MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Kärnteknisk säkerhet i Europeiska unionen

INLEDNING

1. Grönboken "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning" som kommissionen antog den 29 november 2000 [1] har skapat utrymme för en sansad, objektiv och öppen debatt om kärnkraften. Den 26 juni 2002 antog kommissionen slutrapporten om grönboken [2]. Enligt denna måste medlemsstaterna "ges så många valmöjligheter som möjligt utan att det påverkar suveräniteten i deras beslut på området. Kärnkraft bör ingå som ett alternativ att användas av de av unionens medlemsstater som så önskar (...)."

[1] KOM(2000) 769 av den 29 november 2000: "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning", Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2001, ISBN 92-894-0319-5.

[2] KOM(2002) 321 slutlig av den 26 juni 2002: Slutrapport om grönboken "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning".

2. Den civila verksamheten på det kärntekniska området regleras inom EU av Euratom-fördraget som undertecknades 1957. Genom detta fördrag inrättades Euratoms försörjningsbyrå med uppgift att tillförsäkra samtliga förbrukare inom gemenskapen en regelbunden och rättvis försörjning med kärnämne. Vidare inrättades Euratoms kontor för kärnämneskontroll, med ansvar för att kontrollera att kärnämne inte används på annat sätt än avsett. För denna uppgift har 250 inspektörer utsetts. För att få en helhetsbild av kärnsäkerheten bör man, enligt en bedömning i den rapport från februari 2002 som lagts fram av expertgruppen på hög nivå (med mandat från kommissionen), undersöka om inspektörernas uppgifter kan utökas till att omfatta även fysiskt skydd [3]. Tack vare de regler som finns i fördraget och gemenskapslagstiftningen är kontrollen av kärnämne den mest effektiva i världen. Verksamheterna vid Euratoms försörjningsbyrå och Euratoms kontor för kärnämneskontroll kompletterar varandra och utgör ramen för unionens generella behörighet med avseende på bränslecykeln i sin helhet, både i fråga om kärnämne och avfall.

[3] SEC(2002) 658: Meddelande från Loyola de Palacio i samförstånd med Neil Kinnock - "Mission of the EURATOM Safeguards Office and revision of the organisation chart of DG Energy and Transport", antaget den 26 juni 2002.

Huvudsyftet med Euratom-fördraget var emellertid att garantera säkra förhållanden för driften av kärntekniska anläggningar, bl.a. tack vare att en hälsoskyddspolitik utvecklades. Särskild lagstiftning av stor betydelse - klart avgränsad från den som inrättades under Internationella atomenergiorganet - har utvecklats på strålskyddsområdet. Det är paradoxalt att säkerheten vid kärntekniska anläggningar inte har utvecklats på liknande sätt eftersom syftet just är att på ett konkret sätt skydda befolkningen mot joniserande strålning. Dessutom har kommissionen sedan flera år tillbaka tillgång till ett icke obetydligt tekniskt kunnande hos Gemensamma forskningscentret (GFC). Det är lämpligt att komplettera strålskyddsbestämmelserna med gemensamma säkerhetsnormer för kärntekniska anläggningar i drift eller under avveckling. Detta efterlystes också av rådet, framförallt vid dess möte i Laeken. Samma sak efterlyste Europaparlamentet i sitt betänkande (Rübig-rapporten) om kommissionens rapport om verksamheten vid Euratoms kontor för kärnämneskontroll 1999-2000 som antogs den 8 juli 2002.

3. Nästa utvidgning, som omfattar de länder från Central- och Östeuropa som är aktuella i den första etappen 2004, saknar motstycke i gemenskapens historia. Dessa länders historia under nittonhundratalet, och den typ av ekonomisk utveckling som varit kännetecknande för dem, har gjort att uppmärksamheten i synnerhet hamnat på en fråga som inte behandlats särskilt mycket i samband med tidigare utvidgningar - kärnenergiområdet. Såsom fastslås i grönboken om en trygg energiförsörjning skiljer sig inte kandidatländerna särskilt mycket från EU-15 i fråga om beroendet av energiimport och energibalansen. Kärnenergiområdet måste dock få ökad uppmärksamhet i en utvidgad union.

Bland kandidatländerna har sju länder kärnkraftverk, och det finns sammanlagt 22 reaktorer. År 2004 kommer 19 kärnreaktorer att vara i drift i 5 av de 10 länder som genom utvidgningen kommer att träda in i unionen. Den typ av relationer som dessa länder har med Ryska federationen, mot bakgrund av det tidigare beroendeförhållandet till Sovjetunionen, och skyldigheten att genomföra gemenskapens regelverk har gjort att ett nytt objektivt behov av gemenskapsåtgärder på det kärntekniska området uppmärksammats. Detta är oberoende av de energipolitiska val som gjorts eller kommer att göras framöver av de nya och gamla medlemsstaterna.

4. I samband med denna femte utvidgning har frågor som rör kärnteknisk säkerhet varit i blickfånget på ett annat sätt än tidigare. I Agenda 2000 hade man, efter den analys som gjorts av myndigheterna för kärnteknisk säkerhet, inledningsvis kartlagt de reaktorer som behövde avvecklas inom en nära framtid och som inte kunde moderniseras till en rimlig kostnad. En bedömning av säkerheten vid de andra reaktorerna och kärntekniska anläggningarna ledde därefter till att rådet, i samarbete med kommissionen, gav klara riktlinjer för förbättringar som behövde göras för att den höga säkerhetsnivå som krävdes vid Europeiska rådets möte i Köln i juni 1999 skulle kunna uppfyllas av kandidatländerna.

Gemenskapens bedömningar sui generis har gjort det möjligt att utveckla ett europeiskt perspektiv på den kärntekniska säkerheten. Vid Europeiska rådets möte i Laeken i december 2001 bekräftades detta. Då begärdes att rapporter om den kärntekniska säkerheten i unionen skulle presenteras regelbundet. Dessa skulle inte kunna upprättas utan en referensram på gemenskapsnivå angående normer för kärnteknisk säkerhet. Konkreta åtgärder har kunnat vidtas av gemenskapen i fråga om säkerheten vid kärntekniska anläggningar, huvudsakligen till förmån för kandidatländerna. Vi befinner oss idag i en något paradoxal situation där gemenskapens insatser för den kärntekniska säkerheten i tredje land välkomnas på det internationella planet, samtidigt som dess åtgärder på det interna planet fortfarande är begränsade.

5. Driftstiden för ett stort antal kärntekniska anläggningar i EU håller på att gå mot sitt slut. Vissa stater, exempelvis Belgien, disktuerar huruvida de skall behålla kärntekniska anläggningar på sitt territorium. Tyskland har för sin del tagit steget fullt ut och kommer att stänga sitt sista kärnkraftverk definitivt år 2021. Europeiska unionen krävt stängning i förtid av åtta reaktorer i kandidatländerna mellan 2002 och 2009: Bohunice 1 och 2, Kozloduy 1 till 4 och Ignalina 1 och 2. Detta faktum är oberoende av de energival som medlemsstaterna kommer att göra och belyser framför allt hur viktigt det är att man inom elsektorn vidtar tydliga åtgärder för samtliga medlemsstater och kandidatländer när det gäller medel för avveckling av reaktorerna. Dessa åtgärder bör kunna garantera att avvecklingen sker under så säkra förhållanden som möjligt. Avvecklingen av kärnkraftverken kräver emellertid avsevärda finansiella resurser. De belopp som krävs för att sanera platsen för kraftverksanläggningen utgör ungefär 15 % av de totala investeringskostnaderna för varje reaktor som skall avvecklas - beloppen kan variera från 200 miljoner euro till över en miljard.

Även om de medlemsstater som har kärnkraftverk har förutsett finansiella åtgärder för att det skall finnas tillräckliga medel för de utgifter som uppstår i samband med avvecklingen, så skiljer sig tillvägagångssättet när det gäller reglerna för dessa medel påtagligt mellan olika medlemsstater. Den nuvarande situationen innebär bland annat att det finns skillnader som har negativ inverkan på den inre marknaden och som är ogynnsamma för en sund konkurrens inom elsektorn.

Även Europaparlamentet har framfört att en felaktig användning av avvecklingsfonderna skulle kunna få snedvridande effekter för konkurrensen (det gjordes under debatten om förslaget till direktiv om gemensamma regler för den inre marknaden för energi). Det bör garanteras att avvecklingsfonderna räcker till för avvecklingsåtgärderna, men också att de enbart används för dessa åtgärder.

I kandidatländerna gäller liknande regler för dessa typer av medel, men de resurser som finns är i allmänhet för otillräckliga eftersom de börjat byggas upp i ett sent skede. När det gäller förtida stängningar av anläggningar är behovet av medel ännu mer akut. Phare-programmet och Euratomlånen kan förvisso stödja och delvis kompensera för dessa brister, men fullbordandet av den inre marknaden samt miljöhänsyn kräver att tillgången på medel i tillräcklig mängd i en utvidgad union säkras genom gemenskapsreglerna.

6. Hur framtiden än ser ut för kärnkraften, hur den än kommer att användas - för energi, inom industrin eller på det medicinska området - och oavsett om man är positivt eller negativt inställd till kärnkraften kräver det radioaktiva avfallet radikala lösningar. I slutrapporten om grönboken står att det "framgår emellertid tydligt av debatten att framtiden för denna energikälla är helt beroende av att man en gång för alla löser frågan om hantering och transport av det radioaktiva avfallet på ett klart och entydigt sätt". [4]

[4] Med tanke på betydelsen av transporterna av radioaktivt material, har kommissionen för avsikt att lägga fram ett särskilt meddelande om denna fråga, eventuellt tillsammans med lagstiftningsförslag.

Det har hittills inte bedrivits någon aktiv politik till förmån för en slutförvaring av högaktivt radioaktivt avfall. Det radioaktiva avfall som utgör högaktivt avfall lagras sedan nästan ett halvsekel i tillfälliga lager under förhållanden som skiljer sig mellan olika medlemsstater och kandidatländer. Avfallet lagras antingen vid anläggningarna (i form av bestrålade bränsleelement) eller i anläggningar för mellanlagring. Mot bakgrund av händelserna den 11 september 2001 ger denna typ av tillfällig lagring, som ofta sker i marknivå (i nuläget ofta permanent), upphov till oro med tanke på hur sårbara dessa lagringsanläggningar är.

Såsom fastslås i grönboken om trygg energiförsörjning är kärnkraftsalternativet bara möjligt om kärnavfallsfrågan finner en tillfredsställande lösning under största möjliga öppenhet. De opinionsundersökningar som nyligen gjorts av kommissionen [5] har bekräftat detta, och även visat att en tydlig utformning av en politik för avfallshanteringen skulle göra det möjligt att få allmänheten att acceptera kärnkraften i mycket högre grad. Unionen bör försäkra sig om att medlemsstaternas beslut fattas inom rimlig tid och med hänsyn till framtida generationer.

