MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN - En ny byrå för stödtjänster och administrativa uppgifter vid Europeiska kommissionen

1. Orsaker till att byråerna skapas

1.1. Högre kvalitet och ökad effektivitet

1.2. Möjliga besparingar

1.3. Möjliga risker

2. Befintliga typer av byråer

2.1. Interinstitutionell byrå

2.2. Kommissionsbyrån

3. En ny typ av byråer

3.1. Ansvarsfördelningen

3.1.1. En tydlig arbetsfördelning mellan styrelse och byråchef

3.1.2. Ansvarsfördelning mellan styrelsen, det generaldirektorat som fungerar som referens och byrån

3.1.3. Större självständighet för varje byrå

3.1.4. Ett kontrollsystem och ett lämpligt revisionssystem

3.2. Struktur

3.3. Interinstitutionella byråer

3.4. Områden där förvaltningen kan tänkas skötas av byråer

SLUTSATSER

BAKGRUND

Genom meddelandet från december 1999 med allmänna riktlinjer för politiken för att lägga ut förvaltningen av gemenskapsprogram [1] och vitboken om förvaltningsreformen [2] skisserades en ny politik för att lägga ut arbetet som grundar sig på en vision av en förvaltning där arbetet åter fokuseras på centrala arbetsuppgifter och verksamheter.

[1] Riktlinjer för kommissionens politik för att lägga ut uppdrag, SEK(1999) 2051/7.

[2] Reformen av kommissionen, KOM(2000) 200.

Kommissionen gav en planerings- och samordningsgrupp i uppgift att omvandla dessa riktlinjer till konkreta åtgärder. Det första område man gav sig på var en kontrollerad utläggning av förvaltningen av gemenskapsprogrammen och en återintegrering av byråerna för tekniskt stöd.

I december 2000 lade kommissionen fram ett meddelande [3] för Europaparlamentet och rådet om utläggningen av förvaltningen av gemenskapens program, inklusive ett förslag till en ramförordning från rådet om en ny typ av verkställande organ, det mest innovativa instrumentet i kommissionens strategi för utläggning.

[3] Utläggning av gemenskapens programförvaltning med en ramförordning om en ny typ av genomförandeorgan, KOM(2000)788 slutlig, 13.12.2000.

I november 2001 godkände kommissionen ett meddelande [4] om förvaltning av gemenskapsprogram eller -åtgärder genom nationella organ i nätverk. Detta är en typ av utläggning som innebär att kommissionen delegerar genomförandeansvar till nationella organ med ett offentligt uppdrag som garanteras av staten, och dessa organ fungerar som partner vid genomförande av vissa aspekter av gemenskapens politik.

[4] KOM 2001/648.

I meddelandet Överensstämmelse mellan personalresurser och kommissionens uppgifter [5] angav kommissionen en rad uppgifter, förutom förvaltningen av gemenskapsprogram, som skulle kunna läggas ut, inbegripet uppgifter som gäller kommissionens inre arbete och interinstitutionella verksamheter. Därför planeras införandet att av separata förvaltningsenheter. Som en följd av detta synsätt lade kommissionen nyligen fram ett förslag om upprättande av en interinstitutionell rekryteringsbyrå [6].

[5] (SEK 2000/200).

[6] KOM (2002) 126 slutlig.

Ordet "byrå" är i det här sammanhanget avsett att avgränsa administrativa enheter som syftar till att understödja verksamheterna vid andra avdelningar vid kommissionen och/eller vid andra gemenskapsinstitutioner. I en del fall har ordet emellertid använts antingen för att beskriva enskilda avdelningar vid kommissionen med särskilt ansvar för vissa områden, eller sådana som skapats efter behov.

Med utgångspunkt i de för- och nackdelar som hänger samman med inrättandet av byråer vid kommissionen och en genomgång och bedömning av befintliga byråer och deras struktur, beskriver det här meddelandet ramarna för en ny typ av byrå för stödtjänster och administrativa uppgifter.

