RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN - Stabiliserings- och associeringsprocessen i sydöstra Europa - Första årsrapporten [SEC(2002) 339] [SEC(2002) 340] [SEC(2002) 341] [SEC(2002) 342] [SEC(2002) 343]

INNEHÅLL

1. Inledning

2. Regionen: ett invecklat pussel

3. Stabiliserings- och associeringsprocessen

4. Framsteg och lärdomar

5. Den fortsatta utmaningen

6. Vägen framåt

Bilagor

A. Sammanfattningar av rapporterna om de enskilda länderna [SEC(2002)339],[SEC(2002)340],[SEC(2002)341],[SEC(2002)342],[SEC(2002)343]

B. EG-biståndet 1991-2001

C. Tabell över ratificering av instrumenten för mänskliga rättigheter

Sammanfattning

Under 2000, efter tio år av oroligheter på Balkan, fastställde de europeiska ledarna att vägen till stabilitet i regionen skulle gå genom en allt närmare associering med EU och klara utsikter till medlemskap. Denna politik, som går under namnet stabiliserings- och associeringsprocessen, går ut på att skapa goda politiska och ekonomiska förbindelser med länderna i regionen och stöds av ett omfattande program för ekonomiskt bistånd (Cards).

Stabiliserings- och associeringsprocessen har redan börjat ge önskade resultat. Regionen håller på att bli mer stabil. Länderna i regionen är inbegripna i ambitiösa politiska och ekonomiska reformprogram som grundar sig på EU-rätt och EU-praxis. Resultaten presenteras mer i detalj i de bifogade rapporterna om de enskilda länderna.

Stabiliserings- och associeringsprocessen är en långsiktig politik. Den stöder varaktiga reformer och är dessutom utformad som en flexibel och dynamisk process som utvecklas i takt med förändringarna i regionen, i EU och i världen och som kan hantera plötsliga kriser. Under de kommande åren kommer det att utvecklas nya sätt att hjälpa länderna i regionen med att ta itu med de ihållande problem som hänger samman med svagheterna i rättsstaten och i de demokratiska institutionerna, korruptionen, hotet om att den extrema nationalismen skall flamma upp igen, fattigdomen, den sociala utslagningen samt med det regionala samarbetet.

Stabiliserings- och associeringsprocessen kräver ett fortsatt engagemang från både EU och länderna i regionen när det gäller att hålla en fast kurs i riktning mot fullständig integrering av länderna i regionen med EU och att göra de nödvändiga förberedelserna för detta.

Inledning

Vid sekelskiftet kunde man notera en betydande förändring i EU:s inställning till västra Balkan [1]. EU:s ledare kom fram till att en politik för akut återuppbyggnad, uppdämning och stabilisering inte i sig var tillräcklig för att ge Balkan varaktig fred och stabilitet: endast med en verklig utsikt till integrering i de europeiska strukturerna skulle detta kunna uppnås. På Europeiska rådets möten i Feira och Nice erkändes länderna uttryckligen som "tänkbara kandidater" och det talades om "goda utsikter till anslutning" när väl de relevanta villkoren uppfyllts. Stabiliserings- och associeringspolitiken har utformats för att hjälpa länderna på Balkan att förverkliga denna förhoppning och för att fastställa strategiska ramar för deras förbindelser med EU.

[1] Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Förbundsrepubliken Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien.

Stabiliserings- och associeringsprocessen förenar nya avtalsförbindelser (stabiliserings- och associeringsavtal) med ett biståndsprogram (Cards), vilket hjälper varje land att gå framåt i sin egen takt med kraven för EU-medlemskap. Detta är ett långsiktigt åtagande gentemot regionen. Det inbegriper en väldig politisk insats, betydande ekonomiska resurser och en stor direktinsats av personal och sakkunskap.

Stabiliserings- och associeringsavtalen utgör rättsligt bindande internationella avtal. De bygger i hög grad på Europaavtalen med kandidatländerna och erfarenheterna av utvidningsprocessen. Avtalen siktar högt, ställer höga krav och är centrerade kring de grundläggande principerna för medlemskap i unionen. I stabiliserings- och associeringsavtalen krävs respekt för de demokratiska principerna, de mänskliga rättigheterna och rättsstatsprincipen. Enligt avtalen skall det upprättas ett frihandelsområde med EU och rättigheter och de fastställer rättigheter och skyldigheter på områden såsom konkurrens och statligt stöd, immateriella rättigheter och etablering, vilket kommer att möjliggöra en integrering av ekonomierna i regionen med EU:s ekonomi.

Stabiliserings- och associeringsprocessen har sammanfallit med, och bidragit till, betydande framsteg på Balkan. Varje land i regionen är nu en demokrati. Alla fem länderna går vidare med de politiska, ekonomiska och administrativa reformerna. Dessa framsteg har dock inte skett helt utan motgångar. Det våld som åter blossat upp i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien visar hur bräcklig regionen är och hur lätt delar av den åter kan glida in i en kris. Allvarliga svagheter i rättsstaten och i de demokratiska institutionerna, ingrodd korruption, hotet om att extrema former av nationalism skall flamma upp igen, fattigdom och social utslagning - alla dessa faktorer utgör ett allvarligt hot. Dessa problem måste lösas för att stabiliseringsprocessen skall bli så pass hållbar att den möjliggör en associering med EU.

EU:s utmaning är att hantera denna politiska instabilitet och denna institutionella bräcklighet och samtidigt hålla en stadig kurs mot det strategiska målet att integrera länderna i regionen i EU. Detta innebär att EU beslutsamt måste stå fast vid stabiliserings- och associeringsprocessen och vid behov anpassa den för att kunna hantera föränderliga krav och omständigheter i regionen. Detta är ett företag som kommer att kräva många år av politiska och ekonomiska investeringar.

I denna rapport redogörs mer i detalj för den politiska och ekonomiska utvecklingen i regionen, stabiliserings- och associeringsprocessen, dess styrkor och resultat, dess svagheter och brister, de utmaningar regionen fortfarande står inför och hur EU bör föra processen framåt. Till detta dokument hör fem rapporter [SEC(2002)339/343]om de enskilda länderna med kommissionens bedömning av framstegen eller bristen på framsteg på de centrala områdena inom den politiska och ekonomiska utvecklingen och förmågan att delta i stabiliserings- och associeringsprocessen. Med vederbörlig hänsyn till de särskilda villkoren i varje land tillämpas samma kriterier på alla. Med kommissionens bedömning följer rekommendationer till åtgärder under de närmaste tolv månaderna. Denna rapportering kommer att ske varje år. Syftet är att hjälpa regeringar, parlament, näringsliv, lokala ledare, medier, det civila samhället och andra berörda parter, både i EU och i regionen, att förstå stabiliserings- och associeringsprocessens krav och att hjälpa dem att rikta in politiska och ekonomiska medel på de centrala prioriteringarna.

2. Regionen: ett invecklat pussel

Upplösningen av f.d. Jugoslavien och åren av efterföljande krig och förtryck har lämnat en mycket splittrad region bakom sig. En yta och en folkmängd (ca 25 miljoner) ungefär motsvarande Rumänien har delats upp i fem länder i ett invecklat etniskt pussel. Detta gör regionen väldigt komplex. Krig har förvärrat de enorma ekonomiska och sociala övergångsproblemen i de flesta delarna av regionen. Alla länderna har varit tvungna att utveckla moderna statliga institutioner från ingenting eller från en mycket låg nivå. De flesta av de gamla politiska, ekonomiska och infrastrukturella nätverken hade brutit ihop. Albanien, som tidigare varit helt isolerat från omvärlden, påbörjade sin övergång från en ännu lägre nivå.

Regionen utgör en komplicerad politisk och ekonomisk blandning. Under de senaste åren har Kroatien relativt framgångsrikt lyckats frigöra sig från sitt nära förflutna. För andra är det enormt svårt att ta sig framåt, dels på grund av de etniska problemen, dels på grund av ett splittrat politiskt och ekonomiskt landskap. I denna jordmån har korruptionen och den organiserade brottsligheten frodats, vilket utgjort ett allvarligt hinder för ansträngningarna att upprätta en rättsstat.

