KOMMISSIONENS ARBETSDOKUMENT - Sambandet mellan att garantera den interna säkerheten och att uppfylla internationella skyldigheter och instrument avseende skydd

Detta arbetsdokument är kommissionens svar på rådets (rättsliga och inrikes frågor) slutsats 29 från det extrainsatta mötet den 20 september: "Rådet uppmanar kommissionen att skyndsamt undersöka sambandet mellan att garantera den interna säkerheten och att uppfylla internationella skyldigheter och instrument avseende skydd".

INNEHÅLL

Inledning

Kapitel 1: Mekanismer för att undanta personer som inte förtjänar skydd enligt flyktingkonventionen eller andra former av internationellt skydd

1.1. Tillämpning av undantagsklausulerna

1.1.1 Terrorism och skälen för undantag från Genèvekonventionen

1.1.2 Definition av terrorism

1.1.3 Medlemskap i en terroristorganisation

1.2 Återkallande av flyktingstatus

1.2.1 Omprövning av beviljad flyktingstatus

1.3. Brott som begås på tillflyktslandets territorium

1.4 Asylförfarandet

1.4.1 Tillgång till asylförfarandena

1. 4.2. Handläggningen av asylansökningar i utlämningsfall

1. 4.2.1 Uppskjuten prövning av asylansökan

1.4.2.2 Asylansökningar som inte prövas

1.4.3 Handläggning inom ramen för asylförfarandet

1.4.3.1 Ordinarie förfarande

1.4.3.2 Påskyndat förfarande

1.4.4 Beviskrav

1.4.5 Rätten att överklaga ett beslut om undantag

1.5 Handläggning av möjliga "artikel 1.F-fall"

1.5.1 Särskilda enheter inom asylsystemet för att handlägga undantagsärenden

1.5.2 Riktlinjer för tillämpningen av undantagsklausulerna

1.5.3 Mekanismer för utbyte av information

1.6 Handläggning av ärenden med inslag av säkerhetsrisk

1.7 Undantag från rätt till andra former av internationellt skydd

Kapitel 2: Rättslig uppföljning av undantag från rätten till flyktingstatus enligt flyktingkonventionen eller andra former av internationellt skydd

2.1 Åtal eller utlämning

2.2 Åtal

2.2.1 Universell behörighet

2.2.2 En framtida internationell brottmålsdomstol

2.3 Utlämning

2.3.1 Rättsliga hinder mot utlämning eller utvisning

2.3.2 Rättsliga garantier i utlämningsfall

2.4 Rättslig ställning för personer som undantas från skydd enligt skyddsordningar, men som inte får utvisas

2.4.1 Harmonisering av grundläggande rättigheter för personer som undantas från skydd enligt skyddsordningar, men som inte får utvisas

2.4.2 Frihetsberövande och alternativ till frihetsberövande för personer som undantas från skydd enligt skyddsordningar, men som inte får utvisas

Kapitel 3: Tillnärmning av relevant lagstiftning, andra författningar och administrativ praxis mot bakgrund av ett gemensamt europeiskt asylsystem

3.1 Allmän bakgrund

3.2 Lagharmonisering, stödåtgärder, administrativt samarbete och användning av den öppna samordningsmetoden

Kapitel 4: Analys av "intern säkerhet" - besläktade bestämmelser i kommissionens (förslag till) EG-lagstiftning på asyl- och invandringsområdet

4.1 Allmän analys

4.2 EG-lagstiftning på asylområdet

4.2.1 Tillfälligt skydd

4.2.2 Eurodac

4.3 Förslag till EG-lagstiftning på asylområdet

4.3.1 Asylförfaranden

4.3.2 Mottagningsvillkor

4.3.3 Fastställande av ansvarig stat

4.3.4 Kvalificering för internationellt skydd

4.4 Förslag till EG-lagstiftning på invandringsområdet

4.4.1 Ekonomisk migration

4.4.2 Familjeåterförening

4.4.3 Ställning som varaktigt bosatt

4.5 Framtida förslag till EG-lagstiftning på invandringsområdet

4.5.1 Studerande och andra tredjelandsmedborgare

4.5.2 Offer för människosmuggling

Inledning

I slutsats 29 från Europeiska rådets (rättsliga och inrikes frågor) extrainsatta möte den 20 september 2001, till följd av de tragiska händelserna den 11 november i USA, uppmanar rådet kommissionen att "skyndsamt undersöka sambandet mellan att garantera den interna säkerheten och att uppfylla internationella skyldigheter och instrument avseende skydd". Denna särskilda fråga har varit och kommer att förbli en ständig stötesten för kommissionen, och kan komma att leda till förslag om (ändrad) lagstiftning på medellång till lång sikt. Arbetsdokumentet syftar till snabba åtgärder och en samlad översyn av problemet.

I efterdyningarna av händelserna den 11 september och som ett svar på dessa, har Europeiska rådet beslutat att utarbeta en "handlingsplan för bekämpande av terrorism". Planen täcker flera politikområden, inklusive utrikesfrågor, ekonomi/finans, transport och rättsliga och inrikes frågor. Vad avser rättsliga och inrikes frågor har en särskild handlingsplan utarbetats, som täcker i första hand samarbete mellan domstolsmyndigheter, samarbete mellan polis- och underrättelsemyndigheter, finansiering av terrorism, åtgärder som rör kontroll av gränserna och andra åtgärder. I kapitlet "åtgärder som rör kontroll av gränserna" i slutsatserna från det extrainsatta rådsmötet (rättsliga och inrikes frågor) den 20 september 2001, finns det utöver slutsats 29 även särskilda slutsatser om gränskontroll, utfärdande av identitetshandlingar, uppehållstillstånd och viseringar, och om SIS (Schengen Information System).

Dessa specifika slutsatser är av största relevans när det gäller att bekämpa terrorism, och mer generellt erbjuder de dessutom verktyg för stater att stärka sin nationella säkerhet. I första hand kontroller före inresa, inklusive en sträng viseringspolitik och användning av biometriska metoder (dvs. fingeravtryck etc.), samt åtgärder för att förbättra samarbetet mellan gränsbevakning, underrättelsetjänster och invandrings- och asylmyndigheter i den berörda medlemsstaten, skulle kunna erbjuda verkliga möjligheter att identifiera dem som misstänks för inblandning i terroristverksamhet på ett tidigt stadium. Europol, Eurodac och SIS kan också bidra i betydande utsträckning till identifiering av misstänkta terrorister. Slutsatserna i fråga är emellertid föremål för särskilda åtgärder och uppföljningar på EU- och medlemsstatsnivå, och behandlas därför inte i detta dokument.

Detta dokument är uppdelat i fyra kapitel. Först analyseras de befintliga rättsliga mekanismerna för att undanta de oförtjänta personer från sådant skydd, med särskilt fokus på individer som misstänks för terroristhandlingar. Därefter övervägs vilka rättsliga åtgärder som eventuellt kan vidtas av myndigheter som konfronteras med en person som undantas från internationella skyddsordningar. Vidare kommer det att klargöras mer i detalj vilka åtgärder som kan initieras och vidtas på EU-nivå i denna fråga, både på medellång och lång sikt. Slutligen undersöks huruvida bestämmelserna om intern säkerhet i EG-lagstiftning och i kommissionens (framtida) förslag till direktiv om asyl och invandring kommer att räcka till.

