RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN Kommissionens tredje rapport om kontrollsystemet för traditionella egna medel (1997 - 1999) (Artikel 18.5 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/00 av den 22 maj 2000)

INNEHÅLLSFÖRTECKNING

1. Inledning

2. Kontrollernas rättsliga ramar och mål

2.1. Rättsliga ramar

2.2. Kontrollernas syfte

3. Kontrollsystemets funktion på gemenskapsnivå

3.1. Kontroll av rättsliga bestämmelser

3.2. Kontroll av handlingar

3.3. Kontroller på platsen i medlemsstaterna

4. Kommissionens kontrollverksamhet 1997-99

4.1. Hur kontrollerna på platsen genomförs

4.2. Kontrollernas förlopp

4.3. De viktigaste resultaten av kontrollverksamheten

4.3.1. Iakttagelser kring förvaltningen av tullförfarandena

4.3.2. Iakttagelser kring förvaltningen av bokföringsförfarandena

4.3.3. Andra förfaranden

4.4. Hur kommissionens kontrollåtgärder följs upp inom lagstiftningen och räkenskaperna

4.4.1. Uppföljning av lagstiftningen

4.4.2. Uppföljning av finansiella uppgifter

4.4.3. Organisatorisk uppföljning

4.5. Medlemsstaternas ekonomiska ansvar

4.6. Tillämpningen av artikel 17.2 i förordning nr 1150/00

5. Utvärdering av kontrollsystemets funktion

5.1. Helhetsbedömning: kontrollerna är fortfarande nödvändiga

5.2. Kontakterna med revisionsrätten: stigande betydelse

5.3. Det gemensamma revisionsinitiativet

SAMMANFATTNING

Denna rapport läggs fram för budgetmyndigheten enligt artikel 18.5 i förordning 1150/00 och redovisar hur systemet för traditionella egna medel har fungerat under perioden 1997-1999. Rapporter av detta slag utarbetas en gång vart tredje år och ger en helhetsbild av de kontroller som kommissionen utför av tullförfaranden och räkenskaper på flerårsbasis. Därigenom ges också underlag för hur kommissionen skall kunna förbättra resultaten.

I denna rapport beskrivs först de allmänna mål kommissionen vill uppnå genom kontrollerna av de traditionella egna medlen, nämligen att bibehålla likvärdiga konkurrensvillkor för aktörerna inom Europeiska unionen och att förbättra uppbörden och informationen till budgetmyndigheten. De rättsliga ramar och bestämmelser som styr kontrollerna redovisas, liksom hur kontrollerna på gemenskapsnivå utfördes mellan 1997 och 1999.

Kommissionen tog under perioden initiativ till sammanlagt 70 kontrollbesök, såväl egna kontroller som i gemensam regi, fördelade på samtliga femton medlemsstater. Vid kontrollerna upptäcktes 246 oegentligheter, varav 185 var av räkenskapsmässig karaktär och 61 rörde tullhantering. Uppdagandet av dessa oegentligheter har i finansiella termer resulterat i att medlemsstaterna till dags dato betalat in 3 035 347 euro i skuldbelopp exklusive räntor och 6 971 898 euro i dröjsmålsräntor.

Bortsett från dessa finansiella aspekter utgör de upptäckta felen en värdefull informationskälla beträffande de svårigheter som medlemsstaterna stöter på vid tillämpningen av tull- och redovisningsbestämmelserna. Bland annat kan det uppdagas fall där gällande nationella bestämmelser inte stämmer överens med andemeningen i gemenskapsbestämmelserna, och samtidigt kan konsekvenserna av dessa avvikelser för gemenskapernas egna medel påvisas. Analysen av de oegentligheter som förekommit kan på så sätt tjäna som stöd för reformer av gällande bestämmelser och för att utveckla tydligare gemenskapsregler.

En av rapportens slutsatser är att det behöver följas upp hur kontrollsystemen för de traditionella egna medlen fungerar som helhet, såväl kontrollen av tullförfarandena som de finansiella aspekterna och lagstiftningen.

I rapporten behandlas slutligen hur systemet för kontroll och uppbörd som helhet har utvecklats. De viktigaste inslagen i den strategi som kommissionen vill utveckla på medellång sikt beskrivs. Dels diskuteras valet av metod, dels hur arbetet skall bedrivas i ett förnyat partnerskap mellan kommissionen och medlemsstaterna i dessa frågor.

Vad gäller tillvägagångssättet för kontrollerna strävar kommissionen efter en ökad användning av alla metoder som kan tjäna till att kontrollerna förflyter smidigare eller till att uppföljningen av dess åtgärder förbättras.

Vid sidan om denna metoddiskussion vill kommissionen föra över mer ansvar till medlemsstaterna, och det är därför särskilt viktigt att studera de praktiska följderna av att medlemsstaterna gjorts ekonomiskt ansvariga för vissa typer av fel som begås av deras egna myndigheter. Detta skall också ses som ett led i strävan att fördela den ekonomiska bördan så rättvist som möjligt mellan medlemsstaterna, enligt de riktlinjer för en sund och effektiv förvaltning som fastställdes i samband med SEM 2000-initiativet. Kommissionen överväger emellertid också ett nytt tillvägagångssätt för de gemensamma kontrollerna, baserat på det gemensamma revisionsinitiativet (Joint Audit Initiative), där samarbetet mellan de berörda gemenskapsinstanserna och medlemsstaterna skulle ta nya former. Dessa förändringar utgör också ett led i de nödvändiga anpassningarna inför den kommande utvidgningen.

RAPPORT FRÅN KOMMISSIONEN

Kommissionens tredje rapport om kontrollsystemet för traditionella egna medel (1997 - 1999) (Artikel 18.5 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/00 av den 22 maj 2000)

1. Inledning

En rapport om hur systemet för kontroll av gemenskapens egna medel fungerar lämnas vart tredje år till Europaparlamentet och rådet på det sätt som föreskrivs i artikel 18.5 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1150/00 [1] av den 22 maj 2000 om genomförande av beslut 94/728/EG, Euratom om systemet för gemenskapernas egna medel [2] (nedan kallad "förordning nr 1150/00") [3].

[1] EGT L 130, 31.5.2000, s. 1-9.

[2] EGT L 293, 12.11.1994, s. 9.

[3] Resultaten av de kontroller som utförs av medlemsstaterna meddelas kommissionen i enlighet med artikel 17.3 i förordning nr 1150/00.

Den första rapporten omfattade perioden 1989-1992 och sändes till budgetmyndigheten den 4 januari 1994 [4]. Den andra omfattade perioden 1993-1996 och sändes den 8 december 1997 [5].

[4] Dokument KOM(93) 691 slutlig, 4.1.1994.

[5] Dokument KOM(97) 673, 1.12.1997.

I den här rapporten beskrivs och analyseras hur kontrollsystemet för de traditionella egna medlen har fungerat under tiden januari 1997 - december 1999. Här redogörs också för uppföljningen av vissa fall fram till den 31 december 1999. Rapporten är disponerad så att den inleds med en översikt över de allmänna mål som kommissionen har haft för kontrollerna och en beskrivning av de rättsliga ramarna för de olika kontrollformerna, varefter följer en konkret beskrivning av hur kontrollsystemet fungerar på gemenskapsnivå.