Ekonomisk bakgrund: Ur ekonomisk synvinkel är regionen fortfarande liten. Dess samlade BNP uppskattas till ungefär 40 miljarder euro, återigen i samma storleksordning som Rumänien. Den samlade BNP för grannländerna Ungern och Slovenien, som har en folkmängd motsvarande hälften av västra Balkans, är nästan 70 % större. Den totala exporten från regionen låg 2000 på 7,7 miljarder euro (mindre än tre fjärdedelar av Rumäniens export), varav mer än hälften gick till EU (som också står för mer än hälften av regionens import). Handeln ökar stadigt, om än ojämnt, över hela regionen, medan handeln inom regionen tyvärr fortfarande är liten (ungefär 7 % av regionens totala handel). Kroatien står, med mindre än en femtedel av regionens befolkning, för hälften av regionens totala utrikeshandel. Handelshindren inom staterna i regionen (t.ex. Bosnien och Hercegovina och Jugoslavien) är dessutom lika stora, om inte större, än de som finns mellan staterna. Avsaknaden av en inre marknad underlättar inte heller deras strävan efter integrering med EU. BNP per capita varierar också avsevärt inom regionen med 1 300 euro i Albanien och 4 500 euro i Kroatien. Dessa siffror döljer också stora öar av fattigdom och sociala missförhållanden.

Alla länderna i regionen har gjort beaktansvärda framsteg trots en så föga lovande bakgrund och ett så dåligt utgångsläge. Sedan oroligheterna 1997 har Albanien gjort framsteg i arbetet med att befästa lag och ordning, reformera det ekonomiska och sociala livet samt öppna sig gentemot regionen och EU, även om man under de första månaderna av 2002 kunnat skönja oroväckande tecken på inhemska politiska problem. Bosnien och Hercegovina har börjat göra upp med arvet från ett våldsamt inbördeskrig. Kroatien har tagit beslutsamma steg mot att ta efter de traditionella demokratiska institutionerna och praxis i Europa. F.d. jugoslaviska republiken Makedonien föreföll också att vara på väg åt samma håll ända fram till den stora krisen förra året som landet nu börjat återhämta sig från. Utsikterna till ett demokratiskt Jugoslavien, fritt från den despotiska regimens bojor, var 1999 ett fjärran hopp. Med Milosevics fall och hans förflyttning till Haag för att åtalas inför Internationella krigsförbrytartribunalen har landet visat sin beslutsamhet att bryta med sitt nära förflutna och att helt och fullt engagera sig i den politiska och socioekonomiska övergångsprocessen.

Det måste emellertid tilläggas att länderna i regionen fortfarande har en lång väg kvar innan de når upp till EU:s nivå av demokratisk stabilitet och socioekonomisk utveckling. Uppgiften att integrera länderna i regionen i de europeiska strukturerna är fortfarande ett omfattande och långsiktigt företag.

3. Stabiliserings- och associeringsprocessen

Sedan stabiliserings- och associeringsprocessen inleddes i maj 1999 [2] har målet varit att på grundval av EU-praxis och EU-normer förse länderna på västra Balkan med medel för att de skall kunna upprätthålla stabila demokratiska institutioner, rättsstatsprincipen samt öppna och välmående ekonomier. Bakom detta ligger en önskan att få till stånd en lika lyckad övergång som för länderna i Central- och Östeuropa innan förhandlingarna om anslutning till EU inleds. Stabiliserings- och associeringsprocessen är både bilateral och regional. Den skapar starka band mellan varje land och EU. Den utgör även ett kraftigt incitament till regionalt samarbete mellan länderna själva och med grannländerna i regionen. EU:s egna erfarenheter av fördelarna med regionalt samarbete har övertygat den om att västra Balkan kommer att dra avsevärd nytta av ett närmare samarbete. Detta är en viktig beståndsdel i förberedelserna för integreringen i de europeiska strukturerna.

[2] Rådets (allmänna frågor) slutsatser av den 21 juni 1999 på grundval av kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet rörande stabiliserings- och associeringsprocessen för länderna i sydöstra Europa [KOM(99) 235, 26.5.99].

Under de senaste två och ett halvt åren har grundstenarna kunnat läggas för stabiliserings- och associeringsprocessen, nämligen följande:

Avtalsförbindelser: Förberedelserna för och förhandlingarna om avtalsförbindelserna, stabiliserings- och associeringsavtalen, mellan EU och länderna i regionen är redan långt framskridna. Avtal har undertecknats med f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och med Kroatien. Ett förhandlingsmandat för Albanien har föreslagits. För Bosnien och Hercegovina och Förbundsrepubliken Jugoslavien har inrättandet av rådgivande expertgrupper visat sig vara ett effektivt medel att hjälpa de nationella myndigheterna att koncentrera sig på nationella och EU-orienterade reformer och att göra ett långsiktigt engagemang för att säkra genomförandet av dessa reformer i syfte att kunna förhandla fram ett stabiliserings- och associeringsavtal.

Handelsförmåner: Efter ett initiativ av kommissionen beviljade EU i november 2000 ensidigt varor från Balkan nästan helt fritt tillträde till gemenskapsmarknaden. Målet var klart: att öka den allmänna importnivån från länderna på västra Balkan - vilken hittills varit mycket låg, nämligen mindre än 0,6 % av hela gemenskapsimporten - och därigenom främja den ekonomiska tillväxten i regionen. Handelsordningen tjänar som katalysator för utvecklingen av ett nätverk av frihandelsavtal mellan de länder som ingår i stabiliserings- och associeringsprocessen och därutöver. Enligt stabiliserings- och associeringsavtalen skall de berörda länderna inom en fastställd tid röra sig mot full tullfrihet med EU och med varandra. EU:s beslut att öppna sina marknader har redan haft den stimulerande verkan som exporten så starkt behövde.

Ekonomiskt bistånd: EU har gett regionen ett massivt ekonomiskt bistånd (mer än 5 miljarder euro sedan 1991). Detta bistånd har med tiden ändrat karaktär, allteftersom regionens behov förändrats. År 2000 antogs en ny förordning som innebär ett mer strategiskt tillvägagångssätt när det gäller biståndet till länderna i regionen och som stöder stabiliserings- och associeringsprocessens mål. Allteftersom varje land blir mer involverat i processen kommer biståndet alltmer att riktas in på stöd till de reformer och den institutionella uppbyggnad som krävs för att fullgöra skyldigheterna enligt stabiliserings- och associeringsavtalen. Bistånd för 4,65 miljarder euro har överenskommits för regionen under perioden 2000-2006.

Ett kvalitativt steg framåt togs nyligen i programplaneringen av Cardsbiståndet genom antagandet av landsstrategier och en regional strategi för 2002-2006. Dessa program, som utarbetats i nära samråd med partnerländerna, medlemsstaterna, relevanta internationella organisationer och andra givare, har för perioden 2002-2006 riktats in på centrala prioriteringar inom stabiliserings- och associeringsprocessen, alltifrån de mest nödvändiga fallen av återuppbyggnad till riktade åtgärder i syfte att bygga upp varje lands institutionella förmåga att förstå, lagstifta om och slutligen genomföra grundelement av gemenskapens regelverk och befästa rättsstaten.

Denna förbättring av programplaneringen går hand i hand med ett bättre genomförande. Cardsbiståndet levereras i det stora hela snabbt och effektivt. Det är framför allt Europeiska byrån för återuppbyggnad som, sedan den inrättades i februari 2000, har uppvisat imponerande resultat när det gäller att snabbt och effektivt leverera bistånd inom sitt verksamhetsområde, som ursprungligen var Kosovo men nu även omfattar Serbien, Montenegro och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. På andra håll i regionen håller beslutsfattandet på att flyttas över till delegationer på plats och deras bemanning ökas för att förbättra hjälpinsatsen.

