MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET - Fullbordande av den inre marknaden för energi

1. Inledning

Öppnandet av energisektorn för konkurrens uppnåddes mycket senare än öppnandet av övriga näringslivssektorer mot bakgrund av det mål som sattes upp 1985 och som gick ut på att senast år 1992 inrätta en inre marknad i Europa utan några inre gränser. Genom el- och gasdirektiven [1], som antogs 1996 respektive 1998 och som skulle genomföras i februari 1999 respektive augusti 2000, tillgodosågs delvis behovet av att fylla denna brist. Direktiven är ett betydelsefullt steg i riktning mot inrättandet av en inre marknad inom dessa sektorer. Syftet med direktiven är att öppna el- och gasmarknaderna genom ett successivt införande av konkurrens för att på så sätt öka energisektorns effektivitet och konkurrenskraften hos Europas näringsliv som helhet.

[1] Direktiv 96/92/EG, EGT L 027, 30.1.1997, och direktiv 98/30/EG, EGT L 204, 21.7.1998.

Ett öppnande fullt ut av energimarknaderna är en avgörande faktor när det gäller att förbättra konkurrenskraften och befolkningens välfärd i Europa. Elkraften är den viktigaste s.k. sekundära energikällan i EU, och kraftindustrin är en av de största sektorerna inom Europas näringsliv. Årsproduktionen är omkring 2 500 terawattimmar (TWh) [2], vilket motsvarar en total årlig omsättning på omkring 150 miljarder euro. Naturgasens betydelse ökar i fråga om EU:s försörjning med primärenergi. Naturgas är t.ex. det bränsle man i första hand väljer för kraftproduktion. Försäljningsvärdet för gas i EU beräknas uppgå till omkring 100 miljarder euro per år (med skatterna inräknade).

[2] Lika med 2 500 miljarder kilowattimmar (kWh).

Energikostnaderna utgör en betydande andel av Europas produktionskostnader. På en världsomspännande och konkurrensutsatt marknad är det av avgörande betydelse att sörja för en effektiv energiförsörjning och för energipriser baserade på konkurrens. De senaste månadernas höga oljepriser i förening med den traditionella koppling mellan gas- och oljepriser som råder i Europa har lett till att de fördelar som konkurrens mellan olika gasleverantörer kommer att innebära - och som är avgörande för inrättandet av en inre energimarknad - blivit särskilt märkbara.

Slutsatsen i det här meddelandet är att effekterna av marknadens öppnande hittills varit positiva. Det gäller både framväxten av marknaden som sådan och marknadsöppnandets effekter för besläktade politiska områden, som t.ex. målsätttningarna för allmännyttiga tjänster, miljön och försörjningstryggheten. Men för att fullborda den inre energimarknaden och dra full nytta av den krävs nu ytterligare åtgärder. Vilka slags åtgärder som krävs för att skapa drivkraften för detta beskrivs i det här meddelandet. Åtgärderna handlar om i hur stor omfattning marknaden skall öppnas ("kvantitativa förslag") och om obligatoriska skyldigheter beträffande nättillträde, konsumentskydd, reglering och myndighetstillsyn samt åtskillnad av kraftöverföring och gastransport från el- och gasdistribution i integrerade kraft- respektive gasföretag ("kvalitativa förslag").

Utifrån dessa slutsatser har kommissionen lagt fram ett officiellt förslag till ändring av el- och gasdirektiven. Kommissionen föreslår också en förordning där man fastställer principer och förfaranden i fråga om villkoren för tillträde till nätet för ömsesidig gränsöverskridande kraftöverföring (dvs. överföring till och från olika nationer inom EU).

Genom det föreliggande meddelandet uppfyller man det krav som ställdes upp vid Europeiska rådets möte i Lissabon den 23-24 mars 2000. Kravet gick ut på att man snabbt skulle sätta igång arbetet med att fullborda den inre marknaden för el och gas. Meddelandet är också ett svar på Europaparlamentets begäran om att anta en detaljerad tidsplan för realiserandet av noggrant formulerade målsättningar med syftet att successivt göra energimarknaderna fullständigt liberaliserade [3]. Ett tidigare meddelande från kommissionen [4] innehöll en inledande analys av läget beträffande öppnandet av elmarknaden och en utredning av vilka åtgärder man skulle vidta för att underlätta den inre elmarknadens funktion. Med utgångspunkt i detta meddelande upprepades, vid Europeiska rådets energiministermöte den 30 maj 2000, uppmaningen från Europeiska rådets Lissabonmöte [5].

[3] Resolutionen "Liberalisering av energimarknaderna", A01180/2000 av den 6 juli 2000.

[4] KOM(2000) 297, "Lägesrapport om genomförandet av den inre marknaden för el".

[5] Meddelandet är en uppföljning av meddelandet av den 16 maj 2000, där kommissionen lade fram sina inledande tankar kring det sätt på vilket liberaliseringen av elsektorn skulle kunna fullbordas.

I samband med att kommissionen utarbetade det här meddelandet och innan några slutsatser drogs, ansåg den det vara viktigt att hämta in synpunkter från alla parter som berörs av frågan, dvs. arbetsmarknadens parter, kraftproducenter, gasproducenter, systemansvariga (Transmission System Operators, TSO), distributörer och återförsäljare, förbrukare samt andra berörda. Därför anordnades en offentlig utfrågning i september 2000. Något under 120 sammanslutningar och företag deltog.

2. Det aktuella läget för de inre el- och gasmarknaderna

2.1. Regelverket

EU:s två el- och gasdirektiv (96/92/EG respektive 98/30/EG) trädde i kraft den 19 februari 1997 respektive den 10 augusti 1998. Som allmän regel gällde att de skulle vara omsatta i nationell lagstiftning senast två år därefter.

Samtidigt som de två direktiven återspeglar de olikartade tekniska och kommersiella särdragen hos respektive sektor, är direktiven i stor utsträckning baserade på samma centrala åtgärder, dvs. sådana som är inriktade på ett öppnande av marknaderna för konkurrens. Ensamrätten till import och export av gas och el samt ensamrätten att bygga och driva gas- och elkraftanläggningar har avskaffats som en följd av direktivens genomförande. På elsidan har byggandet av nya kraftverk också öppnats helt för konkurrens.

I fråga om hur stor andel av marknaderna som skall öppnas fastställs minimimål i direktiven. På elsidan utgör minimimålet 30 % av den inhemska förbrukningen år 2000 och 35 % år 2003. På gassidan måste marknadsöppnandet uppnå 20 % år 2000 och 28 % senast år 2003. De största förbrukarna får på så sätt möjlighet att fritt välja leverantör. När det gäller gas får alla gaseldade kraftverk också denna möjlighet, oberoende av sin årsförbrukning.

Även om ett öppnande av en betydande andel av marknaden (s.k. kvantitativt öppnande) är av central betydelse för framväxten av konkurrens, innebär själva öppnandet ensamt inte någon garanti för att marknaden kommer att fungera i praktiken. I detta sammanhang är tillträdet till nätet en central fråga, särskilt om man tar hänsyn till att det sannolikt kommer att fortsätta att drivas som ett naturligt monopol. I själva verket är det i de flesta fall inte ekonomiskt lönsamt att bygga nya nät som bara innebär en dubblering av de gamla. De gamla näten utgör därför en mycket betydelsefull infrastruktur. Det är därför av största vikt att marknadsaktörerna kan erbjudas rättvist tillträde till överförings- och distributionssystemen samt till alla anläggningar och all kringutrustning som hör till dem ("tredjepartstillträde" eller TPA, "Third Party Access"). Det kommer att gå mycket lättare att åstadkomma detta om driften av överförings- och distributionsnäten - vilken i praktiken ofta ligger tillsammans hos s.k. vertikalt integrerade bolag - skiljs åt från övriga kommersiella verksamhetsslag, och då särskilt från produktion (el) respektive utvinning (gas) och leveranser till slutkund (el och gas).

I direktiven erbjöds medlemsstaterna att välja mellan antingen tredjepartstillträde baserat på offentliggjorda tariffer som skulle gälla alla kunder (reglerat tredjepartstillträde) eller ett tillträde baserat på förhandlingar mellan parterna, varvid de viktigaste affärsvillkoren skulle offentliggöras (framförhandlat tredjepartstillträde). När det gäller uppdelning av olika slags verksamhetsslag ("unbundling") - t.ex. kraftproduktion och eldistribution - är företag, som omfattar olika verksamhetsslag, skyldiga att dela upp dem genom att föra skilda räkenskaper (s.k. särredovisning) och bevara sekretessen hos kommersiellt känslig information med hjälp av s.k. "kinesiska murar" eller vattentäta skott. Vidare skall enligt eldirektivet en oberoende - åtminstone i fråga om företagets ledning - systemansvarig utses med uppgift att se till att nytillkomna operatörer inte diskrimineras i förhållande till den dominerande operatören (med tidigare monopolställning) när det gäller systemutnyttjandet. För att se till att det inte förekommer diskriminering är medlemsstaterna dessutom skyldiga att utse ett kompetent och oberoende medlingsorgan för lösande av tvister.

2.2. Omsättande i nationell lagstiftning [6]

[6] Utförlig information finns på kommissionens webbplatser för el respektive gas:

Samtliga medlemsstater har nu infört nationell lagstiftning för att på det inhemska planet omsätta direktivets bestämmelser om ett gemensamt regelverk för den inre elmarknaden. Belgien har dock ännu inte infört den sekundärlagstiftning (dekret) som behövs för att lagarna skall kunna tillämpas.

På gassidan hade flertalet medlemsstater omsatt gasdirektivet i nationell primärlagstiftning den 10 augusti 2000. I fråga om dessa länder är kommissionen för närvarande i färd med att utreda hur direktivet har omsatts i nationell lagstiftning, detta för att sörja för att alla detaljkrav i direktivet är uppfyllda. Tre medlemsstater (Frankrike, Luxemburg och Tyskland) är ännu inte klara, och överträdelseförfaranden har inletts.

Trots detta är förstahandsintrycket av direktivens genomförande uppmuntrande. När det gäller öppnandet av marknaden har t.ex. den överväldigande majoriteten av medlemsstaterna gått längre än vad EU-lagstiftningen kräver, och många har redan beslutat att successivt gå vidare på vägen mot ett öppnande fullt ut av marknaden.

Öppnandet av EU:s gas- och elmarknad - år 2000

>Plats för tabell>

Vidare har den stora merparten av medlemsstaterna gått in för att i samband med öppnandet av marknaden vidta sådana strukturinriktade åtgärder som bäst främjar en välfungerande konkurrens. Rent konkret har flertalet medlemsstater valt reglerat tillträde för tredje part, tillståndsförfarande för ny produktionskapacitet, en fullständigt genomförd åtskillnad i rättsligt avsende mellan operatörer när det gäller system för kraftöverföring och gastransport, samt slutligen inrättande av oberoende tillsynsmyndigheter.

Utvecklingen i riktning mot reglerat tillträde för tredje part och en strikt genomfört åtskillnad av olika verksamhetsslag är emellertid mindre uttalad på gassidan än på elsidan: bara sex medlemsstater är - när det gäller integrerade företag - i färd med att antingen genomdriva eller på allvar överväga en rättslig eller ägarmässig åtskillnad mellan gastransport och försäljning till kund.

I det här skedet kan man därför säga att läget i fråga om genomförandet av direktiven är uppmuntrande. Men praktisk erfarenhet har redan visat att ytterligare förbättringar och insatser måste till för att de två marknaderna skall fungera väl.

Som framgått ovan varierar graden av marknadsöppnande avsevärt mellan medlemsstaterna, och utan ytterligare åtgärder kommer den tendensen kommer sannolikt att fortsätta. Samtidigt som en överväldigande majoritet av medlemsstaterna för närvarande räknar med att ha genomfört en liberalisering för alla elkunder senast år 2007 och för alla gaskunder senast år 2008, är bilden långt ifrån samstämmig. Den här situationen har framkallat stor oro hos de flesta medlemsstater och marknadsaktörer. De är oroliga för att om situationen består en längre period, kommer det inte att utvecklas likvärdiga marknadsvillkor för aktörerna på den inre marknaden. Bestämmelserna om ömsesidighet i el- och gasdirektiven är formulerade så att man grundat på tidsfrister skall lösa problemet med kvantitativt bristande jämvikt i fråga om öppnandet av marknaderna. Erfarenheterna från elmarknaden har emellertid visat att sådana bestämmelser kan vara otillräckliga för att klara alla aspekter när det gäller att åstadkomma reellt likvärdiga marknadsvillkor för konkurrens mellan medlemsstater och operatörer [7].

[7] Allt mer komplicerade handelssystem gör det t.ex. omöjligt att fastställa varifrån elen eller gasen kommer.

En överväldigande majoritet av dem som yttrade sig vid den offentliga utfrågningen betonade också betydelsen av detta. De markanta skillnaderna i konkurrensvillkoren mellan medlemsstaterna - t.ex. i fråga om små och medelstora företags möjligheter att köpa billigare el - sågs som en allvarlig snedvridning av konkurrensen. Över 80 % av dem som yttrade sig vid utfrågningen förespråkade ett öppnande fullt ut av marknaden på kortare eller längre sikt.

Ett öppnande av marknaden är viktigt, men för att det skall ha praktisk verkan måste man sörja för rättvist tillträde till nätet utan diskriminering. Samtidigt som man uppnått betydande framsteg i det avseendet, i synnerhet på elsidan, krävs fortfarande ytterligare förbättringar. Den stora mängd klagomål som inkommit till kommissionen, till nationella statsförvaltningar samt till nationella tillsyns- och konkurrensmyndigheter är en fingervisning om att slutmålet med icke-diskriminerande tillträde till näten ännu inte har uppnåtts helt i praktiken. Vidare har företag påpekat för kommissionen, att i de fall det inte råder en tydlig och välfungerande uppdelning av verksamhetsslagen, i kombination med standardiserade och offentliggjorda avgifter för tredjepartstillträde, utgör detta ett betydande hinder för marknadstillträde, eftersom ingen anser att ett effektivt och icke-diskriminerande tillträde då kommer att kunna uppnås. Denna omständighet utgör i sig en betydande begränsning för framväxten av en väl fungerande inre marknad för energi. De system och bestämmelser som tillämpas för tredjepartstillträde, och graden av uppdelning av verksamhetsslagen, spelar här en avgörande roll. Dessa grundläggande inslag i skapandet av konkurrens på lika villkor har också lyfts fram i den nyligen offentliggjorda grönboken om en trygg energiförsörjning [8].