Dokumentet vilar på två grundförutsättningar, nämligen att flyktingar och asylsökande inte skall behöva klä skott för den senaste tidens händelser, och att det inte får finnas några möjligheter för dem som stödjer eller begår terroristhandlingar att resa in och vistas i Europeiska unionens medlemsstater. Därför är det berättigat och fullständigt förståeligt att medlemsstaterna nu letar efter effektivare säkerhetsarrangemang för att hindra terrorister från att på olika vägar skaffa sig tillgång deras territorier. Asylvägen är en metod, även om "terrorister" i praktiken inte torde använda sig av denna möjlighet i någon större utsträckning. Det finns andra, olagliga kanaler som är mer diskreta och lämpliga ur deras kriminella synvinkel. Eventuella säkerhetsåtgärder måste därför balanseras väl mot de principer om flyktingskydd som står på spel. I detta sammanhang stödjer kommissionen fullt ut den linje som UNHCR valt och givit uttryck för, nämligen att detta bör ske genom ett effektivt utnyttjande av de möjligheter att göra undantag från rätten till flyktingskydd som följer av nuvarande lagstiftning, i stället för genom omfattande ändringar i det nuvarande systemet för skydd av flyktingar.

Kapitel 1: Mekanismer för att undanta personer som inte förtjänar skydd enligt flyktingkonventionen eller andra former av internationellt skydd

1.1 Tillämpning av undantagsklausulerna

Efter händelserna den 11 september har UNHCR offentligt uppmanat stater att tillämpa undantagsklausulerna i artikel 1.F i flyktingkonventionen samvetsgrant och strängt, eftersom denna konvention aldrig var tänkt att kunna användas som tillflykt för brottslingar. Inte heller utformades den för att skydda dem från åtal. Syftet är ju att skydda de förföljda, inte förföljarna.

I artikel 1.F i flyktingkonventionen föreskrivs att flyktingstatus inte kan beviljas den beträffande vilken "föreligga allvarliga skäl antaga, att han

(a) förövat brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, sådana dessa brott blivit definierade i de internationella överenskommelser, som tillkommit för att meddela bestämmelser angående sådana brott; eller

(b) förövat grovt icke-politiskt brott utanför tillflyktslandet, innan han erhöll tillträde till detsamma såsom flykting; eller

(c) gjort sig skyldig till gärningar, stridande mot Förenta Nationernas syften och grundsatser."

Detta dokument är inte rätt ställe att i full detalj analysera tillämpningen av de tre skäl som anges i artikel 1.F i flyktingkonventionen. Utöver de riktlinjer som utfärdats av medlemsstaterna, har UNHCR utfärdat särskilda riktlinjer om tillämpningen av just denna artikel. Kommissionen vill även hänvisa till andra relevanta dokument som utfärdats av UNHCR, inklusive bakgrundsmaterial och protokoll för UNHCR:s ständiga kommitté, och inom ramen för UNHCR:s globala samråd.

1.1.1 Terrorism och skälen för undantag från Genèvekonventionen

I enlighet med flera resolutioner från FN:s generalförsamling och säkerhetsrådet, senast resolution nr 1373 av den 28 september 2001, och i enlighet med folkrättslig praxis på flyktingområdet, skall undantagande av personer som är inblandade i terroristverksamhet från möjlighet att erhålla flyktingstatus grundas på något av de tre skäl som anges i undantagsklausulen under artikel 1.F, beroende på omständigheterna.

* Artikel 1.F a: eftersom det är erkänt att terroristattacker kan utgöra "krigsförbrytelse" om de begås i samband med krig.

* Artikel 1.F b: i så måtto att vissa grymheter, även än med påstått politiska motiv, kan kategoriseras som grova icke-politiska brott och motivera utlämning.

* Artikel 1.F c: enligt FN:s generalförsamlings resolutioner om åtgärder för att bekämpa terrorism, där det fastställs att handlingar, metoder och bruk som används vid terrorism strider mot Förenta nationernas syften och principer (acts, methods and practices of terrorism are contrary to the purposes and principles of the United Nations); detta gäller även finansiering, planering och anstiftan av terroristhandlingar ("knowingly financing, planning and inciting terrorist acts are also contrary to the purposes and principles of the United Nations").

1.1.2 Definition av terrorism

Hellre än att försöka anta en allmän definition av vad som utgör terrorism, har staterna hittills föredragit att kategorisera vissa specifika gärningar som terroristbrott. De har hänfört en rad brott till denna kategori, till exempel kapning, tagande av gisslan och bombattacker. Även om takten i arbetet inom FN med att förbereda ett folkrättsligt instrument om terrorism ökar, finns det ännu ingen vedertagen definition av terrorism.

Då är det av större vikt i detta sammanhang att Europeiska kommissionen nyligen antog förslaget till rådets rambeslut om bekämpande av terrorism [1] (inklusive införande av miniminormer rörande brottsrekvisiten) och förslaget till rådets rambeslut om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna. [2] I synnerhet skulle en gemensam definition av vad som utgör terroristbrott, om den inkorporerades i EU:s utlämningsavtal, kunna ligga till grund för en mer tillförlitlig tillämpning av artikel 1.F b i konventionen. EU-normer kommer också att vara till god hjälp när det gäller att belysa innebörden av FN-normer om t.ex. "terrorhandlingar", och på så sätt tjäna som ett stöd för tolkning av artikel 1.F a eller 1.F c.

[1] Bryssel, 19.9.2001, KOM(2001) 521 slutlig.

[2] Bryssel, 19.9.2001, KOM(2001) 522 slutlig.

1.1.3 Medlemskap i en terroristorganisation

Enbart medlemskap i en terroristorganisation kan i vissa fall räknas som personlig och medveten medverkan, eller samtycke som gränsar till medverkan, till brotten i fråga, och således leda till undantag från möjligheten att erhålla flyktingstatus. Vid denna prövning skall organisationens syfte, den berörda personens ställning och faktorer som tvång och självständighet gentemot order uppifrån, samt möjligheterna att göra ett moraliskt val tas i beaktande. Om det har fastslagits att personen fortfarande är en faktisk, aktiv, tillgänglig och villig medlem, kan medlemskapet i sig knappast hållas isär från utförandet av terroristbrott.

1.2 Återkallande av flyktingstatus

Flyktingstatus kan återkallas, till exempel om det upptäcks att personen i fråga har begått grova brott, inklusive terroristhandlingar, innan vederbörande erkändes som flykting. I sådana fall kan flyktingstatusen återkallas, i enlighet med UNHCR:s "Handbook on Procedures and Criteria for Determining Refugee Status" (handbok om förfaranden och kriterier för att fastställa flyktingstatus).

1.2.1 Omprövning av beviljad flyktingstatus

Medlemsstaterna har möjlighet att aktivt ompröva slutliga beslut om beviljande av flyktingstatus. En sådan omprövning bör dock bara komma i fråga om det finns uppenbara skäl, till exempel uppgifter från säkerhetsansvariga som visar på säkerhetsrisker. Omprövning av ärenden enbart på grundval av nationalitet, religion eller politisk åskådning är olämpligt. Om omprövningen skulle leda till slutsatsen att personen i fråga verkligen har begått brott som om fattas av undantagsklausulen, bör dennes flyktingstatus återkallas.