Inom världssamfundet är det fortfarande EU som ger det mest betydande bidraget i form av humanitära och ekonomiska resurser. Biståndet till regionen sedan 1991 ligger på över 6 miljarder euro (se bilagan för närmare upplysningar).

Dessa byggstenar, stabiliserings- och associeringsprocessens instrument, gör att EU kan lämna ett varaktigt bidrag till den institutionella uppbyggnaden och den hållbara utvecklingen i regionen. De gör det möjligt för länderna i regionen att dra nytta av EU:s praxis och erfarenheter när de skall besluta om hur de skall ordna sin lagstiftning och förvaltning för att underlätta den fria rörligheten för varor, tjänster, kapital och personer över deras egna gränser, inom regionen och i förhållande till EU så att en hållbar tillväxt främjas. Målet är att hjälpa dessa länder att bli livskraftiga och fungerande stater samtidigt som de anpassar sitt rättsliga och ekonomiska system till EU:s. Varje land bör t.ex. införa en liberal handelspolitik. Detta kräver i sin tur ett fungerande tullsystem, dvs. en tullagstiftning och en tillräckligt utbildad personal som kan se till att lagen efterlevs. För att kunna bedriva framgångsrik handel på en öppen EU-marknad måste ländernas export uppfylla vissa kvalitetsnormer som certifierats inom ramen för ett tillförlitligt standardiserings- och certifieringssystem. Ett system för marknadsövervakning behövs för att se till att de produkter som släpps ut på marknaden är vad de uppges vara. Inom bank- och finanssektorn kommer länderna genom att använda EU:s system som modell att få hjälp med att upprätta en oberoende centralbank med utbildad personal som kan följa de bestämmelser som gäller för banker, t.ex. försiktighetsbestämmelser, så att det fria flödet av kapital underlättas samtidigt som medborgarnas besparingar skyddas.

Stabiliserings- och associeringsprocessen är en långsiktig politik. Det handlar om att hjälpa länderna med att åstadkomma en varaktig förändring. Att utarbeta politiska strategier, anta lagar, upprätta institutioner och skapa fungerande förvaltningar kräver en långvarig insats. Det kräver ett långsiktigt åtagande från både länderna i regionen och EU. Det handlar inte om en kortsiktig hantering av kriser eller plötsliga händelser. Framstegen i de olika faserna i processen bör bedömas mot bakgrund av takten i de faktiska förändringarna i varje land. Att skynda sig igenom faserna kommer inte att göra länderna bättre beredda att hantera de kommande utmaningarna, men ett framgångsrikt slutförande av varje fas kommer att skapa ett gott utgångsläge för de högre kraven i nästa fas. Stabiliserings- och associeringsprocessen bidrar avsevärt till att konflikter löses på ett strukturerat och hållbart sätt, men kan inte i sig själv lösa kriser när de uppstår. Målet är att förankra en kultur av respekt för rättsstatsprincipen och individens rättigheter och en mogen ekonomisk förvaltning på ett sätt som gör en tillnärmning till EU oåterkallelig.

Stabiliserings- och associeringsprocessen är en kompletterande politik. Den innebär inte att EU ersätter eller går in i stället för de nationella förvaltningarna. Snarare stöder och följer den länderna i regionen under övergångsperioden. Detta är det enda sättet att bryta den kultur av beroende som fortsätter att sätta sin prägel på delar av Balkan.

4. Framsteg och lärdomar

Processen har fungerat som en katalysator för demokratiska förändringar. Alla länderna i regionen har satt i gång att stärka de demokratiska processerna och institutionerna samt respekten för rättsstatsprincipen och de mänskliga rättigheterna. Det finns tydliga svagheter, men det finns även ett engagemang, vilket delvis kan tillskrivas det faktum att länderna har gjorts delaktiga i stabiliserings- och associeringsprocessen. Processen har öppnat EU:s marknad för länderna i regionen och hjälpt dem att införa grundläggande ekonomiska och handelsrättsliga lagar, vilket bör kunna underlätta handel, investeringar och tillväxt på lång sikt. Före och under förhandlingarna om stabiliserings- och associeringsavtalen fastställde EU tillsammans med varje land vad som behövdes för att utveckla lagstiftningsförmågan och den offentliga förvaltningens förmåga för att dessa skulle nå upp till EU-nivå. Det är en process som i allt högre grad för samman experter från regionen på ett antal viktiga politiska områden med motsvarigheter i EU som under en längre period förklarar bästa EU-praxis och kommer med idéer om hur man bäst gör framsteg i integrerings- och anpassningsprocessen. Stabiliserings- och associeringsprocessen har kort sagt hjälpt in länderna på ett långsiktigt politiskt, ekonomiskt och socialt reformspår. Den har försett länderna med de verktyg som krävs för att gå vidare. Processen är flexibel och tillräckligt avancerad för att alla fem länderna i hållbar takt skall kunna gå mot samma mål. Varje land kan finna sin plats i processen.

Erfarenheterna av genomförandet av stabiliserings- och associeringsprocessen har gjort det möjligt att dra två viktiga lärdomar, nämligen att processen måste anpassas till de enskilda ländernas behov och särskilda villkor och att det måste ske en lämplig avvägning mellan stabilisering och associering. När det gäller den förstnämnda har skillnaderna mellan länderna blivit större med tiden eftersom politiska, konstitutionella och institutionella krafter har drivit några av dem snabbare framåt än de andra. Den takt i vilken varje land genomgår stabiliserings- och associeringsprocessens faser måste bedömas mot bakgrund av landets förmåga att åta sig de skyldigheter som hänger samman med en närmare associering med EU. Processen har visat sig vara tillräckligt flexibel för att inrymma olika utvecklingstakt. I fallet Bosnien och Hercegovina fattades det t.ex. ett beslut att i EU:s färdplan i mars 2000 koncentrera sig på de centrala förutsättningarna för reformarbetet. Denna färdplan bedömdes vara den bästa metoden för att göra det möjligt för Bosnien och Hercegovina att göra de framsteg som behövdes för att landet slutligen skulle kunna inleda meningsfulla förhandlingar om ett stabiliserings- och associeringsavtal. Kroatien hade redan uppnått en viss grad av institutionell och administrativ mognad när landet inledde stabiliserings- och associeringsprocessen, vilket möjliggjorde snabba framsteg. Detta var inte fallet med f.d. jugoslaviska republiken Makedonien, som kanske alltför snabbt slutförde förhandlingarna om ett stabiliserings- och associeringsavtal, utan att ta sig tid för att bygga upp de grundvalar som krävs för dess faktiska genomförande.

Begreppet "stabiliserings- och associeringsprocessen" har valts med omsorg och är en praktisk distinktion. Med båda faktorerna beskrivs vad EU försöker uppnå och de måste löpa parallellt. Det är möjligt att göra framsteg när det gäller de formella kraven för en associering samtidigt som man arbetar med grundläggande stabilitetsproblem. En tydlig lärdom är dock att det är svårt att nå särskilt långt med associeringen om det inte finns en viss grad av stabilitet, framför allt respekt för rättsstatsprincipen och fungerande politiska och rättsliga institutioner.

De problem som sydöstra Europa står inför är enorma. Oavsett hur framgångsrik stabiliserings- och associeringsprocessen är och kommer att vara kommer den inte att kunna förändra regionen helt på egen hand. Det krävs en samarbetsinsats, både mellan länderna själva och med alla internationella aktörer i regionen. En av de viktigaste saker som EU uppnått under de senaste två åren har varit att få andra internationella aktörer och givare att erkänna och godta det långsiktiga målet med en integreringen i EU och politiken för genomförandet av detta mål, dvs. stabiliserings- och associeringsprocessen, som ett centralt element i den internationella insatsen och som motorn i övergångsprocessen. De riktar nu i allt högre grad in sina ansträngningar på att komplettera processen.