[8] KOM(2000) 769, s. 71.

Man kan därför dra slutsatsen, att för att det skall växa fram verklig konkurrens, som därigenom skapar förutsättningar för konkreta resultat både för leverantörer och förbrukare, kommer det att krävas en välfungerande uppdelning av verksamhetsslagen samt korrekta, rättvisa och icke-diskriminerande villkor för tillträde till de europeiska gas- och elnäten. Om inte båda dessa villkor är uppfyllda, kommer det alltid att finnas stor risk för snedvridning av konkurrensen. När det gäller gassektorns struktur är det också av avgörande betydelse med en framväxt av verklig konkurrens på försörjningssidan i de tidigaste leden i gasförsörjningskedjan. Både gasdirektivet och konkurrenspolitiken kan ha en viktig roll när det gäller att uppnå detta.

Deltagare i utfrågningen betonade på nytt att dessa kvalitativa aspekter är av avgörande betydelse för att sörja för utvecklingen av en reell och välfungerande konkurrens på lika villkor. Över 70 % av dem som yttrade sig vid den offentliga utfrågningen förespråkade en skärpning av de befintliga bestämmelserna om uppdelning av verksamhetsslag. Bortsett från gasindustrins företrädare var bara två av de närvarande organisationerna och företagen av uppfattningen att de nuvarande bestämmelserna i direktivet var tillräckliga för att åstadkomma rättvis konkurrens. Beträffande tredjepartstillträde var det till och med så att ingen av dem som yttrade sig förespråkade det system med framförhandlat tillträde i varje enskilt fall som för närvarande är tillåtet enligt direktivet.

Även i detta sammanhang underströk många deltagare betydelsen av en oberoende nationell tillsynsmyndighet. En del gick längre och hävdade behovet av en tillsynsmyndighet på EU-nivå. Tillsynsmyndigheterna har en viktig uppgift när det gäller att få till stånd en i verklig mening konkurrensutsatt marknad. Att sörja för icke-diskriminerande tillträde till nätet är ett särskilt betydelsefullt inslag i denna uppgift. Tillsynsmyndigheterna har behörighet att fastställa eller godkänna nät-tariffer samt att ingripa föregripande på marknaden, till skillnad från konkurrensmyndigheterna som bara kan handlägga konkurrensfrågor i efterhand och enligt rutiner som inte är anpassade till fastställandet av tarifferna.

Slutligen är det viktigt att utarbeta ett gemensamt angreppssätt för den här frågan. Det skall vara grundat på högt ställda krav så att man åstadkommer likvärdiga marknadsvillkor, särskilt med hänsyn till den omständighet att man håller på att ta fram liknande bestämmelser i de länder som är aktuella för anslutning till EU.

Även om det pågående öppnandet av marknaden totalt sett gagnar den europeiska konkurrenssituationen blir slutsatsen således att det - redan i detta tidiga skede - tycks finnas flera brister i det nuvarande regelverket. De måste åtgärdas om man skall uppnå en fullt fungerande inre marknad för gas och el.

2.3. Prisutvecklingen [9]

[9] Huvudkällan till detta avsnitt är Eurostat, som två gånger årligen offentliggör statistik om el- och gaspriser.

Elpriserna på industrisidan har gått ner i nästan alla medlemsstater sedan eldirektivet genomfördes. I allmänhet har de mest markanta prisnedgångarna skett i de medlemsstater där marknaden har öppnats mer än den minsta andel som krävs enligt lagstiftningen och där marknaden är exponerad för en välfungerande konkurrens inom inhemsk produktion eller genom import. Det framgår av nedanstående diagram, som visar prisutvecklingen för storindustrier från 1995 och framåt.

Källa: Eurostat

>Hänvisning till>

Anm.: Priserna är angivna som fasta priser, och energiskatter och mervärdesskatt ingår inte. Begreppet "industri" omfattar industriföretag med en årlig elförbrukning på minst 2 GWh.

I Förenade kungariket, som var det första landet att liberalisera marknaden, har stora prisnedgångar skett sedan öppnandet av marknaden inleddes 1990. Priserna på t.ex. industrisidan har sedan dess gått ned med i genomsnitt 35 % i fasta priser, jämfört med en genomsnittlig nedgång på 25 % i gemenskapen som helhet. Även i Finland och Sverige, där öppnandet av marknaden inleddes senare, har prissänkningarna varit betydande: 20 % i Finland sedan 1995 och 15 % i Sverige sedan 1996. Detta är anmärkningsvärt med tanke på att elpriserna i dessa två länder redan var bland de lägsta i Europa innan marknaden öppnades. I Tyskland slutligen, där marknadsöppnandet har ägt rum helt nyligen, sjönk priserna snabbt - i genomsnitt med 25 % från mars 1998 till augusti 2000.

Nedgången av priset på el är inte begränsad till industrisidan, även om effekterna är mindre märkbara för hushållen. De kraftigaste prissänkningarna har skett i medlemsstater där förbrukarna fritt kan byta leverantör, och särskilt kraftiga har sänkningarna varit i stater där det i realiteten också är enkelt att byta leverantör. Erfarenheter från Finland och Sverige visar t.ex. att hushållen kunde dra nytta av marknadsöppnandet när man väl slopat kravet på att de skulle skaffa speciella mätare till hög kostnad och när systemet med standardiserade belastningsprofiler [10] infördes. Sedan 1998 har genomsnittspriserna för hushållen sjunkit med 13 % i Finland och 16 % i Sverige [11].

[10] En standardiserad belastningsprofil innebär att man gör ett antagande om elförbrukningen hos en typ av småförbrukare. Antagandet avser förbrukad mängd och tidsmönstret för förbrukningen. Eventuella avvikelser från profilen stäms av efter att den befintliga mätaren lästs av (görs med visst intervall). På så sätt slipper man dyrbar uppmätning minut för minut av förbrukarens faktiska förbrukning, och man slipper också räkna av den mot hans beräknade förbrukning enligt abonnentavtalet.

[11] Enligt branschorganisationen Svensk Energi (tidigare Sveriges Elleverantörer) har 10 % av samtliga hushåll bytt leverantör mellan 1 november 1999 och 31 augusti 2000. Men elpriserna har gått ned även för andra hushåll. Svensk Energi uppskattar att två tredjedelar av alla elleverantörer har sänkt sina priser.

Prisutvecklingen på elsidan har alltså varit mycket gynnsam alltsedan marknaden började öppnas i EU. Det är dock inte möjligt att dra slutsatsen att priserna kommer att fortsätta att sjunka allteftersom öppnandet av marknaden går vidare. En av de viktigaste faktorerna som är avgörande för elpriset är vilket bränsle som används för kraftproduktionen. EU kan t.ex. inte påverka prisutvecklingen för råolja i någon betydande grad. Det gäller, åtminstone i nuläget, även för naturgaspriset som i de flesta medlemsstater är knutet till oljepriset. Men det som en ordentligt konkurrensutsatt marknad åstadkommer är att priset på ett riktigt sätt återspeglar tillgång och efterfrågan. Till detta kommer effektivitetsvinster som inte kunde uppnås tidigare när marknaden dominerades av statliga monopol.

Bilden är inte lika tydlig när det gäller gas. De stigande oljepriserna och växelkursvariationen mellan euro och dollar har inneburit en markant snedvridning av marknadsöppnandets effekter på gaspriserna. Till viss del återspeglar detta de strukturella skillnaderna mellan gasutvinning och kraftproduktion, och det återspeglar också kontraktssystemen för gasleveranser, däribland gasprisets koppling till oljepriset. Fram till dess att en reell konkurrens mellan gasproducenter ("gas mot gas") växer fram kommer gaspriserna inte att återspegla läget i fråga om tillgång och efterfrågan på gasmarknaden, oberoende av läget på oljesidan. I t.ex. Förenade kungariket ledde införandet av konkurrens, i kombination med andra faktorer - såsom riklig bränsletillgång och den brittiska marknadens relativt isolerade läge-, ändå till lägre gaspriser redan från början. 1990-1999 gick de genomsnittliga gaspriserna för industrin i Förenade kungariket ned med 45 % och för hushållen med 20 % [12]. Emellertid fördubblades, grovt räknat, gaspriserna i Förenade kungariket som en omedelbar följd av att sammankopplingen från Bacton i Förenade kungariket till Zeebrugge i Belgien togs i drift i oktober 1998. Det berodde huvudsakligen på de stigande gaspriserna på kontinenten, där gaspriset är knutet till oljepriset. Priset på olja har ökat betydligt under de senaste 18 månaderna.

[12] Källa: Department of Trade and Industry (Förenade kungarikets handels- och industriministerium): "UK Energy Sector Indicators - 1999" ("Indikatorer för energisektorn i Förenade kungariket 1999").

Det råder väldiga skillnader i gaspriser mellan medlemsstaterna. Det leder sannolikt till snedvridningar av marknaden för energiförbrukande industriföretag. Det bör också framhållas, att små och medelstora företag, jämfört med stora industrikunder, för närvarande ofta missgynnas av priserna, i synnerhet om de är uppbundna till en viss leverantör och inte kan välja fritt.

Övervakningen av de inre el- och gasmarknaderna är betydelsefull när det gäller att trygga framväxten av en välfungerande konkurrens men även som ett medel att se till att lägre priser på el och gas inte inverkar ogynnsamt på utvecklingen av miljövänlig teknik inom områdena förnybara energikällor och effektivare energianvändning. Det gäller inte bara slutpriserna på el utan även de olika måtten för graden av konkurrens. Konkurrensgraden får man fram genom att t.ex. undersöka i hur stor utsträckning kunderna byter elleverantör efter marknadsöppnandet, förändringar av marknadsandelar och i vilken omfattning nya kraftföretag träder in på marknaden. Men det är också viktigt att komma ihåg att just hotet om nya företags inträde på marknaden kan vara tillräckligt för att sporra de dominerande leverantörerna (med tidigare monopolställning) att sänka sina priser. Det är inte säkert att en analys av marknadsandelar ger ett noggrant mått på marknadsliberaliseringens effekter. Därför är det också viktigt med benchmarking (jämförande analys) av överförings- och distributionstariffer i hela gemenskapen. Syftet med detta är att se till att de nationella tillsynsmyndigheterna får de data de behöver för att kunna göra en korrekt jämförelse av tariffnivåerna. Kommissionen har nyligen satt igång en utredning om den här frågan. Utredningen kommer fortsättningsvis att ingå som en del av kommissionens löpande arbete.

2.4. Handelns utveckling inom den inre marknaden

2.4.1. Nuvarande omfattning av den gränsöverskridande handeln inom el- och gasområdet

Syftet med el- och gasdirektiven är att upprätta en enda och i verklig mening integrerad inre marknad - inte femton mer eller mindre liberaliserade men till övervägande del nationella marknader. Därför är det uppmuntrande att handeln över gränserna också gör framsteg. Exempelvis motsvarar den samlade handeln med el ungefär 8 % av den totala elproduktionen i gemenskapen. Den siffran är dock fortfarande relativt blygsam om man jämför med andra delar av näringslivet. Som framgår av grönboken om försörjningstrygghet [13] är denna handelsandel mycket lägre än i andra sektorer, som har vunnit mycket på den inre marknaden - t.ex. telekom, finansiella tjänster och industriprodukter.

[13] KOM(2000) 769, s. 69.

I nedanstående tabell visas 1999 års import- och exportsiffror (angivna i energienheter) för ett antal länder i Europa [14]:

[14] Handeln inom det skandinaviska systemet (NORDEL) samt mellan Irland och Förenade kungariket är inte medräknad.

>Plats för tabell>

Den gränsöverskridande handeln inom de här sektorerna är fortfarande begränsad, men det innebär inte att konkurrensen varit verkningslös. Som redan framhållits har elpriset i själva verket sjunkit i nästan alla medlemsstater sedan eldirektivet genomfördes. Såväl den inhemska konkurrensen som trycket från utländsk konkurrens har inneburit att kraftproducenterna - trots begränsningar i fråga om överföringskapaciteten över gränserna - har blivit tvungna att sänka priserna för att kunna behålla sina kunder.

Ett annat viktigt mått på framväxten av en verklig, integrerad inre marknad är antalet kunder som valt att byta leverantör och huruvida bytet innebär att elen eller gasen kommer från producenter i andra medlemsstater. Kommissionen har därför börjat bevaka dessa aspekter och har begärt in erforderliga uppgifter - i den mån de finns tillgängliga - från företag, medlemsstaterna och nationella tillsynsmyndigheter. Även om det fortfarande saknas uppgifter från en del medlemsstater, har man fått fram en rad mått på marknadsöppnandet.

Enligt aktuella uppgifter, som kommissionen kunnat samla in, är antalet kunder som bytt leverantör störst i de medlemsstater där öppnandet av marknaden startade i ett tidigt skede. I t.ex. Finland har omkring 20 % bytt leverantör. För Sverige och Förenade kungariket pekar uppgifterna på att de flesta industriförbrukare har bytt leverantör åtminstone en gång sedan konkurrens infördes år 1996. Men även i de medlemsstater där marknadsöppnandet skedde senare är tendensen mot byte av leverantör märkbar. För t.ex. Frankrike, Tyskland, Spanien och Portugal räknar man med att omkring 5 % av de s.k. berättigade kunderna (dvs. kunder med lagstadgad tillträdesrätt till näten) har bytt leverantör.

När det gäller frågan om ursprungsländer finns det bara mycket begränsad information om var de nya leverantörer är baserade som kunderna har valt. Det förefaller emellertid som om kunderna tenderar att välja inhemska leverantörer, utom i länder där en enda inhemsk leverantör är dominerande. Det är viktigt att bevaka utvecklingen, och i det avseendet kan man räkna med att få mer information med hjälp av de måttstockar som kommissionen genom Eurostats försorg håller på att ta fram för att bevaka och bedöma hur den inre marknaden fungerar.

De här trenderna visar att en i verklig mening konkurrensutsatt marknad har börjat växa fram i gemenskapen. Men de visar också att en sådan marknad fortfarande har långt kvar innan den blir helt fullbordad.