1.3. Brott som begås på tillflyktslandets territorium

Om en flykting har begått ett grovt brott, innefattat terroristdåd, inom tillflyktslandets territorium kan skyddet mot utvisning återkallas i enlighet med artiklarna 32.1 - "Fördragsslutande part må icke utvisa flykting, som lovligen uppehåller sig inom statsområdet, annat än på grund av skäl hänförliga till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen", och artikel 33.2 (om förbud mot avvisning eller utvisning - "non-refoulement") i flyktingkonventionen. Syftet med den senare bestämmelsen är att skydda den mottagande staten från personer som utgör en fara för den allmänna ordningen och säkerheten där. Artikeln lyder: "Denna bestämmelse må likväl icke åberopas av flykting, vilken det föreligger skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han uppehåller sig eller vilken, med hänsyn till att han genom lagakraftägande dom har dömts för synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i sagda land."

I artikel 33.2 föreskrivs därför ett undantag från principen om förbud mot avvisning eller utvisning (non-refoulement), som föreskrivs i artikel 33.1. Detta innebär i princip att flyktingar i undantagsfall får återsändas om de utgör ett hot mot den nationella säkerheten i värdlandet, och om deras bevisade kriminalitet och bakgrund utgör en fara för samhället. De olika förutsättningarna för att dessa extrema och exceptionella omständigheter skall anses föreligga bör dock tolkas restriktivt och kräva stark bevisning. Emellertid kan varje person som omfattas av ordalydelsen i artikel 33.2 bli föremål för utvisning enligt lag, även om enda möjligheten är att utvisa vederbörande till det land som frukan för förföljelse härrör från. Detta påverkar dock inte andra skyldigheter som åligger stater enligt folkrätten, särskilt artikel 3 i Europakonventionen om det mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

1.4 Asylförfarandet

1.4.1 Tillgång till asylförfarandena

För att ärligt kunna fullgöra 1951 års flyktingkonvention, är det nödvändigt att fastställa vilka som uppfyller kraven enligt konventionen. Därför bör alla som begär asyl i den medlemsstat som ansvarar för prövningen av ansökan beviljas tillgång till det förfarande som möjliggör en sådan prövning. Automatiska hinder mot att inleda prövning av asylansökningar, till exempel genom avvisning vid gränsen, utan att ge de berörda personerna tillgång till asylförfarandet skulle, även om det gäller dömda brottslingar, kunna utgöra ett brott mot principen om förbud mot avvisning eller utvisning. Dessutom skulle det strida mot artikel 4 i förslaget till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus [3].

[3] Bryssel, 20.09.2000, KOM(2000) 578 slutlig.

Att låta alla asylsökande genomgå ett asylförfarande i syfte att bevilja eller neka flyktingstatus är också nödvändigt ur ett praktiskt säkerhetsperspektiv. Det ger en faktisk möjlighet att identifiera eventuella brottsmisstänkta. Därmed finns det möjlighet att identifiera de asylsökande samt att utreda deras bakgrund noggrant i en eller flera intervjuer och kontrollera uppgifterna mot all tillgänglig information om länder, organisationer och händelser. Dessutom är det lättare att följa dem under ett sådant förfarande, även om de inte hålls frihetsberövade.

1.4.2 Handläggningen av asylansökningar i utlämningsfall

1.4.2.1 Uppskjuten prövning av asylansökan

Sedan tillgång till ett asylförfarande har beviljats, är det emellertid tänkbart att skjuta upp (eller "frysa") av den egentliga prövningen av asylansökan i två situationer. Det gäller för det första fall där den asylsökande står inför åtal i en internationell brottmålsdomstol. I sådana fall skulle det vara en adekvat åtgärd att överlämna vederbörande till den domstolen för rättegång. Den andra möjliga grunden för att uppskjuta prövningen av asylansökan skulle vara om den asylsökande begärts utlämnad för grova brott av ett annat land än den sökandes ursprungsland. I båda fallen skulle brottmålsförfarandet ha företräde framför asylförfarandet. Sedan brottmålsprocesser avhållits i dessa fall, och eventuella straff avtjänats, skulle asylförfarandet kunna inledas på nytt. Detta skulle i praktiken innebära att den sökande skulle återföras till det land där asylprövning väntar. Om en sådan lösning blir aktuell skulle förslaget till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus [4] behöva ändras för detta ändamål.

[4] Se fotnot 3.

1.4.2.2 Asylansökningar som inte prövas

En alternativ lösning när det gäller asylansökningar i fall där den sökande begärts utlämnad eller står anklagad för brott vid en internationell brottmålsdomstol, skulle kunna vara att avvisa en asylansökan som "ej godtagbar för prövning". En sådan lösning skulle kräva att artikel 18 i förslaget till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus [5], som behandlar avvisning av vissa asylansökningar, kompletteras med två nya avvisningsgrunder, nämligen för fall där den sökande begärts utlämnad av ett annat land än ursprungslandet eller fall där åtal har väckts vid en internationell brottmålsdomstol. För det fall att begäran om utlämning gjorts och den asylsökande efter rättegång önskar söka asyl på nytt, bör den ändrade artikel 18 innefatta en bestämmelse om att frågan huruvida en sådan förnyad ansökan är berättigad skall prövas av den medlemsstat som personen i fråga utlämnades till.

[5] Se fotnot 3.

Fördelen med båda dessa lösningar skulle vara att möjligheterna att åtala misstänkta brottslingar inte hindras enbart av det förhållandet att en asylansökan lämnats in. Det skulle dessutom ligga i linje med flera resolutioner från FN:s generalförsamling om åtgärder för att undanröja internationell terrorism, som föreskriver att stater, innan de överväger att bevilja flyktingstatus, bör vidta lämpliga åtgärder för att försäkra sig om att den asylsökande inte har varit delaktig i terroristhandlingar, varvid de även skall beakta alla relevanta uppgifter om huruvida den asylsökande är föremål för utredning om, står åtalad för eller har dömts för brott i samband med terrorism.

1.4.3 Handläggning inom ramen för asylförfarandet

Förfarandet för att pröva en asylansökan enligt flyktingkonventionen innefattar också prövningen av huruvida undantagsklausulerna i artikel 1.F i den konventionen är tillämpliga. Skälet bakom undantagsbestämmelserna är att vissa gärningar är så grova att de som begått dem inte förtjänar skydd som flyktingar. Eftersom undantag från möjligheten att erhålla flyktingsstatus kan ha livshotande följder, bör sådana beslut fattas inom ramen för själva asylförfarandet, av en myndighet som förfogar över experter på, och personal utbildad i, flyktingjuridik och fastställande av status, och i samband med en övergripande prövning av asylansökan.

1.4.3.1 Asylprövning inom ramen för ett ordinarie asylförfarande

Asylansökningar bör som huvudregel prövas utifrån en helhetssyn. Detta innebär att det bör ske en övergripande prövning av alla fakta som ligger till grund för ansökan. Prövning av om undantagsklausulerna är tillämpliga bör dock inte ske i alla fall, som ett rutininslag. Sådan utredning bör endast ske när det finns särskilda skäl att anta att personen i fråga kan omfattas av någon av dessa klausuler. Uppgifter som motiverar en undersökning av om den sökande bör undantas framkommer normalt sett under den fas av förfarandet då asylskälen prövas ("inclusion phase"), och dessa uppgifter kan därefter bli föremål för ytterligare granskning vid prövningen av om det föreligger skäl för undantag ("exclusion phase").