5. Den fortsatta utmaningen

Stabiliserings- och associeringsprocessen har lyckats hjälpa länderna med att påbörja sina omfattande övergångsprogram, men trots det kvarstår många av de överhängande politiska, ekonomiska och sociala problemen i regionen. Regionen står inför ett antal gemensamma utmaningar som kräver beslutsamma insatser på inhemsk nivå och inom ramen för det regionala samarbetet för att en grund skall kunna läggas för moderna, välstyrda stater med goda förbindelser till grannländerna. Stabiliserings- och associeringsprocessen kan inte lösa dessa problem åt länderna. Den kan dock lämna ett betydande bidrag för att länderna skall kunna hjälpa sig själva. Stabiliserings- och associeringsprocessen kan dessutom stärkas på vissa områden (t.ex. regionalt samarbete) där den hittills spelat en begränsad roll.

De främsta utmaningarna som återstår är följande:

* Utmaningen att bygga upp effektiva, demokratiska stater

Bräckliga konstitutionella arrangemang. Omtvistade eller bräckliga konstitutionella arrangemang är ett centralt drag i det politiska landskapet i tre länder: Bosnien och Hercegovina, Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien. Detta har i alla tre fallen en betydande inverkan på genomförandet av stabiliserings- och associeringsprocessen. EU har fortsatt att föra en hård linje när det gäller behovet att respektera de konstitutionella ramarna och att bestrida varje föreställning om att unionen skulle stödja förändringar som skulle leda till ytterligare splittring i regionen. Stabiliserings- och associeringsprocessens instrument, framför allt Cards, de rådgivande expertgrupperna och stabiliserings- och associeringsavtalen, har använts till stöd för denna politik. I fallet Jugoslavien spelar den rådgivande expertgruppen en central roll när det gäller att se till att samtliga delar av staten följer ett i stort sett enhetligt reformprogram för associeringen med EU. Detta är tänkt att bidra till en viss stabilitet i en i övrigt potentiellt instabil situation.

Svagheter i tillämpningen av rättsstatsprincipen. Länderna på västra Balkan har haft svårigheter med att skapa en kultur där alla aspekter av det politiska och ekonomiska livet styrs av respekt för lagen. De nya staterna har varit tvungna att skapa nya institutioner eller att anpassa föråldrade sådana, av vilka de flesta oundvikligen är svaga, och att utrota den organiserade brottslighet som genomsyrar en stor del av den politiska verksamheten. Utan en förståelse i alla samhällslager för vad rättsstatsprincipen innebär i det dagliga livet kommer utvecklingen i riktning mot EU:s modeller och normer att köra fast. Korruptionen är ett allvarligt problem i hela regionen och ett centralt drag i det politiska landskapet. Dess blotta omfattning och förbindelserna med den organiserade brottsligheten undergräver allmänhetens allmänna förtroende för den politiska och konstitutionella ordningen i en region där denna redan är bräcklig av andra skäl. Den har även en avskräckande effekt på utländska investeringar. I vissa länder görs ansträngningar för att ta itu med problemet, men dessa ansträngningar har ännu inte genererat den kraft som krävs för att övertyga politikerna om att detta är ett allvarligt hinder för en tillnärmning till EU.

Svaghet i den offentliga förvaltningens förmåga. Trots en stor variation länderna emellan är den offentliga förvaltningens förmåga i regionen i allmänhet fortfarande dålig. I allmänhet saknar den offentliga förvaltningen både utbildning och utrustning. Insikten om statsmaktens roll i demokratiska marknadsekonomier är otillräcklig. Brist på personal och driftsbudgetar innebär att genomförandet, även i fall där nya lagar antagits, fortfarande haltar. Genomförandet av nödvändiga reformer beträffande t.ex. den offentliga och den kommunala förvaltningen och stärkandet av de mänskliga resurserna i den offentliga sektorn är en långsam och svår uppgift. Den är dock avgörande för att länderna skall kunna utveckla det regelverk och de strukturer de behöver.

Tvivelaktiga normer för politiskt beteende. Länderna i regionen är relativt unga demokratier. Deras demokratiska institutioner har fortfarande att visa vad de går för. Denna process försvåras desto mer av den tendens som finns i hela regionen att se allvarliga konfrontationer, politisk balansgång och kriser som normer i det politiska livet. Det är vanligt att institutionerna pressas mot och utöver sina konstitutionella begränsningar och att man inte inser att sådan verksamhet skadar nationens intressen. Den nuvarande situationen i Albanien är ett exempel på detta. Detta beteende är vare sig hållbart eller sunt. EU:s och andras bedömningar av stabiliteten i varje land och i dess demokratiska institutioner kommer oundvikligen och i hög grad att ske mot bakgrund av hur politiken sköts där.

Extrema former av nationalism. En av den senaste tidens framgångar har varit den utsträckning i vilken de destabiliserande formerna av extrem nationalism har kunnat marginaliseras i ländernas nuvarande regeringar. Moderata regeringar har kommit till makten, vilket har skapat det förtroende som krävs för att varje land skall kunna närma sig EU. Med tiden bör den extrema nationalismen förlora sin dragningskraft allteftersom dessa politiska åsikter helt visar sig sakna kontakt med kraven på modernisering, reformer och integrering med EU. Risken för att nationalisterna vid framtida val åter blir starkare i vissa länder i regionen kan dock inte uteslutas.

Ett svagt civilt samhälle och svaga medier. Ett aktivt civilt samhälle, särskilt i form av icke-statliga organisationer, och verkligt oberoende medier är av avgörande betydelse för att statsmaktens och den offentliga förvaltningens verksamhet skall vara både öppen och ansvarig för medborgarna. Inget av länderna i regionen kan dock ännu göra anspråk på att medierna och det civila samhället i landet är så dynamiska och kritiska som de bör vara i framtiden. Det krävs ständiga förbättringar när det gäller tillgången till information, lagstiftning som underlättar de icke-statliga organisationernas verksamhet och garantier för pressfriheten.

* Utmaningen att ta itu med fattigdom och sociala missförhållanden

De flesta makroekonomiska indikatorer i regionen rör sig nu åt rätt håll. Ingen av ekonomierna kan emellertid beskrivas som sund eller helt stabil. De står alla i större eller mindre grad inför en destabiliserande kombination av en betydande grå ekonomi, en otillräcklig skattebas, en rättslig och administrativ omgivning som inte främjar utländska direktinvesteringar, långsamma framsteg när det gäller strukturella reformer och privatisering, stigande arbetslöshet och i vissa fall oproportionerligt höga militärutgifter. Fattigdom och sociala missförhållanden urholkar befolkningens sammanhållning. Ett av de mest nedslående problemen i många delar av regionen är begåvningsflykten av unga utbildade människor och att undervisningen fortfarande snarare bygger på etnisk splittring än försoning.

* Utmaningen att stärka det regionala samarbetet

I stabiliserings- och associeringsprocessen har vikten av regionalt samarbete ständigt betonats. Stats- och regeringscheferna för de fem länderna i regionen och för EU kom vid toppmötet i Zagreb den 24 november 2000 överens om att närmandet till Europeiska unionen skulle gå hand i hand med utvecklingen av det regionala samarbetet. Stabiliserings- och associeringsavtalen utgör en modell för vilken typ av samarbete EU förväntar sig mellan de fem länderna i regionen och omfattningen på detta. De kräver också att varje signatärstat skall underteckna en bilateral konvention om regionalt samarbete med andra signatärstater för att stödja upprättandet av förbindelser mellan stabiliserings- och associeringsprocessens parter.