Därefter redogörs för kommissionens kontrollverksamhet sådan som den har utförts mellan den 1 januari 1997 och den 31 december 1999. Detta följs av en utvärdering av resultaten av dessa kontroller, och vissa slutsatser och bedömningar av kommissionens kontrollverksamhet dras [6]. Slutligen beskrivs de finansiella och lagstiftningsmässiga åtgärder som har vidtagits med anledning av kontrollerna och hur de har påverkat lagstiftningens utveckling på olika områden.

[6] I rapporten behandlas särskilt de kontroller som har utförts av gemenskapens institutioner (kommissionen och revisionsrätten). De kontroller som medlemsstaterna har gjort tas däremot inte upp, då dessa har redovisats i detalj i särskilda rapporter.

Rapporten diskuterar också hur uppbörden av de egna medlen kan förbättras och tar i samband därmed också upp frågan om medlemsstaternas ekonomiska ansvar och redovisar hur det gemensamma revisionsinitiativet utvecklades.

I fall där allvarliga brister har kunnat konstateras har kommissionen lämnat en redogörelse för ärendet i fråga och av de åtgärder som redan har vidtagits för att rätta till situationen. I några fall har det lett till överträdelseförfaranden.

2. Kontrollernas rättsliga ramar och mål

2.1. Rättsliga ramar

Grunden för systemet för uppbörd av egna medel är tre förordningstexter.

Rådets beslut nr 94/728/EG, Euratom av den 31 oktober 1994 [7] utgör den rättsliga grunden för gemenskapernas system för egna medel. Bland annat finns där en definition av de egna medel som är uppförda i gemenskapens budget.

[7] EGT L 293, 12.11.1994, s. 9.

De rättsliga genomförandebestämmelserna för beslut nr 94/728 infördes genom förordning nr 1150/00. I den fastställs systemet för uppbörd av traditionella egna medel (art. 2), reglerna för hur de skall bokföras i A- och B-räkenskaperna (art. 6.3) och hur de skall tillhandahållas kommissionen (art. 10). Den innehåller också bestämmelser om hur kommissionen skall underrättas om fall av bedrägeri och oegentligheter som medlemsstaterna har upptäckt, för att en noggrannare uppföljning av uppbörden skall kunna göras i dessa fall (art. 6.4), och bestämmelser om fritagande från skyldigheten att tillhandahålla egna medel (art. 17.2) och om kontrollerna (art. 18.2 och 18.3).

En ändring av artiklarna 2 och 17 i förordning nr 1150/00, motiverad av behovet att stärka uppbördsmetoderna för de egna medlen och förbättra bestämmelsernas tydlighet, ligger hos rådet för granskning.

Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1026/99 [8] av den 10 maj 1999 innehåller regler för sådana kontrollresor som utförs enligt artikel 18 i förordning nr 1150/00 i samarbete med medlemsstaternas myndigheter [9]. Där beskrivs de rättigheter och skyldigheter som kommissionens utsända representanter har under utövandet av sina undersökningsbefogenheter.

[8] EGT L 126, 20.5.1999, s. 1-3.

[9] Enligt artikel 18.2 i förordning nr 1150/00.

2.2. Kontrollernas syfte

Uppbörden av traditionella egna medel kan kontrolleras på olika sätt: kontroll av handlingar, kontroll av lagstiftning och kontroller på platsen. Kontrollerna har tre precisa syften:

- Att upprätthålla likvärdiga konkurrensförhållanden mellan ekonomiska aktörer som importerar varor från tredje land. Bara genom en verklig kontroll som utövas av en opartisk överstatlig instans och vars resultat kommer till Europaparlamentets och via rådet också till samtliga medlemsstaters kännedom, kan förvridningar av konkurrensen undvikas. Kommissionen måste säkerställa att medlemsstaterna tillämpar gemenskapens bestämmelser på ett riktigt sätt. En analys av de svårigheter som medlemsstaterna möter i tillämpningen av lagstiftningen och av vissa brister kan dessutom bidra till en förbättring av gemenskapens regelverk och göra det klarare och tydligare.

- Förbättra uppbördssituationen så att den ekonomiska bördan fördelas på ett riktigt sätt medlemsstaterna emellan, det vill säga så att den bärs av den som har haft den ekonomiska fördelen av en transaktion. Eftersom varje minskning av de traditionella egna medlen "automatiskt" kompenseras med ett ökat uttag av egna medel från BNI, är det i verkligheten medlemsstaternas skattebetalare som får ta sådana förluster. Att kommissionen systematiskt kontrollerar medlemsstaternas uppbördssystem ger upphov till finansiella korrigeringar, vilket gör att administrationerna i medlemsstaterna måste ta sitt ansvar i fråga om uppbörd av de egna medlen på allvar.

- Ge budgetmyndigheten information. Kontrollen av medlemsstaternas uppbördsverksamhet är nödvändig för att kommissionen skall ha kännedom om situationen i medlemsstaterna och kunna bedöma hur effektiv och energisk deras uppbörd av unionens egna medel är. När kommissionen har en helhetsbild kan den redovisa inför budgetmyndigheten hur inkomstsidan av budgeten har genomförts.

3. Kontrollsystemets funktion på gemenskapsnivå

Kommissionen utför flera typer av kontroller av medlemsstaternas system för uppbörd av traditionella egna medel. Förutom de kontroller som Generaldirektoratet för budget självt genomför i egenskap av utanordnare för budgetinkomsterna, övervakas systemets funktion i samband med bevakningen av gemenskapens fordringar i allmänhet. Kommissionen är dessutom skyldig att svara på de anmärkningar som revisionsrätten gör vid de kontroller som den utför enligt artikel 248 i fördraget och anmärkningarna i revisionsrättens årsrapport, särskilda rapporter och sektoriella skrivelser, och vidta åtgärder med anledning av dessa. Detsamma gäller för Europaparlamentets frågor under beviljandet av ansvarsfrihet för genomförandet av budgeten.

Uppbörden av de egna medlen har delegerats till medlemsstaterna. De har det konkreta ansvaret för genomförandet av systemet och behåller 10 % av totalsumman av de fastställda egna medlen för sina uppbördskostnader. Kommissionen ser till att medlemsstaterna tillämpar gemenskapens lagstiftning på ett riktigt sätt och redovisar inför budgetmyndigheten. Hur medlemsstaternas och kommissionens uppgifter kompletterar varandra regleras i befintlig lagstiftning.

Medlemsstaterna har uttrycklig skyldighet att själva utföra kontroller [10] och redovisa dessa för kommissionen. De verifikationer som utförs på nationellt plan kan emellertid inte befria kommissionen från att utöva sina befogenheter på området. Med sina egna kontroller kan kommissionen förvissa sig om att medlemsstaterna uppfyller sina skyldigheter gentemot gemenskapen och står på samma nivå inbördes. Syftet med kontrollerna är alltså att få bekräftat att de egna medel som medlemsstaterna tillhandahåller kommissionen motsvarar vad de är skyldiga att uppbära. Det innebär att gemenskapens inkomster följs från det att de uppstår över fastställandet, bokföringen och tillhandahållandet till dess att de skrivs in i kommissionens räkenskaper.