1.4.3.2 Asylprövningen inom ramen för ett påskyndat asylförfarande

Det kan emellertid finnas fall där det omedelbart (prima facie) har kunnat fastställas att någon omfattas av undantagsklausulerna. I sådana fall bör ansökningarna kunna handläggas inom ramen för ett påskyndat förfarande. Ett sådant förfarande ger medlemsstaterna rätt att inleda med och, i tillämpliga fall, inskränka sig till den särskilda prövningen av om undantagsklausulerna är tillämpliga, som en första punkt vid ett förhör, utan att först behöva pröva om "flyktingskälsklausulerna" (inclusion clauses) i flyktingkonventionen är tillämpliga. För dessa fall kunde man överväga att tillåta att asylansökan avvisas som "uppenbart ogrundad", vilket i så fall måste beaktas genom en ändring av förslaget till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus [6]. Vid en sådan lösning skulle det krävas ytterligare utredning av frågan om huruvida ett överklagande av ett beslut om att avvisa en ansökan som uppenbart ogrundad skall ha en omedelbar suspensiv verkan.

[6] Se fotnot 3.

1.4.4 Beviskrav

Vad gäller fastställandet av vilka beviskrav som skall gälla i förfaranden om undantag från rätten till asyl, måste det stå klart att undantagsförfaranden inte kan jämställas med brottmål. Formuleringen "allvarliga skäl antaga" i början av artikel 1.F bör tolkas så att de stränga regler om vilka bevis som kan läggas fram och de höga beviskrav som gäller i brottmål inte nödvändigtvis är tillämpliga här. Det behöver således inte bevisas att personen i fråga har begått den gärning som kan motivera ett undantag från rätten till flyktingstatus. Det räcker med att fastställa att det finns allvarliga skäl att anta att personen har begått dessa gärningar. Grunderna för en sådan eventuell slutsats måste dock fastställas tydligt. Följaktligen bör det undersökas om den sökande har kopplingar till eller varit inblandad i våldshandlingar. För att möjligheten till undantag från flyktingstatus på grund av inblandning i våldshandlingar skall kunna komma i fråga, måste graden av personlig delaktighet prövas noggrant. En person vars handlingar bidragit till brott genom befallning, anstiftan eller betydande medhjälp får undantas från möjligheten att erhålla flyktingstatus.

1.4.5 Rätten att överklaga ett beslut om undantag

Tillämpligheten av en undantagsklausul måste bedömas från fall till fall. Skälen för undantag bör baseras enbart på den berörda individens personliga och medvetna handlande samt på tillgänglig bevisning och tillämpas i enlighet med rättsliga principer om skälighet och rättvisa. Personen i fråga bör ha rätt att överklaga i den berörda medlemsstaten, vilket också föreskrivs och överensstämmer med principerna i förslaget till rådets direktiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingstatus. [7]

[7] Se fotnot 3.

1.5 Handläggning av möjliga "artikel 1.F-fall"

1.5.1 Särskilda enheter inom asylsystemet för att handlägga undantagsärenden

Utan att det påverkar vad som anges i punkt 1.4.5 eller rätten att överklaga ett beslut om att inte bevilja flyktingstatus vid en oavhängig domstol, kan EU-medlemsstaterna ha olika organisatoriska arrangemang för att behandla ansökningar från misstänkta krigsförbrytare eller terrorister. Vissa medlemsstater har upprättat särskilda avdelningar som övertar alla ärenden som inbegriper säkerhetsrisker och fall av misstänkt inblandning i grova våldsbrott eller brott mot de mänskliga rättigheterna. Andra medlemsstater överväger att införa "framskjutna säkerhetskontroller" som standard, varigenom alla asylansökningar skulle kontrolleras för eventuella säkerhetsrisker genom att personuppgifter körs genom tillgängliga och relevanta databaser. Sådana organisatoriska åtgärder är fullt i överensstämmelse med de folkrättsliga skyldigheter som åligger medlemsstaterna och kan komma att visa sig till stor nytta.

Med hänsyn till hur svårhanterliga dessa frågor är, borde de medlemsstater som inte har någon särskild "undantags-" eller "säkerhetsavdelning" inom sina asylsystem överväga att införa sådana. Överföring av ärenden till en sådan avdelning kunde tänkas antingen om det finns omedelbar misstanke om delaktighet i krigsförbrytelser eller annan allvarlig brottslighet som inblandning i terroristverksamhet (till exempel om en asylsökande anklagas för medlemskap i en våldspraktiserande extremistgrupp), eller om sådana misstankar uppstår under en prövning enligt ordinarie asylförfarandet. Även om det torde bli fråga om ett relativt litet antal sådana fall, kunde prövningen överlåtas på den särskilda avdelningen för handläggning av ärenden om undantag. En sådan enhet bör förfoga över både flyktingrätts- och straffrättsexpertis och ha tillgång till djupgående kunskaper om terroristorganisationer, för att kunna fungera på ett korrekt och effektivt sätt. Lika viktigt är att avdelningen i fråga har tillträde till alla öppet tillgängliga uppgifter om ursprungsländer och när det behövs, även hemlig information. Slutligen bör avdelningen ha etablerat fungerande arbetskontakter med underrättelseorgan, åklagarmyndigheter och domstolar och andra rättsvårdande myndigheter.

En särskild avdelning skulle kunna tillämpa prioriterad och påskyndad handläggning av ärenden där det kan finnas anledning till undantag. Genom sina resurser och expertis skulle den kunna göra en mer djupgående prövning av asylansökningar från personer som misstänks för delaktighet i terroristhandlingar. Avdelningen kunde i en förlängning vidarebefordra ärendena till allmän åklagare, för att ställa de misstänkta terroristerna till rättsligt ansvar. Ökad expertkompetens och välriktade resurser skulle möjliggöra snabba och välavvägda beslut.

1.5.2 Riktlinjer för tillämpningen av undantagsklausulerna

Vissa medlemsstater har utfärdat särskilda interna riktlinjer för tillämpningen av flyktingkonventionens undantagsklausuler. Dessa kan vara till hjälp när det gäller att identifiera fall där det kan finnas anledning till undantag så tidigt som möjligt i förfarandet. Sådana riktlinjer kunde införas även på EU-nivå, varvid man skulle använda sig av de bästa förfarandena i medlemsstaterna.

1.5.3 Mekanismer för utbyte av information

En möjlighet är också att inrätta mekanismer för informationsutbyte för att bistå de medlemsstater som saknar tillräckliga resurser för att dra fördel av redan befintlig expertis på dessa områden i andra medlemsstater, så att de kan få information och stöd när de väl stöter på ett misstänkt fall. Sådana mekanismer kunde innefatta att upprätta kontaktlistor och undersöka om Intranätsidor bör skapas.

De kunde också användas för att utbyta information om att det föreligger ett undantagsfall, för att undvika att personen försöker tillskansa sig skydd i en annan medlemsstat. I detta sammanhang skulle det även kunna bli aktuellt med en europeisk förteckning över personer som är undantagna från rätten till asyl enligt flyktingkonventionen. Vad gäller utbyte av information skall det framhållas att de vanliga reglerna om skydd av personuppgifter, särskilt vid eventuell kommunikation mellan en medlemsstat och personens ursprungsland, måste följas.

1.6 Handläggning av ärenden med inslag av säkerhetsrisk

Medlemsstaterna har möjlighet att vidta en rad åtgärder för att garantera att de asylsökande inte avviker under förfarandet. Dessa innefattar möjligheter att kvarhålla de asylsökande i mottagningscentraler, anmälningskrav, bestämmelser om att informera myndigheterna om alla adressändringar samt frihetsberövande. Vilka åtgärder som är lämpligast beror på omständigheterna i det enskilda fallet, även om frihetsberövande skulle vara en lämplig metod när det finns bevis som styrker att en enskild asylsökande har kriminella kopplingar som sannolikt kommer att utgöra en risk för den allmänna ordningen eller den nationella säkerheten. Det måste dock klargöras att möjligheterna att frihetsberöva de asylsökande är begränsade i de flesta system. Frågan om huruvida frihetsberövande är lagligt respektive nödvändigt är föremål för juridisk granskning.