EU bygger på principen om regionalt samarbete. De medlemsstater som grundade unionen och de som anslöt sig senare gjorde erfarenheten att den politiska förståelsen och det ekonomiska och sociala välståndet är beroende av ett nära samarbete med grannländerna inom så många områden som möjligt. EU visar hur människor kan övervinna hat och splittring och samlas för en gemensam sak. Integrering med EU kan endast ske om de framtida medlemmarna kan visa att de vill och kan samarbeta med sina grannar på samma sätt som EU:s medlemsstater. De fem länderna står inför ett antal gemensamma hot och utvecklingsproblem som kan få en meningsfull lösning endast om de samarbetar med varandra, med EU och med andra grannländer. Detta kräver en stor insats från länderna i regionen, som skall visa att de har den mognad som skulle krävas av dem som framtida kandidatländer. EU har inget intresse av att stärka eller återskapa ett gemensamt område på Balkan för sakens egen skull, utan snarare av att dela med sig av sin egen erfarenhet av regionalt samarbete och integrering mellan starka men ömsesidigt beroende nationalstater. De farhågor som ibland kommer till uttryck, t.ex. i Kroatien, om att regionalt samarbete skulle hejda landets integrering i Europa saknar fog: samarbetet med grannländerna kommer att främja ytterligare utveckling och hjälpa landet med att utveckla de arbetsmetoder och den praxis som är nödvändiga för EU-medlemskap.

Upprättandet av diplomatiska förbindelser och överenskommelsen om de rättsliga frågorna kring statssuccessionen efter den socialistiska förbundsrepubliken Jugoslavien visar att de bilaterala politiska förbindelserna i viss mån normaliserats. Från denna goda utgångspunkt bör det utvecklas ett nätverk av förbindelser som grundar sig på tillit och förtroende. Detta kommer att göra det möjligt för regionen att minska riskerna för inre och yttre hot mot stabiliteten och se till att svåra bilaterala eller mer omfattande problem, såsom gränsförvaltning, energiberoende, tillgång till vattenresurser och tillträde till havet samt flyktingars återvändande hanteras på ett ansvarsfullt sätt. En hög grad av tillit mellan regionens ledare kommer att behövas innan världssamfundet kan ta itu med en sådan fråga som Kosovos framtida ställning. Ytterligare försoning mellan Zagreb och Belgrad är också en väsentlig förutsättning för stabiliteten i regionen.

Regionalt samarbete är ett mycket viktigt led i kampen mot den organiserade brottsligheten. Den organiserade brottslighetens nätverk ger näring åt nationalismen och extremismen i länderna i regionen och exporterar sina olagliga produkter till EU. Två tredjedelar av det heroin som beslagtas i EU anländer via Balkan. Med 5 000 km nya och ofta bristfälligt bevakade internationella gränser mellan staterna i regionen är det inte en rationell användning av resurserna att varje land i regionen bekämpar den organiserade brottsligheten på egen hand. Det är viktigt att de arbetar tillsammans genom Interpol och Europol, genom ett fungerande regionalt rättsligt nätverk och genom samarbete i fråga om asyl, visering och återtagning.

Regionalt samarbete är det enda svaret på problemet med flyktingar och fördrivna personer, av vilka det finns över en miljon i regionen. Utöver den humanitära och sociala omsorgen om dessa människor är ett lands vilja att uppnå en faktisk och hållbar integrering av återvändande personer från olika minoriteter en indikator på landets politiska och demokratiska mognad.

Regionalt samarbete är ett nödvändigt komplement till liberaliseringen av marknaden. Länderna i regionen har redan åtagit sig att öppna sina marknader för varandra. I det samförståndsavtal som undertecknades i juni 2001 inom ramen för stabilitetspakten kom alla fem länderna (samt Rumänien och Bulgarien) överens om att underteckna WTO-förenliga frihandelsavtal med varandra före utgången av 2002. Flera av dessa bilaterala avtal har redan genomförts. Om detta ambitiösa mål uppnås kommer det att sända en mycket stark signal angående regionens beslutsamhet att arbeta tillsammans.

Länderna har ett tydligt strategiskt intresse av att åter öppna regionala transportkorridorer och energinät för varandra och resten av Europa. Regionens fortsatta ekonomiska utveckling, den framtida integreringen med EU och de bredare transeuropeiska näten är beroende av detta. Det innebär också stöd till sådana regionala program som initiativet för att skapa en regional elmarknad i sydöstra Europa (REM, Regional Electricity Market) eller studien av regionens transportinfrastruktur (TIRS, Transport Infrastructure Regional Study). Tillsammans med partnerländerna och med hjälp från de internationella finansiella institutionerna (framför allt Europeiska investeringsbanken, Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling (EBRD) och Världsbanken) har kommissionen utvecklat långsiktiga strategier för transport och energi i regionen år 2001. Dessa strategier har godkänts inom ramen för stabilitetspakten och kompletteras med en EBRD-strategi inom vattensektorn. Allteftersom genomförandet av dessa strategier rör sig framåt kommer de fem länderna att behöva samarbeta allt mer i ett bredare regionalt intresse när det fattas beslut om enskilda gränsöverskridande internationella projekt och nät.

Sådana strategiska överväganden är tillämpliga även på telekommunikationer och informationssamhället men kan inte åtgärdas endast på regional nivå. Det krävs insatser i varje land för att skapa de rätta förutsättningarna för att locka till sig privata investeringar. Verklig konkurrens och ett bättre tillhandahållande av dessa tjänster i mindre gynnade regioner skulle vara en viktig motor för den ekonomiska utvecklingen i hela regionen. Det vetenskapliga och tekniska samarbetet mellan länderna i regionen och EG kan också bidra till socioekonomisk utveckling i regionen.

Stabilitetspakten har tillsammans med EU en viktig roll att spela när det gäller att hjälpa regionen att gå vidare med dessa ambitioner och, genom dess verksamhet, att komplettera och stärka stabiliserings- och associeringsprocessen. Arbetet inom ramen för pakten inriktas i allt högre grad på frågor där dess nätverk och erfarenheter kan producera mätbara resultat. Kommissionen avser att bidra till att de prioriterade målen uppnås som fastställdes av den särskilda samordnaren vid rådets (allmänna frågor) möte den 11 mars i de fall där dessa direkt bidrar till EU:s strategi inom stabiliserings- och associeringsprocessen.

6. Vägen framåt

Stabiliserings- och associeringspolitiken erbjuder långtgående och privilegierade relationer till EU med ett tydligt slutmål. Processen är utformad så att den skall utveckla sig och inrymma alla fem ländernas behov och strävanden, även inom ramen för en utvidgad Europeisk union. För att lyckas på lång sikt kräver stabiliserings- och associeringsprocessen emellertid ett fortsatt åtagande och nya impulser från länderna i regionen och från EU.

Åtagande

Länderna i regionen måste göra långsiktiga insatser och betydande investeringar för att få de grundläggande delarna av EU-modellen på plats. De måste gradvis öka sin förståelse för processens krav och av vad genomförandet av EU-systemet egentligen innebär. Det krävs en särskild och beslutsam insats för att befästa rättsstatsprincipen som en förutsättning för stabilitet och framsteg med reformerna. Eftersom problemet med den organiserade brottsligheten är så stort är det väsentligt att det vidtas lämpliga åtgärder för att stärka polisens kapacitet och ge rättsväsendet befogenheter. Arbetet med att skapa lämpliga rättsliga grundvalar för att bekämpa korruptionen måste påskyndas.

EU måste stå fast vid sitt engagemang för stabiliserings- och associeringsprocessen som den enda konsekventa, långsiktiga och hållbara politiken för regionen. Processen måste anpassas för varje land och möjliggöra framsteg i en takt som ligger i linje med landets förmåga att fullgöra sina skyldigheter. EU bör fortsätta övervakningen av processen och ländernas framsteg inom ramen för den och kommer vidare att fortsätta göra detta genom sina rådgivande expertgrupper och denna årliga rapportering.

EU måste se till att de ekonomiska resurser som gemenskapen förfogar över för genomförandet av stabiliserings- och associeringsprocessen (4,65 miljarder euro inom Cardsprogrammet) till fullo och faktiskt används före slutet av innevarande budgetplan. Dessa resurser bör kompletteras och noggrant koordineras med medlemsstaternas och andra internationella partners insatser.