[5] En opinionsundersökning som genomfördes för kommissionen under oktober-november 2001 visade att en stor majoritet av de tillfrågade (2/3) ansåg att om säkerheten kring hanteringen av kärnavfallet kan lösas på ett tillfredsställande sätt måste kärnkraften förbli ett möjligt alternativ för elproduktion (Eurobarometer 2001 - Opinion Publique en Europe sur les déchets nucléaires).

Enligt de flesta experter är djupförvar den bästa kända lösningen när det gäller hanteringen av radioaktivt avfall på lång sikt. Forskningen kring teknik för avfallshantering, som gör det möjligt att minska mängden långlivade radioaktiva ämnen, har inte resulterat i något genomförbart alternativ till geologisk slutförvaring. Den måste dock fortsätta för att göra det möjligt för framtida generationer att använda ny teknik för avfallshantering, exempelvis kärnomvandling, med förhoppning om att avfallet framöver kommer att kunna minskas avsevärt. Det är anledningen till att det avsatts 90 miljoner euro till forskning om radioaktivt avfall i sjätte ramprogrammet för forskning (2002-2006). GFC kommer för sin del att, inom sjätte ramprogrammet för forskning, göra betydande insatser för forskningen kring hantering av radioaktivt avfall.

7. Utvidgningen har även lett till att befintliga och aldrig lösta problem i samband med handeln med kärnämne med Ryska federationen framkommit i ny dager. Ryssland är en viktig leverantör av kärnämne (naturligt uran och anrikningstjänster). Sedan början av nittiotalet har Ryssland sålt större mängder naturligt uran på marknaden, men framför allt tjänster för anrikning av uran, till lägre priser än de på världsmarknaden.

Denna situation föranledde Euratoms försörjningsbyrå att 1992 fastställa en strategi för diversifiering av försörjningskällorna. Syftet var att undvika ett överdrivet beroende av de nya oberoende staterna i f.d. Sovjetunionen. Det första utkastet till avtal om handel med kärnämne blev aldrig färdigt på grund av de intensiva ansträngningarna från den ryska sidan för att erhålla fördelaktigare villkor. De förhandlingar som senare inleddes inom ramen för partnerskaps- och samarbetsavtalet (undertecknat på Korfu den 24 juni 1994) kunde inte heller krönas med framgång, och frågan om handel med kärnämne undveks [6].

[6] Handeln med kärnämne behandlas inte uttryckligen eftersom det saknas avtal mellan de två parterna. Enligt artikel 22 " ...är parterna överens om att vidta alla nödvändiga åtgärder för att nå en ordning för handel med kärnmaterial före den 1 januari 1997".

I avsaknad av avtal mellan parterna antog rådet och kommissionen en gemensam förklaring (den s.k. Korfuförklaringen [7]). Enligt den skall ett tak för europeiska anrikningsföretag även fortsättningsvis ligga på ungefär 80 % av den europeiska marknaden. Principen med en gräns gäller även för naturligt uran.

[7] Korfuförklaringen har aldrig publicerats.

De ryska kraven har, i samband med den dialog på energiområdet som förs mellan Ryssland och Europeiska unionen sedan oktober 2000, blivit allt mer enträgna. Det hävdas därvid från rysk sida att de åtgärder som vidtagits inom ramen för Korfuförklaringen inte är förenliga med WTO:s regler för internationell handel, och att de vidmakthåller förvirring beträffande kvoten på 30 % för alla energiprodukter som importeras till unionen. Detta påverkar förhandlingarna om de övriga frågorna av gemensamt intresse. Varje officiellt möte, även toppmötena mellan EU och Ryssland, innebär ännu ett tillfälle för den ryska parten att bli upprörd över de påtvingade begränsningarna, och att kräva en tillfredsställande lösning beträffande handeln med kärnämne, en fråga som blockeras sedan 1994. Vid toppmötet mellan EU och Ryssland den 29 maj 2002 fastslogs följande: "The existing situation with respect to the import of nuclear materials to the EU member-states is a matter of concern for Russia side. We agreed in accordance with article 22 of the PCA and in the context of EU enlargment, to reach a mutually acceptable solution [8].

[8] Gemensamt uttalande i Moskva av V.V. Putin, Ryska federationens president, J.M. Aznar, Europeiska rådets ordförande/hög representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken i EU, och R. Prodi, ordförande i Europeiska gemenskapernas kommission, Moskva den 29 maj 2002, Bilaga 2.

Läget på marknaden för kärnämne har förändrats kraftigt sedan början av nittiotalet, både i Europa och Ryssland samt i övriga delar av världen. Avtalen om kärnvapennedrustning, men framför allt utsikterna med tanke på att en utvidgning kan omfatta länder som har kärnkraftverk av sovjettyp och där Ryssland nästan är den enda bränsleleverantören, gör att det kan vara lämpligt att överväga ett nytt långsiktigt perspektiv för den försörjningspolitik som tillämpas för närvarande. För EU är det också ett lämpligt tillfälle att för de ryska myndigheterna göra gällande att en inledning av förhandlingar om handeln med kärnämne samtidigt borde göra det möjligt att inleda konkreta diskussioner om säkerheten vid de kärnkraftverk av första generationen som fortfarande är i drift i Ryssland.

8. Frånvaron av gemenskapsomfattande referensram för den kärntekniska säkerheten vid anläggningar, osäkerheten i fråga om vilka finansiella medel som är avsatta för säkerheten i samband med avveckling, bristen på säkra lösningar för avfallshanteringen och frånvaron av ram för handeln med kärnämne med Ryssland - även inom dessa områden bör gemenskapslagstiftningen kompletteras.

Kommissionen arbetar med dessa frågor och med att uppfylla sitt åtagande från den 26 juni 2002, i samband med antagandet av rapporten om uppföljningen av grönboken, att inom kort lägga fram ett förslag till kärnsäkerhetsstrategi på gemenskapsnivå samt att möjliggöra snabba framsteg i arbetet med att uppnå hållbara lösningar när det gäller hantering av radioaktivt avfall.

A. EN GLOBAL STRATEGI FÖR DEN KÄRNTEKNISKA SÄKERHETEN VID ANLÄGGNINGAR I UNIONEN - FRÅN KONSTRUKTION TILL SLUTFÖRD AVVECKLING

1. Säkerheten vid kärntekniska anläggningar: en utökning av gemenskapens befogenheter

1.1 Förstärka säkerheten vid kärntekniska anläggningar: ett absolut krav i en utvidgad union

a) Otillräckliga medel i unionen

Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) innehåller bestämmelser som ger gemenskapen möjlighet att fastställa ramar för medlemsstaternas kärnkraftsutnyttjande, i synnerhet när det gäller kärnämneskontroll och hälsoskydd.

Kärnsäkerheten [9] hör till gemenskapens befogenheter med stöd av kapitel 7 i Euratomfördraget. Ett team med 250 inspektörer, som tillhör Euratoms kontor för kärnämneskontroll, skall bedriva kontrollverksamhet i syfte att försäkra sig om att kärnämne inte används på annat sätt än avsett.

[9] Kärnteknisk säkerhet avser åtgärder som har att göra med tillträde till, skydd av och utnyttjande av kärnämne och radioaktiva ämnen. I praktiken omfattar begreppet fysiskt skydd samt kontroll i fråga om icke-spridning.

Säkerheten [10] vid kärntekniska anläggningar [11] är inte en befogenhet som är lika uttryckligt etablerad i Euratomfördraget. Vid förhandlingarna om fördraget på femtiotalet låg den kärntekniska industrin fortfarande i sin linda. Det var självklart att det i detta sammanhang handlade om att främja kärnkraften. Det är av detta skäl som ansvaret för säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna ligger hos dem som driver anläggningarna, under överinseende av nationella myndigheter i respektive land.

[10] Den kärntekniska säkerheten inbegriper åtgärder som vidtagits för att garantera effektivitet och säkerhet i fråga om de kärntekniska anläggningarnas konstruktion och drift.

[11] Med kärnteknisk anläggning avses vanligtvis anläggningar som ingår i kärnbränslecykeln (bl.a. civila reaktorer, forskningsanläggningar, upparbetningsanläggningar, anrikningsanläggningar m.m.).

Enligt artikel 2 punkt b i Euratomfördraget skall gemenskapen, i enlighet med villkoren i fördraget, "uppställa enhetliga säkerhetsnormer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd samt övervaka tillämpningen av dessa normer." Kapitel 3 (hälsoskydd) i fördraget innehåller bestämmelser om grundläggande normer för skydd mot joniserande strålning.

Kapitel 3 i fördraget har tillämpats framför allt inom strålskyddsområdet. I själva verket fanns en oro sedan många år när det gäller denna fråga under det att fördraget utarbetades, bl.a. eftersom radioaktivitet hade använts inom det medicinska området. Strålskyddet föddes som en disciplin härledd ur medicinsk radiologi. Syftet var att skydda medicinsk personal som använder utrustning som avger röntgenstrålning.

Det är ändå obestridligt att upprätthållandet av en hög nivå i fråga om den kärntekniska säkerheten hör till de uppgifter som tilldelats Europeiska atomenergigemenskapen. Den kärntekniska säkerheten och strålskyddet är idag två begrepp som är intimt förknippade med varandra och som utgör delar av ett gemensamt hälsoskyddsmål. Under sådana villkor är det inte längre vare sig möjligt eller önskvärt att idag bibehålla en avgränsning mellan dessa två områden.

Hittills har gemenskapen inte fullt ut utövat sina befogenheter inom området kärnteknisk säkerhet. Kommissionen har dock i över 25 år aktivt medverkat i processen med att harmonisera arbetsrutinerna på kärnsäkerhetsområdet. Det har bl.a. skett inom ramen för rådets resolutioner av den 22 juli 1975 [12] och den 18 juni 1992 [13] som båda handlar om tekniska problem på kärnsäkerhetsområdet [14]. Utsikterna med avseende på utvidgningen har framhävt behovet av att vidta mer tydliga åtgärder.

[12] EGT C 185, 14.8.1975, s. 1.

[13] EGT C 172, 18.6.1992, s. 2.

[14] Här avses egentligen "kärnteknisk säkerhet". Det är vanligt att man förväxlar "kärnsäkerhet" med "kärnteknisk säkerhet". Det har att göra med översättningen av den engelska termen "safety".

Efter Tjernobylolyckan 1986 - den absolut allvarligaste som inträffat i kärnkraftens historia - och G-7-toppmötet i München 1992 började EU att ägna uppmärksamhet åt säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna i länderna i Central- och Östeuropa samt i de självständiga staterna i f.d. Sovjetunionen.