De nya byråerna skulle kunna underlätta omorganisationen av kommissionen i samband med reformen och vore ett lämpligt instrument för att förbereda den emotsedda utvecklingen i riktning mot ett utökat interinstitutionellt samarbete genom att slå samman en rad administrativa uppgifter och stödtjänster. De nya byråerna skulle också utgöra ett redskap som kommissionen och/eller de andra institutionerna utnyttjar i syfte att efterleva de uttryckta kraven på ett optimalt utnyttjande av resurserna för att ge en service av hög kvalitet, bland annat genom införandet av synliga expertcentrum.

Detta meddelande syftar till att ange ramarna för hur avdelningarna vid institutionerna i framtiden kan bygga upp strukturer för byråer. Detta påverkar inte de befintliga byråernas ställning, arbetssätt eller förvaltningsstruktur.

Ur funktionell synpunkt skiljer sig denna nya typ av byråer tydligt från genomförandekontoren. Kommissionen kommer att ge de inrättningar som skapas inom ramen för en rådsförordning, med ställning som juridisk person, vissa arbetsuppgifter i samband med förvaltningen av ett eller flera gemenskapsprogram. I det avseendet är genomförandekontorens livstid nära knuten till programmets varaktighet. De nya byråerna skall få ett uppdrag som är kopplat till stödtjänster och administrativa uppgifter som kan vara av permanent slag och är knutna till ett mandat som tilldelats en avdelning vid kommissionen.

1. Orsaker till att byråerna skapas

Det viktigaste syftet med att inrätta byråer är att strukturer som ligger utanför kommissionens avdelningar - så som de betraktas i dag - skall bemyndigas att utföra uppgifter som inte är direkt knutna till kommissionens uppgift som fördragens väktare och initiativtagare, som den även fortsättningsvis vill ha direkt kontroll över.

Det finns flera olika skäl att delegera genomförandet av administrativa uppgifter och stödtjänster till byråerna:

1.1. Högre kvalitet och ökad effektivitet

Byråerna skulle bidra till att höja kvaliteten och öka effektiviteten i tjänsterna genom:

- En ökad synlighet för de tjänster som tillhandahålls. Resultaten skall uppnås genom ett mer riktat och genomtänkt arbetssätt och genom en ännu mer effektiv förvaltning av de olika verksamhetsgrupperna inom mer avgränsade, mer autonoma och mer funktionella strukturer. På det sättet kan kommissionen och/eller generaldirektoraten fatta de grundläggande besluten samtidigt som politiken och förvaltningen inom varje område anpassas närmare till den praktiska verkligheten och användarna.

- Decentralisering av det faktiska operativa ansvaret. Denna uppnås bland annat genom en tydlig gränsdragning när det gäller mandaten och en fullständig integrering och förvaltning av byråernas egna resurser och egen budget. En sådan integrerad arbetsmodell kommer också att vara väl förenlig med syftena med den pågående omarbetningen av budgetförordningen och systemet för att skapa balans mellan verksamheten och resurserna (verksamhetsbaserad förvaltning och verksamhetsbaserad budgetplanering). I det avseendet skall byråerna tillhandahålla en miljö i vilken de som tillhandahåller tjänsterna kan agera relativt stabilt och tryggt, detta för att säkerställa att institutionens operativa krav uppfylls. Byråns chef kan därför planera verksamheten och tillhandahålla en service av hög kvalitet inom ramen för den operativa strukturen. För att uppnå den förväntade graden av stabilitet är det viktigt att varje verksamhet tilldelas nödvändiga personella, ekonomiska och datortekniska resurser, som skall anpassas till de förändringar som sker i arbetsmiljön. Det kommer först och främst att göra det möjligt att fastställa vilka resurser som krävs i inledningsskedet, men också att bidra till anpassningen av byråernas resurser till de behov som formuleras av användartjänsterna.

- En mer fokuserad verksamhet gör att byråerna lättare kan anpassas till kundernas behov och reagera snabbare på deras krav.

1.2. Möjliga besparingar

Genom åren bör byråerna också kunna bidra till möjliga besparingar till följd av

- effekten av den ökade effektiviteten, så som framgår ovan, och

- ytterligare stordriftsbesparingar till följd av ett förbättrat interinstitutionellt arbetssätt.