EU måste göra mer för att öka förståelsen för stabiliserings- och associeringsprocessen, särskilt i regionen men även i EU och hos internationella partner. Den uppfattas fortfarande alltför ofta som ett byråkratiskt förfarande skilt från människors faktiska behov. Det krävs fortfarande att kommissionen, medlemsstaterna och partnerregeringarna gör en samlad insats för att förklara processen och informera om dess resultat på ett mer effektivt sätt.

Nya impulser

Stabiliserings- och associeringsavtalen formaliserar de politiska dialoger som EU för med varje land. EU måste emellertid vidareutveckla sina mekanismer för en stärkt politisk dialog och regionalt samarbete med deltagarna i stabiliserings- och associeringsprocessen. Kommissionen föreslår därför att det skapas ett nytt politiskt forum, Zagrebprocessen, som bygger vidare på det framgångsrika toppmötet i Zagreb i november 2000 för att på regelbunden basis föra samman de politiska ledarna för regionen och deras motparter i EU på ministernivå för att diskutera centrala frågor av gemensamt intresse. Målet kommer att vara att fördjupa deras förståelse för associeringsprocessen och bidra till målsättningen att fördjupa det regionala samarbetet i enlighet med stabiliserings- och associeringsavtalen. Sådana möten skulle också vara en tydlig signal utåt om den särskilda och allomfattande karaktären hos de privilegierade relationerna mellan deltagarna i stabiliserings- och associeringsprocessen och EU.

De intensiva förberedelserna har vissa aspekter gemensamma med anslutningsprocessen för kandidatländerna, som med fördel skulle kunna användas även nu. Till exempel måste särskild tonvikt läggas på den institutionella uppbyggnaden så att länderna utformar politik, lagar och praxis som inger förtroende hos motparterna i EU. Detta kommer att kräva sådan expertkunskap från medlemsstaternas förvaltningar som redan har tillhandahållits de nuvarande kandidatländerna - ett krav som kommer att skärpas med tiden. Erfarenheterna från anslutningsprocessen för kandidatländerna när det gäller gränsövervakning och gränsförvaltning kan också med fördel förmedlas till deltagarna i stabiliserings- och associeringsprocessen.

EU genomgår en av de mest utmanande perioderna i sin utveckling nu när den förbereder sig för den största utvidgningen i sin historia. Det kommer att ta tid att absorbera de nya medlemsstaterna och att skapa nya sätt att arbeta på i en utvidgad union. Länderna på västra Balkan står inför en lika stor utmaning att genomföra politiska och ekonomiska reformer, inbegripet en omfattande nationell och institutionell uppbyggnad. Det kommer också att ta tid innan denna process bär frukt. Genom att anta denna utmaning, och med bistånd från EU genom stabiliserings- och associeringsprocessen, gör sig länderna i regionen gradvis bättre rustade för att bli trovärdiga medlemskandidater. Det tunga arbetet med att ändra regelverket, utveckla fungerande och demokratiskt ansvariga offentliga förvaltningar och röra sig mot marknadsekonomi är en absolut förutsättning för ett framtida medlemskap. På samma sätt som i den aktuella utvidgningen är detta områden på vilka EU kommer att bedöma framtida kandidaters beredskap och deras förmåga att ta på sig medlemskapets förpliktelser. Det är därför takten och omfattningen på förändringarna i varje land och inte den dag då en ansökan om medlemskap eventuellt lämnas in som kommer att avgöra utsikterna till ett framtida medlemskap.

Stabiliserings- och associeringsprocessens framgång som politik kommer att mätas mot bakgrund av i vilken utsträckning länderna gradvis blir av med sitt beroende av externa källor till militärt, administrativt och ekonomiskt stöd. Världssamfundet bör som helhet ständigt se över sin närvaro och verksamhet i regionen för att dra sig tillbaka på sådana områden där länderna är tillräckligt beredda att själva axla de förpliktelser som åligger en nation. Engagemanget hos EU och länderna i regionen i stabiliserings- och associeringsprocessen bör underlätta detta.

BILAGA A Sammanfattningar av rapporterna om de enskilda länderna

ALBANIEN

Stabiliserings- och associeringsrapport

SAMMANFATTNING [SEC(2002)339]

När reformeringen i Albanien inleddes låg utvecklingsnivån i landet långt ifrån nivån i Västeuropa. I början undergrävdes ansträngningarna för att införa demokrati och bygga en marknadsekonomi kännbart av den socioekonomiska krisen och den allmänt utbredda oron efter den finansiella kollapsen 1997. Avsaknaden av en demokratisk kultur och en dialog mellan olika politiska läger samt en begränsad förståelse för konceptet nationellt intresse hos politiska ledare har ofta hindrat utveckling och genomförande av en hållbar politik för att åtgärda det stora antal problem som Albanien står inför. Det spända läget i området har också påverkat stabiliteten i landet i negativ riktning. Detta innebar att situationen i början av 1998 egentligen inte var stort bättre än under de första åren av reformen.

Sedan 1998 har reformansträngningarna i Albanien givit mer resultat: en modern författning och moderna lagstiftningsramar har antagits, den makroekonomiska och finanspolitiska stabiliteten har totalt sett förbättrats, framsteg görs med privatiseringsprocessen, tull- och skatteförvaltningen har förstärkts märkbart och förbättringar har skett när det gäller säkerhet och allmän ordning. Dessutom har Albanien reagerat konstruktivt på den nyligen inträffade politiska krisen i f.d. jugoslaviska republiken Makedonien och Presevo. Alla dessa framsteg i förhållande till den tidigare situationen har lett till att Albanien snart skulle kunna inleda förhandlingar om ett stabiliserings- och associeringsavtal med EU.

Det dåliga utgångsläget innebär dock att det kvarstår mycket att göra för att Albanien skall kunna göra ytterligare framsteg inom stabiliserings- och associeringsprocessen. Ett villkor för att ett stabiliserings- och associeringsavtal skall ingås är att reforminsatserna i Albanien är varaktiga och att den offentliga förvaltningens förmåga förbättras så att ett sådant avtal kan genomföras på rätt sätt.

Den politiska kulturen i Albanien är fortfarande en konfrontationsinriktad kultur där de enskilda intressena går framför de allmänna, vilket ofta leder till politisk instabilitet och dåligt styre. Val förrättas ännu inte i enlighet med internationella normer. Rättsväsendet är alltjämt ett stort problem, eftersom det fortfarande är dåligt förberett på att kontrollera att lagstiftningen efterlevs. Dessutom är de juridiska resonemangen ofta bristfälliga och korruption genomsyrar systemet. Generellt sett är genomförandet av regelverket dåligt och den rättsliga förutsägbarheten är otillräcklig för att locka utländska investeringar i en omfattning som skulle bidra till en sund och hållbar ekonomisk utveckling. Den offentliga förvaltningen är svag och utsätts fortfarande för politisk och ekonomisk påverkan. På så gott som samtliga områden där Albanien skulle påta sig skyldigheter genom ett stabilitets- och associeringsavtal förekommer en betydande brist på genomförandekapacitet. Trots att ekonomiska framsteg gjorts på senaste tid är de övergripande socioekonomiska förhållandena i Albanien alltjämt dåliga så till vida att nästan en femtedel av befolkningen lever på mindre än 1,2 euro per dag. Den grå ekonomin är fortfarande alltför omfattande, och den förhindrar konkurrens och motverkar investeringar. Den pågående energikrisen hotar utsikterna till fortsatt ekonomisk tillväxt. Utbredd korruption och organiserad brottslighet, särskilt olaglig handel av alla slag, kvarstår som mycket allvarliga problem och undergräver respekten för rättsstaten och grundvalarna för själva staten.

För att göra ytterligare framsteg med stabiliserings- och associeringsprocessen bör Albanien snabbt säkerställa ett stabilt politiskt klimat med till fullo fungerande demokratiska institutioner. Den nya regeringen bör snabbt rikta in sig på de reformer som landet så nödvändigt behöver samt påskynda genomförandet av dessa.

