MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Uppbyggnad av ett effektivt partnerskap med Förenta nationerna när det gäller utveckling och humanitära frågor

INLEDNING

Förbindelserna mellan Förenta nationerna [1] och Europeiska unionen har under tidens gång växt till ett rikt och vitt förgrenat samarbets- och kontaktnät. Förbindelserna är starka och invecklade och omfattar numera praktiskt taget alla områden av EU:s yttre förbindelser och omspänner hela det område som täcks av FN-stadgan, från fred, säkerhet och mänskliga rättigheter till sociala och ekonomiska frågor, inklusive utveckling, humanitära insatser och handelspolitik.

[1] I detta meddelande avses med "Förenta nationerna" de FN-organ som anges i bilaga 1. I denna definition utesluts Internationella valutafonden, Världsbanken och WTO.

Att förbättra samarbetet med FN är en högt prioriterad fråga för EU, dess medlemsstater och Europeiska kommissionen. I Förenta nationernas millennieförklaring [2] bekräftades på nytt FN:s globala roll och fastslogs det internationella samfundets beslutsamhet att göra FN till ett effektivare instrument på ett antal prioriterade områden, bland annat kampen för utveckling. Efter de möten som ägt rum mellan generalsekreterare Kofi Annan och kommissionens ordförande Romano Prodi anser kommissionen att det finns goda skäl att ytterligare stärka de framtida förbindelserna med FN och att förbättra effektiviteten och sammanhållningen i det inbördes samarbetet.

[2] A/res/55/2, 8 september 2000.

Enligt kommissionens uppfattning skulle ett första steg i riktning mot ett effektivare partnerskap kunna vara ett förstärkt samarbete inom områdena utveckling och humanitära frågor. Under senare år har det växt fram en global samsyn när det gäller utvecklingssamarbetets grundläggande mål och strategier, något som har gjort det möjligt för det internationella samfundet att spela en aktivare roll i diskussionerna om hur man skall förbättra möjligheterna till en sammanhållen insats mellan olika organisationer och givare. Kommissionen är övertygad om att kvaliteten på och effekten av EG:s policy och verksamhet när det gäller utveckling och humanitära frågor kan förbättras genom en tydligare förklaring av gemenskapens roll i FN-sammanhang och vad gemenskapen kan tillföra det multilaterala systemet. Denna positiva effekt kan emellertid endast uppnås om kommissionen närmare anger vad den förväntar sig från FN-partnerna.

Den nya strategin för förbättrat samarbete med Förenta nationerna utgår från den pågående översynen av det system som kommissionen tillämpar när det gäller åtgärder på området yttre förbindelser (förstärkning av programplaneringsprocessen, delegering och decentralisering samt resultatinriktad strategi). Denna nya strategi förutsätter ökad samordning mellan medlemsstaterna och kommissionen i internationella forum och i partnerskapsländerna. Den grundas slutligen på begreppet ökad komplementaritet, både mellan gemenskapen och dess medlemsstater och mellan gemenskapen och FN.

De viktigaste målen med den föreslagna strategin är att öka EG:s deltagande i de förberedande politiska diskussionerna och att bygga upp ett öppnare partnerskap med utvalda FN-kontor, FN-fonder och FN-program, ett partnerskap som är finansiellt mera förutsägbart och lättare att övervaka. Urvalskriterierna bör vara de olika organens förmåga att uppfylla EG:s målsättning och på ett stabilt och effektivt sätt bidra till att tillhandahålla katastrofhjälp åt offren för humanitära krissituationer, i enlighet med vad som föreskrivs i förordningen om humanitärt bistånd [3], samt att genomföra EG:s prioriteringar på utvecklingsområdet, så som dessa prioriteringar fastställs i rådets och kommissionens uttalande om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik av den 10 november 2000.

[3] Rådets förordning (EG) nr 1257/96 av den 20.6.1996.

I detta meddelande behandlas inte frågorna om upprätthållande av säkerhet och fred, trots deras nära samhörighet med utveckling och humanitära frågor. Kommissionen avser att återkomma till de övergripande förbindelserna mellan EU och FN och till frågorna om ett närmare samarbete inom områdena konfliktförebyggande och krishantering i ett senare meddelande, som kommer att införliva slutsatserna från detta meddelande om EG:s och FN:s samarbete inom området utveckling och humanitära frågor.

1. FÖRBINDELSERNA MELLAN EG OCH FN: BAKGRUND

Förenta nationerna är verksamt på många olika områden och inom många olika sektorer. FN:s erkänt globala roll i samband med fred och säkerhet har lett till att det internationella samfundet tilldelat organisationen ett mångfasetterat ansvar: i breda åtaganden som UNMIK i Kosovo och UNTAET i Östtimor integreras humanitära aspekter och säkerhetsaspekter med återuppbyggnad och utveckling.

Att tillhandahålla humanitärt bistånd till offren för konflikter och naturkatastrofer i kombination med stöd åt folkens ansträngningar att hitta en väg till hållbar utveckling är också centralt för Förenta nationernas mandat och verksamhet. Andra sektorer som också är centrala för FN:s verksamhet, till exempel ekonomiska och sociala frågor, fred, säkerhet och mänskliga rättigheter, är övergripande frågor som har speciell betydelse när det gäller utvecklingspolitik och humanitärt bistånd. Med tiden har Förenta nationerna byggt upp ett omfattande nätverk av organ, fonder och program som bildar en unik ram för att ta itu med dessa globala utmaningar. FN har stark internationell legitimitet och en ovedersäglig, om än ojämn, operativ kapacitet.