Detta mål kommer att uppnås genom att ekonomiska och personella resurser samlas på ett ställe samtidigt som förvaltningen rationaliseras och politikens effektivitet och enhetlighet förstärks. Genomförbarheten är mer beroende av politisk vilja än av problem av teknisk karaktär, som kan lösas.

- Användningen av nya kontraktsanställda enligt kommissionen förslag om användningen av extern personal [7]. Enligt de slutgiltiga riktlinjerna på detta område skulle dessa kontraktsanställda

[7] SEK(2001) 1697/7, 30/10/2001, avdelning 3.3 och bilaga X.

- rekryteras enligt offentligrättsliga avtal,

- ha en annan ställning än extraanställd personal,

- endast användas inom särskilda strukturer, inklusive byråerna,

- utföra arbetsuppgifter som inte tillhör kärnområdet, och

- alltid arbeta under ledning av fast anställda tjänstemän.

1.3. Möjliga risker

Upprättandet av byråerna kan medföra en rad möjliga risker.

För det första krävs det en grundlig genomgång av de allmänna kostnader som blir nödvändiga för att driva varje byrå [8], detta för att undvika stora kostnadsökningar. Därför krävs det att byråerna har en tillräcklig minimistorlek så att de kan uppnå de fördelar det innebär att ha en separat etableringsplan. Den kritiska storleken måste fastställas från fall till fall på grundval av en nyttokostnadsanalys så att det kan fastställas vid vilken tröskel möjliga besparingar uppväger stordriftsnackdelarna. Särskild uppmärksamhet har också ägnats frågan om enhetlighet i arbetssättet i förhållande till avdelningen (eller institutionerna) som byrån är knuten till, och av det skälet föreslås det att det inrättas övervakningsgrupper.

[8] Huvudsakligen mänskliga och ekonomiska resurser och datorresurser.

2. Befintliga typer av byråer

Ordet "byrå" används för närvarande för att beskriva flera olika typer av strukturer med olika funktion och vars ställning, arbetssätt och förvaltning inte påverkas av den nya typ av byråer som avses i detta meddelande.

För närvarande finns det tre olika typer av byråer: den interinstitutionella byrån (Publikationsbyrån, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer och den nyligen beslutade Europeiska rekryteringsbyrån), den "interna" kommissionsbyrån och OLAF-typen (Europeiska byrån för bedrägeribekämpning). Denna sistnämndas särdrag beror på att dess speciella uppdrag och verksamhetsområde, och därför kan dessa inte nödvändigtvis överföras till andra byråer. Därför kommer den inte att analyseras närmare här.

Byråerna har följande gemensamma drag:

* Byråerna är inte juridiska personer. Även om de rättsakter genom vilka de inrättas kan innebära att de bemyndigas uppträda i rättsliga sammanhang (exempelvis ingå avtal och skriva kontrakt) är de i motsats till gemenskapens organ inte rättsliga enheter.

* I motsats till vad som är fallet när man skapar andra inrättningar innebär inrättandet av en byrå en organisatorisk handling som utförs av institutionen/-erna och som blir formellt giltig genom ett kommissionsbeslut (eller, när det rör sig om interinstitutionella byråer, ett gemensamt beslut som fattas av institutionerna).

* Tjänsterna som skall besättas med personal vid kommissionens befintliga byråer ingår i kommissionens tjänsteförteckning.

* Tjänsteföreskrifterna skall tillämpas och den typ av personal som skall anställas vid byråerna liknar den som arbetar vid institutionerna. I framtiden får byråerna i motsats till kommissionens avdelningar använda det nya systemet för kontraktsanställning.

* De nuvarande bestämmelserna innebär att det är möjligt att delegera tillsättningsbehörigheten, men i varierande grad beroende på byråns ställning.