[10] Artikel 18.1 i förordning nr 1150/00.

För att uppnå detta syfte utövar kommissionen [11] tre slag av kontroller: kontroll av rättsliga bestämmelser, kontroll av handlingar och kontroller på plats i medlemsstaterna. Nedan visas en schematisk översikt över gemenskapens system för kontroll av traditionella egna medel, så som det är inrättat på gemenskapsnivå och genomförs av kommissionen :

[11] De kontroller som genomförs av kommissionen, i synnerhet av GD Budget, är endast en del av de kontroller som utförs av gemenskapsinstitutionerna. Revisionsrätten har behörighet inom detta område (artikel 248 i fördraget) och Europaparlamentet har också möjlighet att utöva kontrollfunktioner (artikel 276 i fördraget).

>Plats för tabell>

3.1. Kontroll av rättsliga bestämmelser

Detta slag av kontroll består i en granskning av medlemsstaternas rättsliga och administrativa bestämmelser på bokförings- och tullområdena. Sådan granskning utförs bland annat som förberedelse inför en kontrollresa eller som uppföljning till en sådan. Arbetet med att gå igenom de ärenden som medlemsstaterna redovisar enligt artikel 17.2 i förordning nr 1150/00 (avskrivning av anspråk) kan också ligga till grund för en sådan analys. När vissa bestämmelser i en medlemsstat inte står i överensstämmelse med gemenskapens lagstiftning, föreslår kommissionen ändringar. I allmänhet är det med denna metod möjligt att finna tillfredsställande lösningar utan att tillgripa överträdelseförfarande.

3.2. Kontroll av handlingar

Kommissionens kontroll av handlingar består i att analysera dels bokföringsutdrag och bokföringsrapporter, dels medlemsstaternas årsrapporter om resultaten av deras kontroller.

Enligt artikel 6.3 a i förordning nr 1150/00 skall medlemsstaterna föra bok över de egna medlen, de så kallade "A"-räkenskaperna. Enligt artikel 2 i förordning nr 1150/00 skall fastställda och uppburna egna medel [12] införas i dessa räkenskaper och redovisas i en månadsrapport [13] som medlemsstaten sänder till kommissionen. Kommissionen skall om nödvändigt göra ändringar genom att korrigera rapporten. Det kan även innebära att medlemsstaten måste betala dröjsmålsränta.

[12] Avgifter som har fastställts och meddelats gäldenären och som sedan har förfallit.

[13] Månadsrapporten om A-räkenskaperna skall överlämnas till kommissionen senast den första arbetsdagen efter den 19 i den andra månaden efter den månad under vilket avgiften fastställdes.

Enligt artikel 6.3 b i förordning nr 1150/00 skall avgifter som har fastställts men inte införts i A-räkenskaperna därför att de ännu inte har uppburits och ingen säkerhet har ställts, införas i så kallade särskilda räkenskaper, oftare benämnda "B"-räkenskaper. Där kan man också införa fastställda avgifter där säkerhet har ställts men aktören i fråga har rest invändningar. Samtliga belopp i dessa räkenskaper skall återges i den rapport om B-räkenskaperna som medlemsstaterna skall sända till kommissionen kvartalsvis [14].

[14] Kvartalsrapporten om B-räkenskaperna skall överlämnas till kommissionen senast den första arbetsdagen efter den 19 i den andra månaden efter det kvartal under vilket avgiften fastställdes.

Kommissionen skall försäkra sig om att varje kvartalsrapport stämmer överens med den föregående med hänsyn till fastställda anspråk, korrigeringar, annulleringar och inbetalningar under det kvartal som rapporten avser. Vid avvikelser skall den berörda medlemsstaten kontaktas så att det kan fastställas vad de beror på.

Enligt artikel 17.2 skall medlemsstaterna också meddela kommissionen avskrivna belopp i halvårsrapporter. Detta är fall där uppbörd av fastställda anspråk inte har kunnat äga rum av skäl som inte kan tillskrivas medlemsstaterna. Kommissionen kan ge sina synpunkter till känna inom sex månader. Artikel 17.2 i förordning nr 1150/00 utgör det enda undantaget till den regel som säger att alla avgifter som har fastställts (enligt artikel 2 i samma förordning) skall ställas till kommissionens förfogande. Enligt den skall kommissionen granska om medlemsstaten har visat tillräcklig omsorg i sina åtgärder för fastställande och uppbörd av avgiften i fråga. Utöver gemenskapens bestämmelser granskar kommissionen särskilt hur medlemsstatens administrativa och rättsliga bestämmelser om indrivning har följts. Om bestämmelserna har respekterats godkänner kommissionen att medlemsstaten fritas från att ställa beloppet till förfogande.

Om kommissionen anser att medlemsstaten inte har visat erforderlig omsorg när det gäller att värna om gemenskapens finansiella intressen, ifrågasätts det ekonomiska ansvar som denna har visat i förhållande till artikel 8 i beslutet om egna medel (94/728/EG, Euratom) och artikel 2 och artikel 17.1 i förordning nr 1150/00. Medlemsstaten uppmanas att inom en viss tid tillhandahålla ett belopp som motsvarar de anspråk som inte har uppburits. Om den fastställda tidsfristen överskrids kan en dröjsmålsränta krävas.

Före den 1 april varje år skall medlemsstaterna i enlighet med artikel 7 i förordning nr 1150/00 översända en sammanfattande redovisning till kommissionen över samtliga anspråk som fastställts och uppburits under föregående år. Den sammanfattande redovisningen skall åtföljas av en rapport om uppbörden av traditionella egna medel. Kommissionen utvärderar uppgifterna i dessa rapporter genom att jämföra dem med de övriga redovisningsuppgifter som finns tillgängliga.

Enligt artikel 17.3 i förordning nr 1150/00 skall medlemsstaterna i halvårsrapporter anmäla resultaten av egna kontroller till kommissionen. Rapporterna skall innehålla allmänna uppgifter och principfrågor rörande de viktigaste problem som har uppstått i tillämpningen av förordning nr 1150/00, i synnerhet vid tvister. Kommissionen skall för varje budgetår utarbeta en sammanfattande rapport, som skall innehålla två övergripande slag av uppgifter: dels skall den ge en bild av medlemsstaternas egentliga kontrollverksamhet, dels skall den bedöma resultaten i kampen mot bedrägerier och oegentligheter [15].

[15] Kommissionen har hittills upprättat följande rapporter: - Rapport 1996 : Dok. XIX/24329/98, 27.5.1998. - Rapport 1997 : Dok. COM(1999) 110 slutlig, 12.3.1999. - Rapport 1998 : Dok. COM(2000) 107 slutlig, 29.2.2000.

Kommissionen övervakar också medlemsstaternas uppbördsverksamhet i fråga om traditionella egna medel utifrån de uppgifter som dessa förser kommissionen med genom dataprogrammet Ownres. Uppgifterna rör främst fall av bedrägeri och oegentligheter som meddelas i enlighet med artikel 6.5 i förordning nr 1150/00. Samtliga de upplysningar som överlämnas genom Ownres analyseras också av Byrån för bedrägeribekämpning (OLAF).