1.7 Undantag från rätt till andra former av internationellt skydd

Slutsatserna i kapitel 1 skall anses gälla i lika hög grad för fall där någon har ansökt om, respektive beviljats en annan form av internationellt skydd, till exempel subsidiärt skydd.

Kapitel 2: Rättslig uppföljning av undantag från rätten till flyktingstatus enligt flyktingkonventionen eller andra former av internationellt skydd

2.1. Åtal eller utlämning

Om en person fått avslag på sin begäran om överklagande av ett beslut om att inte bevilja flyktingstatus eller subsidiärt skydd är den berörda staten enligt den folkrättsliga principen aut dedere aut judicare skyldig att antingen utlämna eller åtala den person som undantagits från skyddsordningarna. Denna princip tillhandahåller en lösning av den inneboende motsättningen mellan statens behov, och skyldighet, att bekämpa brott som terrorism, och individens rätt till skydd mot avvisning och utvisning. Principen har formulerats bland annat i artikel 7 i den europeiska konventionen om bekämpande av terrorism.

2.2 Åtal

2.2.1 Universell behörighet

Vad gäller genomförandet av ovan nämnda princip, skiftar situationen från en medlemsstat till en annan. Vissa medlemsstater strävar aktivt efter att åtala de berörda, om de har särskilda kriterier för behörighet i ärendet eller om deras nationella strafflagstiftning föreskriver universell behörighet. I ett sådant rättssystem kan staten aktivt åtala och bestraffa personer misstänkta för brott som omfattas av universell behörighet, utan att behöva beakta var brottet begåtts (territorialitetsfrågan) eller den misstänktes nationalitet. Ofta är det dock inte möjligt att åtala en person för brott på grund av de stränga regler om godtagande av bevisning och höga beviskrav som gäller i Europeiska unionens medlemsstaters straffrättssystem. Dessa kriterier är långt strängare än de som aktualiseras i samband med förfaranden rörande undantag från rätt till flyktingstatus och/eller utvisningförfaranden. Särskilt frågan om tillgång till (tillförlitliga) vittnen har visat sig vara ett mycket svåröverstigligt hinder för medlemsstater som försöker driva åtal mot personer som undantagits från flyktingkonventionen.

2.2.2 En framtida internationell brottmålsdomstol

Den framtida Internationella brottmålsdomstolen (ICC) skulle kunna spela en viktig roll när det gäller att åtala personer som omfattas av flyktingkonventionens undantagsklausuler. Domstolens nuvarande mandat, som fastställs i domstolens stadga, omfattar emellertid inte terrorism som sådan, såvida den inte är länkad till annan allvarlig brottslighet som angår det internationella samfundet och som omfattas av domstolens behörighet. Dessa brott är också av direkt relevans för tolkningen av artikel 1.F i 1951 års konvention. ICC skulle också kunna bidra till lösningen av problem när det vid nationella förfaranden för fastställande av flyktingstatus saknas sådan relevant information och/eller resurser och verktyg, som en domare eller åklagare som utreder brotten i fråga har tillgång till. Planen är även att upprätta ett samarbete mellan ICC och FN-organ, till exempel UNHCR. Det kunde därför vara av värde att överväga konfidentiella samarbetsavtal mellan medlemsstaterna och ICC i potentiella "artikel 1.F-fall".

2.3 Utlämning

Om det inte finns möjlighet att ställa en person inför rätta i tillflyktslandet, eller att få personen åtalad vid den internationella brottmålsdomstolen, skall vederbörande i princip utlämnas, dvs. om det är juridiskt och praktiskt möjligt att utlämna till ursprungslandet, en annan medlemsstat eller ett annat tredje land. Beträffande krav på utlämning av personer som anklagas för terroristbrott föreskrivs både i 1977 års konvention om bekämpande av terrorism och i den internationella konventionen om bekämpande av finansiering av terrorism att konventionsstaterna inte behöver godta ett utlämningskrav om det finns starka skäl att anta att begäran har gjorts i syfte att kunna åtala eller straffa personen på grund av vederbörandes ras, religion, nationalitet, etniska ursprung eller politiska åskådning eller att ett tillmötesgående av begäran skulle skada den personens ställning av något av nämnda skäl.

2.3.1 Rättsliga hinder mot utlämning eller utvisning

Rättsliga hinder kan dock omöjliggöra utlämning. Skyddet mot avvisning eller utvisning (som följer av förbudet mot viss behandling eller bestraffning) som föreskrivs i vissa människorättsinstrument som Förenta nationernas konvention mot tortyr, den internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna (ECHR) är nämligen absolut till sin natur och medger inga undantag. Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna har vid upprepade tillfällen bekräftat att Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna också i de svåraste situationer, till exempel bekämpande av terrorism och organiserad brottslighet, innebär ett absolut förbud mot tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Europadomstolen för de mänskliga rättigheter har betonat att artikel 3, i motsats till flertalet av de viktigaste bestämmelserna i den konventionen, inte ger utrymme för några undantag, och avvikelser är inte tillåtna ens vid en allmän nödsituation som hotar nationens fortbestånd. Händelserna den 11 september kan leda till att domstolen åter måste fatta avgöranden om frågor som rör tolkningen av artikel 3, särskilt vad gäller frågan om hur långt det går att sträcka sig i strävan att skapa balans mellan individernas skyddsbehov och statens säkerhetsintressen.

2.3.2 Rättsliga garantier i utlämningsfall

Utlämning måste ses som en laglig åtgärd om den stat som skall ställa personen inför rätta kan lämna rättsliga garantier som undanröjer eventuella farhågor om överträdelser av Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna. Sådana "garantier" från tredje länder kan till exempel bestå av utfästelser om att inte tillämpa dödsstraff i det aktuella fallet, även om statens lagstiftning medger dödsstraff.

2.4 Rättslig ställning för personer som undantas från skydd enligt skyddsordningar, men som inte får utvisas

En olöst fråga - som inte regleras genom flyktinglagstiftning eller lagstiftning om internationellt skydd - gäller den ställning som måste ges personer som är diskvalificerade från flyktingstatus och andra former av internationellt skydd, som inte kan åtalas, men som ändå inte kan utvisas på grund av att det förbud mot avvisning eller utvisning (non refoulement) som föreskrivs i vissa internationella och regionala instrument om mänskliga rättigheter är absolut. Det finns inga folkrättsliga instrument som reglerar status och rättigheter för personer som har undantagits från rätt till flyktingstatus, men som inte kan utvisas på grund av rättsliga hinder. FN:s kommitté för de mänskliga rättigheterna har diskuterat möjligheten att ålägga konventionsstater skyldighet att "behålla" vissa utländska medborgare i landet, även om de har begått brott.

För medlemsstaterna är den rådande situationen mycket otillfredsställande, med begränsade politiska möjligheter att finna lämpliga lösningar för personer som får undantas men inte utvisas eller utlämnas. Frågan behöver utan dröjsmål utredas ytterligare, så att en lösning nås på EU-nivå. Här måste det återigen påpekas att åtal genom det internationella samfundet av personer som begått brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser eller terroristattacker, är en lämplig lösning både globalt och på medlemsstatsnivå. Utöver frågan om åtal kan det också komma att visa sig nödvändigt att harmonisera de rättigheter som beviljas dessa personer, och att utvärdera olika möjligheter att hantera dem om de skulle utgöra en säkerhetsrisk.