2.1. Interinstitutionell byrå

Den interinstitutionella byrån är en enhet som inte är en integrerad del av en institution, och som skall utföra arbetsuppgifter som är gemensamma för flera eller samtliga institutioner. Fördelen med att lägga ut sådana uppgifter på en byrå är att man där kan ackumulera kompetens, göra stordriftsbesparingar (i synnerhet när det gäller mindre byråer) och se till att praxis blir enhetlig inom samtliga institutioner.

Den interinstitutionella byrån har en separat budgetpost in kommissionens förvaltningsbudget (Del A). Den har också en separat tjänsteförteckning som godkänns av budgetmyndigheten. I samband med den verksamhetsbaserade budgetplanen från och med 2004 kommer det att föreslås att den införs som en rubrik och punkter under "Kommissionens administration", också med en särskild tjänsteförteckning och en bifogad uppdelning i inkomster och utgifter.

Beslutet att inrätta en interinstitutionell byrå är fattas gemensamt av de berörda institutionerna.

När det gäller publikationsbyrån som interinstitutionell byrå föreskrivs det i grundförordningen att kommissionen också fungerar som tillsättningsmyndighet efter avtal med styrelsen. I princip kan styrelsen inte agera tillsättningsmyndighet för direktören. När det gäller personalfrågor har kommissionen i egenskap av tillsättningsmyndighet fått befogenhet att delegera dessa befogenheter till byråns direktör.

Den interinstitutionella byrån leds av en direktör eller ordförande och kontrolleras av en styrelse som han eller hon svarar inför.

En interinstitutionell byrå måste anpassa sina egna regler för personalpolitik inom ramen för tjänsteföreskrifterna.

Den interinstitutionella byrån ingår kontrakt på institutionerna vägnar. Det är alltså inte byrån som är part i domstolsförfaranden i sådana ärenden, utan den berörda institutionen. Frågan om rättslig företrädare för en interinstitutionell byrå har därför inte haft någon betydelse förrän nu.

2.2. Kommissionsbyrån

De befintliga interna kommissionsbyråerna är grenar inom kommissionen, men de skiljer sig i vissa avseenden från generaldirektorat. För närvarande är byråerna antingen helt oavhängiga av högre förvaltningsavdelningar och svarar direkt till en kommissionär (Europeiska byrån för humanitärt bistånd) eller en styrelse (byrån för samarbete EuropeAid), eller också kan de ingå i ett generaldirektorat (Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor). Det sistnämnda fallet kommer inte att behandlas i detta avsnitt, eftersom Kontoret för livsmedels- och veterinärfrågor i själva verket är ett direktorat vid generaldirektoratet för hälsa och konsumentskydd, och därför inte skiljer sig från övriga direktorat vid kommissionen.

Kommissionens "standardbyråer" har hittills varit fullständigt integrerade i kommissionens avsnitt i budgeten, det vill säga personalen betalas från del A och deras budgetposter för operativa utgifter ingår i del B i det avsnittet. Därför har kommissionen möjlighet att fördela sina resurser genom interna förfaranden inom organisationen i överensstämmelse med sina prioriteringar.

Inrättandet av en byrå är en organisatorisk handling som institutionen utför och som sedan blir formellt giltigt genom ett kommissionsbeslut.

Arbetet vid byrån leds av en byråchef. Byråchefen i kommissionens nuvarande byråer har en funktion (men inte nödvändigtvis i samma lönegrad) som motsvaras av en generaldirektör och därför är en byråchef direkt underställd en kommissionär.

Kommissionen fungerar som tillsättningsmyndighet och reglerna för delegering av befogenheterna är tillämpliga. När det gäller personalfrågor, tjänstetillsättningar och kontraktsavtal är det kommissionen som har befogenhet, men den delegerar dessa befogenheter till byråchefen.

De interna genomförandebestämmelserna vid kommissionens byråer är desamma som de som gäller vid kommissionen.

I domstol företräds kommissionsbyråerna av juridiska avdelningen.

3. En ny typ av byråer

Den senaste tidens utveckling, liksom den utveckling som förväntas ske, både när det gäller förslagen om nya regler för extern personal och den omarbetade budgetförordningen, kommer att göra det möjligt att införa en typ av kommissionsbyrå.

