Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat"

(KOM(2001) 447 slutlig - 2001/0182 CNS)

(2002/C 125/08)

Den 30 augusti 2001 beslutade rådet att i enlighet med artikel 262 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för sysselsättning, sociala frågor och medborgarna, som svarat för kommitténs beredning av ärendet, antog sitt yttrande enhälligt den 27 februari 2002. Föredragande var Sukhdev Sharma.

Vid sin 389:e plenarsession den 20-21 mars 2002 (sammanträdet den 20 mars 2002) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 79 röster för, 1 emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. I kommissionens förslag till rådets förordning fastställs kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har lämnat in i någon medlemsstat.

1.2. Syftet med kommissionens förslag till förordning, som utformats så att den kan ersätta Dublinkonventionen, är inte bara att genomföra artikel 63.1 a i EG-fördraget. Syftet är också att ta fasta på det önskemål som framfördes vid Europeiska rådets toppmöte i Tammerfors om att kriterierna och mekanismerna för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan skall bygga på tydliga och funktionella metoder, som utgör en del av "ett rättvist och effektivt asylförfarande".

1.3. Efter att först ha studerat ett antal alternativ, beslutade kommissionen att behålla nuvarande kriterier och mekanismer för beslut om vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan.

1.4. Grundprincipen är således att ansvaret ligger hos den medlemsstat som spelat störst roll i fråga om den asylsökandes inresa eller uppehälle, med särskilda undantag för att värna om att hålla samman familjer. Det bör påpekas att systemet för att fastställa ansvarig medlemsstat endast gäller personer som ansöker om att få flyktingsstatus enligt Genèvekonventionen av den 28 juli 1951 och således inte omfattar de kompletterande skyddsbehoven, som ännu inte harmoniserats.

1.5. Förslaget avser att garantera de asylsökande tillgång till ett förfarande för att avgöra flyktingstatus, förebygga missbruk av asylförfarandet, täppa igen befintliga luckor i lagen och åtgärda de brister som konstaterats i Dublinkonventionen, anpassa bestämmelserna till den utveckling som skett i upprättandet av ett område utan inre gränser, så fort som möjligt avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva asylansökan och effektivisera systemet.

1.6. Förslaget innehåller ett antal nyheter:

De nya bestämmelserna tar fasta på det ansvar som varje medlemsstat har gentemot övriga medlemsstater om den inte ingriper mot fall av illegal vistelse på dess territorium. Avsikten är att införa kortare handläggningstider och utökade tidsgränser för att överföra ärendet till den medlemsstat som ansvarar för prövningen samt att värna om att hålla samman asylsökande familjer.

2. Allmänna kommentarer

2.1. Kommittén vill att detta yttrande ses mot bakgrund av två tidigare yttranden som antagits på detta område.

2.2. Det första yttrande som kommittén vill hänvisa till är yttrandet om kommissionens förslag till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus(1). I det yttrandet framhåller kommittén att man inte får glömma "att Genèvekonventionen är ett instrument för mänskliga rättigheter. Hänvisningarna i dess ingress till den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna från 1948 förstärker tanken om att skyddet av flyktingar måste betraktas som en integrerad del av skyddet av de mänskliga rättigheterna, eftersom det i grunden rör sig om att försvara alla människors värdighet och grundläggande rättigheter."

2.3. "Förutom hänvisningen till Genèvekonventionen menar ESK att man även skall referera till andra internationella konventioner som har betydelse för denna fråga: Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna, FN:s internationella konvention om medborgerliga och politiska rättigheter, FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, FN:s barnkonvention samt den internationella konventionen om förbud mot alla former av diskriminering av kvinnor."

2.4. Kommittén vill också hänvisa till sitt yttrande om kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl(2). I det yttrandet framhåller kommittén att det står klart att det nya övergripande angreppssätt som föreslås av kommissionen kräver en översyn av Dublinkonventionen, med hänsyn till följande aspekter: "- Den gemensamma ståndpunkten av den 4 mars 1996, som innehåller en enhetlig tolkning av flyktingbegreppet, måste bli juridiskt bindande efter det att man ändrat begreppet förföljelse till att även omfatta förföljelse som utförs av andra än statliga organ.