BOSNIEN OCH HERCEGOVINA

Stabiliserings- och associeringsrapport

SAMMANFATTNING [SEC(2002)340]

Bosnien och Hercegovina står inför en mångfald av inbördes sammanhängande utmaningar. Vissa av de utmaningar som i det allmänna ramavtalet för fred (Daytonavtalet) fastställts som särskilt brådskande har åtgärdats med hjälp av internationellt bistånd: de militära fientligheterna har upphört, betydande mängder flyktingar har återvänt till sina hem och de författningsenliga institutionerna har börjat fungera. Detta är emellertid enbart en början. Bosnien och Hercegovina måste nu kunna börja fungera som en oavhängig europeisk stat genom att särskilt rikta in sig på ett reformprogram med hjälp av vilket landet kan inta sin plats i den övergripande europeiska ordningen.

I fråga om politiska reformer måste Bosnien och Hercegovina bli en oavhängig rättsstat. Detta är en förutsättning för ytterligare framsteg. För att reformerna skall vara varaktiga krävs det att alla befolkningsgrupper i Bosnien och Hercegovina inser att de måste bygga framtiden tillsammans och inom landet. Det ligger i alla parters intresse att bygga upp en stat som kan klara sig utan internationellt bistånd och internationell tillsyn. Samtliga folkgrupper i Bosnien och Hercegovina måste därför kunna komma ifrån den polarisering som ofta gjort det så svårt att nå kompromisser, och de måste bygga vidare på grundvalarna från Dayton. I vissa fall kan strävan efter varaktighet och integration med de europeiska strukturerna innebära att vissa befogenheter som de politiska enheterna har måste överföras på staten. I synnerhet Republiken Srpska måste tänka på att en stark stat är förenlig med en stark enhet, och t.o.m. en förutsättning för en sådan. En bärkraftig nation och bärkraftiga enheter kan endast byggas på fullt egenansvar för reformprocessen.

Även i fråga om ekonomisk politik är varaktighet nyckelordet. Bland de otaliga utmaningarna är två särskilt viktiga på kort och medellång sikt. För det första har Bosnien och Hercegovina efter kriget erhållit omfattande tillskott av utländskt bistånd, vilket varit ett undantagsarrangemang som nu gradvis minskar i omfattning. Landet måste i allt större utsträckning ersätta detta bistånd med tillväxt som skapas inom landet. Med tanke på de begränsade inhemska resurserna är det väsentligt att Bosnien och Hercegovina skapar förutsättningar för att dra till sig utländska direktinvesteringar. Detta kommer att vara möjligt endast om den stabilitet och varaktighet som avses ovan råder i systemet och inom institutionerna. En särskilt viktig byggsten för ekonomisk hållbarhet är framväxten av en fungerande inhemsk marknad i Bosnien och Hercegovina. För det andra måste landet uppnå balans i den offentliga sektorns finanser. Om staten inte har resurser för att fullgöra sina skyldigheter är det tveksamt om ens de reformer som påbörjats kommer att vara varaktiga.

Slutligen måste Bosnien och Hercegovina, om landet ämnar uppnå det uppställda målet att integreras med europeiska strukturer, beslutsamt gå vidare med stabiliserings- och associeringsprocessen under de närmaste tolv månaderna. Förseningar när det gäller att fullborda färdplanen återspeglar hur pass komplicerad den interna ordningen i Bosnien och Hercegovina är och möjligen även en vilja på visst håll att gömma sig bakom den komplicerade ordningen. Detta har tyvärr inneburit att tid gått förlorad och att Bosnien och Hercegovina inte lyckats hålla jämna steg med sina grannar. Färdplanen måste slutföras snabbt under 2002. Det är viktigt att inse att färdplanen och agendan för stabiliserings- och associeringsprocessen inte medför ytterligare krav utöver de politiska och ekonomiska reformerna. Snarare anger de de mest brådskande prioriteringarna samt ger vägledning och riktlinjer genom att reformerna och strävan efter varaktighet sätts i samband med integreringen med EU-strukturer.

Bosnien och Hercegovina har gjort framsteg sedan 1995. Man bör bygga vidare på dessa så att oavhängig stabilitet kan uppnås. Detta är väsentligt eftersom EU kan föra förhandlingar eller upprätthålla bilaterala avtalsförbindelser endast med oavhängiga stater (inte med politiska enheter eller lokala myndigheter).

KROATIEN

Stabiliserings- och associeringsrapport

SAMMANFATTNING [SEC(2002)341]

Det politiska klimatet i Kroatien förändrades radikalt när det nya politiska ledarskapet tillträdde i början av 2000. Den nya regeringen har visat prov på beslutsamhet i sina ansträngningar för att införa en fullt utvecklad demokrati och utveckla en kultur där rättsstatsprincipen respekteras. Detta och de åtgärder som hittills vidtagits har inneburit ett slut på Kroatiens politiska och ekonomiska isolering, vilket lett till en snabb förbättring av de bilaterala förbindelserna mellan Kroatien och Europeiska unionen.

Regeringen står nu inför två huvudsakliga utmaningar: att befästa demokratin för att stödja långsiktig politisk och samhällelig stabilitet samt att genomföra ett omfattande program för strukturreformer i syfte att lyckas med den politiska och ekonomiska övergången. För detta kommer det att krävas engagemang och aktivt deltagande av hela den offentliga förvaltningen. Även det civila samhället kommer att behöva spela en mer aktiv roll.

Det har skett en mycket stor förändring i den nuvarande regeringens inställning när det gäller demokratisering, respekt för de mänskliga rättigheterna, inbegripet minoriteters rättigheter, och fullgörandet av skyldigheterna enligt fredsavtalen. Betydande framsteg har gjorts. Det mest omfattande potentiella hotet mot de ekonomiska, politiska och sociala reformerna är emellertid det fortsatt svaga rättsväsendet och de därmed förknippade svårigheterna med tillämpningen av lagstiftningen. Nationalistiska påtryckningar fortsätter att påverka reformtakten. Detta gäller delvis även processen för återvändande och den faktiska integreringen av den serbiska minoriteten. Påtryckningarna har också spelat en roll när det gäller samarbetet med Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien. Dessutom påverkar dessa påtryckningar regeringens inställning till ökat samarbete i området. Samtidigt som det på den bilaterala och praktiska nivån gjorts viktiga framsteg finns det en ihållande tendens att i alltför hög grad politisera och att överskatta verkningarna av och avsikterna bakom regionala initiativ. Kroatien bör nu definitivt överbrygga regionala och historiska motsättningar och inta en mer öppen inställning när det gäller att hantera olösta politiska frågor med grannländerna.

Makroekonomiska indikatorer pekar på att den ekonomiska situationen håller på att förbättras. Regeringen har inlett den ekonomiska och strukturella reformprocessen. Denna fortskrider i långsammare takt än förväntat, men påtagliga resultat kan förväntas på medellång sikt och de facto redan under 2002. Den höga arbetslösheten kvarstår som ett stort problem.

Undertecknandet av stabiliserings- och associeringsavtalet är ett uttryck för de ständigt förbättrade relationerna mellan Kroatien och Europeiska unionen. Trovärdigheten i Kroatiens strävanden att bli kandidatland för medlemskap i EU beror i första hand på hur framgångsrikt landet genomför avtalet, som utstakar en tydlig väg för att föra landet närmare europeiska normer. Avtalet har haft en omedelbar och konkret inverkan på det inhemska reformprogrammet. Regeringen gör t.ex. stora ansträngningar för att införa de nödvändiga lagstiftningsramarna. Genomförandet av antagen lagstiftning är emellertid alltjämt en stor utmaning och förvaltningen bör se över sin egen förmåga att genomföra reformerna och åtgärda de brister som uppdagas. Även om regeringen ser ut att inse detta fortsätter den att i alltför hög grad inrikta sig på de mest uppmärksammade politiska målen i Kroatiens Europapolitik i stället för på den enorma ansträngning som krävs för att åstadkomma en tillnärmning till europeiska normer.

