Det är enligt vår uppfattning nödvändigt att undersöka vilka och hur många av de 70 programmen som företrädare för det civila samhället har medverkat i, när det gäller såväl utformningen och urvalet av projekt som förvaltningen, och hur denna medverkan har skett.

4.1.10. Det är också nödvändigt att fastställa vissa bestämmelser som garanterar samråd med dessa aktörer, så att denna praxis inte bara blir en rekommendation utan ett oeftergivligt krav inom Urban-programmen. Syftet är att den lokala befolkningen och företrädarna för olika samhällsorganisationer verkligen skall kunna utöva sin rätt att delta i planeringen av projekt som påverkar deras livskvalitet och framtidsutsikter. Denna rättighet har för övrigt stöd i FN:s konferens om boende och bebyggelsefrågor Habitat II 1995(7).

4.1.11. När det gäller företrädarna för olika samhällsorganisationer anser EESK att de även skall garanteras medverkan i övervakningskommittéerna och eventuella förvaltningskommittéer.

4.1.12. Detta skulle i hög grad bidra till målsättningen att närma Europa till medborgarna och till att göra Urban-programmen öppnare.

4.2. Privat finansiering

4.2.1. I meddelandet analyserar kommissionen Urban-programmens hävstångseffekt, det vill säga kapaciteten att generera ytterligare resurser och investeringar från både den offentliga och den privata sektorn.

4.2.2. Det resultat som man uppnått tillsammans med offentliga partner är givetvis positivt, eftersom dubbelt så stora belopp som ERUF-anslagen har genererats.

4.2.3. Helt otillfredsställande är dock uppgifterna rörande privat finansiering, som bara förekommit i 35 av de 70 Urban-programmen och i dessa fall endast har stått för 8 % av de totala programanslagen. Enligt kommissionen beror detta på att Urban II-områdena är kraftigt eftersatta och därför har svårt att locka till sig privata investeringar. Det förefaller dock inte som om detta är hela förklaringen.

4.2.4. Kommittén anser att denna låga nivå för privata investeringar även beror på att de lokala privata ekonomiska aktörerna inte har involverats i tillräckligt hög grad, framför allt i programmens planeringsskede. Detta gäller i synnerhet de små och medelstora företagen och hantverkssektorn, som särskilt i små och medelstora städer är en viktig faktor för att skapa sysselsättning och välfärd.

4.2.5. En mer djupgående analys av de 70 programmen är önskvärd för dessa regioner, så att man kan undersöka deras effektiva kapacitet att locka till sig investeringar från den privata sektorn. Denna kapacitet, i alla fall om den är förenlig med målen för ekonomisk effektivitet, konkurrenskraft och social rättvisa, är en avgörande faktor för ekonomisk och social förnyelse i krisdrabbade stadsdelar, förutom att det är en indikator på de offentliga åtgärdernas effektivitet. På senare år har den främsta forskningen om planeringsinstrument visat att stadsplanering genom samråd är en effektiv metod för att åstadkomma samverkan mellan den offentliga och den privata sektorn och därmed garantera att förnyelsen av stadsområden blir genomförbar och fruktbar.

4.3. Bostadspolitiken i Urban-programmen

4.3.1. Europeiska regionala utvecklingsfonden kan inte finansiera bostäder direkt. Situationen i städerna och problemen med eftersatta områden kan dock inte skiljas från bostadsproblematiken, varken när det gäller nya bostäder eller underhåll och renovering av befintliga bostadshus.

4.3.2. I bilaga I i kommissionens meddelande till medlemsstaterna om riktlinjer för Urban II(8) står det att om det inte är möjligt att uppnå stadsutveckling på ett effektivt sätt utan att samtidigt lösa problem med otillfredsställande bostäder, bör programmen innehålla ytterliga och tillräckligt stora finansiella anslag från nationella eller lokala myndigheter. Kommittén anser i detta sammanhang att kommissionen bör låta skattelättnaderna för renovering av bostäder utvidgas till att omfatta alla EU-länder.

4.3.3. I sitt yttrande om riktlinjerna har EESK lagt särskilt vikt vid detta, och visat att man på så vis kan undvika risken att åtgärder blir ineffektiva på grund av att det saknas en viktig komponent, exempelvis bostadsfrågan.

4.3.4. Det vore lämpligt att undersöka i vilka av de 70 Urban II-projekten som de lokala och nationella myndigheterna har anslagit extra medel och öronmärkt dem för bostäder.

4.3.5. Frågan kvarstår dock: Varför skall det inte finnas någon möjlighet till finansiering med ERUF-medel inom den offentliga bostadssektorn ens när det gäller gemenskapsinitiativ av klart experimentell karaktär?