I de fall där elmarknaden i ett land domineras av en eller två producenter, som framställer all el som förbrukas i landet, går det att skapa en konkurrensutsatt miljö - dvs. marknadskonkurrens i verklig mening-, bara om stora mängder el kan importeras.

Om den gränsöverskridande handeln fortsätter att vara begränsad och marknaderna i huvudsak slutar vid nationsgränserna, är det sannolikt att produktionskapaciteten i EU inte kommer att utnyttjas tillräckligt effektivt. Om t.ex. exporten fortfarande kommer att vara begränsad p.g.a. bristande överföringskapacitet, kan det hända att nya kraftverk byggs i ett visst land även om det i ett annat land finns reservkapacitet i kraftverk som därför är nedläggningshotade. Slutligen kommer en sådan situation säkert att få effekter för energiförsörjningstryggheten i EU om man använder importerade energikällor, t.ex. naturgas i nya kraftverk, samtidigt som gamla kraftverk - som annars hotas av nedläggning - drivs med energikällor som innebär mindre problem för försörjningstryggheten, t.ex. förnybara energikällor.

För att ta itu med de här frågorna är det av avgörande betydelse att möjligheterna till handel ökar så långt det är möjligt. För det ändamålet måste tre viktiga åtgärder vidtas:

*Fastställa ändamålsenliga bestämmelser om prissättningen inom den gränsöverskridande handeln.

*Fastställa bestämmelser om tilldelning och administration av sammankopplingskapacitet när den utgör en knapp resurs.

*Öka den befintliga sammankopplingskapaciteten där det är ekonomiskt försvarbart.

Sammantagna utgör dessa punkter en viktig komplettering till el- och gasdirektiven.

2.4.2. Florens- och Madridforumen

För behandlingen av dessa punkter, och då särskilt de två första som nämnts ovan, har på Europeiska kommissionens initiativ två nya organ inrättats: Electricity Regulatory Forum (forumet för reglering av elförsörjningen - Florensforumet) bildades i Florens 1998 och European Gas Regulatory Forum (forumet för reglering av gasförsörjningen - Madridforumet) i Madrid 1999. De ovannämnda punkterna är till sin natur tekniska och komplexa och föremål för snabb omvandling. Forumen är en ändamålsenlig och flexibel arbetsmodell för att komma framåt. Forumen möts två gånger årligen och består av företrädare för medlemsstater, nationella tillsynsmyndigheter, Europeiska kommissionen, systemansvariga, el- och gasleverantörer samt handlare, förbrukare, nätanvändare samt för el- och gasbörser.

För bägge dessa forum har första steget varit att inrätta organ som företräder de systemansvariga (Transmission System Operators, TSO). På elsidan har man sålunda bildat European Transmission System Operators Association, ETSO (europeiska organisationen för systemansvariga), som är ett helt nytt organ, åtskilt från övriga sammanslutningar eller organ inom elindustrin. På gassidan bildades under sommaren 2000 en grupp av systemansvariga med förkortningen GTE. Dessutom har nationella tillsynsmyndigheter för el och gas inrättat Council of European Energy Regulators (CEER, rådet för europeiska tillsynsmyndigheter inom energiområdet). Dessa åtgärder har visat sig vara betydelsefulla när det gäller att nå fram till en gemensam plattform för en rad av de aktuella frågorna.

2.4.3. Överföringstariffer för gränsöverskridande handel med el

När direktivet antogs var situationen att varje medlemsstat för sig, och enligt sina egna tillvägagångssätt, fastställde tarifferna inom den gränsöverskridande handeln. Detta leder till betydande skillnader i tariffsystemen inom gemenskapen. Vissa länder belägger enbart förbrukarna med avgifterna, medan andra fördelar dem mellan producenter och förbrukare. Vidare tar en del medlemsstater ut transiteringsavgifter, medan andra stater inte gör det. Det leder till betydande snedvridningar av konkurrensen och i många fall till s.k. "pancaking" (överackumulering av avgifter), dvs. alla länder mellan producenten och förbrukaren lägger på avgifter, ett förfaringssätt som gör att den samlade avgiften inte är skäligt relaterad till de uppkomna kostnaderna. Därför blev det första uppdraget åt Florensforumet att komma överens om ett harmoniserat tariffsystem inom den gränsöverskridande handeln.

Forumet kom snabbt överens om att grundprinciperna för ett sådant tariffsystem måste vara öppen och tydlig redovisning, vidare att det skall vara enkelt, återspegla kostnaderna och inte diskriminera någon. Sedermera lyckades man i forumet enas om de viktigaste inslagen i det system som behövs för att klara följande principer och omständigheter:

*Systemet skall grundas på de överföringsvägar elkraften följer och inte på avståndet mellan två kontraktsparter.

*En stor nettoexport av el innebär stora transiteringsflöden, som leder till extrakostnader för driften av transitstaternas nät.

*Dessa extrakostnader som drabbar transitstaternas nätdrift skall ersättas av de marknadsaktörer i det område som tillhör den systemansvarige i den stat elen kommer ifrån.

*Ersättningarna skall effektueras genom betalningar mellan systemansvariga.

Vid Florensforumets femte möte i mars 2000 uppnådde man en principöverenskommelse om att införa ett gemensamt tariffsystem för den gränsöverskridande handeln med el. Enligt överenskommelsen skall systemet - som skall användas på försök under ett år - bygga på ovannämnda principer. De systemansvariga skall betala ut ersättningar till varandra för transiteringarna, varvid beloppen baseras på beräkningar som föreslås och granskas på det nationella planet. När det gäller en viktig fråga skall emellertid i stället reglering enligt den s.k. subsidiaritetsprincipen (närhetsprincipen) tillämpas: Det sätt på vilket nationella systemansvariga ser till att resultatet av deras utbetalda respektive erhållna ersättningar slår igenom i de nationella tariffsystemen. Just denna punkt enades man om att medlemsstaterna skulle sköta under försöksåret. De nationella systemen skall enligt överenskommelsen även i fortsättningen omfattas av Europeiska kommissionens övergripande samordning och övervakning, detta för att se till att de olika modeller som är tänkbara på medlemsstatsplanet inte kommer att leda till en orimlig snedvridning av den inre elmarknaden.

Kommissionen är ännu inte beredd att lämna sitt godkännande till att ett system införs på prov. Utifrån den information som kommit in från alla nationella tillsynsmyndigheter eller andra behöriga nationella myndigheter kan man inte utesluta att detaljutformningarna av systemet kan komma att se olika ut och därför leda till en orimlig snedvridning av den inre marknaden. Medlemsstaterna är redan grupperade i två tydliga läger: ett som avser att införa en exportavgift och ett som fastnat för ett alternativ där kostnaderna delas upp på samtliga som använder överföringsnätet. Det gör att ett införande av försökssystemet sannolikt skulle leda till en oacceptabel diskriminering mellan olika operatörer och till störningar av handeln. Sannolikheten för detta blir ännu större om man tänker på att storleken på den exportavgift som vissa medlemsstater tänker införa i många fall skulle leda till avsevärt högre transaktionskostnader än vad de nationella tariffsystemen innebär.

Det här problemet har framhållits även av företrädare för storförbrukare inom industrin, av företrädare för vanliga konsumenter och handeln inom branschen samt av ett antal medlemsstater och nationella tillsynsmyndigheter. Man har då uttryckt sin allvarliga oro över utformningen av och storleken på den påtänkta exportavgiften.

Även om systemet införs bara på prov, anser kommissionen att det måste bygga på principer som gör att den inre marknaden fungerar väl. Det får heller inte ha några handelshindrande inslag. Det bästa sättet att uppnå detta mål är om de två medlemsstater som planerar att införa en exportavgift undersöker huruvida de kan avstå från att införa den eller huruvida storleken på den kan sänkas betydligt. Syftet med detta skulle vara att begränsa de störningar i handel och konkurrens som skulle kunna uppstå.

Kommissionen har haft ytterligare diskussioner med enskilda nationella tillsynsmyndigheter och andra statliga organ för att lösa denna fråga. På det sättet skulle provsystemet kunna införas inom en nära framtid.

Under loppet av dessa diskussioner har de aktuella medlemsstaterna - i synnerhet Tyskland - förklarat sig vara villiga att sänka sin planerade exportavgift, men emellertid bara på villkor att resterande medlemsstater - även de stater som uttalat sig för ett system med uppdelning av kostnaderna på alla användare av överföringsnätet - i sin tur inför en exportavgift av samma storlek. Men de sistnämnda medlemsstaterna och kommissionen skulle inte godta en sådan lösning. Kommissionen föreslår i själva verket i sitt slutgiltiga förslag om ett tariffsystem (se vidare avsnitt 2.4.5. nedan) att principen om kostnadsuppdelning skall gälla alla medlemsstater. Följaktligen vore det inkonsekvent att förespråka för de medlemsstater som är beredda att införa den senare modellen redan under provperioden att de skall avstå från den och i stället införa en exportavgift.

Införandet av ett system på prov skulle ha varit ett stort steg framåt när det gäller att skaffa sig erfarenhet av hur man skall sköta ersättningstransaktioner mellan systemansvariga i olika stater. Man skulle också kunna avskaffa de gamla tarifferna, vilket också skulle innebära förenklingar.

Det kan emellertid falla sig så att man inte kan hitta någon gemensam tillfredsställande modell. Då kommer de renodlat nationella systemen att tillämpas även i fortsättningen för gränsöverskridande kraftöverföring till dess att man infört ett ordentligt genomtänkt provsystem i linje med det förslag som beskrivs nedan (se avsnitt 2.4.5.). De nationella system som finns kvar under övergångsperioden måste dock uppfylla konkurrensreglerna i fördraget.

Även om provsystemet slutligen kan träda i kraft, återstår ett antal viktiga frågor att lösa innan ett helt färdigutformat tariffsystem, som uppfyller de ovannämnda grundprinciperna fullt ut, kan sättas i verket. Några av frågorna: vilka noggranna metoder skall användas för beräkningen av kostnaden för genompassage av transiteringar, hur skall man harmonisera dels metoderna för finansiering av betalningarna, dels vissa sådana inslag i de nationella tariffsystemen som är nödvändiga för utvecklingen av en handel på lika villkor och utan skevheter [15]. Det har inte varit möjligt att lösa dessa frågor i Florensforumet.

[15] Gäller särskilt i vilken omfattning nätavgifter delas upp mellan producenter och förbrukare.

2.4.4. Hur skall man hantera överbelastning av näten-

Kommissionen vill sörja för att sammankopplingskapaciteten byggs ut i den mån den behövs och kan motiveras även ur ekonomisk synpunkt. Därför har kommissionen placerat den uppgiften högt upp på prioritetslistan. Men man tvingas ändå konstatera att vissa sammankopplingar kommer att förbli överbelastade inom överskådlig framtid. För att den inre marknaden skall utvecklas är det därför av avgörande betydelse att den nuvarande kapaciteten fördelas på det sätt som är säkrast för att åstadkomma en konkurrensutsatt inre marknad. I Florensforumet försökte man uppnå allmän enighet om riktlinjer för att se till att detta fördelningsmål skulle uppfyllas när medlemsstaterna fördelar kapacitet. Man inrättade en arbetsgrupp med företrädare för kommissionen, tillsynsmyndigheter, medlemsstater och - i de fall det behövdes - från branschen. Gruppens uppdrag var att utarbeta sådana riktlinjer, och man enades om dem på det sista av Florensforumets möten i november 2000. I riktlinjerna betonas slutsatsen att kapaciteten bör fördelas genom marknadsekonomiska mekanismer. Antagandet av riktlinjerna innebär ett steg framåt när det gäller att lösa kapacitetsfrågan. Men det praktiska genomförandet av dem på det nationella planet är helt och hållet frivilligt.

2.4.5. Behov av ytterligare insatser

Florensforumet har visat sig vara ett ytterst effektivt instrument när det gäller att nå fram till en grad av samförstånd om ytterst komplicerade, snabbt föränderliga och kontroversiella frågor. Forumet kommer att ha kvar sin betydelse i det avseendet, i synnerhet som det tjänar som garanti för att branschen och förbrukarna finns representerade. Men färska erfarenheter, särskilt sådana som rör det planerade införandet av ett tariffsystem på prov, har visat att arbetsgången är behäftad med ett antal nackdelar när det gäller att komma fram till färdiga beslut i bestämda frågor:

*Arbetsgången är informell. Arbetsformen är två dagar långa möten, som äger rum två gånger om året. Det räcker inte till för att man skall kunna fatta färdiga beslut i mycket komplexa frågor som kräver djupgående diskussioner.

*För att man skall komma framåt i en viss fråga krävs att samtliga parter är överens.

*Beslut som fattats kan verkställas bara om alla parter respekterar dem - det finns inga förfaranden man kan använda för att sörja för att besluten verkligen genomförs.

*För vissa frågor, som t.ex. beräkningen av riktiga betalningsbelopp för avräkningar mellan systemansvariga, krävs att utförliga beslut fattas med jämna mellanrum. Forumet är inte ägnat att klara av sådana frågor på ett tillfredsställande sätt.

Mot denna bakgrund har kommissionen kommit fram till att om man skall bygga vidare på de resultat som uppnåtts i forumet, måste man nu införa ett rättsligt instrument för en tydligt utformad beslutsgång, om man slutgiltigt skall lyckas i frågorna om avgifter för gränsöverskridande överföringar och om hur man skall hantera överbelastningar i sammankopplingsnäten. Om hela vinsten med den inre marknaden skall komma förbrukarna till godo är ett sådant rättsligt instrument av avgörande betydelse. Med ett sådant instrument kommer man också att sörja för att parlamentet och rådet deltar fullt ut i processen.

Medlemsstaterna kan inte ensamma lösa den här frågan. Ett välfungerande tariffsystem kan inte tas fram på det nationella planet, och det är absolut nödvändigt med en harmoniserad modell. Som framgått ovan kommer en modell med informellt samarbete inte att leda till att det införs av ett tillfredsställande system med det skydd i form av förfaranden och demokratisk insyn som behövs. Ett förslag om den sistnämnda formen av system är därför helt i linje med subsidiaritetsprincipen ("närhetsprincipen"), och i själva verket är det den principen som gör att förslaget behövs. Därför har kommissionen, parallellt med antagandet av detta meddelande, beslutat föreslå parlamentet och rådet att anta en förordning om villkor för tillträde till kraftnäten för gränsöverskridande överföring av el på den inre elmarknaden [16].