Den nya typ av kommissionsbyrå som föreslås nedan kan antingen betraktas som ett mål i sig, eller som ett första steg i riktning mot en interinstitutionell byrå.

3.1. Ansvarsfördelningen

3.1.1. En tydlig arbetsfördelning mellan styrelse och byråchef

Kollegiet skall från början fastställa ramarna för de olika styrelserna och fatta beslut om deras arbetsuppgifter/ansvarsområden. Den berörda styrelsen skall fastställa ramarna för byråchefen och arbetsprogrammet så att denne kan fullgöra sitt uppdrag med fullt ansvar och operativt oberoende. Styrelsen skall regelbundet sammanträda för att fatta beslut om genomförandet av arbetsprogrammet och skall utöva en övergripande kontroll över byråns arbete. Styrelsen skall inte vara inblandad i det dagliga arbetet, som byråchefen har ansvaret för.

3.1.2. Ansvarsfördelning mellan styrelsen, det generaldirektorat som fungerar som referens och byrån

- Beslut av principiell eller grundläggande betydelse, beroende på område, skall fortfarande fattas av kollegiet. När det gäller interinstitutionella byråer skall varje institution behålla sitt eget ansvar.

- Alla beslut av lagstiftningskaraktär (t ex personalbestämmelser eller politiska direktiv) skall fortfarande fattas av kommissionen, men den berörda byrån skall tillfrågas.

Ovannämnda beslut förbereds i det generaldirektorat som fungerar som referens i samarbete med byråerna.

- Beslut om genomförande av politiska beslut skall överföras till byråerna. Vid tveksamheter skall byrådirektören samråda med styrelsen.

- Enhetligheten och byråernas befogenheter säkerställs i referensvillkoren och de befogenheter som kollegiet delegerar till byråerna. Ordföranden i varje styrelse skall rapportera till sin kommissionär om genomförandet av arbetsprogrammet.

3.1.3. Större självständighet för varje byrå

En av principerna för reformen av administrationen är att uppmuntra ett större personligt ansvar på samtliga nivåer. Detta blir lättare om varje byrå är mer självständig och tilldelas de nödvändiga resurserna (personal, pengar, IT etcetera) inom ramen för det årliga budgetförfarandet för att kunna fullgöra byråns uppdrag. Därför skall varje byrå ha befogenhet att fatta beslut och sköta förvaltningen med utgångspunkt från den omarbetade budgetförordningen [9] eftersom

[9] Avd. V

- anslagen faller under en särskild budgetpost i kommissionens avsnitt och beskrivs mer noggrant i en bilaga till detta,

- i bilagan presenteras inkomster och utgifter fördelade på budgetavsnitt,

- en särskild tjänsteförteckning ligger som bilaga till kommissionens tjänsteförteckning,

- byråns direktör har rätt att besluta om överföringar mellan enskilda budgetposter i bilagan,

- byråns direktör kommer att vara tillsättningsmyndighet.

Som framgår i avsnitt 2.1.2 kommer det i samband med den verksamhetsbaserade budgetplanen efter 2004 att föreslås som en post under rubriken "Kommissionens administration", också med en särskild tjänsteförteckning och en bilaga som innehåller inkomster och utgifter.

3.1.4. Ett kontrollsystem och ett lämpligt revisionssystem

Vid varje enskild byrå skall samma principer gälla som ligger till grund för reformen av förvaltningen.

- Byrådirektören har delegerats till utanordnare och skall lämna samma formella deklaration som en generaldirektör eller tjänstegrenschef för att ge rimliga garantier för att resurserna förvaltas väl.

- I den allmänna reformens anda skall byrådirektören ha ansvar för att det upprättas lämpliga system för intern kontroll och revision.

- Kommissionens interna finanstjänst skall ha befogenhet att genomföra revisioner vid byråerna. De interna revisionssystemen kan antingen planeras separat för varje byrå eller koncentreras till en enda enhet som sköter samtliga byråer. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning skall ha fritt tillträde till de nya byråerna.