- Asylsökanden bör ha möjlighet att välja i vilket land han eller hon vill söka asyl, med hänsyn till kulturella och sociala aspekter som påverkar valet och är avgörande för en snabb integration.

- Rätten till rättsligt skydd och information måste liksom rätten att överklaga garanteras.

- En miniminivå för mottagande bör fastställas.

- För närvarande sker förflyttningarna alldeles för långsamt och de asylsökande får för lite information. Detta måste åtgärdas."

2.5. Dublinkonventionen infördes med ett dubbelt syfte - att minska antalet fall där asylsökande lämnar in flera asylansökningar (en person söker asyl i flera länder) och att komma till rätta med problemet att asylsökande skyfflas omkring mellan olika länder.

2.6. Med hänsyn till de erfarenheter som gjorts på området är den allmänna uppfattningen att konventionen inte fungerar som den borde och att den skapar fler problem än lösningar. Arbetsbördan och kostnaderna som konventionen ger upphov till står inte i proportion till resultaten, eftersom många asylsökande försvinner innan de flyttas över till den andra medlemsstaten. Antalet illegala invandrare ökar därmed.

2.7. Endast i sex procent av fallen handlar det om att fastställa vilken medlemsstat som skall ansvara för att pröva asylansökan, och i 95 % av fallen är det den medlemsstat där den asylsökande vistas som ansvarar för prövningen. Dublinkonventionens komplicerade bestämmelser tillämpas endast på en mycket liten del av alla asylansökningarA, och av dessa flyttas endast 1,7 % till en annan medlemsstat än där den asylsökande vistas. Under 1998 och 1999 flyttades endast 10998 asylsökande av totalt 655000 till en annan medlemsstat än där ansökan lämnats in. Dessa siffror visar således att endast ungefär 5000 personer flyttas/återtas varje år.

2.8. Kommittén drar slutsatsen att denna förordning innebär att gemenskapslagstiftningen kommer att ta över stora delar av en mycket bristfällig Dublinkonvention. Inte ens efter de förändringar som kommissionen föreslår kommer förordningen att vara tydlig, funktionell, effektiv, rättvis och human.

2.9. Kommittén godtar dock att det kan finnas ett politiskt motiv till att denna förordning införs just nu. Därför noterar kommittén att större vikt läggs vid principen att medlemsstaten skall ansvara för de personer som tar sig in i landet på olaglig väg och de personer som vistats utan tillstånd i landet under en längre tid. Kommittén välkomnar också att större vikt fästs vid att hålla samman familjer, även om man inte nått lika långt som i kommissionens förslag om familjeåterförening. Vidare välkomnar kommittén att tidsgränserna förkortas i procedurärenden, vilket vi hoppas skall leda till snabbare beslut i asylärendena.

3. Särskilda kommentarer

3.1. Artikel 3

I artikel 3 anges de kriterier som fastställer vilken medlemsstat som skall ansvara för prövningen av asylansökan. Det är värt att notera att det i motsats till Dublinkonventionen inte hänvisas till medlemsstaternas internationella åtaganden i denna bestämmelse. Kommittén anser att man bör påminna medlemsstaterna om deras åtaganden enligt internationell rätt, t.ex. Europakonventionen om mänskliga rättigheter och konventionen mot tortyr, i samband med prövningen av asylansökningar.

3.2. Artikel 6

Artikel 6 innehåller bestämmelser om minderåriga utan medföljande vuxen. Det föreslås att den medlemsstat där det finns en familjemedlem som kan ansvara för vårdnaden av barnet skall ansvara för prövningen av asylärendet. Kommittén håller med om att det kan vara mycket problematiskt att handlägga en ansökan som lämnats in av en minderårig person och att det ligger i de minderårigas intresse att man så snabbt som möjligt och utan onödiga restriktioner kan fatta beslut om huruvida det finns personer som kan ansvara för vårdnaden av dem. Den föreslagna skrivningen utesluter mor- och farföräldrar, fastrar och mostrar, far- och morbröder samt vuxna bröder och systrar. Alla dessa personer skulle också kunna vara lämpade att ansvara för vårdnaden av barnet. För den minderåriges bästa föreslår kommittén därför att begreppet "familjemedlem" utvidgas till "familjemedlem eller annan släkting som kan och vill ansvara för vårdnaden av den minderårige".