[16] EGT

2.4.6. Gas: Madridforumet

Madridforumet (European Gas Regulatory Forum - forumet för reglering av gasförsörjningen) hade sitt första möte 1999 och har hittills mötts tre gånger.

Arbetet har inte kommit lika långt i gassektorn som i elsektorn. Det beror på att gasdirektivet genomfördes 18 månader senare än eldirektivet. Men för närvarande befinner sig en mängd betydelsefulla frågor under aktiv behandling i Madridforumet, och betydande framsteg har gjorts. Forumets tredje möte i oktober 2000 markerade en vändpunkt. Under det mötet sorterade man fram de viktigaste frågorna, och man lade fram en serie huvudprinciper och ett genomarbetat program för det framtida arbetet.

Jämfört med elsidan föreligger det på gassidan ett större samband mellan de s.k. fysiska (verkliga) transportvägarna och de som är angivna i försäljningskontrakten. Det gäller i synnerhet internationella transiteringar för transport av gas från gasfälten till förbrukarledet. Gastransporter mellan och genom medlemsstater har funnits under många år, och över 50 % av all gas som förbrukas inom EU passerar åtminstone en nationsgräns. Det finns redan avgifter för gränsöverskridande transporter. Avgifterna är baserade på de fysiska transportvägarna genom systemen.

Sambandet mellan fysiska och kontraktsenliga transportvägar kommer dock långsamt att avta som en följd av konkurrensen. Det är mycket viktigt att se till att denna omständighet beaktas i de europeiska tariffsystemen för gastransporter samt att avgifterna för tredjepartstillträde är kostnadsbaserade. Avgifterna får t.ex. inte vara avståndsbaserade om de transportkostnader som uppkommer i verkligheten inte stämmer med den avsedda transportvägen enligt kontraktet, t.ex. vid s.k. swappar (bytesaffärer).

Överbelastningar i transportnäten har hittills inte inneburit någon allvarlig flaskhals för den europeiska gasmarknadens utveckling, men problemet nämns allt oftare som ett tänkbart framtida hinder för handeln och som en tänkbar motivering för att vägra tillträde till transportnät. Som ett första steg på vägen mot att tillhandahålla snabb och tillförlitlig information om tillgången på kapacitet i det europeiska gasnätet har man anmodat operatörerna av gastransportsystemen att utarbeta och offentliggöra en utförlig karta över det europeiska gasnätet. Befintlig överföringskapacitet skall anges för alla viktigare inlopps- och utloppspunkter i nätet.

Slutligen kommer det att bli nödvändigt att fastställa icke-diskriminerande regler för tillträde till näten för att göra det lättare för nya marknadsaktörer att komma in på marknaden. I reglerna skall nätanvändarnas rättigheter och skyldigheter anges. I Madridforumet har man krävt att de systemansvariga skall sinsemellan inrätta rutiner som skall underlätta den gränsöverskridande handeln och fungera som ett s.k. clearingsystem (avräkningssystem) för transporter mellan olika system. Dessa kompletterande åtgärder är helt klart nödvändiga om man vill se till att hela vinsten med den inre marknaden tillfaller förbrukarna. Det arbete som bedrivits inom ramen för Madridforumet behöver därför fortsättas och slutföras. Av de skäl som nämnts ovan är det på gassidan ännu inte läge att föreslå ett antagande av lagstiftningsåtgärder för frågor såsom avgifter och överbelastningssituationer. Men kommissionen kommer ändå att fortsätta bevaka frågan och vid behov föreslå erforderliga åtgärder.

2.4.7. Infrastruktur - utarbetande av en plan för elinfrastruktur samt översyn av riktlinjerna för de transeuropeiska näten (TEN)

-Elinfrastruktur

Handeln med el inom gemenskapen kan stimuleras genom optimal användning av de befintliga sammankopplingarna mellan medlemsstaterna. Optimal användning skall - som beskrivits ovan - uppnås genom att man upprättar rättvisa, klara och öppet redovisade regler om tariffsystem för gränsöverskridande transporter och om hur överbelastningssituationer skall hanteras.

En annan punkt, lika viktig, är att främja byggandet av ny infrastruktur för att tillgodose behoven. Det europeiska överföringssystemet är ännu inte tillräckligt utbyggt för att fungera ändamålsenligt för en fungerande inre marknad med reella möjligheter till handel. De här konstaterandena är inte förvånande, eftersom sammankopplingsledningarna förr i tiden anlades av vertikalt integrerade (leden produktion-överföring-distribution inom samma företag) monopolföretag inte hade några andra målsättningar än att förbättra tillförlitligheten och säkerheten i sitt eget nät och kvaliteten på sina tjänster.

Nu när det har gått två år sedan eldirektivet trädde i kraft återstår följande tre betydande flaskhalsar på sammankopplingssidan:

-Pyreneiska halvön är fortfarande till stor del isolerad på grund av otillräcklig kapacitet för sammankoppling med Frankrike och, som en följd av detta, med resten av det europeiska nätet.

-Kapaciteten för sammankoppling med Italien (från Frankrike, Schweiz och Österrike) är otillräcklig.

-Förenade kungariket har bara en sammankoppling med Frankrike, och den har begränsad kapacitet. Man håller på att utreda andra projekt, men kostnaderna för att genomföra dem är höga.

Även på andra ställen i det europeiska nätet uppstår det ofta problem i form av överbelastning, t.ex. i Beneluxländerna och Centraleuropa samt mellan Skandinavien och kontinenten.

I många fall, som vid gränsen Frankrike-Spanien, är därför den enda lösningen för en utveckling av handeln att anlägga nya sammankopplingar eller höja kapaciteten hos befintliga ledningar så långt det är tekniskt möjligt.

Att anlägga ny infrastruktur innebär sällan något finansieringsproblem, eftersom företagen är beredda att investera i nya nät för att tillgodose efterfrågan på marknaden. Generellt sett är problemet mer av politisk natur. Det händer ofta att planer för anläggning av ny sammankopplingskapacitet stöter på hinder i form av krav på avvägningar mellan det allmännas intressen, vare sig de är på gemenskaps- eller nationsplanet, och lokala förbehåll beträffande denna infrastruktur. Anläggandet av nya ledningar väcker ofta lokalt motstånd i strategiskt viktiga områden, som t.ex. i de ovannämnda områdena kring Pyrenéerna och Alperna. Sådant motstånd gör det svårt att gå vidare med planerna.

Här måste gemenskapen inta en nyckelroll för att sörja för att marknadens funktion inte hindras av brist på infrastruktur. I grönboken "Mot en europeisk strategi för en trygg energiförsörjning" [17] betonade kommissionen att en brist på nätinfrastruktur kan bromsa integreringen av de nationella marknaderna och därigenom begränsa försörjningstryggheten.

[17] KOM(2000) 769, s. 70.

I samband med detta bör man naturligtvis ta ordentlig hänsyn till den inre marknadens kommande utvidgning och den ytterligare sammankopplingskapacitet som den kräver.

För att övervinna dessa problem måste man först och främst satsa på att höja den tillgängliga kapaciteten i befintliga ledningar. Som andra steg måste man vid behov underlätta anläggandet av nya ledningar. För detta ändamål bör man sätta igång arbete på att ta fram en europeisk sammankopplingsplan. I den skall man fastställa projekt som är av "europeiskt intresse" genom ett nytt förfarande. Ett förslag kommer att läggas fram i överensstämmelse med den förestående översynen av riktlinjerna för de transeuropeiska näten. En sådan plan skulle göra det lättare att klara lokala och nationella hinder, hinder som verkar i skilda riktningar.

Som ett första steg i utformandet av sammankopplingsplanen kommer kommissionen att inleda en översyn. Därvid kommer man att beakta målsättningen att uppnå en bättre samordning av handeln mellan medlemsstaterna. Översynen kommer att omfatta följande punkter:

1) Analys av de definitioner och kriterier som används för beräkning av befintliga nationella kapaciteter och som också används av de större nätorganisationerna (UCTE, NORDEL och UK). I vissa fall vore det möjligt att föreslå en relativ ökning av den uppgivna befintliga kapaciteten. Tekniska driftskrav (för t.ex. maxtemperaturen i kablar) kommer också att gås igenom, och förslag kommer att lämnas in för omarbetning och harmonisering.

2) Undersökning av möjligheterna till tekniska förbättringar, t.ex. utbyggnad av transformatorer och vissa ledningsavsnitt eller införande av ny teknik. Syftet med detta är att öka överföringskapaciteten i vissa sammankopplingar.

3) Efter att ha utrett möjligheterna att höja kapaciteten i befintliga nät skall man i utredningen fastställa den minsta omfattning på sammankopplingen mellan näten som krävs för en välfungerande inre marknad. Man skall också att specificera vilka nya sammankopplingar som behövs.

Det är viktigt att eldirektivet är så utformat att medlemsstaterna förfogar över alla de rättsliga instrument som de behöver för att kräva en sådan utbyggnad och att de aktuella åtgärderna är förenliga med direktivet. Därför har sådana bestämmelser tagits med i den föreslagna ändringen av direktivet.

-Gasinfrastruktur

Precis som på elsidan är ett väl integrerat nät en nödvändig förutsättning såväl för en välfungerande inre gasmarknad som för en trygg gasförsörjning. Detta krav har kommit i förgrunden genom den häftiga ökning av efterfrågan på naturgas som ägt rum i EU under det senaste årtiondet och genom det speciella läge som har följt i kölvattnet på det senaste genomförandet av gasdirektivet.

På det hela taget utvecklas sammankopplandet av gasnäten inom EU väl. Drivkraften till detta är en kombination av efterfrågeutvecklingen på marknaden, behovet av ytterligare gastransportkapacitet och aspekter av en trygg gasförsörjningen.

Under de senaste två-tre åren har ett stort antal nya stora pipelinesystem tagits i drift. De har gjort att EU:s gasnät fått ökad kapacitet och blivit mer integrerat, både inom själva EU och i förhållande till leverantörer utanför unionen. Under de senaste åren har gasoperatörer anlagt betydelsefull ny infrastruktur för gastransporter för att tillgodose den ökande efterfrågan. Det rör sig bl.a. om projekt i norra delen av EU (t.ex. UK-Continent Interconnector - en sammankoppling mellan Förenade kungariket och kontinenten), nya pipelines för transport från Norge samt en motsvarande utbyggnad i det kontinentala Europa), i den centrala delen (t.ex. olika pipelines i Tyskland och Österrike) samt i den södra delen av EU (nya gasnät i Portugal, Grekland och västra Spanien samt nya pipelines från Algeriet).

Den ökade efterfrågan och den ökning av den gränsöverskridande handeln som blivit följden av utbyggnaden kan emellertid - på liknande sätt som tidigare nämnts i fråga om elnäten - medföra överbelastningsproblem som måste klaras av, t.ex. vid holländska gränsen, i Irland och i Frankrike (flytande naturgas, LNG). Därför kommer man, så långt det är möjligt, att bestämma nya sammankopplingar och inrätta ändamålsenliga system för fastställande av tariffer och fördelning av kapacitet för gasnäten enligt samma mönster som för elnäten.

-Omarbetning av riktlinjerna för de transeuropeiska näten

1994 presenterade EU de politiska ramarna för satsningen på de transeuropeiska näten (TEN). 1995 satte man igång det TEN-program som omfattar el- och gasnät. Hittills har man på elsidan listat 44 projekt som är av intresse för gemenskapen och som omfattar sammankopplingar mellan medlemsstater och med länder utanför EU. På naturgassidan har man kommit fram till 46 projekt som rör pipelines, LNG-terminaler (för flytande naturgas) och lagringsanläggningar. Genom inrättandet och utbyggnaden av de transeuropeiska näten underlättas genomförandet av den inre marknaden. De bidrar också till ökad tillförlitlighet och trygghet i fråga om försörjningen med el och naturgas i gemenskapen och inverkar positivt på ansträngningarna att skapa sammanhållning. Ett av de prioriterade inslagen i politiken för de transeuropeiska näten på energisidan är utbyggnaden av sammankopplingar mellan medlemsstater samt inhemska förbindelser som fungerar som förlängningar (på det nationella planet) av sammankopplingarna. Med anledning av handelns utveckling på den inre marknaden har kommissionen föreslagit att man skall omarbeta riktlinjerna för de transeuropeiska energinäten. I de reviderade riktlinjerna kommer man att betona målsättningen att energinäten skall fungera på bästa möjliga vis satta i sammanhang med den inre energimarknaden och med ordentlig hänsyn till dess kommande utvidgning.

Mot denna bakgrund kommer kommissionen inom kort att anta en rapport om genomförandet av riktlinjerna för de transeuropeiska energinäten plus en omarbetning av riktlinjerna. I det sammanhanget måste man på lämpligt sätt ge stöd åt och inrikta sig på projekt som särskilt gagnar miljön, och då i synnerhet sådana projekt som med stor säkerhet kommer att sänka överföringsförlusterna i näten. Vid omarbetningen skall man lösa problemet med luckor i sammankopplingarna av nätet och problemet med överbelastning. Man kommer också att inventera nya krav som uppstår när el- och gasdirektiven genomförs och antalet s.k. berättigade kunder (dvs. kunder med lagstadgad tillträdesrätt till näten) ökar.

2.4.8. Slutsatser

Det framstår klart att arbetet med att skapa villkor som främjar handeln med el och gas måste vara - nu och i framtiden - en av kommissionens prioriterade uppgifter. Ett antagande av den föreslagna förordningen om avgifter för gränsöverskridande överföring och om hantering av överbelastningssituationer kommer att innebära ett stort steg framåt. Trots det måste det här initiativet kompletteras med byggandet av ny infrastruktur där det är tekniskt möjligt och ekonomiskt försvarbart. Kommissionen kommer att fästa särskild vikt vid den sistnämnda uppgiften.