Eftersom kommissionen får in ett mycket stort antal meddelanden om bedrägerier och meddelanden enligt systemet för ömsesidigt bistånd i fråga om fall som gäller över 10 000 euro, har man inrättat två metoder för att bearbeta uppgifterna: dels en statistisk bearbetning av bedrägerimeddelandena, dels en grundlig granskning av särskilt besvärliga fall som meddelats enligt systemet för ömsesidigt bistånd.

Syftet med det första förfarandet, som kallas "Provgrupp A", är att ge en bild av uppbördssituationen som helhet. En första rapport av detta slag lades fram inför budgetmyndigheten 1995 (Rapport A95 av den 6 september 1995). En andra rapport beräknas kunna läggas fram under 2000.

Det andra förfarandet, som kallas "Provgrupp B", har till syfte att följa uppbördsåtgärderna för ett visst antal representativa fall ända fram till det definitiva avslutandet. Två rapporter av detta slag, B94 och B98, har tagits fram, en tredje är under utarbetande (B2000). I rapport B94 tas sex representativa fall upp, gällande sammanlagt omkring 124 miljoner euro i avgifter, och i rapport B98 nio fall, gällande omkring 136 miljoner euro i avgifter. [16]

[16] Kommissionens rapporter om uppbörd av traditionella egna medel i samband med fall av bedrägerier och oegentligheter ("Provgrupp A94", KOM(95) 398 slutlig av den 6 september 1995, "Provgrupp B94", KOM (97) 259 slutlig av den 9 juni 1997 och "Provgrupp B98", KOM(1999) 160 slutlig av den 21 april 1999.

Vid en jämförelse mellan rapporterna B94 och B98 kan man se avsevärda framsteg i uppbörden i medlemsstaterna. Andelen faktiskt uppburna avgifter har stigit från 2 % i rapport B94 till 12 % i rapport B98. Vidare har andelen preskriberade fall minskat kraftigt, från 12 % till 4 %. I sådana fall, där orsaken till att de egna medlen i fråga inte har kunnat uppbäras är bristande omsorg från medlemsstatens sida, hålls denna ekonomiskt ansvarig för förlusten för EU:s budget.

3.3. Kontroller på platsen i medlemsstaterna

Kontrollen av lagstiftningen och kontrollen av handlingarna är viktiga metoder i granskningsprocessen. Ett effektivt kontrollsystem innehåller emellertid också kontroller på platsen. De ger kommissionen tillfälle att utifrån förhållandena i medlemsstaterna granska och skärpa genomförandet av gemenskapslagstiftningen om traditionella egna medel och att undersöka om de slutsatser som dragits efter andra kontroller är riktiga.

Strategin för kontrollerna på platsen består i att försäkra sig om att medlemsstaterna genomför bestämmelser som följer gemenskapslagstiftningen för att garantera att handelstransaktionerna är regelmässiga. För att förbättra kontrollerna har kommissionen tagit fram nya metoder: dels detaljerade frågeformulär som sänds till medlemsstaterna före varje kontroll på platsen, dels kontrollanvisningar som enbart är avsedda för de utsända tjänstemännen. Detta tas upp i punkt 4.4.3. Under kontrollerna skall medlemsstaterna ge kommissionens representanter tillgång till alla styrkande handlingar.

Det finns två slag av kontroller på platsen, båda utförda i nära samarbete med nationella tjänstemän. De gemensamma kontrollerna genomförs i samarbete med medlemsstaten, medan de egna kontrollerna genomförs på kommissionens initiativ. Båda utförs i enlighet med bestämmelserna i förordningarna nr 1150/00 och 1026/99. I de medlemsstater som har störst betydelse för de egna medlen utförs båda slagen av kontroll varje år.

4. Kommissionens kontrollverksamhet 1997-99

4.1. Hur kontrollerna på platsen genomförs

Kommissionens kontroller genomförs på grundval av ett årsprogram utarbetat av Generaldirektoratet för budget, och medlemsstaterna informeras om vilka områden de gemensamma kontrollerna skall beröra. Andra avdelningar inom kommissionen kan delta i programmet beroende på vilka områden som berörs. Sådana kontroller utgör mer än 35 % av verksamheten i den enhet som har ansvar för kontrollen av uppbörden av traditionella egna medel. Kontrollerna genomförs i nära samarbete med berörda nationella myndigheter och utförs på ett sätt som garanterar öppenhet och spridning av information. I samband med varje kontroll upprättas en rapport som främst behandlar hur kontrollen har förlöpt och de eventuella oegentligheter som har iakttagits under granskningen. Medlemsstaten har tre månader på sig för att formulera sina iakttagelser. Kommissionen ser till att tvistiga mål följs upp ända till dess att ärendet är fullständigt avslutat.

4.2. Kontrollernas förlopp

Under perioden 1997-1999 utförde kommissionen totalt sjuttio kontroller - 45 gemensamma och 25 egna. I tabellerna i bilagorna 1 och 2 till denna rapport redovisas dessa, fördelade på slag, berört område (tullförfarande och redovisningsförfarande) och medlemsstat för varje år.

4.3. De viktigaste resultaten av kontrollverksamheten

Mer än 100 miljoner tulldeklarationer behandlas årligen i Europeiska unionen. Om man sammanfattar de kontroller som utfördes under 1997-1999 är helhetsbilden positiv, trots oegentligheter av olika vikt som kom fram. Den djupgående granskningen av hur de nationella myndigheterna har tillämpat gemenskapens bestämmelser såväl inom tullområdet som på det finansiella området har gjort att 246 oegentligheter har upptäckts, varav 185 räkenskapsmässiga. Dessa fördelar sig som visas i nedanstående figur:

>Hänvisning till>

4.3.1. Iakttagelser kring förvaltningen av tullförfarandena

- Kommissionen har inlett en åtgärd för kontroll av förmånsordningarna på det sätt som anges i kommissionens meddelande om förvaltningen av förmånsordningarna [17]. Före kontrollerna mottog medlemsstaterna ett detaljerat frågeformulär. Resultaten av kontrollåtgärden redovisas i en tematisk rapport (som kan beställas [18]).

[17] KOM(97) 402, 23.7.1997.

[18] Dokumentet kan beställas från GD Budget, tfn (32-2) 296 24 65.

Kontrollerna bekräftade att vissa problem fortfarande finns kvar i tillämpningen av förmånsordningarna. I ovannämnda meddelande lägger kommissionen fram ett program för nya förvaltningsmetoder för förmånsordningarna, som fortfarande har betydelse inom handelspolitiken. De oegentligheter som har avslöjats understryker medlemsstaternas svårigheter med att tillämpa lagstiftningen om efterhandskontrollen av varornas ursprung och de följder detta får för uppbörden.

Kommissionen har begärt att medlemsstaterna skall se till att de nationella anvisningarna och information från kommissionen sprids bättre till de lokala myndigheterna, att oavslutade ärenden målmedvetet skall följas upp och att fastställda avgifter skall tillhandahållas kommissionen i rätt tid eller i annat fall tillsammans med dröjsmålsränta.