Det arbete som man bedrivit inom gemenskapen för att de kärntekniska anläggningarna i kandidatländerna skall uppnå en hög säkerhetsnivå har gjort det möjligt att anlägga ett Europaomfattande perspektiv på frågan. Detta perspektiv, som utvecklats för kandidatländerna, är av generell natur och måste utgöra grunden för en referensmetod för utvärderingen av säkerheten vid medlemsstaternas kärntekniska anläggningar, inom ramen för en gemenskapsstrategi.

De normer som har tagits fram inom Internationella atomenergiorganet utgör ett viktigt bidrag till en förbättrad kärnteknisk säkerhet. Men normerna är inte juridiskt bindande, och det är inte alltid möjligt att direkt omsätta dem i den tekniska verklighet som råder inom den europeiska kärntekniska industrin. Gemenskapens förfaranden för antagande och anpassning av åtgärder är dessutom mycket snabbare än de tillvägagångssätt som används för mellanstatliga beslut. Det här är för övrigt en typ av problem som Europeiska gemenskapen redan har stött på inom sjöfarten och luftfarten.

Skyddet mot joniserande strålning är en uppgift som sträcker sig längre fram i tiden än den tid en kärnteknisk anläggning är i drift. En stängning av en kärnteknisk anläggning innebär i praktiken att ett nytt skede inleds. Under detta skede skall man successivt avveckla det strålskydd som var helt nödvändigt så länge anläggningen var i drift. Strålskyddet krävs på grund av de stora mängder av radioaktivt material som finns på anläggningen. Det förekommer i byggnadselement, utrustning, driftsavfall och utbränt bränsle.

Detta material måste således bortskaffas och bearbetas på ett sätt som överensstämmer med dess fysikaliska egenskaper och radioaktivitet och som uppfyller gällande säkerhetsnormer. Alla dessa åtgärder, som ingår i avvecklingen av en anläggning, ger upphov till en stor mängd avfall. Det är det slutliga omhändertagandet av det radioaktiva avfallet som svarar för den största delen av totalkostnaden för avvecklingen.

På det nationella planet finns det rättsliga föreskrifter som fastställer en strategi för avvecklingen av kärntekniska anläggningar. I dessa föreskrifter definieras ansvarsområden avseende de olika berörda verksamheterna. Där fastläggs också mekanismer för uppbyggnad av finansiella resurser som är tillräckliga för att man skall klara de utgifter som blir följden av de olika verksamheter som ingår de olika faserna i avvecklingsprocessen, däribland den långsiktiga hanteringen av radioaktivt avfall och utbränt bränsle.

Det bör understrykas att det finns stora skillnader länderna emellan i fråga om belopp, inte bara som en följd av hur många anläggningar det finns i respektive land, utan också som en funktion av de olika metoder som används för att uppskatta vilka avsättningar som krävs för avvecklingen. Avsättningarna är starkt beroende av vilken avvecklingsstrategi som valts, vilka metoder man använt för att beräkna framtida kostnader samt vilka antaganden man gjort i fråga om finansiella variablers utveckling. Det finns också avsevärda variationer mellan unionens medlemsstater vad gäller regler i fråga om finansiella resurser för avvecklingen.

Eftersom den kärntekniska industrin inte är skyddad mot finansiella risker, bör man ställa sig frågan vad som skulle hända om reserver saknas. En situation där en stat är tvungen att stå för avvecklingskostnaderna, till följd av bristande betalningsförmåga hos ansvarig verksamhetsutövare, skulle inte kunna rättfärdigas inför skattebetalarna och skulle inte vara acceptabel för övriga verksamhetsutövare som byggt upp tillräckliga reserver eller förvaltat dem bättre.

Det krävs stora ekonomiska resurser för avveckling av kärntekniska anläggningar. För att utesluta alla risker för människors hälsa och för miljön måste man på gemenskapsplanet garantera att det finns tillräckligt med medel tillgängliga, så att avvecklingen av kärntekniska anläggningar kan genomföras under iakttagande av säkerhetsnormerna. För det ändamålet bör man införa särskilda bestämmelser om inrättande av avvecklingsfonder. De som driver de kärntekniska anläggningarna skall betala bidrag till dessa fonder så länge respektive anläggning är i drift. Genom dessa bestämmelser skall man sörja för att det finns tillräckligt med medel tillgängliga när anläggningarna skall avvecklas.

b) Kommissionens och rådets utvärdering av kandidatländerna

Eftersom det saknades en gemensam referensram inom detta område, har kommissionen och rådet varit tvungna att utarbeta en utvärderingsmetod. Samtidigt med denna process har tvisten mellan de österrikiska och tjeckiska myndigheterna, i fråga om kärnkraftverket i Temelin, utgjort en tydlig illustration av nödvändigheten av att ha en gemensam referensmetod.

Utvärderingsmetoden

År 2000 utvecklade kommissionen och rådet en metod som bygger på dokument eller arbeten med olika rättslig status. Två huvudelement identifierades. Det var dels Internationella atomenergiorganets konvention om kärnsäkerhet, dels det som rådet har betecknat som "gemensamma principer och åsikter inom unionen". Det underströks att det vid den aktuella tidpunkten fanns en hög grad av överensstämmelse inom unionen i fråga om tekniska och organisatoriska krav.

Den metod som valts i syfte att definiera en hög nivå i fråga om kärnteknisk säkerhet, en nivå som skall uppnås av kandidatländerna, består i att man jämför praxis och gällande regler i kandidatländerna med praxis och gällande regler i medlemsstaterna. Denna metod är av universell karaktär och utgör grunden för en referensmetod för utvärderingen av säkerheten vid kärntekniska anläggningar.

Utvärderingen, som genomfördes 2001 av kommissionen och rådet på grundval av denna metod, har gjort det möjligt att ta fram rekommendationer som har överlämnats av kommissionen till varje kandidatland i juli 2001. I rekommendationerna preciseras att de skall betraktas som specifikationer av unionens gemensamma ståndpunkt om energikapitlet (14) i fråga om den kärntekniska säkerheten. Kandidatländerna har uppmanats att acceptera dessa formellt och att meddela en tidsplan för deras genomförande.

Två grundläggande slutsatser kan dras efter denna utvärdering. För det första: en bekräftelse av nödvändigheten att stänga de reaktorer där det inte är sannolikt att man kommer att kunna uppnå en hög kärnteknisk säkerhetsnivå (Kozloduy 1-4 i Bulgarien, Ignalina 1-2 i Litauen samt Bohunice 1 och 2 i Slovakien). För det andra: det faktum att säkerheten vid andra reaktorer i kandidatländerna kan ökas, med hjälp av förbättringar av varierande omfattning, till en nivå som är jämförbar med nuvarande nivå inom Europeiska unionen för likvärdiga reaktorer.

Genomförandet av rekommendationerna har övervakats av kommissionen och rådet. De arbeten som påbörjades i januari 2002 har avslutats med en lägesrapport, offentliggjord i juni 2002, om den fackgranskning ("peer review") som genomförts. Genomförandet av vissa rekommendationer kommer dock att sträcka sig över flera år, även efter utvidgningen, och en uppföljning bör genomföras för att säkra uppfyllandet av de åtaganden som dessa länder har gjort före anslutningen.

Om det inte finns någon gemensam referensram för uppföljningen av rekommendationerna under perioden efter anslutningen, skulle unionen kunna bli kritiserad för att de nytillkomna länderna behandlas annorlunda än nuvarande medlemsstater. För de förstnämnda skulle unionen bibehålla rätt till insyn i fråga om säkerheten vid deras kärntekniska anläggningar. För de sistnämnda skulle unionen inte ingripa. Detta skulle inte vara en rimlig situation.

Det särskilda fallet Temelin

Ett särskilt intressant fall när det gäller perioden efter anslutningen är regleringen av tvisten mellan tjeckiska och österrikiska myndigheter avseende igångsättandet av kraftverket i Temelin, som är beläget i Tjeckiska republiken nära den österrikiska gränsen.

Igångsättandet av Temelin-kraftverket har i betydande omfattning försämrat relationerna mellan dessa två länder. Kommissionen har medlat för att underlätta dialogen mellan de tjeckiska och österrikiska myndigheterna. Detta medlingsarbete har formaliserats inom ramen för ett protokoll som undertecknades i december 2000 i Melk mellan de österrikiska och tjeckiska myndigheterna, med deltagande av kommissionen.

Med tillämpning av kapitel IV (kärnteknisk säkerhet) i det protokollet har Tjeckiska republiken, Österrike och kommissionen inlett en "trialog" om 29 frågor som bekymrar de österrikiska myndigheterna. I slutrapporten från de diskussioner som förts inom ramen för denna process understryks att även om det inte har varit möjligt att uppnå en överenskommelse om alla frågor, har man kunnat uppnå målet för det som nu kallas "Melk-processen", dvs. att underlätta dialogen mellan de två staterna.

Det är tack vare kommissionens ingripande som Tjeckiska republiken och Österrike har kunnat återuppta diskussionerna under mindre emotionellt laddade former. Den 29 november 2001 kom de två staterna överens, alltjämt med hjälp av medling från kommissionen, om ett förfarande för uppföljning av protokollet från Melk. Denna uppföljning kommer att genomföras inom ramen för ett bilateralt avtal mellan de två staterna. Med tillämpning av detta avtal kommer Österrike att få rätt till insyn i säkerhetsförhållandena vid en tjeckisk kärnteknisk anläggning.

Detta förhållande - att en stat har rätt till insyn i säkerheten vid en anläggning i en annan stat - är en atypisk mekanism. Det står klart att lösningen hade varit mycket enklare om det hade funnits gemensamma säkerhetsnormer. Dessa normer skulle ha tjänat som referens för Österrike och skulle ha följts av Tjeckiska republiken inom ramen för gemenskapens regelverk. Kommissionen skulle då rutinmässigt ha agerat för att verifiera att regelverket hade genomförts på ett korrekt sätt.

Slutligen bör det noteras att säkerheten vid Temelin-kraftverket har utvärderats av kommissionen och rådet, samtidigt med denna process, på samma sätt som övriga kärntekniska anläggningar i kandidatländerna. Resultaten från denna utvärdering har visat att detta kraftverk, tack vare att föreslagna rekommendationer har genomförts, uppvisar en kärnteknisk nivå som är tillfredsställande.

Det är således dags för gemenskapen att fullt ut utöva sina befogenheter inom området kärnteknisk säkerhet. Det skulle vara paradoxalt om kommissionen skulle kunna ingripa för att utvärdera säkerheten vid kärntekniska anläggningar i kandidatländerna, samtidigt som dess åtgärder inom en utvidgad union skulle förbli begränsade. För detta förfogar gemenskapen över en för ändamålet avpassad rättslig grund.

1.2 Rättsliga medel för att utöka säkerheten vid kärntekniska anläggningar

Idag måste man frångå det rent nationella perspektivet när man arbetar med kärnsäkerhetsfrågor. Endast med ett gemensamt tillvägagångssätt kan man garantera bibehållandet av en hög kärnteknisk säkerhetsnivå i en utvidgad union med tjugoåtta medlemsstater. En gemenskapsåtgärd på detta område måste bygga på en solid rättslig grund i grundtexterna. Det är på denna grund som ett nytt tillvägagångssätt i fråga om den kärntekniska säkerheten kan utvecklas.