2.5. Målsättningar för allmännyttiga tjänster

På el- och gassidan spänner begreppet allmännyttiga tjänster över en vittomfattande mängd aspekter, som är av betydelse när det gäller att garantera kontinuerlig och säker försörjning med el av hög kvalitet och - i förekommande fall - med gas till konkurrenskraftiga priser. Tidigare eftersträvade man i nästan alla EU-länder detta övergripande mål för de allmännyttiga tjänsterna genom att all verksamhet inom produktion, överföring och distribution av elkraft respektive all verksamhet inom transport och distribution av gas, sköttes på så sätt att det allmänna ägde och drev anläggningarna. Under dessa omständigheter ansåg man att det bara behövdes en begränsad mängd av reglering för att upprätthålla detta mål. Men i och med inträdet av privatisering och marknadens öppnande har regeringarna infört regleringssystem, vanligtvis med hjälp branschinriktade tillsynsmyndigheter som fastställer de minimikrav för allmännyttiga tjänster som måste uppfyllas.

I EU tillämpas en rad gemensamma målsättningar eller bestämmelser för allmännyttiga tjänster på el- och gassidan. I kraftproduktionsledet innebär dessa målsättningar skyldigheter för producenterna att uppfylla minimikrav när det gäller miljöskydd eller att en viss minsta andel av den producerade elen skall komma från förnybara energikällor. Vidare kan det enstaka gånger innebära skyldighet att uppfylla minimikrav avseende primärbränslekällan så att försörjningstryggheten kan tillgodoses. Den aspekten betonas också i grönboken om en trygg elförsörjning [18].

[18] KOM(2000) 769, s. 71.

De avgörande frågorna i samband med allmännyttiga tjänster rör emellertid leden överföring och distribution samt leverans till slutkund. I flera avseenden kan man betrakta själva driften av överförings- och distributionssystemen som en allmännyttig tjänst. De representerar ett monopol och en mycket viktig tjänst för hela allmänheten och för näringslivet. Detta är särskilt fallet på liberaliserade marknader, eftersom överförings- och distributionssystemen utgör det avgörande infrastrukturavsnitt som gör att konkurrens kan existera och utvecklas. Därför har alla medlemsstater ålagt nätoperatörerna minimivillkor för nätdriften eller de allmännyttiga tjänsterna. Det kan t.ex. innebära krav att överförings- och distributionsbolagen skall tillförsäkra alla medborgare rätten att ansluta sig till nätet på skäliga villkor. Till detta kommer att medlemsstaterna ofta och i ökande grad kräver att överförings- och distributionsbolagen skall uppfylla minimikrav på underhållssidan - t.ex. när det gäller hur snabbt reparationer måste utföras och anslutningar göras.

Slutligen krävs i nuläget att ett företag, som önskar bedriva verksamhet på sin hemmamarknad, måste skaffa tillstånd av den aktuella medlemsstaten. I tillståndskraven ingår minimikriterier som måste uppfyllas av leverantören. Många av kriterierna avser allmännyttiga tjänster. En del länder har t.ex. krav på att enhetliga avgifter skall erbjudas jämförbara kunder, att särskilda avgifter skall gälla för kunder med låga inkomster, att särskilt utsatta kunder skall skyddas mot att bli avstängda från leverans. Vissa länder har också krav avseende kvaliteten på tjänsterna. I kvalitetsbegreppet ingår hur kontraktsvillkoren är utformade, om information är tydligt och öppet redovisad och hur klagomål framförs och behandlas.

Ett primärt mål för gemenskapens energipolitik är att uppnå högsta möjliga kvalitet på de allmännyttiga tjänsterna inom dessa områden. Det återspeglar ett grundläggande politiskt mål hos gemenskapen i fråga om tjänster av allmänt intresse, något som påpekades under Europeiska rådets möte i Nizza den 7-8 december 2000 och som grundas på kommissionens meddelande om tjänster i allmänhetens intresse [19]. För att uppnå detta mål, och som en följd därav bibehålla och förbättra standarden på de allmännyttiga tjänsterna, är det successiva fullbordandet av den inre marknaden av avgörande betydelse. Det är av särskilt stor vikt att alla medborgare i gemenskapen har en allmängiltig rätt att få el och gas levererade till skäliga priser. Det skall även finnas en minimiuppsättning krav för konsumentskyddet. Därför har man i direktiven fört in en rad bestämmelser, där artikel 3 [20] är särskilt viktig, för att se till att medlemsstaterna kan tillgripa erforderliga styrmedel på den här punkten.

[19] KOM(2000) 580, Meddelandet "Tjänster i allmänhetens intresse i Europa" av den 20 september 2000, EGT C 17, 19.1.2001, s. 4.

[20] Viktiga är även artikel 9.2 i gasdirektivet (skyldighet att leverera till ett visst område), artikel 17 i båda direktiven (vägran av tillträde), artiklarna 20 i gasdirektivet och 21 i eldirektivet (tillstånd för byggande av direktledningar) samt artiklarna 23 i eldirektivet och 24 i gasdirektivet (skyddsåtgärder vid plötsliga kriser).

Genom dessa bestämmelser sörjer man för att de åtgärder som medlemsstaterna vidtar för att uppnå berättigade mål för allmännyttiga tjänster blir förenliga med direktiven, under förutsättning att åtgärderna är rimliga och står i proportion till de eftersträvade målen. Hittills har ingen av medlemsstaternas åtgärder väckt några verkliga tvivel om huruvida de är förenliga med direktiven. I själva verket har ingen medlemsstat ansett det vara nödvändigt att avvika från någon bestämmelse i direktivet för att uppfylla sina målsättningar för allmännyttiga tjänster.

Valet av de åtgärder eller bestämmelser för allmännyttiga tjänster som medlemsstaterna inför sorterar i princip under den s.k. subsidiaritetsprincipen. Men upprätthållandet och skärpningen av sådana bestämmelser generellt inom hela EU är ett av inslagen i gemenskapens energipolitik. Därför har kommissionen samtidigt inlett ett benchmarkingprojekt för att jämföra de åtgärder som medlemsstaterna gått in för i fråga om de allmännyttiga tjänsterna, de metoder som de valt för att genomföra dem och deras framgång när det gäller att uppfylla högt ställda krav. Resultaten kommer att vara till gagn för medlemsstaterna i samband med upprätthållandet och skärpningen av bestämmelserna.

I den första etappen av detta benchmarkingprojekt fick medlemsstaternas förvaltningsorgan och tillsynsmyndigheter fylla i omfattande frågeformulär. Den etappen är nu avslutad. Med svaren som underlag kommer kommissionen att utarbeta ett utförligt meddelande. Utifrån de inkomna svaren framgår det redan nu tydligt att öppnandet av marknaden, där införandet av fullständig konkurrens ingår, inte på något sätt har hindrat medlemsstaterna från att föra en fruktbar politik för att upprätthålla en hög kvalitet på de allmännyttiga tjänsterna. I själva verket har man, i takt med det framåtskridande öppnandet av marknaden, uppnått allt högre kvalitet på de allmännyttiga tjänsterna genom införandet av tillståndskrav eller tillståndsvillkor. De nationella tillsynsmyndigheterna övervakar att villkoren följs, och vid överträdelser har de rätt att tillgripa påföljder [21]. På det här sättet har medlemsstaterna fått möjlighet att successivt och fortlöpande höja kvaliteten på de allmännyttiga tjänsterna på en liberaliserad marknad genom att ständigt höja kvaliteten, framför allt när det gäller överföring, distribution och leveranser.

[21] I tillämpliga fall kan även tillståndet dras in.

Nästan alla deltagare i den offentliga utfrågningen som yttrade sig betonade betydelsen av denna punkt. En överväldigande majoritet av dem som tog upp frågan konstaterade att erfarenheterna klart visar att en konkurrensutsatt marknad gör att kvaliteten på allmännyttiga tjänster - framför allt när det gäller frågor som att sörja för samhällsomfattande tjänster och för konsumentskydd - kan höjas och inte bara upprätthållas på samma nivå som tidigare.

Slutsatsen blir att erfarenheterna tydligt visar att inrättandet av de liberaliserade inre gas- och elmarknaderna inte har lett till någon sänkning av kvaliteten på de allmännyttiga tjänsterna. Tvärtom har man genom liberaliseringen, med erforderlig myndighetstillsyn, i själva verket riktat uppmärksamheten på betydelsen av kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls, och det har lett till förbättringar. Det pågående benchmarkingprojektet kommer att ge alla medlemsstater möjlighet att dra nytta av de erfarenheter som blir resultatet av att man uppnår högsta möjliga kvalitet på de allmännyttiga tjänsterna inom hela gemenskapen.

Trots detta pekar kommissionens hittillsvarande erfarenheter av genomförandet av el- och gasdirektiven på att det skulle vara på sin plats att vidta ytterligare åtgärder för att utvidga de befintliga bestämmelserna. För det första är det kommissionens mening att en grundläggande målsättning för allmännyttiga tjänster - hushållens rätt att erhålla ström på rimliga villkor - måste betraktas som ett underliggande mål för den inre marknaden och därigenom även för direktivet. Därför föreslås att medlemsstaterna skall vidta erforderliga åtgärder så att denna målsättning uppfylls. För det andra är det på sin plats att även ålägga medlemsstaterna att vidta erforderliga åtgärder så att ett antal målsättningar av väsentlig betydelse vad gäller allmännyttiga tjänster uppfylls. Medlemsstaterna skall därför åläggas att på både el- och gassidan införa erforderliga bestämmelser så att målsättningar av väsentlig betydelse för allmännyttiga tjänster uppnås. Det gäller särskilt följande områden:

*Skydd av socialt utsatta kundgrupper. Medlemsstaterna måste t.ex. sörja för tillfredsställande skydd mot oberättigad avstängning från nätet, bl.a. när det gäller äldre, arbetslösa, funktionshindrade osv.

*Skydd av slutkunder. Medlemsstaterna måste t.ex. se till att det finns en minimiuppsättning av avtalsvillkor, öppet och tydligt redovisad information samt tillgång till överskådliga system för lösande av tvister till låg kostnad.

*Samhällelig och ekonomisk sammanhållning. Förutom att sörja för samhällsomfattande tjänster måste medlemsstaterna vid behov vidta erforderliga åtgärder så att distribution och anslutning tillhandahålls till rimliga priser i t.ex. avlägset liggande områden.

*Miljöskydd, t.ex. skyldigheter att styra efterfrågan och åtgärder för att främja förnybara energikällor och kraftvärme.

*Försörjningstrygghet, särskilt genom att se till att infrastrukturen underhålls och byggs ut i erforderlig utsträckning, framför allt i fråga om sammankopplingar.

Det är av stor vikt att det övervaknings- och benchmarkingprojekt som nämnts ovan slutförs och att man därefter genomför det med jämna mellanrum även framdeles. Enligt de nu gällande bestämmelserna i artikel 2.3 i båda direktiven skall medlemsstaterna till kommissionen anmäla skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster. Det gäller emellertid bara åtgärder som kräver avvikelse från direktiven. Som redan nämnts har medlemsstaterna inte behövt avvika från direktiven för att uppnå målen för de allmännyttiga tjänsterna. Det skulle innebära en märkbar förbättring om medlemsstaterna var skyldiga att anmäla alla vidtagna åtgärder till kommissionen, eftersom det skulle vara till gagn för benchmarking- och övervakningsarbetet. Med dessa anmälningar som underlag skulle kommissionen ge ut en årlig rapport och vid behov utfärda rekommendationer till åtgärder som medlemsstaterna borde vidta för att åstadkomma hög kvalitet på de allmännyttiga tjänsterna.

2.6. Försörjningstrygghet

Den grönbok som kommissionen nyligen offentliggjort - "Mot en europeisk strategi för trygg energiförsörjning" [KOM (2000) 0769] -innehåller en relativt utförlig genomgång av frågan om försörjningstryggheten och dess samband med inrättandet av de inre marknaderna för el och gas. Slutsatsen där är att integreringen av energimarknaderna bidrar till en trygg energiförsörjning förutsatt att de marknaderna är ordentligt integrerade. I samband med detta betonas särskilt att det är av avgörande betydelse att betrakta försörjningstryggheten som en väsentlig skyldighet gentemot allmänheten. Vidare behandlas i boken de bestämmelser i el- och gasdirektiven som gör att kravet på försörjningstrygghet kan tillgodoses på en öppen och konkurrensutsatt marknad, både på det nationella planet och på gemenskapsplanet.

I huvudsak innehåller direktiven bestämmelser som gör att det inte får ske några förändringar av de skyddsåtgärder som medlemsstaterna kan vidta för att trygga energiförsörjningen, även på en konkurrensutsatt marknad. Medlemsstaterna måste t.ex. se till att det finns möjlighet att infordra anbud för ytterligare produktionskapacitet. Anbudsomgångarna kompletteras av uppköpsavtal. Medlemsstaterna behåller också rätten att vid behov begränsa uppköp av gas från enda leverantör. Inrättandet av den inre marknaden kommer att innebära att el- och gasmarknaderna blir hårdare sammanknutna än tidigare och att antalet leverantörer ökar. Under förutsättning att det sker en ordentlig övervakning på både gemenskapsplanet och det nationella planet, samt att det vid behov vidtas åtgärder i enlighet med tillämpliga bestämmelser i direktiven, kan den inre marknaden för el och gas bidra positivt till ett tryggande av gemenskapens energitillgångar.

Det bör framhållas att dessa skyddsåtgärder, om de genomförs på ett riktigt sätt av medlemsstaterna, gör att man i EU slipper den situation som har uppstått i Kalifornien med bristande tillgång och - på konstlad väg åstadkomna - prisökningar. I Kalifornien har en rad faktorer tillsammans lett till det nuvarande osäkra och oacceptabla läget för försörjningstryggheten. Värt att nämna är att det finns en obligatorisk s.k. pool, som leder till oligopolistiska prissättningsmetoder (dvs. ett litet fåtal aktörer bestämmer), som sätter konkurrensen ur spel, samt att det är omöjligt att gardera sig mot riskerna genom långfristiga leveransavtal; en snabbt ökande efterfrågan främst beroende på Internetexplosionen, avsaknaden av ny produktionskapacitet på grund av osäkerheten i regleringspolitiken och ytterst hårda restriktioner beträffande projektering; prisstopp i återförsäljarledet, avsaknad av rätten för de systemansvariga att själva infordra anbud för byggandet av ny kapacitet, kombinerat med avtal om eluppköp, bristande sammankopplingskapacitet och leveransavtal med grannstater samt avsaknad av erforderliga handelsavtal inom respektive stat. De ovannämnda bestämmelserna - särskilt medlemsstaternas rätt att infordra anbud när efterfrågan hotar att bli större än tillgången - i kombination med betydelsefull och ökande sammankopplingskapacitet mellan medlemsstaterna, välfungerande handelsavtal och noggrann övervakning på både gemenskapsplanet och det nationella planet, innebär att det går att utesluta att den "kaliforniska situationen" kommer att uppstå i EU.