Många konflikter uppstår ur olika former av underutveckling och fattigdom, och detta kräver ett globalt ansvarstagande. För att gemensamt kunna ta itu med bristerna inom utveckling och tackla humanitära kriser är det därför viktigt samarbetet mellan EG och FN förbättras. Detta är områden där Europeiska gemenskapen har en lång tradition och är väl etablerad, och där FN har ett särskilt mandat, avsevärd kapacitet och stora möjligheter (kunskaper, know-how, informations- och datasystem) och hög trovärdighet - framför allt hos utvecklingsländerna - som ett forum för politiska diskussioner inom flera områden, och som teknisk biståndsgivare. Möjligheterna att skapa synergier och göra ömsesidiga vinster genom samordning och komplementaritet har lett till att EG fokuserat detta första meddelande om samarbetet mellan EG och FN på utveckling och humanitära frågor.

Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater har ett gemensamt ansvar att aktivt delta i FN:s arbete när det gäller att tillämpa resultaten från stora internationella möten. De viktigaste globala konferenserna under nittiotalet, som Rio (hållbar utveckling), Peking (kvinnornas roll), Kairo (befolkning), Köpenhamn (social utveckling), Rom (livsmedel) och Istanbul (Habitat), har bidragit till att skapa en uppsättning internationella utvecklingsmål. De målen underströks på nytt i den millennieförklaring som antogs av millennietoppmötet i september 2000.

Det världstoppmöte om hållbar utveckling som kommer att hållas i Johannesburg, Sydafrika år 2002 kommer att ge ännu ett tillfälle att arbeta vidare på den internationella utvecklingsagendan.

När det gäller utveckling och humanitära frågor samverkar Europeiska gemenskapen med FN på två nivåer:

- Det politiska/policyskapande planet (gemenskapens roll i FN:s beslutande organ och i FN:s normativa forum för sociala, ekonomiska och humanitära frågor samt utvecklingsfrågor).

- Det operativa planet (gemenskapens samordning, stöd och samarbete med avseende på utvecklingsprojekt och humanitära projekt samt verksamhet som genomförs av ett visst FN-organ på nationell eller regional nivå).

På det politiska/policyskapande planet är det främst fyra faktorer som begränsar gemenskapsinsatsernas effekt, effektivitet och synlighet:

- Gemenskapens svaga roll i de flesta av FN:s organ (med undantag av FAO, där EG är fullvärdig medlem, och WFP, där EU är "privilegierad observatör"), vilket begränsar kommissionens möjligheter att direkt påverka de styrande organen i policyfrågor.

- Dålig EU-samordning när det gäller frågor som rör FN:s policy och operativa verksamhet i fråga om utveckling och humanitära frågor, i motsats till den starka EU-samordningen i frågor som rör generalförsamlingen.

- Avsaknaden av ett gemenskapsbidrag till FN-organens allmänna budget. Detta betyder att gemenskapen normalt sett spelar en mycket begränsad roll när det gäller att fastställa allmänna policyriktlinjer, arbetsplaner och budgetar. Trots betydande EG-bidrag till projekt inom många områden och trots insatser inom specifika områden är gemenskapens möjligheter att direkt påverka organisationsstrukturer och planering begränsade.

- Bristen på lämpliga personalresurser inom kommissionen för att garantera en närvaro i FN:s olika organ och en kvalificerad uppföljning av de riktlinjer som bestäms och de beslut som fattas.

Även om gemenskapens formella status som observatör begränsar dess möjligheter att göra sin stämma hörd, bör det påpekas att gemenskapen har visst manöverutrymme i detta avseende. Ju mera operativ och konkret diskussionen blir, desto troligare är det att kommissionen faktiskt kan spela en aktiv roll.

Uppenbara begränsningar vad gäller mänskliga resurser och det faktum att de debatter som äger rum i FN ofta är långa och komplexa sätter gränser för ett regelbundet, aktivt deltagande i utarbetandet av politiska riktlinjer från såväl kommissionens huvudkontors som dess delegationers sida. Samtidigt som en informell policydialog och samordning med olika partner har hjälpt till att lindra effekterna av dessa begränsningar, utgör detta ingen ersättning för ett långsiktigt, reellt deltagande i de mera formella forum som finns.

På det operativa planet är gemenskapen en viktig givare: mellan 1997 och 1999 uppgick EG:s bidrag till FN-organens verksamhet till totalt 1 061 miljoner euro (i genomsnitt 354 miljoner euro per år). De viktigaste mottagarna är WFP (578 miljoner euro), UNHCR (197 miljoner euro), UNDP (118 miljoner euro), FAO (55 miljoner euro) och UNICEF (54 miljoner euro). Av dessa totalt 1 061 miljoner euro förvaltades 347 miljoner av Europeiska gemenskapernas kontor för humanitärt bistånd (ECHO) och resten av kommissionens övriga avdelningar (främst GD Bistånd och GD Yttre förbindelser). Under 1999 var EG en av de största givarna till specialiserade organ, fonder och program, som WFP (nr 2 i storleksordning) och UNHCR (nr 3 i storleksordning).

I samarbetet med Förenta nationerna drar EG nytta av den befintliga kapacitet som finns inom FN-systemets olika delar för att genomföra projekt och program. Inom många av FN:s organ, fonder och program finns det resurser i form av yrkeskunnande och know-how och brett baserade informations- och datasystem som kommissionen kan utnyttja för att uppnå sina mål inom utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd. Ett direkt stöd för att upprätthålla, bygga upp eller utöka dessa resurser kräver att kommissionen intensifierar sitt samarbete med Förenta nationerna.