2.4.1 Harmonisering av grundläggande rättigheter för personer som undantas från skydd enligt skyddsordningar, men som inte får utvisas

Europeiska unionens 15 medlemsstater har olika system för att behandla personer som kan undantas men inte avvisas eller utvisas. Vissa medlemsstater beviljar inga rättigheter alls, utöver garantin att inte avvisas eller utvisas. I andra medlemsstater har dessa personer tillgång till grundläggande rättigheter, till exempel akutvård och skolgång för barn. Ytterligare andra medlemsstater har ännu generösare regler om dessa personers rättigheter och förmåner. Skillnaderna i behandling kan komma att kräva harmoniseringar på EU-nivå, för att undanröja möjligheten att ett land utövar större lockelse än ett annat på personer som inte förtjänar internationellt skydd.

2.4.2 Frihetsberövande och alternativ till frihetsberövande för personer som undantas från skydd enligt skyddsordningar, men som inte får utvisas

Personer som undantagits från skyddordningarna, men ändå inte kan utvisas, behöver inte nödvändigtvis utgöra en risk för den nationella säkerheten. Till exempel krigsförbrytare som medlemsstaterna undantagit från skydd frihetsberövas inte automatiskt. Hittills används inget administrativt system för fullständigt frihetsberövande, och det kan komma att visa sig nyttigt att ytterligare utforska alternativ till åtgärder som innebär fullständigt frihetsberövande, till exempel "husarrest".

Det kan dock förekomma fall där allmänheten behöver skyddas mot personer som rättmätigt har undantagits från skyddsordningar, till exempel terrorister, som utgör en risk för landets säkerhet. I detta sammanhang är det viktigt att observera den lagstiftning som nyligen föreslagits på medlemsstatsnivå om kvarhållande av utländska medborgare som misstänks vara internationella terrorister och vilkas närvaro antas utgöra en risk för den nationella säkerheten. Denna lagstiftning har lagts fram med tanke på situationer där artikel 3 i Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna förhindrar att personen skickas till en plats där han eller hon riskerar att behandlas på ett sätt som strider mot den artikeln. Om det inte finns någon omedelbart tillgänglig alternativ destination kan det visa sig omöjligt att utvisa eller utlämna personen just då, även om syftet kvarstår att en sådan åtgärd kommer att vidtas så snart förhållandena så medger. Trots denna fortlöpande avsikt att utvisa en person som hålls frihetsberövad, går det inte att säga att åtgärden vidtas "som ett led i ett förfarande för hans utvisning eller utlämnande" i den mening som avses i artikel 5.1 f i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, enligt den tolkning som gjorts av Europadomstolen för de mänskliga rättigheterna. Eftersom ett planerat frihetsberövande i ovan nämnda fall kan vara oförenligt med skyldigheterna enligt artikel 5.1 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna, kan undantag enligt artikel 15.1 i samma konvention göras gällande, förutsatt att de stränga villkoren i artikel 15.1 är uppfyllda och att de planerade åtgärderna "icke strida mot landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten".

Kapitel 3: Tillnärmning av relevant lagstiftning, andra författningar och administrativ praxis mot bakgrund av ett gemensamt europeiskt asylsystem

3.1 Allmän bakgrund

Arbetet på EU-nivå med de frågor som nämns i rubriken kan fortgå i enlighet med de metoder som anges i kommissionens meddelande "om ett gemensamt asylförfarande och en enhetlig status giltig i hela unionen för dem som beviljas asyl" [8], följt av det nyligen framlagda meddelandet om en gemensam asylpolitik för Europeiska unionen och införandet av en öppen samordningsmetod - kommissionens första rapport om genomförandet av meddelande KOM(2000) 755 slutlig av den 22 november 2000 [9].

[8] Bryssel, 22.11.2000, KOM(2000) 755 slutlig.

[9] Bryssel, 28.11.2001, KOM(2001) 710, slutlig.

Införandet av ett gemensamt europeiskt asylsystem kommer att ske i två etapper. Sambandet mellan att garantera den inre säkerheten och att uppfylla internationella förpliktelser måste beaktas i båda etapperna. Det är nödvändigt att försöka hitta mer effektiva, välgrundade och enhetliga förfaranden och åstadkomma en mer samstämmig tolkning och tillämpning av undantagsklausulerna samt att förbättra förutsättningarna för åtal och frihetsberövande, inklusive alternativ till frihetsberövande. Det är också viktigt att se till att terrorister, när det gäller frågan om internationellt skydd, får en jämförbar behandling i alla medlemsstater. Om en terrorist nekas internationellt skydd i en medlemsstat eller om skyddet återkallas eller upphävs, bör vederbörande kunna förvänta sig samma behandling i alla övriga medlemsstater också.

3.2 Lagharmonisering, stödåtgärder, administrativt samarbete och användning av den öppna samordningsmetoden

Det behövs snabba framsteg i förhandlingarna om de olika kommissionsförslag till direktiv som nu ligger hos rådet. Intresset bör i lämplig utsträckning riktas på de bestämmelser som avser prövning och beslutsfattande, undantag, upphävande av skyddsstatus och indragning av förmåner. Medlemsstaterna måste utan dröjsmål införliva de aktuella EG-rättsakterna. Den kontaktkommitté som inrättades för att övervaka tillämpningen kommer att underlätta samrådet mellan medlemsstaterna och kommissionen, i syfte att nå en enhetlig tolkning av de relevanta bestämmelserna och jämföra nationella bestämmelser och förfaranden. Dessutom kommer den rättspraxis som utvecklats av nationella och europeiska domstolar eller överprövningsinstanser att behöva analyseras ytterligare. Ett möte med företrädare för beslutande organ och överprövningsinstanser kan organiseras 2002 i syfte att studera utvecklingslinjer och rättspraxis och diskutera gemensamma problem och lösningar.

Det behövs en fortsatt satsning på att förbättra gemensamma analysverktyg. I det sammanhanget skulle nationella kontaktpunkter med uppgift att utveckla samarbetet och informationsutbytet kunna utses. Det nya programmet Argo, ett handlingsprogram för administrativt samarbete när det gäller yttre gränser, visering, asyl och invandring [10], kunde användas för att stödja sådant administrativt samarbete.

[10] Bryssel, 16.10.2001, KOM(2001) 567 slutlig.

Kommissionen har rekommenderat användning av den öppna samordningsmetoden. En beskrivning av en sådan metod särskilt utformad för asylpolitiken återfinns i kommissionens meddelande om en gemensam asylpolitik för Europeiska unionen och införandet av en öppen samordningsmetod [11]. Se särskilt den föreslagna andra europeiska riktlinjen (riktlinje 2) om att utveckla ett asylsystem som fungerar effektivt och skyddar dem som behöver skydd, mot bakgrund av en fullständig tillämpning av Genèvekonventionen, särskilt punkt g ("genom att identifiera principer och metoder för att bättre kunna upptäcka personer som inte förtjänar internationellt stöd i enlighet med undantagsklausulerna") och punkt j ("genom att utvärdera resultaten av program för vidareflyttning, handläggningen av asylansökningar som lämnas in utanför medlemsstatens gränser, användningen av upphörande- och undantagsklausuler samt bestämmelser och åtgärder för överföring av skydd"). För genomförandet av denna riktlinje krävs att medlemsstaterna i sina nationella handlingsplaner anger metoder och målsättningar som används för att uppfylla EU-målen, och analyserar genomförandet av nationella rättsakter och EG-instrument. Detta kommer även att underlätta att jämföra och identifiera god praxis och att analysera de verkliga effekterna och resultaten av de val som gjorts. Slutligen kommer det att krävas samråd och samarbete med UNHCR, relevanta internationella organisationer och tredje länder för att man på ett effektivt och samlat sätt skall kunna ta itu med ämnet för detta arbetsdokument.