- I fråga om extern gemenskapstransitering och TIR-ordningen utfördes kontroller i alla medlemsstater. De påvisade oegentligheterna - främst försenat avslutande av transiteringsförfaranden och otillräckliga rutiner för kontroll av handlingar - fick som främsta följd att uppbörden försenades.

De medlemsstater för vilka anmärkningar gjordes på olika punkter uppmanades att noggrant se till att tillämpningsföreskrifterna till gemenskapens tullkodex [19] följs i fråga om transiteringar, och att vidta alla åtgärder som krävs för att utestående avgifter för egna medel skall täckas så fullständigt som möjligt av den samlade säkerheten.

[19] Rådets förordning (EEG, Euratom) nr 2913/92, 12.10.1992. EGT L 302, 19.10.1992, s. 1-50.

Kommissionen har inlett två överträdelsesförfaranden, mot Tyskland och Nederländerna. Kommissionen anser att de tyska myndigheterna inte visade nödvändig omsorg, då de inte inledde något förfarande för att driva in avgifter för 509 TIR-carneter, motsvarande 10,22 miljoner euro i egna medel, för vilka säkerhet hade ställts. Nederländerna har vägrat att betala in dröjsmålsränta för 2,42 miljoner euro på grund av försenat fastställande av egna medel för icke avslutade handlingar för extern transitering. Det är inte uteslutet att överträdelseförfaranden inleds också mot andra medlemsstater.

- Kommissionens tjänstemän har också funnit brister i uppföljningen av ofullständiga deklarationer, särskilt vid datoriserade förfaranden. Kommissionen har påmint de medlemsstater det gäller om ett antal skyldigheter som deras myndigheter måste iaktta, såsom att kontrollera att aktörerna följer gemenskapslagstiftningen i fråga om internationell handel, att kräva säkerhet och att tillhandahålla de traditionella egna medlen inom fastställd tid.

- Förfarandet för återbetalning, eftergift och bokföring i efterhand av tullskuld har under 1999 kontrollerats i samtliga medlemsstater. De vanligaste oegentligheterna har gällt att återbetalningen var oberättigad, att ingen rättslig grund fanns för återbetalning och att de handlingar där återbetalningen motiverades inte hade bevarats.

4.3.2. Iakttagelser kring förvaltningen av bokföringsförfarandena

- Förfarandena för uppbörd av fordringar har systematiskt kontrollerats i samtliga medlemsstater under perioden. Åtskilliga fall har avslöjats där egna medel inte har fastställts eller har fastställts med försening eller där de inte har uppburits och tillhandahållits. Detta slag av felaktigheter, som oftast har berott på brister i uppföljningen av ärenden, har kommit i dagen i flera medlemsstater. Bristerna har gett anledning till krav på rättelse och betalning av dröjsmålsränta. Medlemsstaterna har uppmanats att se över sina förfaranden i samtliga fall där de kan medföra att tiden mellan fastställandet och tillhandahållandet konsekvent förlängs. Detta gäller i synnerhet förfarandena för uppbörd i efterhand.

- De särskilda räkenskaperna granskas både systematiskt och punktvis av kommissionen - 34 kontroller under referensperioden. Också revisionsrätten granskar dessa med stor noggrannhet.

B-räkenskaperna förs på lokal nivå i de flesta av medlemsstaterna, och den dagliga förvaltningen av den omfattar tusentals betalningar. När de centraliseras till det nationella planet uppstår därför oundvikligen enstaka felaktigheter, något som revisionsrätten också redan har påvisat. Detta påverkar tillhandahållandet av traditionella egna medel. Kontrollen av B-räkenskaperna gör det möjligt att granska om posterna är välgrundade både på inkomstsidan, bland annat införda garantibelopp, och på utgiftssidan, främst för att försäkra sig om att annulleringarna inte döljer avskrivningar.

- Slutligen har förvaltningen av systemet för kumulativ återbetalning inom rissektorn granskats fem gånger under 1999: i Frankrike, Tyskland, Nederländerna, Storbritannien och Belgien. Systemet för kumulativ återbetalning inom rissektorn infördes på försök för tiden från mitten av 1997 till slutet av juni 1998 (och förlängdes så till den 31 december 1998) på grund av ett åtagande inom GATT. Systemet gäller endast för råris och har till syfte att justera de avgifter som skall erläggas efter de priser som verkligen betalas vid införseln i Europeiska unionen. Det är en annan metod än den normala, där man beräknar schablonavgifter utifrån ett referenspris (medelpriset på världsmarknaden). De importörer som har valt det systemet får återbetalt skillnaden mellan det deklarerade priset och referenspriset i återbetalningar som kumuleras över sex månader.

Kontrollerna kring de nationella myndigheternas tillämpning av detta system skapade en bättre förståelse av verkligheten. Bortsett från de finansiella korrigeringar som kan följa av kommissionens bedömning av situationen, kommer de att bli till nytta i framtiden i samband med kommande förhandlingar inom ramen för Världshandelsorganisationen. På kort sikt har systemet för övrigt tjänat som prov på de nationella myndigheternas förmåga att tillämpa ett komplicerat system och att snabbt införa tillförlitliga förfaranden och göra dem operativa. Det har också visat kommissionens förmåga att vidta de kontrollåtgärder som krävs för att rätta tänkbara funktionsfel. För fyra medlemsstater påvisades i kontrollrapporten ett visst antal fel, väsentligen av formellt slag, i tillämpningen av ett system som i mer än ett avseende går stick i stäv mot vanlig tullpraxis. För den femte medlemsstaten är granskningen fortfarande oavslutad, sedan OLAF trätt in för att göra kompletterande undersökningar.

4.3.3. Andra förfaranden

- Fall har framkommit där bedrägerimeddelanden inte har sänts till kommissionen trots att detta föreskrivs i artikel 6.5 i förordning nr 1150/00. Sådana oegentligheter ger anledning till enstaka anmärkningar bland annat kring hur lagstiftningen skall tolkas. Kommissionens tjänstemän har emellertid också noterat att dessa fall i några medlemsstater inte alls har följts upp tillräckligt.

Registreringen av fall av bedrägerier och oegentligheter i databasen Ownres och tillförlitligheten i de meddelanden som sänds via detta program kommer att kontrolleras av kommissionen under loppet av år 2000.

- Som helhet är förvaltningen av förfarandena för fastställande och betalning av sockeravgifterna i medlemsstaterna tillfredsställande. Kontrollerna inom den sektorn har påvisat ett visst antal oegentligheter utan någon större ekonomisk betydelse.

4.4. Hur kommissionens kontrollåtgärder följs upp inom lagstiftningen och räkenskaperna

4.4.1. Uppföljning av lagstiftningen

När kommissionens utsända representanter vid kontroller i medlemsstaterna konstaterar att landets rättsliga eller administrativa bestämmelser inte har anpassats till gemenskapens eller har andra brister, uppmanar de alltid medlemsstaten att vidta nödvändiga åtgärder för att anpassa dem till gemenskapens krav. Detta gäller såväl tullområdet som det finansiella området och är en viktig konsekvens av kommissionens kontrollverksamhet.