EG:s operativa samarbete med FN:s organ, fonder och program leder idag till att det sluts ett stort antal avtal om finansiering, från fall till fall. Det har hittills funnits flera hinder för utvecklingen av ett långsiktigt programsamarbete mellan gemenskapen och FN, hinder som har främjat den alternativa strategi som denna projektbaserade finansiering från fall till fall är ett uttryck för:

- Bristen på en klar övergripande strategi för samarbetet med Förenta nationerna och för en allmän utvärdering av detta samarbete.

- Otillräcklig analys av FN-organens speciella natur och mandat som kräver en särskild institutionell strategi.

- Stränga krav i befintliga bestämmelser i budgetförordningen.

- Svårigheter att nå en överenskommelse om bland annat principerna för finansiell kontroll, revision och upphandling. Dessa svårigheter har i första hand sitt ursprung i bristande överensstämmelse vad gäller rutiner, vilket i sin tur är resultatet av skilda administrativa kulturer och krav.

- FN:s komplexa organisation och otillfredsställande interna samordning (generalsekretariat och organ, fonder och program med olika grader av självständighet och överlappande mandat).

- FN-organens otillfredsställande rapportering av genomförandet, både till innehåll och tidsangivelse.

- Negativ uppfattning om FN:s insatser i flera olika instanser.

- Konstaterande av flera brister i fråga om FN:s säkerhetsmässiga begränsningar när det gäller det sätt som humanitära insatser har handlagts i samband med olika krissituationer.

- Bristen på synlighet när det gäller gemenskapens finansiering av åtgärder som utförts av FN.

Denna lapptäckesstrategi när det gäller samarbetet med Förenta nationerna har också lett till ett mycket löst sammansatt mönster där gemenskapens bidrag till vissa FN-organ varierar kraftigt från år till år. Detta har gjort att det blivit omöjligt att uppnå en systematisk, tematisk, förutsägbar och operativ stabilitet i samarbetet mellan EG och FN. Problemen har därför begränsat kommissionens försök till ett mera systematiskt samarbete med FN:s fonder, program och organ för finansiering och genomförande av olika projekt. Detta har också en tendens att skapa skillnader mellan de ståndpunkter som intas av Europeiska unionen när det gäller policyn för samarbetet med Förenta nationerna och kommissionens faktiska verksamhet.

Det framgår tydligt av denna analys att ingendera parten har lyckats att dra mesta möjliga fördel av det nuvarande samarbetet. Bristfällig intern samordning på båda sidor, olika administrativa kulturer och institutionella och regelmässiga hinder är några av anledningarna till denna situation.

2. PÅGÅENDE INSATSER FÖR ATT FÖRBÄTTRA RAMEN FÖR SAMARBETET MELLAN EG OCH FN

Kommissionen har engagerat sig starkt för målet att skapa bättre allmänna förutsättningar för att förbättra samarbetet mellan EG och FN. Det är naturligtvis nödvändigt med ett liknande åtagande från FN:s sida om påtagliga resultat skall kunna uppnås. Kommissionen har redan tagit steg i den riktningen och är beredd att gå vidare, förutsatt att vissa krav blir uppfyllda. Bland de olika åtgärder som vidtagits för att nå detta mål bör följande framhållas:

- Strategidokument för enskilda länder är nu de viktigaste instrumenten för att vägleda, förvalta och granska EG:s biståndsprogram. Genom dessa fleråriga instrument garanteras större förutsägbarhet och sammanhållning i EG:s programplanering. När strategidokumenten för de enskilda länderna utformas kommer kommissionen att undersöka i vilken utsträckning det är meningsfullt att arbeta med FN-organ och Bretton Woods-institutioner samt övriga givare. Planeringsfasen blir därmed den viktiga process där alla möjligheter till förstärkt samarbete med EG:s partner inom FN granskas för att garantera den effektivaste responsen från EG:s sida när det gäller identifierade behov hos olika partner.

- När det gäller den pågående översynen av budgetförordningen kommer det genom kommissionens förslag att bli möjligt med större flexibilitet i samband med finansieringen av FN:s verksamhet, såsom, i förekommande fall, bidrag till olika program [4]. Genom förslaget till ändring av budgetförordningen (artiklarna 53 och 149) [5] kommer kommissionen att mot bakgrund av internationellt erkända regler kunna bedöma huruvida de internationella organisationernas revisions- och bokföringsförfaranden och upphandlingsförfaranden motsvarar gemenskapens egna regler. Genom förändringarna blir det möjligt för kommissionen att finansiera mera omfattande program som utformas gemensamt med ett visst FN-organ och att med andra givare samfinansiera sådana program som förvaltas av ett FN-organ.

[4] Programfinansiering i den meningen att särskilda mål och prioriteringar fastställs.

[5] Förslag till rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, KOM(2000)461 slutlig, av den 17.10.2000.

- Ett ramavtal mellan EG och FN om principerna för finansiering eller samfinansiering av program och projekt som drivs av FN undertecknades genom en skriftväxling som slutfördes i augusti 1999. Avtalet kompletterades och uppdaterades genom en andra skriftväxling (oktober 2000). Det ger en pragmatisk lösning på många av de procedurproblem som råder mellan de två systemen och kommer att granskas på nytt senast i augusti 2001. Kommissionen har därefter utvecklat ett standardavtal för bidrag med internationella organisationer (december 2000), i vilket de klausuler och principer som fastställs i ramavtalet omsätts i avtalsmässiga och operativa termer. Detta standardavtal för bidrag tillämpas nu i stor utsträckning i samband med verksamhet som finansieras av gemenskapen och genomförs av FN-organ. Det har till de olika FN-organens tillfredsställelse redan avsevärt förenklat och påskyndat utarbetandet och slutandet av särskilda avtal för bidrag till den berörda verksamheten.