3.3. Artikel 16

I artikel 16 anges olika fall när en medlemsstat kan väga in familjeskäl i beslutet om vilken medlemsstat som skall pröva en asylansökan som lämnats in av en person som är beroende av den andres stöd. Förordningen föreskriver följande: "Medlemsstaten skall anse situationer där en av de berörda personerna är beroende av den andres stöd på grund av graviditet, barnafödande, hälsotillstånd eller hög ålder som skäl för att sammanföra en asylsökande med en familjemedlem som befinner sig i någon av medlemsstaterna på villkor som inte täcks av denna förordning". Kommittén föreslår att begreppet "familjemedlem" utvidgas till "familjemedlem eller annan släkting".

3.4. Artikel 18.1

I artikel 18 fastställs tidsgränserna för när man kan begära att en annan medlemsstat skall ta över ansvaret för prövningen av asylansökan. Förslaget innebär att en framställan bör göras inom 65 arbetsdagar från det att asylansökan lämnats in. Kommittén anser att denna tidsfrist är alltför snäv när det är fråga om asylansökningar som lämnats in av minderåriga personer utan medföljande vuxen. Kommittén föreslår att tidsfristen ändras och att bestämmelsen om 65 arbetsdagar endast skall gälla i följande fall:

- Efter avslutad bedömning om huruvida en familjemedlem eller annan släkting är lämpad att överta vårdnaden om barnet.

- Efter prövning av en eventuell asylansökan som lämnats in av familjemedlemmen eller släktingen i fråga.

3.5. Artikel 20

I denna artikel föreskrivs att den asylsökande skall ha rätt att överklaga beslut. Ett överklagande skall dock inte ha någon suspensiv verkan för överföringen, med motiveringen att "eftersom en överföring till en annan medlemsstat inte bör kunna orsaka den berörda personen allvarlig irreparabel skada är det inte nödvändigt att verkställandet av överföringen uppskjuts i väntan på resultatet av ett eventuellt överklagande". Kommittén accepterar inte detta resonemang, eftersom det är oerhört svårt för en asylsökande att upprätthålla kontakten med sin advokat, som skall lämna in överklagandet. De flesta asylsökande har mycket dålig ekonomi och internationella kontakter torde vara omöjliga.

4. Slutsatser

4.1. Kommittén välkomnar de förbättringar av Dublinkonventionen som föreslås i denna förordning, men anser fortfarande att man först bör harmonisera asylförfarandena, villkoren för flyktingmottagning, tolkningen av flyktingstatusen och det kompletterande skyddsbehovet. Kommittén anser att en sådan harmonisering innebär minskade incitament för de asylsökande att välja i vilken medlemsstat de skall lämna in sin ansökan. Inget system för att fastställa ansvaret för prövning av asylärenden kan fungera på ett rättvist sätt om inte lagstiftningen och förfarandena först harmoniserats.

4.2. Vid Europeiska rådets toppmöte i Tammerfors framhölls på nytt vikten av att både EU och de enskilda medlemsstaterna respekterar rätten att söka asyl och att garantier ges till dem som söker skydd i, eller inresa till, Europeiska unionen.

4.3. Rätten att söka asyl, som återfinns i FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, inskränks av ett system som kopplar samman ansvaret för att pröva asylansökan och ansvaret för inresekontrollen. Ett sådant system uppmuntrar medlemsstaterna att genom en oändlig rad kontrollåtgärder förhindra att de asylsökande någonsin når ända fram till deras territorium.

4.4. I stället för att bidra till att slå vakt om dessa rättigheter på nationell nivå, innebär förslaget att rättigheterna inskränks. Förslaget uppmuntrar medlemsstaterna att sköta gränskontrollen utanför det egna landet och att vidta repressiva åtgärder mot dem som ansöker om inresa till medlemsstatens territorium, vilket får till följd att de asylsökande tvingas vända sig till den organiserade brottsligheten och personer som är inblandade i människosmuggling.

Bryssel den 20 mars 2002.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) EGT C 193, 10.7.2001, punkt 2.1.1.1 och 2.1.2.

(2) EGT C 260, 17.9.2001, punkt 2.3.4.3.