Med tanke på den avgörande betydelse som denna fråga har - en fortlöpande trygg elförsörjning är sannolikt det allra viktigaste målet när det gäller tillhandahållandet av tjänster åt allmänheten - är det i detta avseende motiverat att utvidga de skyddsåtgärder som redan finns i eldirektivet. Särskilt viktigt vore det att ålägga medlemsstaterna skyldighet att noggrant bevaka läget på den inhemska elmarknaden. Det gäller särskilt den rådande balansen mellan tillgång och efterfrågan, den förväntade storleken på efterfrågan i framtiden, redan planerad ytterligare kapacitet som befinner sig på projekterings- eller anläggningsstadiet samt graden av konkurrens som råder på marknaden. Medlemsstaterna skall årligen offentliggöra en rapport där de beskriver sina resultat och anger eventuella åtgärder som man planerar för att trygga energiförsörjningen. Förhållandet mellan tillgång och efterfrågan på gemenskapsplanet är av avgörande betydelse för försörjningstryggheten totalt sett. Det beror på att EU:s elnät är integrerat i stor utsträckning. Därför bör kommissionen, utifrån de nationella rapporterna och sin egen övervakning, offentliggöra ett motsvarande meddelande som behandlar gemenskapen som en helhet.

2.7. Miljökonsekvenser av energisektorns liberalisering

Inrättandet av en inre marknad för el och gas har i flera avseenden visat sig ha haft positiva effekter för miljön. Det beror på förbättringar av kraftverken, effektivare drift och en övergång till renare bränslen i kraftproduktionen. Å andra sidan är det möjligt att sjunkande energipriser har en ogynnsam inverkan när det gäller effektivare energianvändning och förnybara energikällor.

Som exempel kan nämnas att användningen av naturgas för kraftproduktion ökade med 128 % mellan 1990 och 1998, medan användningen av fasta bränslen minskade med 18 %. Under samma period ökade den genomsnittliga omvandlingsverkningsgraden för värmekraftverk med 6 %, och den specifika kolförbrukningen (CO2/GWh) sänktes med över 15 %. Trenden i riktning mot renare kraftverk kan förväntas accelerera i takt med att öppnandet av marknaden fortskrider. Som exempel kan nämnas att i Förenade kungariket, som var den första medlemsstaten som liberaliserade el- och gassektorerna, har utvecklingen i riktning mot en renare energisektor varit särskilt markant. Där ökade andelen naturgas från 0,5 % år 1990 till 38,5 % år 1999. Den genomsnittliga omvandlingsverkningsgraden ökade med 9,5 % mellan 1990 och 1998. CO2-utsläppen från kraftproduktion minskade med 27 % i Förenade kungariket jämfört med endast 3 % i genomsnitt inom EU som helhet under samma period.

Miljökonsekvenserna av marknadens öppnande måste dock bevakas fortlöpande [22]. I och med öppnandet av marknaden är det möjligt att elpriserna sjunker, och på miljöområdet kommer detta att ge upphov till en rad utmaningar som man måste ta itu med. Om marknadspriset på el sjunker kan det hända att efterfrågan ökar, åtminstone delvis på grund av mindre intensiva ansträngningar när det gäller energihushållning och effektivare energianvändning. I grönboken om en trygg energiförsörjning pekar prognoserna mot att efterfrågan skulle kunna öka med 20 % på grund av lägre elpriser [23]. Samtidigt skulle fullständig konkurrens kunna innebära att el från nya och mindre utvecklade energikällor (t.ex. förnybara energikällor och kraftvärme) blir mindre efterfrågade. Detta skulle kunna bromsa utvecklingen för en renare bränslemix i elproduktionen.

[22] Kommissionen har tillsatt en utredning med uppgift att bedöma vilka miljökonsekvenser fram till år 2010 som öppnandet av marknaden får.

[23] KOM(2000) 769, s. 71.

Både eldirektivet och gasdirektivet ger medlemsstaterna rätt att ta itu med dessa frågor:

-I enlighet med artikel 3 i både eldirektivet och gasdirektivet har medlemsstaterna rätt att, med hänsyn till det allmänna ekonomiska intresset, införa skyldigheter att tillhandahålla allmännyttiga tjänster som bland annat kan avse miljöskydd. T.ex. så utgör sänkningar av elräkningarnas totalbelopp inget hinder för införande av tariffsystem som gynnar en effektivare energianvändning. De skulle kunna genomföras i form av sänkningar av de fasta avgifterna, samtidigt som prissignalerna i fråga om själva strömförbrukningen - som ju kan variera - lämnas oförändrade. Det skulle behövas stimulansåtgärder på regleringssidan för att underlätta införandet av sådana banbrytande tariffsystem.

-Enligt artiklarna 8.3 och 11.3 i eldirektivet kan medlemsstaterna ålägga de systemansvariga för överföringssystemet respektive distributionssystemet att, då de avgör inmatningsordningen mellan produktionsanläggningar, prioritera anläggningar som använder förnybara energikällor eller avfall eller som producerar kraftvärme.

En rad medlemsstater har infört sådana bestämmelser och har vidtagit ytterligare åtgärder för att sörja för att man uppfyller stränga miljöskyddskrav i samband med produktion och leverans av gas och el. Gemenskapens konkurrensregler, och i synnerhet de som rör statligt stöd, gäller normalt för sådana system. Systemen är dock, vilket framgår av behandlingen av sådana fall, i princip förenliga med reglerna om statligt stöd, förutsatt att följderna av systemen när det gäller konkurrensbegränsning inte är oproportionerliga i förhållande till det eftersträvade miljömålet och målet att öka EU:s försörjningstrygghet [24]. Dessutom har man nyligen antagit riktlinjer som är ytterst fördelaktiga när det gäller att främja system för el från förnybara energikällor.

[24] KOM(2000) 769, s. 71.

I syfte att komplettera de åtgärder som vidtagits på nationell nivå har kommissionen själv tagit en rad initiativ:

-Förnybara energikällor. Kommissionen har lagt fram ett förslag till direktiv [25] om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el. Syftet är att försäkra sig om att elproduktionen från förnybara energikällor kommer att ligga i linje med det övergripande vägledande EU-målet att fördubbla de förnybara energikällornas andel av den inre bruttoförbrukningen av energi senast 2010. Den 5 december 2000 nådde man vid Europeiska rådets energiministermöte en politisk överenskommelse om förslaget, som sannolikt kommer att antas senare i år.

[25] KOM(2000) 279 slutlig, 10.5.2000, "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om främjande av el från förnybara energikällor på den inre marknaden för el".

-Kraftvärme. En strategi för att främja kraftvärme skisserades i 1997 års meddelande om kraftvärme [26], där man också föreslog, som vägledande mål, att fördubbla andelen kraftvärme i EU senast 2010. I den nyligen presenterade handlingsplanen för effektivare energianvändning [27] bekräftades detta mål på nytt, och den innehöll också en förteckning över åtgärder för att främja kraftvärme. Även i förslaget till ett reviderat direktiv för större förbränningsanläggningar stöds också användningen av kraftvärme. I det europeiska klimatförändringsprogrammet har kraftvärme pekats ut som en lovande teknik för minskade utsläpp.

[26] KOM(97) 514 slutlig, 15.10.1997.

[27] KOM(2000) 247 slutlig, 26.4.2000, "Handlingsplan för ökad energieffektivitet i Europeiska gemenskapen".

-Utsläppsbestämmelser. Utsläpp från kraftverk regleras via direktivet om stora förbränningsanläggningar (88/609/EEG) och direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar [28]. Den 22 juni 2000 antogs vid Europeiska rådets miljöministermöte enhälligt en gemensam ståndpunkt om ett förslag till revidering av direktivet om stora förbränningsanläggningar. Därigenom utökades direktivets tillämpningsområde, samtidigt som man införde strängare gränser för utsläpp från nya anläggningar.

[28] Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar.

-Effektivare energianvändning och energihushållning. I april 2000 presenterade kommissionen sin handlingsplan för effektivare energianvändning. I denna handlingsplan efterlyser man en förbättring med avseende på energiintensiteten med 1 % per år jämfört med det scenario som innebär att inga åtgärder vidtas ("business as usual"). Den 30 maj 2000 uppmanade rådet kommissionen att ta fram utförliga förslag för genomförandet av handlingsplanen. Det är väsentligt att insatserna inom detta område fortsätter omedelbart och parallellt med processen för öppnandet av marknaden. På en marknad som öppnats fullt ut behöver externa kostnader (t.ex. miljöeffektkostnader och andra samhällskostnader som uppstår utanför företagen) internaliseras (dvs. läggas på företagen) för att konkurrens- och marknadsvillkoren skall bli lika för alla aktörer. Kommissionen kommer därför att stödja initiativ i denna riktning, t.ex. en EU-omfattande energi- och koldioxidskatt, stränga regler för statligt stöd, åtgärder för styrning av efterfrågan samt satsningar på kraftvärme och förnybara energikällor. De sistnämnda energikällorna lider av konkurrensnackdelar så länge som de externa kostnaderna inte är fullständig integrerade i företagens kostnader. Under 2001 avser kommissionen t.ex. att lägga fram förslag om följande lagstiftningsåtgärder på det här området:

-Förslag till direktiv om effektivare energianvändning i byggnader.

-Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om miljöaspekter på elektrisk och elektronisk utrustning.

-Förslag till Europaparlamentets och rådets beslut om ett flerårigt program för främjande av förnybara energikällor och energihushållning (2003-2006) (uppföljning av Save- och Altenerprogrammen).

Vidare planerar kommissionen att under 2002 ta fram förslag om kraftvärme.

-Energibeskattning. Kommissionen har föreslagit en utvidgning av direktivet om mineraloljor så att det också omfattar andra, konkurrerande energikällor (t.ex. el, gas och brunkol). Dessutom har flera medlemsstater infört energi- eller miljöskatter för att minska energiförbrukningen.

-Eventuella framtida åtgärder. Ett antal ytterligare och kompletterande åtgärder håller för närvarande på att utredas på gemenskapsplanet och på det nationella planet. Detta gäller till exempel frågan om handel med utsläppsrättigheter för växthusgaser. Kommissionen har inlett en diskussion om denna fråga i en grönbok [29] i linje med Kyotoprotokollet. De olika arbetsgrupperna inom det europeiska klimatförändringsprogrammet - där marknadsaktörer, medlemsstater och kommissionen samlats - håller på att ringa in tänkbara strategier och åtgärder som man skulle kunna rekommendera åt kommissionen i syfte att uppfylla EU:s mål på klimatförändringsområdet.

[29] KOM(2000) 87 slutlig, 8.3.2000, "Grönbok om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen".

Slutsatser

I många avseenden skulle ett öppnande av marknaden kunna vara till nytta när det gäller att uppnå gemenskapens miljömål med avseende på energiförbrukningen. Särskilt har man kunnat se att införandet av konkurrenstryck har lett till ett snabbare införande av effektivare och renare värmekraftverk än vad som har varit fallet under monopolförhållanden. Med de lägre priser som kan bli följden av marknadens öppnande blir dock ett antal kompletterande politiska åtgärder, som beskrivits ovan, allt viktigare. Kommissionen genomför för närvarande en undersökning, där man kommer att bedöma de samlade miljöeffekterna av liberaliseringen på energimarknaderna. Kommissionen kommer att följa utvecklingen noga och vid behov föreslå ytterligare åtgärder som är till för att skydda miljön samtidigt som de följer reglerna för den inre marknaden.

2.8. Konkurrensens följder för sysselsättningen

Även om inrättandet av den inre energimarknaden är något försenat utgör dess tillkomst en del av 1992 års mål att skapa ett fullt ut fungerande inre marknad i EU med syftet att främja tillväxt och sysselsättning - till gagn för alla i unionen. Effektivare energianvändning och lägre energipriser liksom det utrymme för ny teknik som har blivit följden av införandet av konkurrens inom energisektorn kommer, åtminstone på medellång och lång sikt, att ge en knuff åt sysselsättningen i Europas näringsliv som helhet.

Vid Europeiska rådets möte i Lissabon i mars 2000 betonades - i samband med kravet på genomförandet av den inre energimarknaden - den inre energimarknadens roll som ett avgörande inslag i EU:s strategi för att "återskapa förutsättningarna för full sysselsättning" i syfte "att utvecklas till den mest konkurrenskraftiga och dynamiska, kunskapsbaserade ekonomin i världen ... med fler och bättre jobb och större sammanhållning i samhället". På samma sätt sade Europaparlamentet, i sin resolution från juli 2000 om energimarknadernas liberalisering. På samma sätt sade Europaparlamentet, i sin resolution från juli 2000 om energimarknadernas liberalisering, att "konkurrens har en betydelsefull inverkan på näringsliv och konsumenter som helhet, som t.ex. ...fler möjligheter till nya jobb, och på medellång sikt har den en positiv effekt på arbetsmarknaden ur generell ekonomisk synpunkt".

Men när det gäller den kortsiktiga utvecklingen i energisektorn ensam leder införandet av konkurrens sannolikt till minskad sysselsättning. Det är en följd av att de nationella företag, som tidigare hade monopolställning, måste anpassa sig till konkurrens genom att vidta erforderliga strukturomvandlingsåtgärder på företagsnivå.

Det är viktigt att se till att man tar ordentlig notis om sådana bortfall av jobb som uppstår under den övergångsperiod då företagen i energisektorn håller på att anpassa sig till den nya konkurrensutsatta miljön, och att man tar vidtar erforderliga politiska åtgärder nationellt och på gemenskapsplanet för att komma till rätta med dem.

Mot denna bakgrund och i syfte att fördjupa sin kunskap om sysselsättningsläget i energisektorn - såväl i fråga om hittills gjorda rön som tänkbara framtida utvecklingsriktningar - har kommissionen satt igång en undersökning. Den har lagts upp och genomförts i nära samarbete med företrädare för arbetsmarknadens parter. Utifrån tillgänglig statistik om den kvantitativa utvecklingen av sysselsättningen inom energisektorn beskrivs och analyseras särskilt de kvalitativa aspekterna på sysselsättningens utveckling inom el- och gassektorn satt i sammanhang med marknadens öppnande.