- När det gäller omförhandlingen av ramavtalet kommer det genom kommissionens strategi att bli möjligt att ge övergripande gemenskapsmedel till FN:s organ, fonder och program; det kommer också att bli möjligt för EG att införa en resultatorienterad snarare än en resursinriktad strategi, förutsatt att kommissionen av FN erbjuds någon form av ständig representation vid FN-organens programplanerings- och förvaltningskontor och i deras system för extern revision. Denna strategi understöds också av Europeiska revisionsrätten, som har föreslagit att förbindelserna mellan EG och FN ges en allomfattande ram. Därigenom skulle kommissionen kunna få en tillfredsställande överblick över de program som den bidrar till, utan att inkräkta på FN:s autonomi när det gäller operativa frågor och multilaterala mandat. Kommissionen har, å sin sida, redan gjort avsevärda framsteg genom att vid medfinansiering inrikta sig på resultatet av åtgärden som helhet och därigenom frångå insatsbaserad budgetering av verksamheten. Detta bör emellertid inte innebära att man utesluter en riktad finansiering i den bemärkelsen att specifika mål och prioriteringar, som skall uppnås i samband med en resultatinriktad strategi, fastställs.

- Ett avtal om tillämpning av EG:s "kontrollklausul" ingicks i december 1994 för en period av ett år och har därefter förlängts. Kontrollfrågan är naturligtvis viktig och den kan bli än viktigare om kommissionen tillämpar den programinriktade strategi för att finansiera FN:s verksamhet som förespråkas i detta meddelande. Efter att ha stött på praktiska problem antog EG 1997 en första uppsättning riktlinjer för klausulens tillämpning (ingen negativ reaktion från FN:s sida), reviderade dem 1999 och uppmanade FN att diskutera frågan. Även om EG:s kontrollanter nyligen beviljades adekvat tillträde till vissa FN-organ (UNHCR, WFP) skedde det inte någon uppföljning i frågan från FN:s sida mellan juni 2000 och mars 2001, då förhandlingarna återupptogs. Det är emellertid kommissionens förhoppning att i denna fråga kunna sluta ett avtal med FN liknande det som snart kommer att ingås med Världsbanken i denna fråga. Samtidigt har man gjort klart för FN att kommissionen är beredd att minska eller till och med upphöra med sitt stöd till FN-partner som inte lyckas uppnå godtagbara resultat. Europeiska byrån för bedrägeribekämpning har haft kontakter med bedrägeriutredningsenheterna vid flera FN-organ. Vid dessa kontakter, som ägde rum i juni 2000 inom ramen för den andra konferensen med utredare från FN och de multilaterala finansiella instituten, lades grunden till ytterligare samarbete när det gäller att förebygga och bekämpa bedrägerier.

Kommissionen har redan inlett diskussioner med FN:s sekretariat - och med vissa av FN:s särskilda organ - om en revidering av befintliga avtal. Inom ramen för gällande gemenskapsbestämmelser kommer kommissionen under diskussionerna

- att erkänna FN:s specifika natur och följa de av dess för faranden som uppfyller kraven från andra givare, förutsatt att de inte strider mot kraven i gemenskapsbestämmelserna, exempelvis avseende kontroll och korrekt rapportering,

- att främja en strategi som är mera inriktad på resultat än på de resurser som ställs till förfogande (såsom förenkling vad gäller definitionen av stödberättigande kostnader, en uttrycklig bestämmelse enligt vilken kontrakten skall syfta till väl definierade mål, vilkas uppnående kan påvisas genom en lämplig rapportering, slutbetalning och finansiering av nya åtgärder som villkoras av ett korrekt utförande),

- att på de villkor som anges ovan bana väg för rutinmässig finansiering av större program som fastställts tillsammans med ett visst FN-organ; programmen skulle kunna omfatta antingen ett stort geografiskt område inom en viss sektor, eller en hel sektor utan geografiska begränsningar och skulle dessutom kunna inbegripa samfinansiering tillsammans med ett flertal olika givare till stora projekt/program som förvaltas av ett FN-organ.

3. ATT JÄMKA EG:S POLITISKA PRIORITERINGAR TILL KÄRNKOMPETENSEN INOM FN:S ORGAN, FONDER OCH PROGRAM

I meddelandet från november 2000 om Europeiska gemenskapens utvecklingspolitik underströk rådet och kommissionen betydelsen av samordning och komplementaritet när det gäller att göra EG:s utvecklingssamarbete effektivare och verkningsfullare. Bland annat krävdes ökad samordning inom unionen med ett bättre ömsesidigt informationsutbyte (punkt 30) och en intensivare dialog med andra givare, framför allt Förenta nationernas organ (punkt 32). En annan viktig fråga som togs upp var behovet av större konsekvens i unionens uttalanden (så snart det är möjligt tala med en gemensam röst i internationella forum för att argumentera för unionens utvecklingspolitik och kraftfullare verka för framväxten av en internationell samsyn på detta område) (punkt 33). Rådet och kommissionen uttryckte sin övertygelse om att åtgärder inom detta område kommer att göra det europeiska biståndet synligare och bidra till att uppnå dess mål (punkt 34). När det gäller komplementariteten bekräftade rådet och kommissionen betydelsen av förbindelserna med Förenta nationernas organ (och övriga givare) och uppmanade till ett utbyte av erfarenheter och analyser mellan olika givare, framför allt när det gäller att tillämpa sektorsinriktade strategier (punkt 36) som en grund för en strategi som syftar till att utnyttja komparativa fördelar.