[11] Se fotnot 9.

Samtliga ovan nämnda instrument kommer att vara till stor hjälp när det gäller att identifiera vilka förbättringar som behövs, vilket torde bidra till att ytterligare bestämmelser antas inom ramen för den andra etappen i arbetet med att harmonisera asylpolitiken i Europeiska unionen.

Kapitel 4: Analys av bestämmelser rörande "intern säkerhet" - besläktade bestämmelser i kommissionens (förslag till) EG-lagstiftning på asyl- och invandringsområdet

4.1 Allmän analys

All nuvarande EG-lagstiftning på asyl- och invandringsområdet, inklusive kommissionens lagstiftningsförslag, innehåller redan tillräckliga standardbestämmelser för att det skall vara möjligt att undanta alla tredjelandsmedborgare som kan uppfattas som ett hot mot den nationella/allmänna säkerheten från rätten till internationellt skydd, vistelse eller tillgång till vissa förmåner. Inom ramen för pågående eller framtida diskussioner och förhandlingar om de olika förslagen, kommer bestämmelserna i fråga emellertid att bli föremål för granskas på nytt mot bakgrund av de rådande nya omständigheterna, utan att det påverkar de internationella förpliktelser som ligger till grund för förslagen.

4.2 EG-lagstiftning på asylområdet

4.2.1 Tillfälligt skydd

Genom artikel 28.1 b i det formellt antagna rådsdirektivet om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta [12] får medlemsstaterna undanta en person från tillfälligt skydd om det föreligger skälig anledning att betrakta honom/henne som en fara för den mottagande medlemsstatens säkerhet eller om han/hon utgör en samhällsfara för den medlemsstaten på grund av att han/hon genom beslut som vunnit laga kraft har dömts för ett grovt brott.

[12] Direktiv (2001/55/EG), 20.07.2001.

4.2.2 Eurodac

Genom den formellt antagna rådsförordningen om inrättande av Eurodac för jämförelse av fingeravtryck för en effektiv tillämpning av Dublinkonventionen [13] ges möjlighet att skyndsamt ta fingeravtryck av alla utlänningar som är minst 14 år. För att följa Dublinkonventionen är det nödvändigt att fastställa identiteten på asylsökande och personer som grips i samband med olaglig passage av gemenskapens yttre gränser. Detta kommer emellertid även att underlätta för medlemsstaterna att ha kontroll över vilka som reser in på deras territorier, och följaktligen stärka deras interna säkerhet.

[13] Förordning (2725/2000/EG), 11.12.2000.

4.3 Förslag till EG-lagstiftning på asylområdet

4.3.1 Asylförfaranden

Enligt artikel 26 i förslaget till rådsdirektiv om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för att bevilja eller återkalla flyktingsstatus [14] får medlemsstaterna "upphäva flyktingstatus" så snart det framkommer uppgifter som tyder på personen i fråga aldrig borde ha beviljats flyktingstatus. Av artikel 33.2 c framgår att medlemsstaterna får göra undantag från regeln om uppskov med verkställigheten vid överklagande där det föreligger omständigheter som grundas på hänsyn till nationell säkerhet eller allmän ordning.

[14] Se fotnot 3.

I samband med den kommande granskningen av just detta förslag skulle det vara en möjlighet att införa bestämmelser som medger att asylförfarandet upphävs tills vidare i situationer där en begäran om utlämning av en asylsökande på grund av ett grovt brott har lämnats av en annan stat än ursprungslandet, eller om åtal väntar vid en internationell brottmålsdomstol. Som förklarats tidigare i punkt 1.4.2.2 kunde förslagets artikel 18, om avvisning av vissa asylansökningar, ändras så att det i ovan nämnda fall går att avvisa asylansökan.

Som framgår av punkt 1.4.3.2 överväger kommissionen dessutom att stryka artikel 28.2 b i förslaget, som innebär att medlemsstaterna i fall där det finns allvarliga skäl att anta att grunderna i artikel 1.F i Genèvekonventionen är tillämpliga på sökanden inte får ta detta till intäkt för att avvisa ansökan som uppenbart ogrundad. Efter denna eventuella strykning skulle en ny grund behöva införas i artikel 28.1, för att ge möjlighet att avvisa asylansökningar som uppenbart ogrundade i de fall där det omedelbart kan fastställas att undantagsklausulerna i flyktingkonventionen är tillämpliga.

4.3.2 Mottagningsvillkor

Enligt artikel 22.1 d i förslaget till rådets direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna [15] får medlemsstaterna inskränka eller dra in mottagningsvillkoren om den sökande anses som ett hot mot den nationella säkerheten eller om det finns allvarliga skäl att anta att den sökande har begått en krigsförbrytelse eller ett brott mot mänskligheten, eller om det under prövningen av asylansökan framkommer allvarliga och påtagliga skäl för att anta att artikel 1.F i Genèvekonventionen kan vara tillämplig på den sökande.

[15] Bryssel, 3.4.2001, KOM(2001) 181 slutlig.

Det kan övervägas om man inte bör införa en ny punkt 4 a i artikel 22 om inskränkning eller indragning av mottagningsvillkoren, som då skulle kunna ha följande lydelse: "Skulle det fastställas att den sökande varit inblandad i terroristverksamhet, antingen genom att ha deltagit aktivt i eller genom att ha fungerat som medhjälpare eller bidragit finansiellt till terroristorganisationer enligt Europeiska unionens definition, före eller efter det att asylansökan lämnades in, skall medlemsstaterna upphäva de standardiserade mottagningsvillkoren för den sökande och verkställa de rättsliga skyddsåtgärder som föreskrivs i deras respektive lagstiftning."

Det bör också nämnas i detta arbetsdokument att den nuvarande texten i artikel 7 i förslaget ger möjlighet att i vissa fall begränsa de asylsökandes och deras medföljande familjemedlemmars rörelsefrihet till ett visst område inom sina nationella territorier.

4.3.3 Fastställande av ansvarig stat

I förslaget till rådets förordning om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredje land har gett in i någon medlemsstat [16] finns det inga särskilda bestämmelser om nationell säkerhet. Sådana bestämmelser behövs dock inte där eftersom förslaget inte innehåller några bestämmelser om beviljande eller nekande av rättigheter eller status.

[16] Bryssel, 26.7.2001, KOM(2001) 447 slutlig.

4.3.4 Kvalificering för internationellt skydd

Enligt artikel 14 i förslaget till rådets direktiv om miniminormer för när medborgare i tredje land och statslösa personer skall betraktas som flyktingar eller som personer som av andra skäl behöver internationellt skydd samt om dessa personers rättsliga ställning [17] måste medlemsstaterna se till att en sökande som omfattas av undantagsklausulerna i flyktingkonventionen undantas från rätten till flyktingstatus. Vidare åläggs medlemsstaterna enligt artikel 17 att se till sökande som omfattas av undantagsklausulerna inte heller kommer i åtnjutande av subsidiärt skydd.

[17] Bryssel, 12.9.2001, KOM(2001) 510 slutlig.