Förbundsrepubliken Jugoslavien

Stabiliserings- och associeringsrapport

SAMMANFATTNING [SEC(2002)343]

Det har under 2001 klart framgått att det finns ett starkt och äkta engagemang för reformer, och att vissa faktiska framsteg har gjorts, i Förbundsrepubliken Jugoslavien (Serbien, Kosovo och Montenegro). Till de "klassiska" problemen i ett land i en övergångsprocess tillkommer naturligtvis problem som gäller statsrättslig status och, tills nyligen, den låga samarbetsvilja som en av republikerna uppvisat, och detta gör det svårare för staten att fungera väl. Det är väsentligt att dessa problem inte stör reforminsatserna, eftersom dessa reformer under alla omständigheter behövs i hela landet, och inte tillåts orsaka instabilitet utanför Förbundsrepubliken Jugoslaviens gränser.

I fråga om politiska reformer är det allmänna intrycket positivt. Under den relativt korta period som förflutit sedan den nya regeringen tillträdde har Belgrad visat klar politisk beslutsamhet att genomföra de nödvändiga reformerna. Respekten för grundläggande principer har förbättrats, även om bättre samordning och genomförande behövs. Förbundsrepubliken Jugoslavien har fortsatt med sina ansträngningar för att skapa bilaterala och multilaterala förbindelser inom hela regionen och utanför denna. Det krävs snabba förbättringar i landets respekt för internationella skyldigheter (Internationella krigsförbrytartribunalen för f.d. Jugoslavien) för att detta inte skall utvecklas till ett hinder för integration med europeiska strukturer. Framsteg har även gjorts i Kosovo genom fortsatta internationella insatser för att bygga upp en demokrati och en rättsstat, och dessutom har politiska förändringar skett genom att en konstitutionell ram har utarbetats och genom ett framgångsrikt val till de nya tillfälliga institutionerna för självstyre. Överföringen av befogenheter till de valda företrädarna skulle ha kunnat ske snabbare om dessa hade visat mer prov på ledarskap. Större framsteg skulle ha kunnat förväntas i Montenegro efter tre år av demokratiskt styre. Det är viktigt att kraften bakom de svåra politiska reformerna håller i sig inom hela Förbundsrepubliken Jugoslavien med tanke på de förestående utmaningarna samt att möjliga hinder för framsteg, t.ex. korruption, åtgärdas snabbt.

Betydande framsteg har gjorts på det ekonomiska området genom att isoleringen av Förbundsrepubliken Jugoslavien upphört, en framgångsrik givarkonferens hållits och ett omfattande bistånd tillhandahållits samt största delen av landets utrikesskuld åtgärdats och landet snabbt gått över från återuppbyggnad efter konflikten till en övergångsprocess. Det råder klar internationell enighet om att Belgrad redan lagt den rätta grunden för ekonomisk reform och utveckling under det första året av övergångsperioden. På makroekonomisk nivå har de rätta finansiella och skattemässiga åtgärderna vidtagits. Den ekonomiska utvecklingen i Kosovo fortsätter, om än från ett dåligt utgångsläge, med biståndsgivarnas stöd och under deras ledning. I Montenegro borde framstegen när det gäller genomförandet av ekonomiska reformer ha varit mer synliga under det tredje året av övergångsprocessen. Takten i genomförandet av de ekonomiska reformerna saktade in i början av 2001, men efter valet i april gjordes framsteg inom vissa sektorer även om budgetfinansiering alltjämt kvarstår som ett problem.

När takten på övergången ökar 2002 bör fördjupade strukturreformer genomföras i hela Förbundsrepubliken Jugoslavien så att man övergår från antagande till genomförande av reformer och därmed får upp alla delar av landet på samma nivå, så att staten kan vidareutvecklas. Myndigheterna måste dessutom behålla allmänhetens stöd för de svåra och nödvändiga reformerna. I synnerhet men inte uteslutande på det ekonomiska området måste även återupprättandet av en gemensam och effektiv ekonomi inom landet prioriteras, liksom genomförandet av EU-anpassade reformer i hela landet, till nytta för alla parter i Förbundsrepubliken Jugoslavien och med tanke på en tillnärmning av landet till EU.

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien

Stabiliserings- och associeringsrapport

SAMMANFATTNING [SEC(2002)342]

F.d. jugoslaviska republiken Makedonien drabbades 2001 av den allvarligaste politiska och säkerhetsmässiga krisen i landets historia. Detta har haft stor inverkan på ekonomin, de demokratiska institutionerna och förvaltningens förmåga att gå vidare med reformprocessen. Med hjälp av en betydande politisk och ekonomisk investering från EU och det internationella samfundet i övrigt har landet visat beslutsamhet när det gäller att övervinna krisen, men landets insatser måste fortsätta för att säkra stabilitet. Krisen avslöjade allvarliga svagheter i landets demokratiska institutioner och underströk behovet av en kraftansträngning för att stödja den institutionella stabiliteten och därmed garantera demokrati, rättsstatsprincipen, mänskliga rättigheter och respekt för och skydd av minoriteter. Författningsändringarna i november 2001 och antagandet av lagen om lokalt självstyre i januari 2002 utgjorde tillsammans ett mycket positivt steg i denna riktning. Det är väsentligt att ramavtalet från augusti 2001 genomförs till fullo för att den nödvändiga landsomfattande politiska enighet och stabilitet som behövs för de kommande reformerna skall kunna åstadkommas.

Den ekonomiska situationen förvärrades 2001, till stor del som ett resultat av säkerhetskrisen. Makroekonomisk stabilitet upprätthölls inte och de flesta indikatorerna vreds i fel riktning. Genomförande av landets program för strukturreformer har högsta prioritet och kommer att kräva en betydande politisk och administrativ insats. Privatiseringen av de statligt ägda företagen och försäljningen eller likvidationen av stora förlustbringande företag har tyvärr försenats. Privatiseringsprocessen har inte varit öppen. Trots förbättringar av regelverket om inspektion av bankernas verksamhet är banksystemet ännu inte tillräckligt stabilt. Reformerna är brådskande om landet skall kunna klara av det konkurrenstryck och de marknadskrafter som genomförandet av interimsavtalet för med sig.

När det gäller förvaltningens struktur och funktion var antagandet av ett regelverk för decentraliseringen av den offentliga förvaltningen ett viktigt framsteg som även bör bidra till en mer omfattande stabilitet i landet. Allmänt taget är det dock lång väg kvar för den offentliga förvaltningen innan den på ett ändamålsenligt sätt kan utföra de uppgifter som åligger den i en fungerande demokrati baserad på rättsstatsprincipen. Det svaga rättsväsendet och de därmed sammanhängande svårigheterna med tillämpning av lagstiftningen kvarstår. Korruption är ett allvarligt problem och det är väsentligt att regeringen åtgärdar detta effektivt genom en handlingsplan med specialåtgärder.

Undertecknandet av stabiliserings- och associeringsavtalet i april 2001 och interimsavtalets ikraftträdande den 1 juni 2001 utgjorde tillsammans ett viktigt framsteg i f.d. jugoslaviska republiken Makedoniens ansträngningar för att närma sig EU. Det enda verkliga måttet på framsteg kommer dock att vara ett grundligt genomförande av skyldigheterna. Den politiska krisen har emellertid fördröjt de institutionella och lagstiftningsmässiga förändringar som är nödvändiga om landet skall närma sig europeiska strukturer. Det är viktigt att under 2002 göra allt man kan för att rikta in uppmärksamheten på genomförandet av interimsavtalet.

BILAGA B

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

>Plats för tabell>

BILAGA C

Människorättskonventioner som ratificerats av Albanien, Bosnien och Hercegovina, Kroatien, Jugoslavien och f.d. jugoslaviska republiken Makedonien

den 31 januari 2002

>Plats för tabell>

R = har ratificerats

U = har undertecknats

O = har varken ratificerats eller undertecknats