Förstärkningen av samarbetet med Förenta nationerna kommer att styras av två kärnprinciper:

- Arbetsfördelning bland givarna och mervärde/komparativa fördelar för FN:s verksamhet.

- Omfokusering av gemenskapens utvecklingsverksamhet till ett antal områden som väljs ut på grundval av deras koppling till fattigdomsminskning och mervärde för gemenskapen.

Kommissionen är övertygad om att en förstärkt dialog och upprättandet av strategiska partnerskap med utvalda FN-organ kommer att förbättra effektiviteten hos kommissionens utvecklingsbistånd och humanitära bistånd, liksom kvaliteten på FN:s insatser i förhållande till de överenskomna målen. Kommissionen tror att detta kommer att bidra till effektiv samordning mellan olika givare, bland annat inom FN:s utvecklingsgrupp, och stärka komplementariteten med medlemsstaternas verksamheter. Den totala satsningen när det gäller att uppnå de internationella utvecklingsmålen kommer därigenom att stärkas.

Det första steget för kommissionen när det gäller att skapa villkor för ett effektivare partnerskap är att tillsammans med medlemsstaterna genomföra en analys av FN:s partnerorgans mandat och deras förmåga i syfte att avgöra hur deras kärnkompetens stämmer överens med EG:s politiska prioriteringar. Med utgångspunkt i den analysen kommer sedan utvalda partner från FN att kontaktas för att undersöka möjligheterna till en tematisk programfinansiering från gemenskapens sida. Övriga enheter kommer att fortsätta vara partner på särskild basis, om och när de bedöms som lämpliga för ett visst projekt.

I detta sammanhang måste tydliga riktlinjer ges för möjligheterna till samarbete med utvalda FN-organ.

Vad gäller de olika verksamhetsområdena, och utan att föregripa en bedömning av dynamiken i samarbetet mellan EG och FN eller utvecklingsprocessen i de berörda länderna, finns det naturligtvis en tendens till att samarbetet med Förenta nationerna sker med partner som kan visa upp komparativa fördelar, inbegripet när det gäller verksamheten inom ett eller flera av de sex områden som lyfts fram i det ovannämnda meddelandet från rådet och kommissionen:

* Handel och utveckling.

* Regional integration och regionalt samarbete.

* Makroekonomisk politik och stöd till den sociala sektorn.

* Transporter.

* Livsmedelsförsörjning och hållbar landsbygdsutveckling.

* Institutionell kapacitetsuppbyggnad.

* Horisontella (övergripande) och andra aspekter.

Valet av tänkbara FN-partner bör baseras på en grundlig analys som bland annat bygger på följande kriterier:

- Att organisationens specifika mandat sammanfaller med gemenskapens mål och prioriteringar.

- Att de bedömningar av behov och specifika prioriteringar som görs på nationell nivå av respektive organ inom EG och FN sammanfaller.

- Det aktuella FN-organets erfarenhet, operativa kapacitet och uppnådda resultat när det gäller att inrikta sig på dess särskilda komparativa fördelar.

- Tidigare meriter vad gäller övergripande förvaltning, effektivitet och ansvar, inklusive kvaliteten på den information som lämnats om de faktiska resultaten av tidigare verksamhet.

En preliminär översikt över samarbetet med FN:s utvecklingsorgan och humanitära organ presenteras i tabellen i bilaga 2. Uppgifterna i bilaga 2 avspeglar endast de frågor som rör det tidigare och det nuvarande samarbetet mellan kommissionen och vissa FN-organ, -program och -fonder. De ger inte någon korrekt bild av de talrika politiska diskussioner i FN-organen i vilka kommissionens enheter deltar.

I samband med denna analys är det nödvändigt att inse att det krävs en differentierad strategi som tar hänsyn till de specifika egenheterna hos såväl utvecklingsfrågor som humanitära frågor, liksom övriga frågor som är relevanta för den strategi som skall tillämpas på ett visst land eller en viss region, t.ex. möjligheterna till samarbete kring konfliktförebyggande strategier som kan kopplas till utvecklingssatsningar.

När det gäller humanitärt bistånd skulle kommissionen kunna uppnå mervärde främst genom att stärka sitt samarbete med vissa FN-organ, inte minst på policynivå. I ett meddelande till rådet och parlamentet om "Utvärdering av och framtid för gemenskapens humanitära verksamheter" (KOM (1999) 468 slutlig, av den 26 november 1999) förklarade kommissionen att den hade för avsikt att bygga vidare på sitt partnerskap med viktiga multilaterala organ som FN och Röda korset och, förutom finansiering av operativa insatser, erbjuda dem som är intresserade programplanerat stöd till åtgärder av ömsesidigt intresse.

På grundval av det åtagandet inledde ECHO år 2000 en strategisk programplaneringsdialog med de större samarbetspartnerna, inbegripet (i den första omgången) FN-organen UNHCR och WFP. Denna dialog syftar till att identifiera gemensamma grunder för samarbetet, där de "geografiska" eller "tematiska" strategierna överensstämmer, och på så vis upprätta ett mera förutsebart men ändå mera krävande partnerskap. Ett sådant partnerskap torde garantera ett sådant mått av ekonomisk långsiktighet som FN önskar, samtidigt som det hjälper dem att ge bättre hjälp till de behövande och tillåter bättre kontroll av hur medlen används.