3.2. Struktur

(1) Byråerna skall stå under kommissionens politiska ledning.

(2) Byråerna skall övervakas av sin styrelse, som utses av kollegiet. Styrelsens roll är att säkerställa övervakningen av byråerna genom att fastställa deras arbetsprogram och byråchefens uppgifter och ansvarsområden, och sedan bedöma genomförandet av det överenskomna arbetsprogrammet i en årlig förvaltningsrapport.

(3) Varje styrelse skall ledas av generaldirektören vid det generaldirektorat som byrån rapporterar till, och skall vid behov också ha företrädare för de generaldirektorat som arbetar med den politik som skall följas och står för de resurser som krävs för genomförandet, samt "användardirektoratet" och andra avdelningar. Generaldirektoratet som är referens skall sköta styrelsens sekretariat.

(4) Byrådirektören skall vara en A 2-tjänsteman, men kan också vara A 1, beroende på byråns storlek. Direktören skall också vara ordförande i olika interna organ och arbetsgrupper som har att samordna de olika aktörerna inom ett politikområde.

(5) I generaldirektoraten skall det finnas kontaktformer som säkerställer att byrån följer de politiska riktlinjerna på ett givet verksamhetsområde när det gäller byråns mandat. Denna struktur skall också ansvara för övervakningen av byråns mandat och bistå styrelsen i arbetet med att förbereda det.

3.3. Interinstitutionella byråer

Ovanstående presentation av den nya typen av byrå avser kommissionsbyråer.

Som nämnts ovan skulle kommissionens byrå inrättas antingen som ett mål i sig eller som ett första steg i riktning mot en permanent interinstitutionell byrå. Skälet till att man kan tänka sig en utveckling i två steg är de andra institutionernas varierande grad av intresse och behov av att delta i byråer. En del är mer angelägna än andra, och de är också i olika hög grad benägna att delegera befogenheter och arbetsuppgifter. Slutligen finns det inte mycket utrymme för att försöka uppnå ett gemensamt avtal mellan alla institutioner på samma villkor innan något beslut fattas om att inrätta en byrå.

Den interinstitutionella byrån skulle i det här sammanhanget vara en naturlig utveckling av en kommissionsbyrå. I sin slutgiltiga form skulle en interinstitutionell byrå vara mycket lik modellerna för publikationsbyrån och Europeiska rekryteringsbyrån och de förslag som gjorts i avsnitt 3.1 och 3.2 skulle behöva anpassas för att göra de föreslagna strukturerna interinstitutionella.

3.4. Områden där förvaltningen kan tänkas skötas av byråer

Delegeringen av arbetsuppgifter har vissa möjligheter att utvecklas och expandera på områden som tillhandahåller administrativa stödtjänster till kommissionens avdelningar och kan utvidgas därifrån till andra institutioner.

Särskilda verksamhetsområden för byråerna läggs fram i meddelandet om nya strukturer för förvaltningsuppgifter som för närvarande utförs av GD Admin [10].

[10] SEK (2002) 618.

Genom detta meddelande föreslås i synnerhet inrättandet av en byrå som skall fastställa enskilda tjänstemäns löne roch ersättningar, beräkningen av dem och utbetalningarna (utbetalningsbyrå), och en byrå med ansvar för alla verksamheter som hänger samman med byggnadspolitiken och förvaltningen av kontorsutrymmen (byrå för infrastruktur och logistik).

SLUTSATSER

I detta meddelande presenteras resultaten av den analys som planerings- och samordningsgruppen för externalisering genomförde om byråerna, och meddelandet belyser de viktigaste fördelar som inrättandet av kommissionsbyråer kan ha, liksom eventuella risker, efter att ha bedömt den rådande situationen inom kommissionen och på interinstitutionell nivå.

Därför föreslås det att en ny typ av byrå inrättas, som stämmer väl överens med och till fullo utnyttjar de möjligheter som erbjuds genom kommissionens beslut om extern personal och omarbetningen av budgetförordningen.

De första byråerna av denna nya typ håller för närvarande på att utarbetats enligt de principer som formuleras i detta meddelande.