De oegentligheter som kommissionens tjänstemän finner är också en viktig källa till information om de problem som medlemsstaterna möter vid tillämpningen av tullagstiftningen och hur dessa påverkar de egna medlen. Analysen av dem kan leda till reformer av de nuvarande bestämmelserna, vilket kan göra gemenskapslagstiftningen tydligare.

- Ett kvarstående problem inom förmånsordningarna är medlemsstaternas tolkning av begreppet "berättigad misstanke" i fråga om ursprungsintygs giltighet. Avsaknaden av allmänna gemenskapsbestämmelser i frågan, gällande för alla förmånsordningar och förmånssystem, gör att det är omöjligt att få en enhetlig tillämpning medlemsstaterna emellan av bestämmelsen om indragning av tullförmåner i fall där de gynnade länderna inte svarar i tid eller svarar ofullständigt. Begreppet är viktigt för försvaret av gemenskapens ekonomiska intressen.

Svaren på det frågeformulär som riktades till medlemsstaterna före kontrollerna återges och analyseras i en tematisk rapport som har överlämnats till behöriga avdelningar i kommissionen och lagts fram inför alla medlemsstater under sammanträdet med Rådgivande kommittén för egna medel den 10 december 1999.

Ett utkast till meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet om begreppet "berättigad misstanke" håller dock på att förberedas. Där föreslås ett mer systematiskt bruk av systemet för förvarning av importörerna när det fastställts rimligt tvivel beträffande en varas ursprung. Detta är en av flera åtgärder som är avsedda att förbättra och förtydliga reglerna för förvaltningen av förmånsordningarna och som återfinns i kommissionens meddelande om detta (KOM(97) 402, 23.7.1997). Det syftar till att förhindra att aktörerna skall kunna åberopa god tro i tid och otid. Förslag om ändring av detta senare begrepp är för övrigt under granskning.

- Efter den slutrapport och de rekommendationer som lagts fram av Europaparlamentets undersökningskommitté har kommissionen utarbetat en åtgärdsplan för transiteringen i Europa. [20]

[20] Europaparlamentets dokument PE 220.895/def., 20.2.1997, och kommissionens dokument COM(97) 188 slutlig, 30.4.1997.

Datoriseringen av denna ordning regleras av två texter, som utgör rättslig grund för det nya systemet och som trädde i kraft den 31 mars 1999: kommissionens förordning (EG) nr 502/99 [21] om ändring av vissa tillämpningsföreskrifter till tullkodexen, och beslut nr 1/1999 av den blandade EG-Efta-kommittén för gemensam transitering om ändring av bilagorna I, II och III till konventionen av den 20 maj 1987. Det praktiska genomförandet pågår. Inom lagstiftningen har Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 955/99 [22] av den 13 april 1999 medfört vissa ändringar av tullkodexens bestämmelser om extern transitering. Tillämpningsföreskrifterna till denna har inte godkänts ännu. Detsamma gäller de ändringar som skall göras i ordningen för gemensam transitering.

[21] EGT L 65, 12.3.1999, s. 1-49.

[22] EGT L 119, 7.5.1996, s. 1-5.

Målet med denna reform är att skapa en jämvikt mellan syftet att underlätta transaktionerna inom transiteringsordningen och syftet att bibehålla tillräcklig och jämn nivå på kontrollerna, både kvantitativt och kvalitativt, i alla de tjugotvå länder där gemenskapstransitering och gemensam transitering tillämpas. För detta krävs att de administrativa formaliteterna och kontrollerna anpassas till de risker som är förbundna med transiteringarna. Tullmyndigheterna måste ha rätt att göra förvaltningen effektivare genom att förenkla förfarandena för de operatörer som har visat sin pålitlighet och att införa särskilda krav för varor som har visat sig vara känsliga för bedrägeri. Samtidigt som den huvudansvarige skall behålla möjligheten att bevisa att operationen är avslutad eller, om det är omöjligt, var tullskulden uppkom, kommer reformen också att göra det lättare att bestämma vilken tullmyndighet som är ansvarig för att uppbära de egna medlen i fråga. Detta kommer att förbättra bokföringen vid bedrägeri.

På det operativa planet har samordnade åtgärder inletts enligt handlingsplanen. Bland annat har ett nätverk inrättats för transiteringssamordnarna i de 22 länder som ingår i gemenskapstransiteringen och den gemensamma transiteringen i syfte att stärka det administrativa samarbetet och framtagningen av nationella planer och rapporter för förvaltningen och kontrollen av transiteringsoperationerna. Syftet är att garantera att lagstiftningen tillämpas riktigt och kontrolleras effektivt, vilket är enda sättet att effektivt förebygga och bekämpa bedrägerier. En praktisk handledning har också utformats.

4.4.2. Uppföljning av finansiella uppgifter

Under referensperioden (1997-1999) uppgick de ytterligare anspråk (skuldbelopp) som betalades in till kommissionen efter anmärkningarna i rapporterna om kommissionens egna eller gemensamma kontroller till 3 035 347 euro. 55 233,05 euro av dessa (=1.81 %) inbetalades med anledning av revisionsrättens kontroller. I enlighet med artikel 11 i förordning nr 1150/00 krävdes dessutom dröjsmålsränta för försening i tillhandahållande av egna medel som fastställts vid kommissionens kontroller. För perioden 1997-1999 uppgick de dröjsmålsräntor som betalades av medlemsstaterna totalt till 6 971 898 euro, varav 4 202 739,07 euro (=60,28 %) var resultat av revisionsrättens påpekanden.

De svagheter som har visat sig i medlemsstaternas sätt att föra de särskilda räkenskaperna och övriga bokföringsförfaranden, har fått kommissionen att systematiskt fortsätta med sina kontroller på dessa områden, i synnerhet bokföringen av belopp i samband med bedrägerier och oegentligheter.

Sedan dataprogrammet Ownres 1997 installerades i samtliga medlemsstater, har kommissionen fått in över 10 000 rapporter om bedrägerier och oegentligheter som berört belopp över 10 000 euro och som avslöjats av medlemsstaterna (jfr bilaga 4). Med detta program kan medlemsstaterna också ange vilka åtgärder de har vidtagit för uppbörd och vilka belopp som har uppburits.

Samtliga dessa uppgifter förs ständigt à jour i en annan datatillämpning inom Generaldirektoratet för budget, där de kan analyseras djupgående. Utöver den vanliga bokföringsmässiga analysen kan man här göra en mycket detaljerad riskanalys, vars resultat läggs fram inför medlemsstaterna vid sammanträdena i Rådgivande kommittén för egna medel i juli och december varje år. Regelbundet ställs detaljerade frågor till medlemsstaterna utifrån de lämnade uppgifterna för att efter behov anpassa verifieringsprogrammet till medlemsstaterna som skall kontrolleras.

Kommissionen vill vara säker på att de uppgifter som överlämnas av medlemsstaterna är såväl tillförlitliga som fullständiga. För år 2000 har man därför inkluderat Ownres i kontrollprogrammet för samtliga medlemsstater.