När det gäller storleken på sysselsättningen inom de två aktuella sektorerna visar statistiken att antalet anställda inom el- och gassektorerna minskade mellan 1990 och 1998 [30]. Viktiga orsaker till denna minskning, som i många medlemsstater helt klart satte i gång före marknadens öppnande, har varit tekniska framsteg och en tendens till outsourcing av vissa funktioner (dvs. utläggning av icke-kärnverksamhet på andra företag eller inhyrda specialister). Öppnandet av marknaden har dock spelat en roll när det gäller att påskynda processen, särskilt inom elsektorn.

[30] Med hjälp av offentlig europeisk och nationell statistik har man beräknat att över 250 000 jobb kan ha försvunnit inom sektorn under perioden 1990-1998. Statistiken visar emellertid ofta enbart utvecklingen av den samlade sysselsättningen i kraft-, gas- och vattenföretagen betraktade som helhet, och i fallet med flerproduktföretag som levererar t.ex. både gas och el görs ingen skillnad mellan de olika produkterna.

Det minskade behovet av arbetskraft var förknippat med förändringar i den kunskapsprofil som efterfrågades av industrin. Antalet teknikertjänster för yrkesutbildad och högre utbildad personal, liksom antalet poster på mellanchefsnivå och därmed sammanhörande tjänster för kontorspersonal, har minskat med tiden. Nya jobb har skapats inom områden som marknadsföring, kundservice, IT och företagstjänster. Dessutom har framväxten av ny affärsverksamhet, t.ex. handel med energi, gett upphov till nya jobb.

När det gäller det sätt på vilket personalnedskärningarna har genomförts, har de tio företag i Förenade kungariket, Irland, Sverige, Italien och Tyskland, vilka ingick i de fallstudier som företogs, lyckats genomföra strukturomvandlingen genom samförståndslösningar, t.ex. förtida pensionering. Dessutom hade ett betydande antal av de större företag som granskats infört omskolnings- och omplaceringsprogram. Inom sådana program erbjöds omskolning, antingen för att göra det möjligt för personalen att arbeta kvar i företaget med nya arbetsuppgifter eller för att göra det lättare för dem att hitta jobb utanför företaget.

Marknadens öppnande har således haft både en kvantitativ och kvalitativ inverkan på sysselsättningen inom el- och gasindustrin. Traditionella färdigheter har förlorat i betydelse, medan nya jobb har skapats för dem som har kunskaper som är viktiga i en konkurrensutsatt miljö, t.ex. om marknadsföring och kundservice.

Där personalnedskärningarna ansågs vara oundvikliga, har de hittills genomförts på ett socialt ansvarsfullt sätt, via förtida pensionering i kombination med omskolningsprogram. När öppnandet av marknaden går vidare och strukturomvandlingen fortsätter är det dock nödvändigt att ytterligare utreda och utvidga sådana alternativa åtgärder på företagsnivå som är avsedda att vidtas i samband med strukturomvandlingsprocessen. Sådana åtgärder kan t.ex. bestå i förkortade arbetstider och ökade omskolningsinsatser. Det är i linje med den europeiska sysselsättningsstrategin som säger att omskolning och omplacering som regel skall prioriteras framför förtida pensionering. Att ta fram alternativa åtgärder är speciellt viktigt om företagens möjligheter att klara strukturomvandling genom förtida pensionering blir mer begränsade med tiden - på grund av att personalens medelålder sjunker. Utbyte av bästa arbetsmetoder i detta avseende bör ske mellan företagen och arbetsmarknadens parter. Kommissionen kommer att uppmuntra sådant erfarenhetsutbyte, till exempel inom ramen för den s.k. dialogkommittén för elbranschen (dvs. ett forum för arbetsmarknadens parter inom elsektorn). [31]

[31] Kommittén inrättades på grundval av kommissionens beslut av den 20 maj 1998 om inrättande av branschvisa dialogkommittéer för att främja dialogen mellan arbetsmarknadens parter på europeisk nivå.

En gemensam deklaration av arbetsmarknadens parter inom elsektorn offentliggjordes den 27 november 2000. Den utgör ett hoppingivande första steg i det här sammanhanget [32]. I deklarationen föreslog den europeiska kraftindustrin och fackföreningsföreträdare för sektorn en gemensam satsning för att utforska sätt på vilka både företag och anställda skulle kunna dra nytta av de förändringar som utbyggnaden av den inre marknaden innebär, samt så långt det är möjligt kunna minska de sociala följderna av strukturomvandlingen.

[32] Se www.emcef.org, www.epsu.org, www.eurelectric.org

De möjligheter som står till buds inom ramen för den europeiska sysselsättningsstrategin bör också beaktas. Strategin fungerar som en ordentlig ram för hantering av både kvantitativa och kvalitativa aspekter av hur förändringsprocessen skall styras. Särskilt användbara är här begreppen anpassbarhet och anställbarhet i strategin. Med anpassbarhet menas förändringen av företagens arbetsorganisation som en följd av det nya industriella sammanhanget. Syftet med anställbarhet är att höja de anställdas kompetens så att de klarar av förändringen. Här ingår strategier för livslångt lärande. Åtgärder inom ramen för dessa sysselsättningspolitiska inslag kräver att det inrättas ett stabilt partnerskap mellan offentliga och privata aktörer på olika nivåer. Åtgärderna kan finansieras genom Europeiska socialfonden inom ramen för de program som kommissionen och medlemsstaterna kommit överens om.

I detta sammanhang måste särskild uppmärksamhet ägnas utvecklingen kandidatländerna, dvs. de nya länder som skall anslutas till EU inom en nära framtid. Det är viktigt att bistå energiföretag och regeringar i dessa länder med arbetet på att strukturomvandla energisektorn på ett socialt ansvarsfullt sätt, t.ex. genom att man från gemenskapens sida delar med sig av sina erfarenheter. Kommissionen att bedriva ytterligare övervakning inom det här området, och de aktuella länderna kommer att stimuleras till att ägna mer uppmärksamhet åt denna aspekt inom ramen för Phareprogrammet. Sysselsättningseffekterna av marknadens öppnande inom energisektorn skulle mycket väl kunna bli störst kännbara i kandidatländerna när de har integrerats i den inre marknaden och Phareprogrammet inte längre gäller dem. Kommissionen skall se till att man kommer att ge denna aspekt av marknadens öppnande i kandidatländerna fortlöpande uppmärksamhet och stöd, även när kandidatländerna har blivit medlemmar i EU.

Sammanfattningsvis kan sägas att det hittills har varit möjligt att verkställa omstruktureringarna på ett socialt ansvarsfullt sätt. Situationen måste dock övervakas noggrant, och vid behov måste ytterligare åtgärder vidtas när öppnandet av marknaden och strukturomvandlingen av branschen går vidare. Alla berörda aktörer måste göra en insats för att hitta lösningar som kommer att minimera eventuella negativa sociala konsekvenser av den europeiska el- och gasindustrins strukturomvandling.

2.9. Handel med länder utanför EU

Handel med el har förekommit mellan EU och angränsande länder under många år, till exempel mellan EU och medlemsländer i Nordel. Innan marknaden öppnades genomfördes sådan byteshandel av de tidigare el- och gasverken inom ramen för deras monopolställning. Mängden el som handlades var dock förhållandevis liten beroende på tekniska begränsningar, t.ex. låg kapacitet i sammankopplingarna mellan nationella system eller skillnader mellan driftsnormer.

På den liberaliserade inre marknaden är det troligt att handel med el med tredje land kommer att bli mer attraktiv. Allt fler företag är redan i färd med att förhandla med tredje länder om framtida elleveranser. Dessutom håller situationen när det gäller tekniska begränsningar i sammankopplingarna på att förbättras successivt. Det finns ett antal projekt som syftar till att förbättra förbindelserna mellan länderna i Central- och Östeuropa, däribland Ukraina och Ryssland, och gemenskapens elnät.

En intensifiering av elhandeln med angränsande länder skulle i princip innebära en positiv utveckling. Konkurrensen skulle öka, vilket skulle resultera i ökad effektivitet och eventuellt också i nya investeringsmöjligheter för EU-företag i angränsande länder. Man måste dock se till att en sådan utvidgning av marknaden genomförs på grundval av likvärdiga konkurrensvillkor för alla ekonomiska aktörer på marknaden. En grundläggande förutsättning för införande av gemenskapsomfattande konkurrens på elmarknaden är förekomsten av jämförbara ramvillkor i alla berörda länder.

Med hänsyn till utrymmet för ökad handel med el och behovet av att se till att sådan handel bedrivs enligt vissa villkor, måste man komma överens om klara rättsliga regler och sörja för efterlevnaden av dessa regler. Utvidgningsprocessen och avsikten att påskynda öppnandet av marknaden har framhävt behovet av ett sådant regelverk. Gemenskapen måste vara medveten om, och förberedd på, följderna av ett ytterligare öppnande av den inre marknaden med avseende på dess handelsförbindelser med tredje länder. Elföretag i tredje länder behöver ha ett tydligare perspektiv som gör det möjligt för dem att utforma en effektiv och sammanhängande strategi för deras deltagande i den inre elmarknaden.

När det gäller gassidan står det klart att de yttre förbindelserna är en lika viktig aspekt av den inre marknaden. Men med tanke på det ökande importberoendet skiljer sig frågeställningarna åt. Det är viktigt att få till stånd dels ett ömsesidigt öppnande av marknaderna i föregående och efterföljande led, baserat på frihandel, dels en integrering av EU-marknaden och marknader utanför EU, dels närmare och utbyggt samarbete. Beroende på sakernas gång får kommissionen ta ställning till huruvida det krävs särskilda initiativ för att åstadkomma ömsesidighet mellan EU:s inre marknad och förbindelserna med tredje länder.

2.9.1. Inrättande av ett tillförlitligt regelverk för elhandel med länder utanför EU

Det är nödvändigt att inrätta ett tillförlitligt regelverk för sådan handelsverksamhet. Ett sådant regelverk skulle kunna inrättas genom regionala eller bilaterala avtal med berörda tredje länder, något som kommissionen redan i princip redogjort för sitt meddelande "Lägesrapport om genomförandet av den inre marknaden för el", som antogs i maj 2000 [33]. När det passar kan avtalen slutas inom ramen för befintliga ramavtal, t.ex. associeringsavtalen med kandidatländerna. Det är på sin plats att titta på alternativet att kräva ömsesidiga utfästelser för en översyn av normer inom miljö- och kärnsäkerhetsområdena. Särskilt viktigt är det att förebygga tänkbara risker för miljön i gemenskapen. Avtal av denna modell skulle därför bilda ramar, baserade på ömsesidighet, för handel länder utanför EU och på så sätt garantera lika tillträde till gemenskapsmarknaden och marknader utanför EU samt att grundläggande krav inom miljö- och kärnsäkerhetsområdena respekteras. Om det inte finns några särskilda avtal tillämpas internationella handelsregler.

[33] KOM(2000) 297 slutlig.

1998 lade kommissionen fram en handlingsplan för tekniskt bistånd till kandidatländernas förberedelser för den inre energimarknaden. Genom planen blir det lättare att uppnå detta mål. I planen ligger tyngdpunkten på det reella behovet av bistånd i regleringsfrågor, utarbetande av lagstiftningsförslag, marknadens och överföringssystemens funktion, inrättandet av nationella tillsynsmyndigheter etc. Länderanpassade åtgärder håller på läggas upp för att övergången skall gå smidigt. Med tanke på förslaget att öppnandet av marknaden i EU skall påskyndas kommer kommissionen att bygga ut handlingsplanen för tekniskt bistånd och öka sina övriga insatser för att bistå kandidatländerna i arbetet med att anpassa energisektorerna till EU:s krav.

2.9.2. Följande etapper

Kommissionen skall fastställa - genom analys av tillgänglig information och genom bilaterala kontakter - vilka länder som är tänkbara kandidater för att ingå bilaterala eller regionala avtal eller samförståndsavtal med gemenskapen. I princip måste sådana länder ha en elmarknad som är uppbyggd i överensstämmelse med de grundläggande principerna i EU:s eldirektiv, både i kvantitativ och kvalitativ mening (dvs. avseende i vilken utsträckning marknaden har öppnats, tredjepartstillträde samt åtskillnad mellan olika verksamhetsled), och de måste vara beredda att ge EU-företag tillträde till sina marknader. Dessutom måste situationen vara tillfredsställande när det gäller miljökrav för elproduktion och kärnsäkerhet.

För de länder som är aktuella för anslutning till EU måste alla sådana avtal ligga helt i linje med resultaten av anslutningsförhandlingarna och med bestämmelserna i anslutningsavtalen.

När tänkbara kandidatländer väl har valts ut skulle fortsättningen kunna bli att kommissionen begär ett förhandlingsmandat av rådet enligt förfarandet i artikel 228 i fördraget, och därefter inleds förhandlingarna. Man räknar med att de första förhandlingsmandaten kan komma att begäras i början av 2001.

Medlemsstaterna bör därför bevaka de effekter de ingångna avtalen får i praktiken. Det framstår därför som riktigt att kräva att medlemsstaterna med jämna mellanrum rapporterar till kommissionen om kvantitet och ursprungsland för all import inom ramen för befintliga eller nya bilaterala och regionala handelsavtal. Kommissionen skall sedan utarbeta en rapport om vunna erfarenheter och vid behov föreslå ytterligare åtgärder på gemenskapsplanet.

3. Slutsatser

Stora framsteg har gjorts när det gäller utvecklingen av el- och gasmarknaderna, både i kvantitativ (i vilken utsträckning marknaden har öppnats) och kvalitativ (organisatoriska beslut om åtskillnad mellan verksamhetsgrenar, tillträde till nät m.m.) mening. Detta har lett dels till betydande prissänkningar, framförallt i länder där marknadsöppnandet nått långt kvantitativt sett.