Att på detta vis samordna FN:s förenade insatser med kommissionens strategier skulle kräva ett mycket närmare interinstitutionellt samarbete än det som för närvarande finns, och en intensifierad kommunikation på alla nivåer från och med de tidiga skedena av strategisk programplanering. Vid utarbetandet av förenade insatser skulle samordningen ute på fältet behöva förstärkas, och icke-statliga organisationer behöva engageras i större utsträckning, och det skulle bli nödvändigt att få med åtgärder för att skydda biståndsarbetare, göra förnyade ansträngningar för att överbrygga gapet mellan bistånd och utveckling och försöka hantera kriser på ett mera helhetsorienterat och strategiskt sätt (så att de förenade insatserna i slutänden kan leda till en reell gemensam strategisk programplanering för vissa länder) [6].

[6] Inklusive, till exempel, FN:s strategiska ramar.

Målet bör vara att ECHO:s finansiering av åtgärder som genomförs av FN skall fokuseras på verksamhet där FN antingen har påvisat goda resultat eller faktiskt kan erbjuda komparativa fördelar när det gäller tillhandahållande av en viss humanitär tjänst.

När det gäller utvecklingssamarbete anser kommissionen att samarbetet skulle kunna bli mycket effektivare om man valde "strategiska FN-partner" med mandat som motsvarade EG:s prioriteringar och om man ökade programfinansieringen och den kollektiva finansieringen till dessa samarbetspartner. I sådana fall skulle kommissionen sikta på reella partnerskap för policyskapande och gemensam programplanering. När gynnsamma förutsättningar skapats skulle kommissionen inleda en strategisk dialog med de utvalda partnerskapsorganen inom FN i syfte att garantera en tillräcklig grad av konvergens vad gäller synen på mål och administrativa rutiner så att planerad EG-finansiering kan göras tillgänglig för dem.

Genom kommissionens uttömmande analys bör det bli möjligt att fastställa huruvida samarbetet med vissa FN-organ skulle kunna stärkas både på policyområdet och när det gäller det operativa samarbetet, eller om samarbetet med FN-organen i annat fall huvudsakligen skulle kunna inriktas på policyområdet.

Nedanstående exempel (som inte föregriper något policyval) är möjliga områden inom vilka strategiska partner skulle kunna identifieras. UNDP:s fokusering på gott styre som en policyprioritering skulle kunna utgöra en god grund för ett närmare samarbete när det gäller programplaneringen, där EG:s betydande ekonomiska resurser och UNDP:s sakkunskap och mänskliga resurser kombineras, framför allt på fältet. Inom ramen för samarbetet med IFAD skulle skuldsaneringsprogram, strategier för fattigdomsbekämpning, mikrofinansiering som ett verktyg till stöd för fattigdomsbekämpning och utveckling samt hushållens livsmedelsförsörjning (Household Food Security) som utvecklingsverktyg kunna undersökas ytterligare. Samarbetet med nya och innovativa strukturer som UNAIDS bör också stärkas.

Dialogen med i främsta hand normgivande och policyinriktade organ på det ekonomiska och sociala området, som UNCTAD, ILO och UNIDO, bör koncentreras på utvecklingsländernas integration i världsekonomin och arbetsrättsliga normer. Samarbetet med framför allt UNCTAD bör syfta till att komplettera andra policyinstrument och stödja ansträngningarna att införa handelsaspekter i utvecklingspolitiken samt, i förekommande fall, till att ge handelsrelaterat tekniskt bistånd eller utveckla kapaciteten på handelsområdet. I detta samarbete bör hänsyn även tas till utvecklingsaspekterna av den multilaterala handelspolitiken, inklusive möjligheterna att erbjuda handelsrelaterat tekniskt bistånd i samarbetet med WTO och WTO/UNCTAD inom ramen för ITC. I samband med de operativa åtgärderna bör de riktlinjer som upprättats genom dialogen noggrant följas. I samband med det fortsatta arbetet med ett regionalt ekonomiskt partnerskapsavtal skall möjligheterna till bidrag från organ som UNCTAD, FAO och ILO ges den uppmärksamhet de förtjänar. Dessutom bör ytterligare möjligheter till närmare samarbete med andra normgivande och policyinriktade organ som ITU, IMO och UNEP undersökas. Ett samarbete med dessa organisationer skulle kunna tillföra mervärde på områden som har anknytning till utveckling, t.ex. transport, informationssamhälle, telekommunikation och miljö.

Samtidigt som det står klart att en planerad finansiering är värdefull för båda parter, måste det understrykas att en planerad finansiering inte är en garanti för EG-finansiering på en viss nivå. För detta krävs snarare att EG fastställer sina prioriteringar tydligt och garanterar en högre grad av samstämmighet med gemenskapens policy i övrigt, vilket gör det möjligt att inom FN:s organ, fonder och program i högre grad ta hänsyn till EG:s prioriteringar vid utarbetandet av projekt och att få en tydligare bild av vad de kan vänta sig i fråga om finansiering. Med utgångspunkt i strategidokumenten för enskilda länder bör programplaneringen vara flerårig.

Det bör också understrykas att kommissionen i det här skedet inte föreslår ett grundläggande bidrag (bidrag till den centrala budgeten) till FN:s organ, program eller fonder. Som redan framhållits grundas EG:s utvecklingspolitik, så som den fastställs i kommissionens och rådets uttalande, på en analys av det mervärde som EG kan tillföra jämfört med medlemsstaterna. Denna princip gäller också för EG:s förbindelser med FN. En adekvat finansiering av dessa FN-organs centrala budget är alltjämt FN-medlemmarnas ansvar och det skulle inte innebära något mervärde för EG att enbart ta över detta och vidarebefordra de medel som EG får av medlemsstaterna till FN-organen som ett "grundläggande bidrag".