Eftersom det handlar om ett område som berör kärnkraftsutnyttjande är det helt naturligt att den rättsliga grunden skall sökas i Euratomfördraget. De bestämmelser i fördraget som rör hälsoskydd ger en allmän ram som innehåller de element som utgör den rättsliga grunden för gemenskapens befogenheter inom området kärnteknisk säkerhet, och som gör det möjligt att utveckla de grundläggande normerna. Utöver de rent juridiska aspekterna har denna befogenhet också, för övrigt, erkänts av rådet.

a) Gemenskapens befogenheter

I inledningen till Euratomfördraget fastläggs att medlemsstaterna å ena sidan är "beslutna att skapa förutsättningar för utvecklingen av en effektiv kärnindustri" och å andra sidan "angelägna att skapa sådana förhållanden i säkerhetshänseende att farorna för befolkningens liv och hälsa avlägsnas". För övrigt har gemenskapen som uppgift, enligt artikel 2 punkt b, "att uppställa enhetliga säkerhetsnormer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd samt övervaka tillämpningen av dessa normer."

Kapitel 3 (hälsoskydd) i fördraget innehåller bestämmelser om grundläggande normer för skydd mot joniserande strålning. Fördragens upphovsmän bemödade sig om att uttryckligen ge gemenskapen befogenheter inom hälsoskyddsområdet. Hälsoskyddet berör såväl strålskydd som kärnteknisk säkerhet.

Strålskyddet kan definieras som alla åtgärder som syftar till att skydda människa och miljö mot joniserande strålning. Kärnteknisk säkerhet rör åtgärder som syftar till att vid kärntekniska anläggningar inrätta och upprätthålla verkningsfulla skydd mot tänkbara strålrisker för att skydda enskilda personer, samhället och miljön mot skadliga effekter av joniserande strålningar från sådana anläggningar. Dessa båda områden har ett gemensamt hälsoskyddsmål - skyddet mot joniserande strålning.

Generaladvokatens slutsatser, i anslutning till kommissionens överklagande av rådets beslut om att godkänna gemenskapens anslutning till konventionen om kärnsäkerhet, [15] innehåller många nyttiga upplysningar. Där sägs att "med hänsyn till dagens vetenskapliga kunskap är det varken möjligt eller önskvärt att upprätthålla artificiella gränser mellan disciplinerna strålskydd och kärnsäkerhet." Vidare sägs att "det faktum att medlemsstaterna fortsättningsvis har exklusiv behörighet i fråga om kärnsäkerhetens tekniska aspekter hindrar inte gemenskapen från att anta lagstiftning genom vilken vissa krav avseende säkerhet, tillstånd, kontroller och utvärderingar eller mekanismer för genomdrivande fastställs."

[15] Förslag till avgörande av generaladvokat M Jacobs, föredraget 13.12.2001, mål C-29/99.

Denna analys tenderar att bekräfta den nära kopplingen som finns mellan dessa två begrepp. Gemenskapens befogenheter går utöver strålskyddet i dess strikta bemärkelse. Som generaladvokaten understryker i sina slutsatser: "En tolkning mot bakgrund av senare praxis är särskilt legitim och lämplig när det var länge sedan bestämmelserna i fråga utarbetades, när de inte har ändrats sedan dess." Euratomfördraget upprättades på femtiotalet och har sedan dess inte modifierats i något väsentligt avseende. Slutligen bör man komma ihåg att EG-domstolens rättspraxis har bekräftat den breda uttolkningen av strålskyddsmålet.

Med stöd av bestämmelserna i kapitel 3 i Euratomfördraget kan det hävdas att gemenskapen har befogenheter i fråga om säkerheten vid kärntekniska anläggningar. De grundläggande normer som nämns i artikel 30 bör kompletteras så att detta område täcks. För detta syfte fastläggs i artikel 32 att de grundläggande normerna får omprövas eller kompletteras. Fördragets upphovsmän har därigenom skapat ett system som kan utvecklas i syfte att ge gemenskapen möjlighet att inte bara modifiera sin hälsoskyddspolitik, utan också att utvidga tillämpningsområdet för denna politik. I detta avseende är det värt att påminna om att sekundärrätt som kan härledas från avdelning II kapitel 3 i Euratomfördraget, där direktiv 96/29/Euratom [16] är den viktigaste rättsakten, utgör en sammanhängande helhet som är under utveckling och som idag omfattar ett tjugotal bindande rättsakter av olika karaktär, som bl.a. reglerar användning av joniserande strålning i medicinska tillämpningar [17], information i händelse av strålningsolyckor [18], transport av radioaktivt avfall och radioaktiva ämnen [19] m.m.

[16] EGT L 159, 29.6.1996, s. 1.

[17] Direktiv 97/43/ Euratom, EGT L 180, 9.7.1997, s. 22.

[18] Beslut 87/600/ Euratom, EGT L 371, 30.12.1987, s. 76 och direktiv 89/618, EGT L 357, 7.12.1989, s. 31.

[19] Direktiv 92/3/Euratom, EGT L 35, 12.2.1992, s.24, och förordning (Euratom) nr 1493/93, EGT L 148, 19.6.1993, s. 1.

b) En befogenhet som erkänns av rådet

I samband med europeiska kärntekniska industrins utveckling har det uppstått ett behov av konvergens på gemenskapsnivå för att stödja medlemsstaterna i deras insatser för att harmonisera praxis i fråga om säkerheten. Rådet har således i sin resolution av den 22 juli 1975, om tekniska problem på kärnsäkerhetsområdet, erkänt att det är kommissionens ansvar att "fungera som katalysator för initiativ" som tas på det internationella planet i fråga om kärnteknisk säkerhet. Det är mot bakgrund av denna resolution som kommissionen har inrättat flera expertgrupper som skall behandla frågor som rör kärnteknisk säkerhet. Dessa grupper, i vilka företrädare för medlemsstaternas tillsynsmyndigheter deltar, har bidragit aktivt till harmoniseringen av praxis i fråga om den kärntekniska säkerheten. Till följd av en annan rådsresolution, av den 18 juni 1992, har dessa expertgruppers deltagande kunnat utvidgas till att omfatta företrädare även från länderna i Central- och Östeuropa och republikerna i före detta Sovjetunionen.

Vidare bör man komma ihåg att Gemensamma forskningscentret (GFC) är en viktig aktör, sedan många år tillbaka, inom forskningen för att förbättra säkerheten vid kärntekniska anläggningar. Dess tekniska sakkunskap när det gäller säkerhet i kärnbränslecykeln samt reaktorsäkerhet är obestridlig och erkänd på det internationella planet. GFC bistår också kommissionen vid bedömning av anbud och utvärdering av resultat av åtgärder som vidtagits inom ramen för programmen Phare och Tacis.

Genom ett beslut av den 21 mars 1994 har rådet bemyndigat kommissionen att ta lån som skall användas för finansiering, i form av lån, av projekt som syftar till att förbättra säkerheten och effektiviteten vid kärntekniska anläggningar i vissa länder i Central- och Östeuropa samt i före detta Sovjetunionen. Denna mekanism har bl.a. utnyttjats för säkerhetsförbättringar av reaktorerna 5 och 6 vid kärnkraftverket i Kozloduy i Bulgarien. Slutligen bör det understrykas att gemenskapen sedan 1990 har avsatt cirka 220 miljoner euro till förbättringar av säkerheten vid kärntekniska anläggningar i kandidatländerna.

Såsom redan påpekats uppmanades kommissionen av Europeiska rådet vid mötet i Köln i juni 1999 att se till att strikta säkerhetsnormer tillämpas i Central- och Östeuropa. Som en uppföljning av denna uppmaning har en utvärdering av säkerheten vid kärntekniska anläggningar i kandidatländerna genomförts av kommissionen och rådet under 2001. Därmed har det blivit möjligt för femton medlemsstater och för kommissionen att anlägga ett Europaomfattande perspektiv i fråga om kärnteknisk säkerhet.

En situation där gemenskapens åtgärder inom området kärnteknisk säkerhet i tredje land erkänns och välkomnas på det internationella planet, samtidigt som dess åtgärder på det interna planet förblir begränsade, kan inte fortsätta omedelbart före en utvidgning utan motstycke, där frågor kring kärnteknisk säkerhet är av en sådan avgörande betydelse. Vid sitt möte i Laeken i december 2001 bekräftade Europeiska rådet övergången från reflektion inför en utvidgning till en reflektion kring en global politisk vision för hela den utvidgade unionen. En av slutsatserna från detta möte var att "Europeiska rådet förbinder sig att bibehålla en hög kärnsäkerhetsnivå i unionen. Europeiska rådet betonar starkt nödvändigheten av att man övervakar säkerheten och skyddet i kärnkraftverken. Det begär att medlemsstaternas experter på kärnenergi lämnar återkommande rapporter som utformas i nära kontakt med kommissionen."

Slutsatserna från rådets möte i Laeken utgör ett genomförande av slutsatserna från Köln i unionen. Dessa slutsatser har ett gemensamt mål: att bibehålla en hög kärnsäkerhetsnivå. Eftersom den metod som utarbetats för utvärderingen av säkerheten vid kärntekniska anläggningar i kandidatländerna har en "generell karaktär", enligt rådets formulering, bör den kunna utnyttjas för en jämförbar utvärdering inom hela unionen.

Kommissionen anser att de juridiska och politiska villkoren idag är sådana att det är möjligt att införa ett gemenskapssystem för säkerheten vid kärntekniska anläggningar.

2 Ett nytt system för säkerheten vid kärntekniska anläggningar

Idag är det nödvändigt att ha ett gemensamt system. Med ett sådant system skulle man få en bindande rättslig ram, en enhetlig ram för kontroll och ett enhetligt kriterium för tolkning av normer. Ett EU-omfattande system för säkerheten vid kärntekniska anläggningar bör - i likhet med de nuvarande nationella systemen - bestå av två huvuddelar: 1) en uppsättning normer, 2) ett system för kontroll av att normerna iakttas. Detta skall göra det möjligt att, i tillämpliga fall, vidta sanktionsåtgärder om gemenskapsnormerna inte uppfylls.

2.1 Gemensamma normer

Ett införande av ett EU-omfattande system för säkerheten vid kärntekniska anläggningar innebär inte nödvändigtvis att man måste fastställa detaljerade tekniska säkerhetsnormer. Systemet får heller inte överlappa de system som redan finns bland medlemsstaterna.