När det gäller kvaliteten på allmännyttiga tjänster visar erfarenheter att ett öppnande av marknaden - även ett öppnande fullt ut - inte har resulterat i någon sänkning av kvaliteten. Tvärtom har ett öppnande fullt ut av marknaden, i kombination med verkningsfull reglering, lett till ökande medvetenhet om allmännyttiga tjänster och till högre kvalitet på dem. Kommissionen anser att det är av yttersta vikt att kvaliteten på de allmännyttiga tjänsterna inte sjunker. Allt pekar visserligen mot att kvaliteten på de allmännyttiga tjänsterna är på uppåtgående, men kommissionen anser ändå att det är viktigt att bestämma att åtminstone samhällsomfattande eltjänster bör garanteras. Det innebär att el skall levereras med hög kvalitet och till rimliga priser till alla hushåll och att man inför en minsta uppsättning krav för skydd av konsumenterna.

Öppnandet av marknaden har också visat sig vara förenlig med gemenskapens mål avseende försörjningstrygghet och miljöskydd, förutsatt att nödvändiga kompletterande principer följs. Lämpliga åtgärder har vidtagits eller håller på att tas fram, på nationell nivå och på gemenskapsnivå, för att se till att det fortlöpande fullbordandet av den inre marknaden på ett positivt sätt bidrar till att gemenskapens mål inom dessa områden uppnås.

Åtgärder kan vidtas, och håller på att vidtas, för att se till att den nödvändiga strukturomvandlingen av energisektorn genomförs genom samförståndslösningar som är förenliga med gemenskapens sysselsättningspolitiska mål.

Angränsande länder deltar redan eller kommer att delta i den inre marknaden, dock under förutsättning att det finns en ömsesidighet och ett miljöskydd som är förenliga med handelsreglerna och som behövs för att åstadkomma likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor. I detta avseende skulle man kunna lägga grunden i form av bilaterala avtal.

Denna utveckling är uppmuntrande. Man har dock ännu inte nått slutmålet för en fullt integrerad marknad. Erfarenheter har visat att man måste se över och utvidga bestämmelserna i el- och gasdirektiven avseende två centrala frågor för att fullborda den inre marknaden.

När det gäller den utsträckning i vilken marknaden har öppnats, har de flesta medlemsstater gått längre än vad som krävs i el- och gasdirektiven. Den utsträckning i vilken marknaden har öppnats varierar dock betydligt mellan medlemsstaterna. Om denna situation kvarstår under en längre period kommer den att hindra utvecklingen i riktning mot likvärdiga och välfungerande marknads- och konkurrensvillkor för aktörerna på den inre marknaden. Man hade inte räknat med en sådan utveckling när gas- och eldirektiven skrevs. Vid den tiden räknade man inte med att en överväldigande majoritet av medlemsstaterna skulle öppna sina marknader mer än vad lagen kräver, och definitivt inte med att de skulle förbinda sig att öppna marknaderna fullt ut inom en kort och i förväg fastställd tidsperiod. Den snedvridning av konkurrensen som finns för närvarande - både mellan el- och gasföretag och mellan el- och gasförbrukare - var alltså inte något som man hade förväntat sig. Dessutom ger inte bestämmelserna om ömsesidighet i direktivet någon tillfredsställande lösning på denna snedvridning.

Det är viktigt att öppna marknaden, men för att öppnandet skall vara effektivt i praktiken måste man kunna garantera rättvist och icke-diskriminerande tillträde till nätet. Även om man har gjort viktiga framsteg i detta avseende, i synnerhet på elområdet, finns det fortfarande ett behov av ytterligare förbättringar. Dessutom skiljer sig bestämmelserna åt mellan de olika medlemsstaterna, en situation som troligen kommer att framhäva snedvridningen av marknaden. Antalet deltagare i den offentliga utfrågningen som betonade den grundläggande betydelsen av dessa frågor, både i syfte att åstadkomma effektiv konkurrens och likvärdiga konkurrensvillkor, visar att denna fråga är viktig.

Kommissionen anser att det nu finns rätt förutsättningar för ett viktigt ytterligare steg i processen för marknadens öppnande, ett steg som skulle leda till ett snabbt fullbordande av de inre marknaderna för el och gas. Som nämns ovan bekräftade en överväldigande majoritet av deltagare i den offentliga utfrågningen behovet av att fullborda de inre el- och gasmarknaderna. Det finns många fördelar med en fullständigt liberaliserad marknad - något som också betonades av dessa företag, konsumentföreträdare och organisationer.

Genom ett öppnande fullt ut av gas- och elmarknaderna skulle man åstadkomma likvärdiga konkurrensvillkor mellan medlemsstaterna och för alla aktörer på den inre marknaden, något som man inte kan förvänta sig att uppnå genom genomförandet av befintliga direktiv (se ovan).

Den ökade konkurrensen på elmarknaden har lett till betydande prissänkningar. De gör att den samlade konkurrenskraften hos näringslivet i EU kommer att kunna bibehållas och öka. Öppnandet av marknaden framskrider nu i snabbt tempo i de flesta av de länder med vilka EU-företag huvudsakligen konkurrerar. Fullbordandet av den inre marknaden är av avgörande betydelse för att man skall kunna hålla jämna steg med marknadsutvecklingen hos våra handelspartner.

Utöver detta kommer konkurrensen att medföra att prisbilden blir enhetligare inom hela gemenskapen och därigenom bidra till att åstadkomma likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor - både för industri- och hushållsförbrukare. Detta är av särskild betydelse för små och medelstora företag som för närvarande ofta är missgynnade jämfört med stora företagskunder, i synnerhet om de är uppbundna kunder utan reell möjlighet att välja leverantör. I detta avseende bör det framhållas att ett antal av dem som lämnat kommentarer betonade att det inte kan vara berättigat att fortsätta att ge konkurrensfördelar till stora EU-företag och därigenom missgynna småföretag i fråga om rätten till jämförbara priser. Med tanke på de små och medelstora företagens betydelse för gemenskapen kan en sådan situation endast vara till skada för konkurrenskraften, innovationsförmågan och sysselsättningen.

Ett öppnande av marknaden fullt ut kommer också att stimulera innovationsverksamhet och bidra till att nya tekniska lösningar får bättre genomslag. Omfattande teknisk utveckling sker just inom området kraftproduktion, i synnerhet inom mikrokraftteknik och förnybara energikällor. Allt oftare är mikroturbiner ett alternativ för kunderna, och man håller också på att införa bränslecellteknik. Dessa tekniska lösningar har avsevärda fördelar för många kunder när det gäller tillförlitlighet, miljövänlighet och ofta även kostnader. Dessutom är sådan teknik särskilt attraktiv för avlägset belägna områden. Fullbordandet av den inre marknaden kommer att åstadkomma likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor för alla konkurrerande tekniska lösningar när det gäller tillgång till kunderna, och därigenom kommer införandet av dessa nya tekniska lösningar att gå snabbare.

Ett ytterligare öppnande av marknaden kommer sannolikt också att öka kvaliteten på de tjänster som erbjuds kunderna, i synnerhet i slutförbrukarledet. Det gäller t.ex. reparationer, nya tjänster och avräkningssystem - några av de områden där företagen konkurrerar med varandra. Detta har redan kunnat konstateras i länder där marknaden har öppnats fullt ut.

Slutligen skulle framväxten av en konkurrens "gas mot gas" inom gassektorn ytterligare stimuleras genom fullbordandet av den inre energimarknaden. För närvarande är priset på naturgas på den europeiska kontinenten nära kopplat till oljepriset. Exempelvis ökade i Tyskland priserna på lätt eldningsolja med 50 % mellan juli 1999 och juli 2000. Grossistpriserna för gas ökade med 42 % under samma period. Det genomsnittliga gränshandelspriset för Tysklands import av gas gick upp nära 90 % under förra året. Det ligger helt klart i gemenskapens intresse att konkurrensen på gasmarknaden utvecklas kontinuerligt, så att man kan få bort beroendet mellan oljepriset och gaspriset eftersom mångfalden och urvalet när det gäller energiförsörjningen av EU på så sätt kommer att bli bättre. I gasdirektivet förutses redan idag framväxten av konkurrens "gas mot gas" på marknaden genom rätten för s.k. berättigade kunder (kunder med lagstadgad tillträdesrätt till näten) att få tredjepartstillträde ända fram till borrhålet. I takt med att allt fler berättigade kunder väljer källa på en konkurrensutsatt marknad, kommer gasproducenterna i allt högre grad att behöva kunna konkurrera med priser sinsemellan.

Omfattningen av långtidskontrakt för leveranser och transporter av gas kan hindra framväxten av en välfungerande konkurrens "gas mot gas" på Europamarknaden. Ett verkningsfullt sätt att öppna den europeiska gasmarknaden och få en "gas mot gas"-konkurrens att växa fram vore att införa system för frisläppande av handeln genom att öppna långfristiga leveranskontrakt med ensamrättsklausuler så att för tredje part kan komma in. Några medlemsstater har infört sådana system, och övriga medlemsstater bör uppmuntras att överväga införandet av dem, eftersom det skulle öka likviditeten, dvs. handelns omfattning och rörlighet, på gasmarknaden.

I syfte att uppnå ett öppnande fullt ut av marknaden måste man komma till rätta med både kvantitativa och kvalitativa inslag. Det är nödvändigt att fastställa en tidsgräns efter vilken medlemsstaterna skall ha sörjt för att samtliga kunder, både industrier och hushåll, skall kunna köpa el och gas från valfri leverantör inom hela gemenskapen. På så sätt åstadkommer man en inre marknad växer fram snabbt och till gagn för alla i gemenskapen, men också i syfte att i praktiken skapa likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor för alla EU-företag.

Vidare behöver man inrätta ett välfungerande system för marknadstillträde - ett system som garanterar att berättigade kunder och producenter får effektivt och icke-diskriminerande tillträde till överförings- och distributionsnätet och annan väsentlig infrastruktur. Erfarenheterna tyder på att man med stöd av direktivets nuvarande bestämmelser om tredjepartstillträde och graden av åtskillnad mellan olika verksamhetsgrenar inte kan uppnå det slutmålet "icke-diskriminerande tillträde till nätet". Oberoende nationella tillynsmyndigheter bör därför inrättas i samtliga medlemsstater, eftersom de kan spela en nyckelroll när det gäller att sörja för icke-diskriminerande villkor för nättillträde. De bör åtminstone ha befogenhet att fastställa eller godkänna överförings- och distributionstariffer.

Man måste se till att det införs stränga krav både avseende villkoren för tredjepartstillträde och avseende åtskillnaden mellan olika verksamhetsgrenar, varvid en hög grad av oberoende - och därigenom opartiskhet - skall garanteras för de systemansvariga. När det gäller kvaliteten bör sådana bestämmelser i princip vara jämförbara i alla medlemsstater så att man får likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor och undviker störningar i handeln.

Kommissionen har därför dragit slutsatsen att det nu är tid att inför Europeiska rådet och Europaparlamentet lägga fram förslag som uppfyller dessa krav. Dessutom kan sådana förslag innebära en skärpning av befintliga bestämmelser avseende målen för allmännyttiga tjänster. Dessa kvalitativa förslag finns redan beskrivna i grönboken om en trygg energiförsörjning som kommissionen antog i november 2000 [34].

[34] KOM(2000) 769, s. 71-72.

Det är visserligen sant att sådana förslag läggs fram relativt kort tid efter genomförandet av de nuvarande el- och gasdirektiven, men det finns ändå starka motiv för att föreslå nya åtgärder. För det första har öppnandet av marknaderna gått långt snabbare än väntat i de flesta medlemsstaterna, något som resulterat i mer betydande störningar i handeln än man hade räknat med. För det andra visar erfarenheterna följande: för att effektiv konkurrens skall kunna utvecklas, och för att man ska kunna få till stånd likvärdiga konkurrens- och marknadsvillkor för berörda aktörer, måste man fastställa likvärdiga och ordentligt genomtänkta minimibestämmelser avseende åtskillnad mellan verksamhetsgrenar samt tredjepartstillträde.

Det är dock viktigt att fullbordandet av den inre marknaden inte äventyrar, utan i stället bidrar till, uppnåendet av gemenskapens mål inom andra viktiga områden. Exempel på sådana områden är konsumentskydd, miljöskydd, försörjningstrygghet och andra frågor som rör allmännyttiga tjänster. Därför måste öppnandet av marknaden, efterhand som öppningstakten ökar, även i fortsättningen åtföljas av lämpliga åtgärder inom de aktuella områdena, både på det nationella planet och på gemenskapsplanet. Kommissionen kommer i det här avseendet att noga bevaka utvecklingen och vid behov lägga fram erforderliga förslag.

Det är också på sin plats att understryka att den lagstiftningsfas som nu följer bara är en av de åtgärder som behöver vidtas för att man skall uppnå en välfungerande inre marknad. Man har åstadkommit mycket inom ramarna för Florens- och Madridforumen för el respektive gas, men det är av avgörande betydelse att komma vidare. Det gäller särskilt t.ex. tariffsystemen för gränsöverskridande överföringar av el och gas samt hantering av överbelastningssituationer på elsidan. De resultat som hittills framkommit i forumet för reglering av elförsörjningen kommer att omformas till lagstiftningsåtgärder av kommissionens.

Särskilt på elsidan behöver man nu skapa ett officiellt regelverk på basis av resultaten från forumet om gränsöverskridande tillträde till kraftnät. På så sätt skapar man möjlighet inom området att anta beslut som är direkt tillämpliga. Kommissionen har därför beslutat att ett förslag enligt detta krav skall läggas fram inför Europaparlamentet och rådet.

Dessutom måste man nå fortsatta resultat när det gäller att anta redan existerande förslag inom miljö- och skatteområdena. För att sörja för att den höga kvaliteten på allmännyttiga tjänster upprätthålls och förbättras även framdeles kommer kommissionen att fortsätta sin pågående jämförande undersökning. Under 2001 kommer också ett meddelande i den här frågan att antas av kommissionen, som också kommer att jobba vidare med frågor om försörjningstrygghet. Den 29 november 2000 antog kommissionen en grönbok [KOM(2000) 769] om denna fråga, och det fortsatta arbetet inom det här området kommer att tillmätas stor betydelse. Samtliga dessa frågor kommer även fortsättningsvis att vara prioriterade områden för kommissionen, samtidigt som ytterligare lagstiftningsåtgärder vidtas med syfte att fullborda de inre marknaderna för gas och el.