Denna uppföljning utförs i nära samarbete med andra avdelningar inom kommissionen. I uppbördsarbetet måste olika bestämmelser, som sorterar under olika generaldirektorat, tillämpas i medlemsstaterna. Särskilt samarbetar man med Byrån för bedrägeribekämpning. Det är i samarbete med OLAF man väljer ut vilka fall som skall behandlas i B-rapporten. Genom att skaffa sig bättre kännedom om uppbördssituationen är kommissionen bättre i stånd att vidta sådana åtgärder som uppväger medlemsstaternas svagheter för att skydda gemenskapens ekonomiska intressen.

4.4.3. Organisatorisk uppföljning

På medellång sikt arbetar kommissionen på att utveckla nya metoder som syftar dels till att förbättra ledningen av kontrollerna och dels till att bibehålla den nuvarande effektivitetsnivån med begränsade resurser, särskilt i fråga om personal. Det viktigaste i denna nya metod är följande:

- Ett detaljerat frågeformulär om det särskilda ämne som granskningen skall omfatta, riktat till medlemsstaterna och sänt till dem före kontrollen, där så är möjligt. Syftet är att försäkra sig om att medlemsstaterna tillämpar gemenskapens bestämmelser på området. Utifrån svaren på frågorna kan kommissionens representanter få en allmän bild av den praxis som tillämpas i landet, eventuellt anpassa kontrollen till detta, inrikta granskningsarbetet på de känsligaste punkterna och formulera eventuella påpekanden till medlemsstaten under kontrollens förlopp på ett exaktare sätt. Den analys som görs av svaren från de nationella myndigheterna ligger till grund för tematiska rapporter, som också är av värde för andra avdelningar inom kommissionen och för medlemsstaterna själva (se t.ex. temarapporten om förmånsordningarna).

- En granskningshandbok för kommissionens utsända representanter. Där anges de viktigaste riktlinjerna som bör följas före och under varje kontroll. Den är ett exakt och detaljerat arbetsverktyg. De kontrollåtgärder som räknas upp där är de viktigaste aspekter som bör granskas, och de omfattar både tullområdet och räkenskaperna. Innehållet kan naturligtvis anpassas till förhållandena under kontrollen (varaktighet, personal osv.) och till de nationella myndigheter som kontrolleras (organisation, infrastruktur osv.).

4.5. Medlemsstaternas ekonomiska ansvar

Parallellt med denna metoddiskussion i syfte att finna nya arbetsformer för kontrollerna fortsätter kommissionen sin granskning av en mer politisk och högst aktuell fråga: principen om medlemsstaternas ekonomiska ansvar. Syftet är att skapa större ansvarskänsla inom medlemsstaterna för att göra slut på en situation där en dålig förvaltning av gemenskapens egna medel premieras, i synnerhet genom att de medlemsstater som hanterar dessa inkomster mest samvetsgrant bestraffas.

Principen om medlemsstaternas ekonomiska ansvar följer av artikel 8 i rådets beslut 94/728/EG, Euratom. Där formuleras principen att gemenskapens egna medel skall uppbäras av medlemsstaterna enligt deras egna nationella bestämmelser, som skall uppfylla gemenskapsbestämmelsernas krav. Då medlemsstaterna för detta erhåller tio eller till och med tjugofem procent av avgifterna, anser kommissionen att man av dem kan kräva den yttersta noggrannhet i uppbörden. Både de traditionella egna medlen och de egna medlen från moms och BNI ställs till unionens förfogande för att denna skall förfoga över de finansiella medel som krävs för genomförandet av de budgetåtaganden som har beslutats på gemenskapsnivå.

Felaktigheter i en nationell förvaltnings handhavande av uppbördssystemet som leder till en minskning av de traditionella egna medel som tillhandahålls, gör de facto att medlemsstaten blir ekonomiskt ansvarig. Detta följer främst av att medlemsstaten inte har iakttagit artikel 8 i beslutet om egna medel (94/728) och att det därmed blir omöjligt att till fullo tillämpa förordning nr 1150/00.

>Hänvisning till>

Diagrammet härintill visar den nuvarande situationen: hur den kompensations-mekanism som BNI-resursen utgör måste tas till för att lösa problemet med att färre egna medel har tillhandahållits på grund av administrativa misstag i medlemsländerna.

Målet med systemet borde vara att varje medlemsstat bär konsekvenserna av sina egna misstag. För närvarande måste dock de totala intäkterna för samtliga medlemsstater vara oförändrade, och de inkomster man inte får in genom traditionella egna medel kompenseras av bidrag som grundas på BNI, vilket ger en helt annan effekt.

Med utgångspunkt från en genomsnittlig felnivå på 100 framgår det av bilden ovan att de nationella förvaltningar som är effektiva och alltså befinner sig under genomsnittsnivån 100 kompenserar bristerna hos de mindre vaksamma nationella förvaltningarna, som har en felnivå över genomsnittet.

Sedan 1989 har det alltid varit praxis att medlemsstaten är ekonomiskt ansvarig när den har försummat att fastställa avgifter och detta har lett till att tullskulden har preskriberats enligt artikel 221.3 i tullkodexen, och likaså vid avskrivningar av tullskulder. Medlemsstaterna har i stort sett aldrig ifrågasatt den rättsliga grunden för detta. Det är en annan sak med misstag från tullmyndigheternas sida som gäldenären inte rimligen kunde ha upptäckt (artikel 220.2 b i tullkodexen). Där befriar kodexen visserligen gäldenären från ansvar, men den tar inte upp frågan om medlemsstatens ansvar gentemot gemenskapen för misstag begångna av dess myndigheter. Den frågan tillhör tillämpningsbestämmelserna för gemenskapens budget, i synnerhet beslutet om egna medel och förordning nr 1150/00.

När förordning nr 1150/00 antogs inledde kommissionen en diskussion om hur de budgetmässiga konsekvenserna av administrativa misstag bäst skall fördelas, särskilt med tanke på artikel 2 där begreppet fastställande definieras. Därefter lades ett förslag till ändring av förordning nr 1552/89 fram för rådet 1992 med bestämmelsen att belopp som inte har bokförts på grund av misstag från medlemsstatens sida skall införas provisoriskt i räkenskaperna ("eget ansvar"). Det förslaget stötte dock på motstånd från medlemsstaterna, som ville bevara mekanismen med kompensation genom BNI-medlen.

Situationen kritiserades kraftigt av revisionsrätten (årsrapporterna 1994 och 1995). I december 1995 godkände Europeiska rådet i Madrid slutsatser om initiativet SEM 2000, etapp III, där vikten av att förbättra den ekonomiska förvaltningen i fråga om de egna medlen betonades. För att skapa tydlighet i behandlingen av administrativa misstag utan att för den skull behöva tillgripa systematiska kontrollåtgärder förde kommissionen i juli 1997 ännu en gång fram ett förslag inför rådet som syftade till att medlemsstaterna skulle vara ålagda att fastställa och tillhandahålla avgifter över 2 000 euro som inte hade kunnat uppbäras från gäldenären på grund av ett administrativt misstag. Om den bestämmelsen accepteras blir det möjligt för kommissionen att rikta sina kontroller bättre och koncentrera sig mer på systemanalys än på att spåra upp enskilda administrativa misstag.