Hänsyn bör tas till vad medlemsstaterna redan har genomfört. Det måste dock medges att åtgärderna i fråga om kärnteknisk säkerhet, trots en allt mer påtaglig harmonisering inom området, fortfarande uppvisar stora skillnader mellan medlemsstaterna. Dessa skillnader i fråga om nationella regler och principer hindrar dock inte att den kärntekniska säkerheten i dag ligger på en hög nivå inom unionen. Bibehållandet av denna nivå är dock inte garanterad. Gemenskapssystemet bör vara inriktat på denna särskilda punkt.

a) Nuvarande normer

Det finns en rad principer som kan bilda grundvalen för ett juridiskt bindande EU-omfattande system. Dessa principer skulle kunna vara formaliserade inom ramen för ett gemenskapsdokument som i huvudsak, under den första tiden, skulle bygga på innehållet i IAEA:s konvention om kärnsäkerhet. Denna konvention innehåller inga detaljerade tekniska föreskrifter. Den utgör emellertid en precist utformad rättslig ram som bildar grunden till ett system för kärnteknisk säkerhet. Samtliga medlemsstater och alla kandidatländer utom Estland och Malta är parter i konventionen om kärnsäkerhet.

Det bör dock påpekas att konventionen bara omfattar kärnkraftverk. Med hänsyn till den europeiska kärnkraftsindustrins utveckling vore det önskvärt att införa ett system med större räckvidd som skulle omfatta alla civila kärntekniska anläggningar.

Genom att formellt fastställa dessa normer i en rättsakt från gemenskapen skulle man komplettera de grundläggande normer som anges i artikel 30 i Euratomfördraget så att säkerheten vid kärntekniska anläggningar täcks in. Sedan Euratomfördraget trädde i kraft har de grundläggande normerna reviderats genom en rad ändringsdirektiv. Det sista ändringsdirektivet är från den 13 maj 1996 (96/29/Euratom [20]). Nu handlar det inte om att revidera det sistnämnda direktivet, där de grundläggande normerna fastställs, utan om att utarbeta ett nytt direktiv som skall komplettera normerna. Begreppet "grundläggande norm" bör omfatta två aspekter: 1) strålskydd och 2) säkerheten vid kärntekniska anläggningar.

[20] EGT L 159, 29.6.1996, s. 1.

Det står klart att ett sådant gemenskapssystem för kärnsäkerheten på sikt inte kan begränsas till ett rent övertagande av relevanta bestämmelser i konventionen om kärnsäkerhet. Konventionens bestämmelser kan dock tjäna som en okontroversiell utgångspunkt, eftersom alla medlemsstater redan är skyldiga att införa dem. Dessa bestämmelser kan sedan kompletteras med andra inslag i syfte att upprätta juridiskt bindande regler för medlemsstaterna.

b) Normernas utveckling

Det faktum att de gemensamma normerna för säkerheten vid kärntekniska anläggningar utvecklas med tiden innebär en revidering av dem, något som enligt artikel 32 i Euratomfördraget måste följa ett bestämt förfarande. Enligt artikel 31 skall kommissionen utarbeta de grundläggande normerna efter yttrande av en grupp personer, som Vetenskapliga och tekniska kommittén skall utse bland medlemsstaternas vetenskapliga experter, och efter yttrande av Ekonomiska och sociala kommittén. Efter samråd med Europaparlamentet antar sedan rådet med kvalificerad majoritet de grundläggande normer som kommissionen lagt fram förslag om.

I det praktiska arbetet med att utveckla de europeiska normerna kommer man att beakta resultaten av IAEA:s insatser i fråga om normer för kärnteknisk säkerhet. IAEA har bedrivit verksamhet inom detta område under många år. Man måste också särskilt beakta resultaten av det arbete som Nuclear Regulators Working Group (NRWG - arbetsgrupp bestående av tillsynsmyndigheter på det kärntekniska området) bedriver, framför allt de gemensamma ståndpunkter som gruppen utarbetat. Samma sak gäller den verksamhet som Western European Nuclear Regulators (WENRA - sammanslutning av västeuropeiska tillsynsmyndigheter på det kärntekniska området) bedriver i fråga om harmonisering. Den metodik som kommissionen och rådet tagit fram för säkerhetsbedömningen av kärntekniska anläggningar i kandidatländerna kommer också att vara ett viktigt inslag att ta hänsyn till.

På det här området finns det redan viktiga nationella bestämmelser, och det vore därför bra om kommissionen kunde utnyttja sakkunskapen hos säkerhetsexperter så att de gemensamma normerna utvecklas på ett harmoniserat sätt. För det ändamålet skall kommissionen bistås av den kommitté som anges i artikel 31 i Euratomfördraget.

Gemenskapens system kommer i ett första skede att bygga på en samling miniminormer. Systemet kommer ändå att innebära att det fastställs en rättslig ram, där det ingår en mekanism som gör att normerna kan utvecklas. En av de första uppgifterna för den kommitté som avses i artikel 31 i Euratomfördraget blir således att - med de ovannämnda undersökningarna som underlag - utarbeta en samling praktiskt användbara normer som kan tjäna som en gemensam referensram. Det är med dessa normer som grund som kontrollerna kommer att kunna genomföras i medlemsstaterna. För att varje form av inkonsekvent behandling skall undvikas mellan å ena sidan de nuvarande medlemsstaterna och å andra sidan de tillträdande staterna, skall lagstiftningen vara i kraft vid tidpunkten för EU:s utvidgning, dvs. den 1 januari 2004. Det datumet markerar början för den praktiska tillämpningen av detta gemenskapssystem, som sedan kommer att utvecklas vidare.

De gemensamma normerna utgör ett inslag i en dynamisk process. Det handlar inte om att definiera en samling tekniska normer som skall tillämpas på kärntekniska anläggningar. Syftet med gemenskapsnormerna är att sörja för att det upprätthålls en hög nivå i fråga om kärnteknisk säkerhet inom EU. Därför måste systemet bygga på sakkunskapen hos de nationella tillsynsmyndigheterna. Meningen är att gemenskapens system skall tjäna som ett komplement till de nationella systemen.

c) c) Återkommande rapporter

I överensstämmelse med konventionen om kärnsäkerhet, och med slutsatserna från Europeiska unionens möte i Laeken, skall medlemsstaterna överlämna rapporter om de åtgärder de vidtagit för att uppfylla sina förpliktelser samt om läget beträffande säkerheten vid de anläggningar som står under deras kontroll. Rapporterna kommer att granskas av medlemsstaterna och kommissionen genom att säkerhetsexperter granskar varandras arbete ("peer review").

2.2 Ett oberoende kontrollsystem

Det är av yttersta vikt att inrätta ett oberoende kontrollsystem för att gemenskapens insats när det gäller säkerheten vid kärntekniska anläggningar skall bli trovärdig och verkningsfull. När det gäller den inspektionsverksamhet som Euratoms kontor för kärnämneskontroll utför kan det hända att kontrollerna på en och samma anläggning sker med täta intervall. Det beror på att förekomsten av kärnämne är av central betydelse med hänsyn till avtalen om icke-spridning. Jämfört med kärnämneskontrollen behöver däremot kontrollen av den kärntekniska säkerheten normalt inte ske så tätt.

Kontrollsystemet skall i huvudsak bygga på den tekniska sakkunskapen hos de nationella tillsynsmyndigheterna. Till skillnad från kärnämneskontrollen behövs i det här fallet inget team med EU-inspektörer. Syftet med gemenskapens kontroll är att bedöma hur tillsynsmyndigheterna utför sitt uppdrag. Det ingår inte i uppdraget att kontrollera säkerhetsförhållandena vid anläggningarna genom inspektioner på plats.

Ett sådant system bör vara lättare att acceptera för medlemsstaterna. För kommissionen skulle en fördel med ett sådant system vara att man får tillgång till experter på kärnsäkerhet utan några större konsekvenser för budgeten, eller åtminstone utan att det kostnadsmässigt på något som helst sätt är jämförbart med ett permanent team av inspektörer. Systemet skulle därför vara perfekt anpassat till arten av den verksamhet som skall bedrivas. Medlemsstaterna kommer att åläggas att föreslå experter - med angivande av deras respektive kompetensområden - som skall kunna anlitas av kommissionen för oberoende kontroller i medlemsstaterna. Det är givetvis kommissionen som ensam har befogenhet att besluta om kontroller och eventuella uppföljningsåtgärder. I början av året skall kommissionen utarbeta det kontrollprogram som den avser att tillämpa under det aktuella året. När programmet väl har fastställts skall kommissionen kontakta de experter som i förväg utsetts av tillsynsmyndigheterna och som den avser att utnyttja, i syfte att försäkra sig om deras disponibilitet de datum som är aktuella. Såvitt det är möjligt skall kommissionen, när den begär att dessa experter skall ställas till förfogande, bemöda sig om att inte störa de nationella tillsynsmyndighernas normala verksamhet.

Experterna skall i god tid före kontrollen erhålla alla dokument som är nödvändiga för att de skall kunna fullgöra sina uppdrag. Ett samordningsmöte skall hållas hos kommissionen före kontrollen. Ett meddelande om kontrollen skall skickas till myndigheterna i den medlemsstat där kontrollen skall genomföras. Den medlemsstaten har möjlighet att med vederbörlig motivering invända mot sammansättningen av den expertgrupp som fått befogenhet att genomföra kontrollen.

Med rapporterna från kontrollerna som underlag kommer kommissionen att kunna framföra synpunkter, som kan leda till att man vidtar åtgärder som krävs för att upprätthålla säkerheten vid anläggningarna. Kommissionen kommer dessutom att vara skyldig att vartannat år offentliggöra en rapport om läget beträffande den kärntekniska säkerheten inom EU.

Som redan nämnts upphör inte behovet av ett skydd mot joniserande strålning i och med att en kärnteknisk anläggning tas ur drift. Säkerhetskraven kvarstår i olika grad under avvecklingsskedet.

3. Tillräckliga ekonomiska resurser för säkerheten

3.1 Säkerställa att det finns medel för avvecklingen

För att man skall kunna hålla en hög säkerhet vid kärntekniska anläggningar - såväl under drifttiden som under avvecklingsskedet - krävs att det finns tillgång till tillräckliga ekonomiska resurser.

En avveckling av en kärnteknisk anläggning är ett omfattande industriellt företag som kan ta många år, och det kan bli fråga om mycket stora kostnader. För att de skall kunna betalas måste det finnas ekonomiska resurser. Medlen måste avsättas av verksamhetsutövaren under den kärntekniska anläggningens drifttid. När det är dags för avveckling, är det av största vikt att den kan genomföras med upprätthållande av en hög säkerhet.

Det som är mest angeläget för allmänheten, de nationella myndigheterna och verksamhetsutövarna är att försäkra sig om att skyldigheterna när det gäller strålskydd och kärnteknisk säkerhet respekteras under avvecklingen. Det måste finnas garantier för att ekonomiska resurser finns tillgängliga för avvecklingen av kärntekniska anläggningar.