4.3.6. En sådan finansiering skulle i hög grad kunna bidra till att lösa problemen med integration av invandrare, särskilt i de Urban-områden där andelen etniska minoriteter, invandrare och flyktingar är fyra gånger så stor som i EU som helhet. En av de mest negativa faktorerna i dessa personers levnadsförhållanden är utan tvivel de dåliga bostadsförhållandena.

4.4. Tjänster som ett mått på stadsmiljöns kvalitet

4.4.1. Förfallet i många stadsområden sammanhänger helt klart med bristen på service, särskilt när det gäller social- och hälsovård. Om servicenivån blir tillräckligt hög kan man på ett effektivt sätt garantera en rättvis fördelning i staden. I sitt yttrande om "Meddelande från kommissionen: Mot ett program för städer inom Europeiska unionen"(9) betonar kommittén "det offentligas avgörande betydelse för städernas utveckling, särskilt vad gäller produktionen av samhällsnyttiga varor och tjänster och för att stärka den sociala sammanhållningen". Här hävdas också följande: "Vilka prioriteringar som bör göras vad beträffar (...) tjänster är en viktig fråga för en stads eller ett områdes förvaltning".

4.4.2. Denna aspekt borde ingå explicit bland de socioekonomiska indikatorerna för de stadsområden som omfattas av Urban II-initiativet. En bedömning av - i synnerhet de allmännyttiga - tjänsternas kvalitet, kvantitet och tillgänglighet är en betydelsefull parameter när man undersöker hur eftersatt ett område är och vad detta beror på.

4.4.3. Det är därför nödvändigt att undersöka Urbans kapacitet att bidra till ökad kvalitet och kvantitet för tjänsterna i de områden som berörs av projekten, framför allt genom de utvärderingar som görs medan programmen fortfarande pågår.

4.5. Hållbar stadsutveckling och äldre personer

4.5.1. Att befolkningen successivt blir äldre är ett fenomen som rör alla EU-länder och innebär en viktig utmaning för den framtida utvecklingspolitiken, med utgångspunkt i stadspolitiken. I förfallna stadsdelar (framför allt i historiska stadskärnor som blivit eftersatta) förekommer det ofta att de ursprungliga, äldre stadsborna, som har särskilda svårigheter att flytta, bor sida vid sida med invandrare, som främst bosätter sig i eftersatta stadsområden. De äldre tillhör även den grupp som blir mest lidande av stadsområdenas kris, bristen på service och den utbredda kriminaliteten.

4.5.2. I och med att personer över sextio år utgör en allt större andel av Europas befolkning krävs en förändring av de stadspolitiska strategierna, så att man inte bara verkar för en omedelbar förbättring av de äldres levnadsförhållanden utan för en strukturomvandling som anpassar städerna till ett åldrande samhälle.

4.5.3. Detta problem bör ingå bland EU:s sammanhållningspolitiska prioriteringar, på samma sätt som integration av invandrare, lika möjligheter och arbetslöshet.

4.5.4. I kommissionens analys av Urban II-programmen berörs denna aspekt bara i allmänna ordalag. Det påpekas att åldersstrukturen i Urban-områdena uppvisar en något större andel äldre än i de städer som ingår i undersökningen Urban Audit.

4.5.5. Det är därför önskvärt att det görs en mer djupgående analys av de åtgärder i programmen som särskilt riktar sig till äldre, och framför allt att denna fråga tas med bland Urbans prioriteringar.

4.6. Städernas okontrollerade utbredning

4.6.1. Gemenskapsprogrammet Urban riktar sig till stadsdelar i kris och tar sin utgångspunkt i den traditionella uppdelningen av städer i stad och stadsdel, centrum och periferi.

4.6.2. En nytt inslag i Urban II är att programmet även omfattar små och medelstora städer. I sitt meddelande framhåller kommissionen att stödintensiteten per km2 ökar delvis på grund av att områdenas befolkning och geografiska omfattning är mindre, och åtgärdernas geografiska koncentration får positiva effekter på den lokala planeringen och möjligheterna till förnyelse i stadsområdena.

4.6.3. De senaste studierna inom stadsforskningen visar dock att det traditionella synsättet för städer inte längre fungerar i en stor del av Europa. Om vi studerar kartor över stora delar av EU, och i ännu högre grad om vi reser igenom eller bor i dessa områden, ser vi att den bild som framträder omkullkastar flera av de begrepp som vi är vana att associera "stadsbilden" med.