En ny punkt 2 till artikel 19 om skydd mot avvisning eller utvisning skulle kunna ingå i de kommande diskussionerna om detta förslag. I denna nya punkt föreskrivs i enlighet med artikel 33.2 i flyktingkonventionen att bestämmelsen (och förmånen att vara skyddad mot avvisning eller utvisning) "inte kan åberopas av en person som åtnjuter internationellt skydd, men som det finns skälig anledning att betrakta som en fara för säkerheten i det land där vederbörande uppehåller sig eller som, efter att dömts genom lagakraftägande dom för ett synnerligen grovt brott, utgör en samhällsfara i det landet".

Varken bestämmelserna i ovan nämnda artikel 14 och artikel 17 eller den nya punkten till artikel 19 som kan komma att föreslås har någon inverkan på medlemsstaternas övriga internationella förpliktelser, särskilt de som grundar sig på artikel 3 i Europakonventionen om de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

4.4 Förslag till EG-lagstiftning på invandringsområdet

Vad gäller laglig invandring innehåller alla de tre kommissionsförslag som hittills lagts fram om familjeåterförening, om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning, respektive om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare redan bestämmelser om allmän ordning. Genom dessa bestämmelser kan medlemsstaterna neka rätt till inresa och vistelse med hänvisning till allmän ordning och nationell säkerhet. Det framstår som om en strängare tillämpning av dessa bestämmelser är effektivare ur säkerhetssynpunkt än att i någon betydande omfattning ändra de olika förslagen i fråga.

Tillämpningen av dessa bestämmelser får enbart grunda sig på den berörda tredjelandsmedborgarens personliga uppträdande. I praktiken innebär detta att medlemskap eller tidigare medlemskap i en terroristorganisation kan tolkas som ett inslag i en persons "personliga uppträdande" och därför motivera tillämpning av denna klausul. All diskriminering på grund av bland annat ras, etniskt ursprung, religion eller övertygelse, politiska åskådningar eller tillhörighet till nationell minoritet är uttryckligen förbjuden. Enbart en persons etniska ursprung eller nationalitet kan aldrig berättiga användningen av "allmän ordning-klausulen". En sådan tillämpning skulle för övrigt strida mot principen om diskrimineringsförbud som finns i artikel 21 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

4.4.1 Ekonomisk migration

Enligt artikel 27 i förslaget till rådets direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att bedriva verksamhet som anställd eller egenföretagare [18] får medlemsstaterna "vägra att bevilja eller förnya samt får återkalla uppehållstillstånd enligt detta direktiv av hänsyn till allmän ordning och säkerhet samt folkhälsa. Skälen rörande allmän ordning och säkerhet skall grundas enbart på den berörda tredjelandsmedborgarens personliga uppträdande."

[18] Bryssel, 11.7.2001, KOM(2001) 386 slutlig.

Denna bestämmelse ger medlemsstaterna stor frihet. Den nuvarande utformningen av artikel 27 räcker och någon ändring behövs inte.

4.4.2 Familjeåterförening

Artikel 8 i förslaget till om rätt till familjeåterförening [19] innehåller en bestämmelse om allmän ordning som ger medlemsstaterna rätt att "vägra inresa och bosättning för familjemedlemmar av hänsyn till allmän ordning, inre säkerhet och allmän hälsa. Hänsyn till allmän ordning eller inre säkerhet skall grunda sig uteslutande på den berörda familjemedlemmens eget uppförande."

[19] Bryssel, 10.10.2000, KOM(2000) 624 slutlig.

Resonemanget i punkt 1.4.1 fungerar även här, och någon ändring av texten anses följaktligen inte behövas.

4.4.3 Ställning som varaktigt bosatt

Förslaget till rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares rättsliga ställning [20] innehåller flera bestämmelser rörande nationell säkerhet. Kommissionen överväger att ändra dessa på följande sätt:

[20] Bryssel, 13.3.2001, KOM(2001) 127 slutlig.

Enligt artikel 7 om allmän ordning och inre säkerhet får medlemsstaterna vägra att bevilja ställning som varaktigt bosatt om den berörda personens egna uppförande utgör ett reellt hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Tanken är att stryka ordet "reellt" i punkt 1. Vidare föreslås en strykning i artikel 7.2 av hänvisningen till omständigheten att "Blotta existensen av tidigare domar för brott får inte automatiskt leda till en sådan vägran som avses i punkt 1". Samma gäller artikel 15 om rätt till bosättning i andra medlemsstater.

Vad gäller artikel 13 om skydd mot utvisning överväger kommissionen att stryka punkt 7 som föreskriver förbud mot påskyndade utvisningsförfaranden gentemot varaktigt bosatta. Denna bestämmelse träder in först sedan tredjelandsmedborgaren har erhållit ställning som varaktigt bosatt, varför denne borde vara berättigad till en högre grad av skydd. Likväl kan påskyndade utvisningsförfaranden vara berättigade om det föreligger ett terroristhot.

Slutligen föreskrivs i artikel 25 om återkallelse av uppehållstillstånd att (1) under en övergångsperiod på fem år får den andra medlemsstaten fatta ett beslut om utvisning av den varaktigt bosatte eller dennes familjemedlemmar av hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet i enlighet med artikel 19, och att (2) Beslut om utvisning får inte kombineras med ett permanent bosättningsförbud. I sådana fall får den andra medlemsstaten utvisa den långvarigt bosatte endast till den medlemsstat som har beviljat honom eller henne denna ställning. Om det föreligger ett allvarligt hot på det sätt som avses i artikel 13.1, skall den andra medlemsstaten utvisa den varaktigt bosatte direkt till hans eller hennes ursprungsland eller till ett annat land utanför Europeiska unionen. Kommissionen överväger att lägga till en artikel 2a: "Vid ett reellt och tillräckligt allvarligt hot kan förfarandet enligt artikel 13 vara tillämpligt."

4.5 Framtida förslag till EG-lagstiftning på invandringsområdet

4.5.1 Studerande och andra tredjelandsmedborgare

Syftena med ett framtida förslag till direktiv om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse i syfte att studera eller bedriva verksamhet som egenföretagare anses kunna uppnås bäst genom att samtidigt garantera medlemsstaterna möjlighet att vidta åtgärder för att lösa sina interna säkerhetsfrågor. Förslaget kommer därför att innehålla en klausul som ger medlemsstaterna rätt att vägra en tredjelandsmedborgare rätt till inresa och vistelse eller förnyelse av uppehållstillstånd eller att återkalla ett uppehållstillstånd med hänvisning till allmän ordning och säkerhet eller folkhälsa, baserat uteslutande på den berörda tredjelandsmedborgarens personliga uppträdande. Denna formulering framstår som tillräckligt vid för att ge medlemsstaterna det manöverutrymme de behöver när det gäller att vägra inresa och vistelse eller avbryta en tredjelandsmedborgares vistelse om det finns ett objektivt behov. Samma bestämmelser kommer att införas i förslaget till direktiv om tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för andra ändamål.

4.5.2 Offer för människosmuggling

Kommissionens avdelningar förbereder för närvarande ett förslag till direktiv om kortfristiga uppehållstillstånd för offer för människosmuggling. Det finns ingen automatisk rätt att erhålla denna typ av tillstånd, utan utfärdandet är förknippat med en rad villkor. Ett av villkoren är att det "det inte finns några skäl rörande allmän ordning och inre säkerhet som talar emot utfärdande". Detsamma gäller i fråga om förnyelse och återkallelse av tillståndet. Formuleringen är tillräckligt vid för att medlemsstaterna skall ha möjlighet skydda sin allmänna ordning och säkerhet.