Det är också av största vikt att undvika situationer, där avvecklingen av en kärnteknisk anläggning inte kan påbörjas som planerat, inte genomförs i enlighet med tillämpliga rutiner eller avbryts mitt under genomförandet på grund av resursbrist.

En sådan situation skulle leda till att det blir kvar en stor mängd av radioaktiva ämnen, som inte skulle övervakas och omhändertas på ett godtagbart sätt. Det skulle få allvarliga följder för strålsäkerheten. Sådana förhållanden skulle innebära att ett av de grundläggande målen i Euratomfördraget inte uppfylls. Som vi redan nämnt, skall gemenskapen enligt artikel 2 i Euratomfördraget nämligen "uppställa enhetliga säkerhetsnormer för befolkningens och arbetstagarnas hälsoskydd samt övervaka tillämpningen av dessa normer." Gemenskapen har för detta ändamål antagit grundläggande normer för strålskydd [21]. Således är kapitel 3 i Euratomfördraget den rättsliga grunden för en gemenskapsinsats på det här området.

[21] KOM 96/29 (Euratom).

För närvarande avsätter verksamhetsutövarna medel antingen till egna reservfonder i bolaget eller till externa fonder utanför företaget, vilka inrättats i olika former för det aktuella ändamålet.

Elproduktion med hjälp av kärnkraft sker i kärnkraftverk med lång driftstid. Den är i genomsnitt fyrtio år (förutom då politiska beslut fattats om kärnkraftsavveckling eller förlängning av anläggningarnas driftstid). Med tanke på de belopp det rör sig om, och trots att de används på olika sätt för avvecklingen, måste verksamhetsutövaren, redan när den kärntekniska anläggningen byggs, inte bara ta hänsyn till de tekniska, sociala och ekonomiska aspekterna med avseende på produktionskostnaden, utan även till om projektet i sin helhet är lönsamt. Avvecklingen av anläggningen måste också inräknas.

Även om man avsätter reserver så att en avveckling kan genomföras och så att radioaktivt avfall och utbrända bränsleelement tas om hand, är den grundläggande uppgiften att se till att de ekonomiska resurserna finns tillgängliga på lång sikt, i storleksordningen flera decennier. Därför är inrättandet av avvecklingsfonder, i form av juridiska personer som är självständiga i förhållande till verksamhetsutövaren och öronmärkta för anläggningarnas avveckling, det bästa alternativet för att uppnå syftet - att genomföra avvecklingarna i överensstämmelse med alla erforderliga säkerhetsvillkor. För den händelse en sådan åtskillnad mellan verksamhetsutövare och avvecklingsfonder inte är möjlig av exceptionella och välgrundade skäl, skulle medlen kunna förvaltas av verksamhetsutövarna, på villkor att tillgången till de av företagens medel som avsatts för att täcka avvecklingen är tryggad.

På basis av uppgifter, som medlemsstaterna skall skicka in vart tredje år, kommer kommissionen att med jämna mellanrum ge ut rapporter om läget för fonderna. Vid behov kommer kommissionen att vidta åtgärder för att rätta till oegentligheter som skulle kunna äventyra genomförandet av avvecklingen.

Ett inrättande av externa fonder med sund förvaltning innebär en garanti för att medlen finns tillgängliga på lång sikt så att en hög kärnteknisk säkerhet kan upprätthållas under hela avvecklingsförloppet.

Det har redan understrukits att det är nödvändigt att harmonisera metoderna för beräkning av framtida avvecklingskostnader. Man måste också införa övergångsbestämmelser så att de berörda företagen vid behov kan minimera verkningarna av överföringen av stora belopp till externa fonder.

Kommissionen föreslår införandet av en övergångsperiod som skulle kunna sträcka sig över minst tre år efter ikraftträdandet av de nationella lagbestämmelser som medlemsstaterna omsatt detta direktiv i efter att det antagits av rådet.

3.2 Läget i kandidatländerna

Vid sitt möte i Köln i juni 1999 uppmanade Europeiska rådet kommissionen att se till att strikta säkerhetsnormer tillämpas i Central- och Östeuropa. Med utgångspunkt i detta mandat agerade kommissionen i två steg. Inledningsvis kartlades de reaktorer som ansågs lämpliga att stänga. Därefter utarbetades en metod i samarbete med rådet för att bedöma säkerheten vid de kärntekniska anläggningarna i kandidatländerna.

Framtiden för kärnkraften i Europa är fortfarande osäker, vilket också betonas i grönboken. Den beror på flera faktorer, varav en är säkerheten vid reaktorerna i kandidatländerna. Det är mot denna bakgrund som EU har begärt att vissa av dessa länder skall stänga sina kärnreaktorer. I gengäld bidrar EU till avvecklingskostnaderna och erbjuder finansieringsmöjligheter.

a) Berörda reaktorer

Tre kandidatländer berörs av en stängning i förtid av kärnreaktorer: Bulgarien (Kozloduy 1 till 4), Litauen (Ignalina 1 och 2) och Slovakien (Bohunice 1 och 2). I juni 2002 åtog sig Litauen att stänga reaktorn Ignalina 2 senast 2009. Kommissionen väntar på att Bulgarien i sin tur skall fatta beslut under året om stängning i förtid av reaktorerna Kozloduy 3 och 4. EU bedömer att stängningen antagligen kommer att ske under 2006. Stängningsdatumen förväntas bli bekräftade i anslutningsfördragen.

Internationella experter har bedömt att dessa reaktorer har allvarliga brister i konstruktionen, som det inte är realistiskt att avhjälpa till en rimlig kostnad. Dessutom bekräftar Western European Nuclear Regulators [22] (WENRA - sammanslutning av ansvariga vid tillsynsmyndigheterna i nio av EU:s medlemsstater) i sin rapport från mars 1999 att de berörda reaktorerna inte kommer att kunna uppnå en säkerhetsnivå som uppfyller de normer som gäller i väst, trots alla ansträngningar som redan gjorts för att förbättra dem.

[22] Belgien, Finland, Frankrike, Förenade kungariket, Italien, Nederländerna, Spanien, Sverige, Tyskland.

Kommissionen har tagit hjälp av internationell expertis för formuleringen av texten i Agenda 2000, och där bekräftas stängningsdatumen för fem reaktorer. Där fastställs också att de definitiva besluten för tre andra reaktorer skall tas under 2002.

b) Kostnaden för avvecklingen och möjligheterna till finansiering

Gemenskapen finansierar med hjälp av Phare-programmet sedan flera år projekt inom kärnenergiområdet i kandidatländerna. Flera av dessa har med stängning att göra - bl.a. avfallshantering, bränslelagring och verksamhetsplanering.

Höga kostnader för avvecklingen

Genom Phare är gemenskapen den största bidragsgivaren till de internationella avvecklingsfonder som förvaltas av Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD). Faktum är att det står klart att de nationella fonder som inrättats för avvecklingen i de tre länder som är berörda av en stängning av kärnkraftverk i förtid inte kommer att ha tillräckliga resurser för allt det arbete som krävs för en fullständig rivning.

Vid sitt senaste möte i Bryssel, den 24 och 25 oktober 2002, påminde Europeiska rådet om att "med hänsyn till att Litauen bekräftat att reaktor 1 i kärnkraftverket Ignalina kommer att stängas före 2005 och att landet åtagit sig att stänga reaktor 2 senast 2009, kommer ett program att fastställas för stödåtgärder för avvecklingen av kärnkraftverket Ignalina". Vidare påpekades att "åtagandebemyndigandena för detta program beräknas uppgå till 70 miljoner euro för vart och ett av åren 2004-2006", och "Europeiska unionen vill därför av solidaritet med Litauen bekräfta sin beredskap att 2006 ge landet det ytterligare gemenskapsbistånd som behövs för avvecklingen".

Europeiska rådet påpekade även att "som fortsättning på Phareprogrammets föranslutningsstöd till avvecklingen av kärnkraftverket Bohunice i Slovakien har 20 miljoner euro anslagits i åtagandebemyndiganden för vart och ett av åren 2004-2006".

Europeiska rådet preciserar att detta är "uppskattade siffror, som vid behov skall revideras på grundval av kostnaderna för den avvecklingsverksamhet som bedrivs av avvecklingsfonderna för Ignalina och Bohunice". Vidare påpekas att "Phare-åtagandena ligger över förväntningarna för Ignalina och under förväntningarna för Bohunice".

Budgetplanen

Kommissionen har inte gjort några åtaganden som sträcker sig längre än till 2006. Detta trots att det, med tanke på utkastet till avvecklingsplan, är under de påföljande åren som de största finansieringsbehoven kommer att uppkomma.

Tveksamheterna från Litauens och Bulgariens sida mot att göra några åtaganden om stängning berodde med all säkerhet på att det inte fanns någon klar finansieringsöverenskommelse från kommissionens sida, i synnerhet för perioden 2007-2010. Kommissionen bör därför särskilt uppmärksamma dessa två länder i samband med förberedelserna av nästa finansiella paket.

B Hantering av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall

Trots femtio år av internationell kärnkraftsutveckling och ackumulering av radioaktivt avfall har man ännu inte tagit fram några nationella strategier i Europa (eller i resten av världen) för en slutgiltig lösning på avfallsproblemet. Som betonas i grönboken om trygg energiförsörjning [23] är kärnkraftsalternativet emellertid bara möjligt om avfallsfrågan finner en tillfredsställande lösning under största möjliga öppenhet. De opinionsundersökningar [24] som kommissionen nyligen har genomfört bekräftar att en säker och trygg avfallshantering är ett ofrånkomligt element i debatten om kärnkraftens framtid.

[23] KOM(2000) 769 av den 29 november 2000: "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning", Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer, 2001, ISBN 92-894-0319-5.

[24] Eurobarometer nr 56, 2001 - Europeans and Radioactive Waste (http://europa.eu.int/comm/energy/nuclear/pdf/eb56_radwaste_en.pdf)

Frågan är särskilt viktig för det farligaste avfallet i slutet av kärnbränslecykeln. Detta avfall utgör 5 % av det samlade kärnavfallet men innehåller 95 % av den samlade radioaktiviteten. För närvarande lagras det på eller nära markytan i anläggningar för mellanlagring. Bland annat mot bakgrund av händelserna den 11 september 2001 ger denna typ av tillfällig lagring (i nuläget ofta på obestämd tid) upphov till oro med tanke på hur sårbara dessa lagringsanläggningar är.

Sökandet fortsätter efter en slutgiltig lösning på hur slutförvaret skall ske. De olika alternativen måste utvecklas med hjälp av de senaste tekniska rönen och säkerheten måste garanteras.