4. REKOMMENDATIONER

För att de förändringar som förespråkas i detta meddelande skall kunna genomföras, måste det pågående reformarbetet inom EG och FN när det gäller utvecklingssamarbete och ekonomisk förvaltning som helhet fortsätta. Målet med detta meddelande är att garantera en bättre koppling mellan de politiska åtaganden som görs på global nivå, policyutveckling och programplanering, utarbetande och genomförande av olika projektaktiviteter. Medlemsstaternas fulla stöd är viktigt i detta sammanhang. I avsnitten nedan beskrivs de konkreta åtgärder som måste vidtas av kommissionen, EU:s medlemsstater och FN för att uppnå målen i detta meddelande.

a) Policy - att om möjligt tala med en röst

Det framgår av ovanstående att EG:s möjligheter att lämna konkreta, distinkta bidrag till policydebatten inom många av de globala forum som tillhandahålls av Förenta nationerna är beroende av en samordnad och konsekvent strategi från EU:s sida. En sådan strategi måste integrera EG:s roll i globala diskussioner på policynivå, öka policysamordningen och dialogen med relevanta delar av systemet, och den måste också resultera i samordnade aktiviteter och program på fältet. EG:s policy och verksamhet bör vara sammanhängande och de förslag som läggs fram i olika globala forum bör, i förekommande fall, understödjas av finansiella flöden.

Kommissionen bör bland annat vidta följande konkreta åtgärder:

- Öka ansträngningarna att presentera, förklara och föra fram EG:s policyprioriteringar inom FN.

- Öka EG:s närvaro i och bidrag till de olika FN-organens styrande organ och FN:s politiska och stadgeenliga organ och delta aktivare i policydebatterna i dessa forum.

- Fylla behovet av mänskliga resurser, framför allt när det gäller EG:s delegationer på platser som är relevanta ur FN-sammanhang, som ett resultat av en starkare betoning på att garantera ett fullständigt och aktivt deltagande i arbetet inom FN:s organ och att förstärka samarbetet på fältet.

För att dessa mål skall kunna uppnås fullt ut krävs en förstärkt samordning inom unionen och högre grad av överensstämmelse mellan EG:s och medlemsstaternas ståndpunkter i internationella forum i enlighet med vad som anges i artikel 180 i EG-fördraget. Detta meddelande är ett första steg i den riktningen. Samtidigt är det viktigt att säkerställa större överensstämmelse mellan de ståndpunkter som fastställs i huvudstäderna, i Bryssel och i internationella forum. En förstärkning av den förberedande policysamordningen inom rådet och stöd från medlemsstaterna och FN för ett ökat deltagande av kommissionen i arbetet i FN:s organ är därför av avgörande betydelse om unionen skall få större trovärdighet och inflytande på områdena utveckling och humanitära frågor.

b) Operativ nivå - anpassande av mandat och fastställande av områden av gemensamt intresse

Målet skall också vara att agera på ett mera proaktivt sätt gentemot Förenta nationerna. Kommissionen kommer att gå från finansiering av enskilda projekt till finansiering av program. Detta kan göras antingen genom att man väljer ut delar av FN-program som passar ihop med EG:s egen interventionsstrategi eller genom att man utarbetar tydliga allmänna politiska riktlinjer för samarbetet med särskilda organ. Detta behöver göras sektorsvis.

Kommissionen kommer också att överväga finansiering av olika FN-fonder och FN-program, vilket bör göra det möjligt att inrikta sig på att stärka och framhäva de kärnkompetenser som är av särskilt intresse för EG.

Kommissionen bör bland annat vidta följande konkreta åtgärder:

- Analysera mandat och starka och svaga sidor hos olika FN-partner för att jämka EG:s politiska prioriteringar till FN:s kärnkompetenser; den kommer därför att identifiera "strategiska FN-partner" och därigenom överväga stöd till "kärnkompetenserna" hos "strategiska FN-partner" och öka programfinansieringen till dessa organ.

- Stärka dialogen med "strategiska FN-partner" när det gäller programplanering och policyarbete (inbegripet deltagande i styrande organs aktiviteter som aktiva observatörer och i möten med relevanta givargrupper).

- Se till att programfinansiering och gemensam finansiering utformas på ett sådant sätt att de överensstämmer med strategierna i strategidokumenten för de enskilda länderna, och integrera finansiella referensbelopp i den fleråriga budgetprocessen för att garantera förutsebarhet och stabilitet. Integrera tillämpningen av dessa riktlinjer i processen för ökad samordning och komplementaritet med EU och medlemsstaterna, övriga givare och multilaterala organ.

- Upprätta tydliga allmänna policyriktlinjer för samarbetet med specifika FN-organ.

- Förbättra de allmänna operativa riktlinjerna i ramavtalet för samarbete med FN-organen och uppmuntra samtliga FN-organ att ställa sig bakom detta.

- Stödja Europeiska byrån för bedrägeribekämpning när det gäller att upprätta närmare operativa kontakter med FN-partnerna, för att förhindra och upptäcka bedrägerier som avser gemenskapens medel och se till att det sker en lämplig uppföljning.

- Fortsätta att finansiera andra FN-partners projekt, när så är nödvändigt.