4.6.4. Större individuell rörlighet, växande infrastrukturnät för transport och kommunikation, decentralisering av produktion, internationalisering av distribution, nya strategier för placering av produktion och handel är fenomen som sammantaget har resulterat i städer med okontrollerad utbredning. De bebyggelseformer det handlar om innebär allt större ingrepp, och de förhållanden som präglar städerna vinner terräng i stora områden som vi betraktat som landsbygd. De typiska stadsfenomenens tryck på miljön ökar därmed.

4.6.5. Städerna brer ofta ut sig i områden som är kraftigt eftersatta och fattiga och som präglas av materiella och miljömässiga brister och identitetslöshet: områden som innebär nya utmaningar. Inför denna situation visar sig många av Urban-programmens kriterier för analys och åtgärder vara ineffektiva. Begreppen stad, stadsdel, centrum och periferi försvagas, och Urban-områdenas fysiska dimensioner förlorar sin betydelse som parameter. En åtgärds stödintensitet i ett område med okontrollerad stadsutbredning kan inte mätas i resurser och km2.

4.6.6. EESK har redan tidigare lyft fram detta problem. I sitt yttrande om "En hållbar utveckling i Europeiska unionens städer: Ett handlingsprogram"(10) erinrar kommittén om att utvecklingen under det tredje årtusendet kommer att leda till "uppsvällda" städer som är utspridda på stora områden och innebär en utmaning som unionen kan bemöta genom att utforma en alternativ, konkurrenskraftig förvaltningsform som är förenlig med städernas och regionernas utveckling.

4.6.7. Det är viktigt att undersöka om de nya problem som präglar städerna verkligen kan tacklas på ett experimentellt och innovativt sätt av Urban-programmet, genom åtgärder som syftar till att hantera städernas okontrollerade utbredning och föra en politik för förnyelse i dessa områden.

4.7. Slutsatser

4.7.1. Kommissionens meddelande avslutas med en fråga om Urbans framtid. Kommittén rekommenderar att dessa innovativa program fortsätter och utökas, även i fråga om ekonomiska anslag, och önskar att många metoder och mycket av den praxis som använts i Urban-programmen skall få en mer allmän tillämpning i förvaltningen av strukturfonderna.

4.7.2. Med tanke på stadsproblematikens särskilda karaktär blir det allt nödvändigare att utveckla strategier med åtgärder som kan backa upp sektorsrelaterade insatser. Detta är viktigt för att den ekonomiska utvecklingen, den sociala och ekonomiska sammanhållningen, sysselsättningen, medverkan av näringslivets och samhällslivets aktörer samt uppvärdering och skydd av miljön och byggnadsarvet skall kunna integreras i en övergripande och konsekvent utvecklingsram.

Bryssel den 26 mars 2003.

Europeiska ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Roger Briesch

(1) Meddelande från kommissionen till medlemsstaterna av den 28 april 2000 om fastställande av riktlinjer för ett gemenskapsinitiativ för ekonomisk och social förnyelse av städer och förorter som befinner sig på tillbakagång för att främja en hållbar stadsutveckling (Urban), EGT C 141, 19.5.2000.

(2) "Enhet, solidaritet och mångfald för Europa, befolkningen och regionerna - Andra rapporten om ekonomisk och social sammanhållning", Europeiska kommissionen (2001).

(3) EGT C 339, 29.11.2000, s. 44-47.

(4) Slutsatser från konferensen om städers sammanhållning och lärdomarna från Urban-programmen, London 8-9 juli 2002.

(5) EGT L 161, 26.6.1999.

(6) ESK:s yttrande om "Meddelande från kommissionen till medlemsstaterna om fastställande av riktlinjer för ett gemenskapsinitiativ för ekonomisk och social förnyelse av städer och förorter som befinner sig på tillbakagång för att främja en hållbar stadsutveckling (Urban II)" EGT C 51, 23.2.2000, s. 89.

(7) FN:s generalförsamling, Organisationskommittén för FN:s konferens om boende och bebyggelsefrågor (Habitat II), Preliminär version av principförklaringen och uppgifterna och den globala åtgärdsplanen. Agenda Habitat av den 26 oktober 1995.

(8) Meddelande från kommissionen till medlemsstaterna av den 28 april 2000 om fastställande av riktlinjer för ett gemenskapsinitiativ för ekonomisk och social förnyelse av städer och förorter som befinner sig på tillbakagång för att främja en hållbar stadsutveckling (Urban), EGT C 141, 19.5.2000.

(9) ESK:s yttrande av den 29 januari 1998, EGT C 95, 30.3.1998, s. 89.

(10) ESK:s yttrande av den 20 oktober 1999, EGT C 368, 20.12.1999, s. 62.