Mot bakgrund av nuvarande erfarenhet kan man bekräfta att djupförvar idag är det säkraste och mest lämpliga alternativet, och att tekniken för konstruktion och drift av anläggningarna är tillräckligt långt framskriden. Det finns flera underjordiska laboratorier i unionen och i Schweiz vilka ägnar sig åt detaljstudier av de mest intressanta bergtyperna. I Europa har Sverige och Finland redan beslutat om djupförvar och gjort de första förstudierna. Driften av slutförvarsanläggningarna på de valda platserna kan emellertid inte påbörjas förrän 2015-2020. Uppskattningarna av förvaringskostnaderna varierar beroende på land men utgör en ganska liten del av de totala kostnaderna per kWh.

Även om djupförvar i berget är en slutgiltig lösning kan det hända att det i framtiden utvecklas mer avancerade tekniska lösningar som ger större säkerhet till en rimlig kostnad. Det bör då vara möjligt att ta upp avfallet igen. Detta är möjligt tack vare den grundläggande strategin för koncentrering och inneslutning som garanterar att avfallet hålls avskilt från omgivningen och stabilt i hundratals år efter placeringen i djupförvaret.

Ny teknik för avfallshantering som gör det möjligt att minska innehållet av långlivade radioaktiva ämnen är inte ett genomförbart alternativ till geologisk slutförvaring, men en viktig kompletterande strategi. Parallellt med utvecklingen av djupförvarsanläggningar bör arbetet med den nya tekniken fortsätta så att kommande generationer kan få tillgång till effektivare avfallshanteringsmetoder, t.ex. separering och transmutation. I Euratoms sjätte ramprogram för 2002-2006 har därför en del av medlen avsatts till forskning om ny teknik parallellt med forskningen om slutförvar. Oberoende av vilka energipolitiska val som görs i framtiden är det inte acceptabelt att det nuvarande avfallet lagras på ett sätt som inte är långsiktigt säkert för människors hälsa och för miljön.

1. Olösta avfallshanteringsfrågor

Den civila kärnkraften har funnits i femtio år. De avfallsmängder som har ackumulerats under denna period är relativt begränsade och förvaringsfrågan har hittills inte varit prioriterad. Vi får emellertid inte belasta kommande generationer med uppgiften att lösa problemet med långsiktig förvaring av avfallet.

1.1 Situationen i nuläget

De viktigaste aktiviteter som ger upphov till radioaktivt avfall är

- kärnkraftsproduktion, däribland verksamhet i slutet av kärnbränslecykeln och nedläggning av kärnkraftsanläggningar,

- drift av forskningsreaktorer,

- användning av strålning och radioaktiva material inom sjukvård, jordbruk, industri och forskning, och

- bearbetning av material med naturligt radioaktivt innehåll.

a) Situationen i Europeiska unionen

Sammanlagt produceras omkring 40 000 kubikmeter avfall varje år i Europeiska unionen. Den största delen kommer från kärnkraftsproduktion.

Det finns beprövad teknik för definitiv lagring av det minst farliga kortlivade avfallet, men sådan lagring förekommer endast i fem av de medlemsstater som har kärnreaktorer (Finland, Frankrike, Spanien, Sverige och Förenade kungariket). I Tyskland har man tidigare satsat på slutförvaring av denna typ av avfall, men varken Belgien eller Nederländerna har utvecklat detta alternativ och för närvarande lagras dessa länders avfall temporärt i nationella centraliserade anläggningar. Liknande mellanlagring på obestämd tid finns i medlemsländer utan kärnkraftsprogram.

Använt kärnbränsle och långlivat högaktivt avfall placeras nära reaktorerna, i upparbetningsanläggningarna eller i andra anläggningar där avfall uppkommer, i väntan på en permanent lösning. Ingenstans i världen finns det ännu något slutförvar för detta avfall, och hur långt man har kommit mot att hitta en permanent lösning varierar kraftigt från land till land. I EU är kanske Finland och Sverige de länder som har kommit längst, med sedan länge etablerade program för utveckling av djupförvar. Men inte ens i Finland kan ett slutgiltigt tillstånd för utveckling av den enda plats som för närvarande undersöks bli aktuellt förrän om tidigast åtta år. I Belgien har man sedan flera år bedrivit forskning om djupförvar. I Frankrike håller man på att borra gångar till ett underjordiskt laboratorium. I Tyskland finns det en lämplig plats men den kan idag inte användas av politiska skäl. I vissa medlemsstater omprövar man alla sina alternativ och även beslutsprocessen. Andra medlemsstater väljer däremot att avvakta tills vidare.

b) Den allvarliga avfallssituationen i kandidatländerna

I de kandidatländer som har sovjetbyggda kärnkraftverk och forskningsreaktorer har hanteringen av använt kärnbränsle blivit en fråga av central betydelse under de senaste åren eftersom det inte längre är möjligt att på samma sätt som tidigare transportera tillbaka avfallet till Ryssland för upparbetning eller lagring. Dessa länder har varit tvungna att snabbt bygga tillfälliga lagringsanläggningar för sitt använda bränsle. Små eller inga framsteg har gjorts för att införa program för långsiktig hantering och slutförvaring av detta använda bränsle.

När det gäller det mindre farliga driftsavfallet från kärnkraftverk har endast Tjeckien och Slovakien slutförvaringsanläggningar som är i bruk. Flera länder har ryskinspirerade förvar för radioaktivt avfall som inte härrör från kärnbränslecykeln. Dessa anläggningar uppfyller emellertid inte alltid EU:s gällande säkerhetsnormer. I vissa fall kan det vara nödvändigt att återta avfallet och slutförvara det på något annat ställe.

1.2. Otillräckliga bestämmelser inom gemenskapen och internationellt

Den princip som ligger till grund för hanteringen av alla typer av farligt avfall är att man måste garantera en hög hälso-, arbets-, och miljöskyddsnivå. När det gäller använt kärnbränsle och radioaktivt avfall leder tillämpningen av denna princip till att enskilda, samhället och miljön måste garanteras skydd från de skadliga effekterna av joniserande strålning.

På senare tid har denna princip också stått i fokus för åtgärder på gemenskapsnivå i form av initiativ till forskning, lagstiftning och politik.

Den valda ansatsen i gemenskapens åtgärdsplan [25] och den tillhörande strategin har varit att uppmuntra harmonisering och samarbete mellan medlemsstaterna för att garantera en jämn och tillräcklig skyddsnivå för hela EU. Den aktuellaste rapporten om situationen för hanteringen av radioaktivt avfall i EU offentliggjordes 1999 [26]. Kommissionen har även nyligen offentliggjort en liknande rapport för kandidatländerna [27].

[25] Rådets resolution (92/C 158/02) av den 15 juni 1992 om förnyelse av gemenskapens åtgärdsplan inom området radioaktivt avfall.

[26] Meddelande från kommissionen till rådet: Kommissionens meddelande och fjärde rapport om nuläge och framtidsutsikter för hanteringen av radioaktivt avfall inom Europeiska unionen, KOM(98) 799, 11.1.1999.

[27] Rapport från kommissionen, EUR 19154.

Inom ramprogrammen är och förblir frågan om hantering av radioaktivt avfall ett av de viktigaste forskningsområdena. En viktig del är stöd till forskning i de underjordiska forskningsanläggningarna. Genom forskningen kan man samla grundläggande uppgifter om förvarets geologiska omgivning och prova de lagringstekniker som är tänkbara för ett framtida slutförvar. Avancerad teknik för kemisk och nukleär separering och minimering av långlivat avfall (separering och transmutation) är också ett viktigt forskningsområde.

Harmoniseringen av de grundläggande principerna har stöd i de grundläggande säkerhetsnormerna för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning. Normerna innebär en gemensam och internationellt godkänd strålskyddsnivå i hela EU. Den senaste versionen av de grundläggande säkerhetsnormerna är från 1996 [28], med genomförande i nationell rätt senast den 13 maj 2000. Ett gemenskapssystem för övervakning och kontroll av internationell transport av radioaktivt avfall har även inrättats enligt kapitel 3 (avdelning II) i Euratomfördraget [29]. Direktivet om miljökonsekvensbeskrivningar med ändringar enligt avdelningen om miljö i EG-fördraget har också stor betydelse för sektorn för radioaktivt avfall [30] [31].

[28] Rådets direktiv 96/29/Euratom av den 13 maj 1996.

[29] Rådets direktiv 92/3/Euratom av den 3 februari 1992.

[30] Rådets direktiv 85/337/EEG av den 27 juni 1985.

[31] Rådets direktiv 97/11/EEG av den 3 mars 1997.

Det finns dessutom ett antal internationella konventioner som är mycket viktiga för fastställandet av gemensamma metoder och säkerhetsnivåer på internationell nivå. Den viktigaste är Konventionen om säkerheten vid hantering av använt kärnbränsle och om säkerheten vid hantering av radioaktivt avfall [32] som förhandlades fram inom Internationella atomenergiorganet (IAEA) och som trädde i kraft den 18 juni 2001. Frågan om Europeiska gemenskapens och Euratoms undertecknande av denna konvention är för närvarande föremål för ett förslag från kommissionen [33]. IAEA håller även på att avsluta en serie dokument om alla säkerhetsaspekter i samband med hanteringen av radioaktivt avfall, däribland rekommendationer om säker slutförvaring av alla kategorier radioaktivt avfall.

[32] Texten finns hos AIEA -INFCIRC/546 (24 december 1997).

[33] KOM(2001) 520 slutlig, 15.10.2001.

2 Mot en säker lösning

Kommissionen anser att det är hög tid att besluta om konkreta åtgärder för hanteringen av radioaktivt avfall, framförallt för att främja utvecklingen av slutförvar och forskningen i allmänhet. Detta innebär emellertid inte man utesluter andra lösningar som kan komma fram till följd av tekniska framsteg.

2.1 Slutförvar är det bästa alternativet

Betydande mängder (mer än 2 miljoner m3) av de mindre farliga avfallskategorierna har redan lämnats för slutförvaring i EU, men alla länder har inte tillgång till slutförvar. Detta avfall, som volymmässigt utgör en betydligt större mängd än de farligare kategorierna, innebär inte någon större teknisk utmaning när det gäller slutförvaret, men det kräver likväl noggrann tillsyn under mellanlagringen.

Vad beträffar det farligare avfallet är de flesta internationella tekniska experter överens om att slutförvar genom isolering i djup stabil berggrund är det bästa alternativet. Genom ett system med flera kapslar och väl valda djupförvarsplatser kan avfallet isoleras under mycket lång tid. Detta innebär att eventuell resterande radioaktivitet kommer att ligga på obetydliga nivåer. Djupförvarsstrategin innebär en kraftigt minskad risk för oavsiktliga intrång av människan. Lösningen är i huvudsak passiv och permanent och kräver inga ytterligare mänskliga insatser eller institutionell tillsyn.