Medlemsstaternas bidrag när det gäller att förbättra effektiviteten i det operativa samarbetet mellan EG och FN inom områdena utveckling och humanitära frågor är av avgörande betydelse: deras stöd är nödvändigt för att skapa en adekvat rättslig och ekonomisk ram (framför allt genom deras vilja att utforma en flexiblare budgetförordning); detta gäller även deras beslutsamhet att förbättra informationsutbytet kring policyfrågor och genomförande inom unionen.

Kommissionens nya strategi kan emellertid endast fungera om kommissionen kan räkna med ett aktivt samarbete från FN:s sida. Ett förbättrat policysamarbete och operativt samarbete mellan EG och FN inom utveckling och humanitära frågor är i själva verket beroende av att FN förstärker sin interna samordning, inriktar sig på sina tematiska starka sidor med beaktande av den inom FN pågående reformprocessen och inleder förhandlingar om den rättsliga och finansiella ramen för samarbetet. Detta kräver att FN snarast och på ett konstruktivt sätt engagerar sig i en dialog med gemenskapen om att revidera ramavtalet och om att arbeta med kontrollklausulen och den ekonomiska rapporteringen.

BILAGA 1

1. FN:s sekretariat och stadgeenliga organ

- FN:s sekretariat (FN) - New York, USA

- FN:s generalförsamling (UNGA) och kommittéer - New York, USA

- FN:s ekonomiska och sociala råd (ECOSOC) - New York, USA och Genève, Schweiz, och särskilda kommissioner

- FN:s kontor i Genève (UNOG) - Genève, Schweiz

- FN:s flyktingkommissarie, kontoret för (UNHCR) - Genève, Schweiz

- FN:s kontor i Nairobi (UNON) - Nairobi, Kenya

- FN:s kontor i Wien (UNOV) - Wien, Österrike

- Kontoret för yttre rymden (OOSA) - Wien, Österrike

- FN:s kommission för internationell handelsrätt (UNCITRAL) - Wien, Österrike

- FN:s kontor för projekttjänster (UNOPS) - New York, USA

- Ekonomiska kommissionen för Afrika (ECA) - Addis Abeba, Etiopien

- Ekonomiska kommissionen för Europa (ECE) - Genève, Schweiz

- Ekonomiska kommissionen för Latinamerika och Karibien (ECLAC) - Santiago, Chile

- Ekonomiska och sociala kommissionen för Asien och Stillahavsområdet (ESCAP) - Bangkok, Thailand

- Ekonomiska och sociala kommissionen för Västasien (ESCWA) - Beirut, Libanon

2. Fonder och program

- FN:s barnfond (UNICEF) - New York, USA

- FN:s konferens för handel och utveckling (UNCTAD) - Genève, Schweiz

- FN:s utvecklingsprogram (UNDP) - New York, USA

- FN:s utvecklingsfond för kvinnor (UNIFEM) - New York, USA

- FN:s volontärer (UNV) - Bonn, Tyskland

- FN:s miljöprogram (UNEP) - Nairobi, Kenya

- FN:s befolkningsfond (UNFPA) - New York, USA

- FN:s narkotikakontrollprogram (UNDCP) - Wien, Österrike

- Världslivsmedelsprogrammet (WFP) - Rom, Italien

- FN:s hjälporganisation för palestinska flyktingar (UNRWA) - Gaza, Gazaremsan & Amman, Jordanien

- FN:s centrum för boende- och bebyggelsefrågor (UNCHS (Habitat)) - Nairobi, Kenya

- FN:s flyktingkommissarie, kontoret för (UNHCR) - Genève, Schweiz

- FN-universitetet (UNU) - Tokyo, Japan

- Internationella forsknings- och utbildningsinstitutet för stöd åt kvinnor i karriären (INSTRAW) - Santo Domingo, Dominikanska republiken

- FN:s institut för nedrustningsstudier (UNIDIR) - Genève, Schweiz

- FN:s utbildnings- och forskningsinstitut (UNITAR) - Genève, Schweiz

- Internationella institutet för åldrande (INIA) - Valetta, Malta

- FN:s forskningsinstitut för social utveckling (UNRISD) - Genève, Schweiz

- FN:s interregionala forskningsinstitut för brottslighet och rättsskipning (UNICRI) - Rom, Italien

- Internationella handelscentret (UNCTAD/WTO) - Genève, Schweiz

3. Särkilda ORGAN

- Internationella arbetsorganisationen (ILO) - Genève, Schweiz

- Internationella utbildningscentret (ILO/ITC) - Turin, Italien

- FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO) - Rom, Italien

- FN:s organisation för utbildning, vetenskap och kultur (UNESCO) - Paris, Frankrike

- Internationella utbildningsbyrån (IBE) - Genève, Schweiz

- Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) - Montreal, Kanada

- Världshälsoorganisationen (WHO) - Genève, Schweiz

- Världspostunionen (UPU) - Bern, Schweiz

- Internationella teleunionen (ITU) - Genève, Schweiz

- Meteorologiska världsorganisationen (WMO) - Genève, Schweiz

- Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) - London, Förenade kungariket

- Världsorganisationen för den intellektuella äganderätten (WIPO) - Genève, Schweiz

- Internationella jordbruksutvecklingsfonden (IFAD) - Rom, Italien

- FN:s organisation för industriell utveckling (UNIDO) - Wien, Österrike

- Internationella centret för vetenskap och högteknologi (ICS) - Trieste, Italien

4. Fristående organisationer

- Internationella atomenergiorganet (IAEA) - Wien, Österrike

- Världsturistorganisationen - Madrid, Spanien

BILAGA 2

Preliminär översikt över tidigare och nuvarande samarbete med FN:s organ för utveckling och humanitära frågor

>Plats för tabell>

(1) -: Inga uppgifter föreligger.