Ett problem är emellertid att flera medlemsstater dröjer med att identifiera och godkänna lämpliga platser för slutförvar, särskilt djupförvar. Under tiden fortsätter mängden använt kärnbränsle och radioaktivt avfall som mellanlagras på eller nära markytan att växa. Dessa ytanläggningar kräver aktiva åtgärder, som tillsyn och underhåll, för att man skall kunna garantera hög säkerhet och miljöskydd. Det är inte godtagbart att lämna över denna börda till kommande generationer. Dessutom har händelserna den 11 september 2001 stärkt behovet av att agera snarast på grund av dessa anläggningars sårbarhet vid terroristattacker.

Efter flera års tvekan och förhalning, främst på grund av politiskt motstånd, är det nu högt tid att medlemsstaterna förbinder sig att utarbeta en tidsplan för utveckling av slutförvar för radioaktivt avfall. Det är särskilt viktigt att Europeiska unionens medlemsstater antar program för djupförvar av högaktivt långlivat radioaktivt avfall. De skulle därmed vara tvungna att fatta beslut om tillstånd för utveckling av de utvalda platserna för slutförvar och för driften av anläggningarna inom de föreskrivna tidsgränserna. Kommissionen föreslår därför att EU:s medlemsstater skall förbinda sig att följa en i tidsplan som har fastställts i de nationella programmen för lagring av radioaktivt avfall i allmänhet och djupförvar av högaktivt avfall i synnerhet. De skall fatta beslut om tillstånden för val av plats för slutförvar (nationell eller regional) senast 2008 för högaktivt avfall. Slutförvarsanläggningen skall tas i drift senast 2018. För lågaktivt kortlivat avfall skall lagringen vara ordnad senast 2013. Det faktum att kommissionen koncentrerar sig på att se till att medlemsstaterna följer denna tidsplan hindrar inte att man genomför andra lösningar som har framkommit till följd av eventuella vetenskapliga framsteg i framtiden.

2.2 Ökade forskningsanslag

Även om djupförvar är en metod som garanterar att avfallet hålls isolerat under mycket lång tid är det likväl viktigt att fortsätta med forskningen och förstärka insatserna för att optimera tekniken och tillämpningsmetoderna. Djupförvarslösningen får inte heller innebära att man drar ned på forskningsinsatserna på andra områden inom avfallshanteringen, t.ex. ny teknik för att minimera avfallsmängden vilken kan erbjuda nya möjligheter i framtiden.

Gemenskapens ramprogram har och kommer även fortsättningsvis att ha en viktig roll för att främja forskning och utveckling inom detta område. Det har avsatts 90 miljoner euro till forskning om radioaktivt avfall i sjätte ramprogrammet för forskning (2002-2006). Gemensamma forskningscentret har också anslagit en stor del av sina medel till forskningsåtgärder inom avfallsområdet. Flera medlemsstater har egna forskningsprogram som finansieras antingen genom den nationella budgeten eller av kärnenergisektorn. Alla frågor kan emellertid inte tas upp inom ramen för sådana program.

I enlighet med principen om att förorenaren skall betala bör de avfallsgenererande operatörernas bidrag till forskningsansträngningarna vara tydligare och mer omfattande. För detta ändamål, och för att stärka samverkan mellan dessa program och informationsutbytet på gemenskapsnivå, planerar kommissionen att så småningom föreslå att det upprättas ett eller flera gemensamma företag, enligt avdelning II kapitel 5 i Euratomfördraget, med ansvar för förvaltningen av de särskilda forskningsprogrammen för avfallshantering. Dessa gemensamma företag, som grundas på en frivillig överenskommelse mellan industrin och medlemsstaterna, skall föra samman de medel som finns hos Gemensamma forskningscentret, medlemsstaterna och företagen.

Slutsatser

Med hänsyn till att kärnsäkerheten behöver förbättras och att EU åtagit sig att bana väg för ett i verklig mening EU-omfattande sätt att tackla de här frågorna har kommissionen antagit flera utkast till sammanhängande och kompletterande åtgärder. När den expertgrupp som inrättats enligt artikel 31 i Euratomfördraget har lämnat sitt yttrande, kommer utkasten att överlämnas till rådet. Syftet är att rådet skall anta två direktiv:

- Ett ramdirektiv om fastställande av grundläggande skyldigheter och allmänna principer för säkerhet vid kärntekniska anläggningar i den utvidgade unionen. Skyldigheterna och principerna skall omfatta både drifttiden och avvecklingsskedet. På sikt skall de leda fram till gemensamma säkerhetsnormer och kontrollsystem som garanterar att gemensamma metoder och kriterier tillämpas i hela den utvidgade Europeiska unionen. I direktivet föreskrivs också att det skall finnas tillgång till tillräckliga ekonomiska resurser så att behovet av säkerhet vid kärntekniska anläggningar kan tillgodoses under såväl drifttiden som avvecklingsskedet.

-Ett direktiv om radioaktivt avfall. Direktivet innebär att djupförvar prioriteras. Det är den säkraste teknik som man för närvarande känner till. I direktivet föreskrivs att EU:s medlemsstater skall anta nationella program, enligt en i förväg fastställd tidsplan, för lagring av radioaktivt avfall i allmänhet och djupförvar av högaktivt avfall i synnerhet. Medlemsstaterna skall fatta beslut om nationella eller regionala förvaringsplatser.

Vidare kommer kommissionen att till rådet överlämna ett utkast till beslut om att bemyndiga kommissionen att förhandla fram ett avtal mellan Euratom och Ryska federationen om handel med kärnämne. Avtalet skall bygga på de tillämpliga bestämmelserna i Euratomfördraget, och man kommer att behöva ta hänsyn till den rådande verkligheten på marknaden i den utvidgade unionen och till den speciella karaktären hos kandidatländernas förbindelser med Ryska federationen på detta område. Samtidigt måste man i avtalet ta hänsyn till de europeiska konsumentintressena och till livskraften hos den europeiska kärntekniska industrin, i synnerhet när det gäller anläggningar för anrikning. I det nya avtalet kommer att ingå bestämmelser om regelbunden övervakning av all handel med kärnämne, oavsett om det är avsett för elproducenter eller anrikning. Det ovannämnda beslutet kommer att behandlas i ett särskilt meddelande från kommissionen.

BILAGA

Bilaga A - Gången för avveckling av kärntekniska anläggningar

Avveckling av en kärnteknisk anläggning omfattar all verksamhet - av såväl tekniskt som juridiskt slag - som syftar till att uppnå en situation där alla strålskyddsrestriktioner för anläggningen kan upphävas.

Det är vedertaget att en anläggning har avvecklats när de byggnader som använts för rent kärntekniska ändamål har rivits. Det får inte längre finnas något radioaktivt material på platsen där anläggningen stått, och man kan börja använda platsen för andra ändamål. IAEA har definierat tre etapper i avvecklingsförloppet. De tillämpas fortfarande inom den kärntekniska sektorn.

* Etapp 1: Kärnämne samt radioaktivt avfall som uppstått under drifttiden avlägsnas. De läckagesäkra diffusionsbarriärerna behålls. Öppningssystem och tillträdespunkter låses och förseglas. Anläggningen övervakas med avseende på radioaktivitet, och det fysiska skyddet bibehålls.

* Etapp 2: Inneslutningen reduceras till minsta möjliga. All utrustning och alla byggnader nedmonteras och dekontamineras, med undantag av reaktorbyggnaden och tillhörande kärnämne i kärnkraftverk. Övervakningen sänks till en lägre säkerhetsnivå.

* Etapp 3: Nedmontering och rivning av återstående byggnadskonstruktioner och material. Allt material med en radioaktivitet som fortfarande överskrider gränsvärdena skickas till slutförvar. Platsen, där anläggningen stått, kan disponeras för andra ändamål.

De tre etapperna kan genomföras som ett enda sammanhängande förlopp, eller också kan de genomföras var för sig med relativt långa "vänteintervall" emellan (upp till 100 år mellan etapp två och tre). Man skiljer därför mellan sammanhängande och intervallvis avveckling.

Valet av det ena eller andra avvecklingssättet är beroende av strålning och ekonomiska resurser, men även politiska aspekter kan ha betydelse.

Den som driver en kärnteknisk anläggning är ansvarig för genomförandet av avvecklingen enligt det valda sättet och för anskaffandet av erforderliga resurser för nedmonterings- och rivningsarbetet samt för avfallshanteringen. Verksamhetsutövarens beslut påverkas dock starkt av det som kännetecknar den nationella politiken på det kärntekniska området. I den ingår bland annat följande mål:

- Driftsäkerhet för kärnteknisk och industriell verksamhet som bedrivs samtidigt

- Minimering av avfall, radioaktivt såväl som konventionellt

- Säker och långsiktig hantering av producerat avfall

- Minimering av strålningsrisker och industritekniska risker

- Minimering av effekter på miljön

- Minimering av socioekonomiska följder

Ju längre vissa avvecklingsmoment skjuts upp, desto mindre blir deras strålningseffekter, samtidigt som den totala avvecklingskostnaden sänks (räknat i nuvärde).

Antaganden om värdena på framtida ekonomiska variabler spelar också en viktig roll för beräkningen av kostnaderna med hänsyn till de långa vänteintervallen (som kan sträcka sig över flera årtionden, eller t.o.m. över ett århundrade) mellan etapperna i avvecklingen.

Beräkningar av hur stora avvecklingsfonderna kommer att behöva vara när drifttiden för en anläggning är slut kommer därför i hög grad att påverkas av strategiska beslut om planer för avvecklingsverksamhet.

Bilaga B - Situationen i fråga om finansiering av avvecklingsverksamhet i olika medlemsstater

Ländervis beskrivning av finansieringssystemen

>Plats för tabell>

Bilaga C - avvecklingsprojekt i EU

(Uppdaterad i april 2002)

>Plats för tabell>

Definition av termer:

REAKTORTYPER

>Plats för tabell>

GCR // Gaskyld reaktor

HWR // Tungvattenreaktor

PWR // Tryckvattenreaktor

PR // Bassängreaktor

FBR // Snabb bridreaktor

BWR // Kokvattenreaktor

HTR // Högtemperaturreaktor

Arg // Argonautreaktor

AGR // Avancerad gaskyld reaktor

GR // Luftkyld grafitreaktor

AVVECKLINGSFASER

>Plats för tabell>

0 // Avveckling tillkännagiven

1 // Avvecklad t.o.m. fas 1

2 // Avvecklad t.o.m. fas 2

3 // Avvecklad t.o.m. fas 3

3 * // Avvecklad t.o.m. fas 3 med undantag för civila anläggningar

- x // Avveckling fram till fas x pågår

YTTERLIGARE INFORMATION

>Plats för tabell>

a // Delvis omgjord till museum

b // Omgjord till anläggning för förvaring av utbränt bränsle

c // Utrustning nedmonterad, byggnaden kan användas för annat ändamål

d // Innehåller skadade bränsleelement

e // Skorstenen delvis nedmonterad

f // Används till lagring av radioaktivt avfall

S // Sellafield (Förenade kungariket)

C // Capenhurst (Förenade kungariket)