Denna ändring håller nu på att granskas och syftar alltå till ett återinförande av "egenansvaret" för vissa administrativa misstag. Eftersom bestämmelsen inte har antagits (ännu), är det fortfarande kommissionens uppgift att med sina egna medel upptäcka och följa upp det slaget av administrativa misstag. För medlemsstaterna innebär det flera fördelar om principen om ekonomiskt ansvar införs:

- Man får en rättvis fördelning av den ekonomiska bördan enligt principerna för en sund och effektiv förvaltning (SEM 2000), då en förlust av traditionella egna medel på grund av en medlemsstats försummelse kompenseras av den staten själv och inte genom samtliga medlemsstaters nationella budgetar i form av ökade egna medel från BNI. Därmed skulle en medlemsstat belönas för sina ansträngningar för att få sitt uppbördssystem att fungera optimalt.

- Följderna av misstagen blir synliga, vilket gör att man kan vidta åtgärder för att rätta till situationen. Att kostnaderna blir tydliga kan främja bättre administrativa metoder.

- Det blir en bra mätare av effektiviteten. Man kan mäta effektiviteten i uppbördsarbetet både medlemsstaterna emellan och inom varje land, till och med på lokal nivå.

Införandet av principen om ekonomiskt ansvar kommer däremot att medföra vissa nackdelar för de medlemsstater som inte (till fullo) uppfyller sina skyldigheter, eftersom principen innebär tilläggskostnader för dem i jämförelse med systemet med "kompensation genom BNI-resursen".

I nästan samtliga ärenden som har preskriberats på grund av den nationella administrationens passivitet men där kommissionen har vägrat att gå med på en avskrivning av kravet på grund av medlemsstatens brist på omsorg, har kommissionen numera som praxis att följa upp varje ärende för sig. Som helhet accepterar medlemsstaterna till slut kommissionens ståndpunkt utan att något överträdelseförfarande behöver inledas. I fråga om de ekonomiska följderna av vissa administrativa misstag möter kommissionen däremot bestämt motstånd från en del medlemsstater, i synnerhet i fråga om sådana misstag som inte hade kunnat upptäckas av gäldenären. Därför arbetar kommissionen på att ta fram en strategi som syftar till att man skall driva ett överträdelseförfarande i ett representativt fall.

Så snart ett förfarande har inletts i fråga om ett sådant typfall, ämnar kommissionen alltså informera de medlemsstater där det finns likartade ärenden om att behandlingen av deras ärende kommer att vara beroende av domstolens slutliga dom i typfallet. Medlemsstaterna kommer att uppmanas att betala in beloppet i fråga för att så mycket som möjligt begränsa de dröjsmålsräntor som annars kommer att hopa sig (beloppen kommer naturligtvis att betalas tillbaka i de fall där domstolen inte ger kommissionen rätt).

4.6. Tillämpningen av artikel 17.2 i förordning nr 1150/00

Antalet anmälningar från medlemsstaterna om avskrivna ärenden har minskat: 26 fall under 1997-1999 (se bilaga 3) mot 32 under perioden innan. De 26 fallen för åren 1997-1999 motsvarade avgifter på sammanlagt 5 064 864 euro. I de fall som inte har avslutats ännu har kommissionen begärt ytterligare upplysningar eller inlett en fördjupad granskning för att avgöra om medlemsstaten har visat tillräckligt stor omsorg i ansträngningarna för att uppbära avgifterna i fråga.

Dessa ärenden hänför sig till olika medlemsstater: Belgien (3 anmälningar), Danmark (1), Spanien (1), Frankrike (3), Irland (1), Nederländerna (8) och Storbritannien (9). Frågan är huruvida medlemsstaterna har tillämpat artikel 17.2 i förordning nr 1150/00 på ett riktigt sätt.

De anmälda avskrivningarnas fördelning på medlemsstaterna:

>Hänvisning till>

Frågan om de nationella administrationernas åtgärder för uppbörd och om en harmoniserad tillämpning av bestämmelserna i artikel 17.2 i förordning nr 1150/00 är alltså ett viktigt problem.

Helhetsresultatet fördelar sig som nedan:

>Hänvisning till>

//

>Hänvisning till>

Kommentarer till diagrammen:

>Plats för tabell>

Den praktiska tillämpningen av avskrivningsförfarandet är knappast tillfredsställande vad gäller vare sig kvaliteten på de redovisningsuppgifter som tillhandahålls kommissionen eller de nationella preskriptionstiderna. Vissa medlemsstater är sålunda enligt de nationella uppbördsbestämmelserna tvingade att fortsätta med åtgärder för uppbörd av gemenskapens medel utan något som helst hopp om att få in några pengar. Det är därför det i förslaget om ändring av artikel 17.2 [23] införs en klar åtskillnad mellan belopp som förklaras omöjliga att uppbära genom motiverat belut av den administrativa myndigheten och belopp som efter fem år förklarats omöjliga att uppbära.

[23] KOM(97) 343, 3.7.1997. KOM(98) 209, 3.4.1008.

Ändringen innebär att medlemsstaterna efter fem år bör avlägsna icke uppburna belopp ur B-räkenskaperna och granska orsakerna till att de inte kunde uppbäras. Kommissionen har också föreslagit att den tröskel över vilken medlemmarna måste meddela avskrivningar av avgifter höjs från 10 000 till 50 000 euro.

5. Utvärdering av kontrollsystemets funktion

5.1. Helhetsbedömning: kontrollerna är fortfarande nödvändiga

- När en praktisk åtgärd behöver vidtas inom ramen för kontrollsystemet för de traditionella egna medlen, har kommissionen tillgång till ett brett spektrum av metoder: punktvisa rättelser av observerade oegentligheter, korrigering av nationella förfaranden som strider mot reglerna, klargörande av gemenskapsbestämmelserna och förbättring av lagstiftningen vid fall av långvarigt funktionsfel.

I framtiden kommer kontrollerna att behålla sin betydelse. Den särskilda kontroll som utanordnaren enligt förordning nr 1150/00 utövar över kontrollerna av de egna medlen (artikel 18) plus analysen av informationen från medlemsstaterna om hur deras kontroller är organiserade (artikel 4.1 i förordningen) och om resultaten av deras kontroller (artikel 17.3) ger en exakt bild av hur kontrollsystemet för de egna medlen fungerar och av hur det genomförs i medlemsstaterna.

- De finansiella korrigeringar som görs vid bristfällig tillämpning av lagstiftningen och uppbörden av dröjsmålsränta som kompensation för inkomstförluster är de synligaste återverkningarna av granskningarna på platsen. Kontrollerna är fortfarande det bästa sättet att granska om tullagstiftningen tillämpas riktigt och vilka problem den eventuellt ställer. De utsända tjänstemännens iakttagelser kan leda till förslag som syftar till förenklingar och omarbetningar av lagbestämmelserna.

- En analys av i vilka avseenden uppbördssystemet fungerar dåligt på nationell nivå och leder till låga uppbördsnivåer visar tydligt var de nationella uppbördsförfarandena skiljer sig åt, var de är otillräckliga och var de rättsliga förfarandena är för långsamma. Så snart kommissionen får kännedom om ett fall av bedrägeri eller oegentlighet av avsevärd storlek som inte har meddelats på det sätt som föreskrivs i förordning nr 1150/00, påminner kommissionen medlemsstaten om dess skyldighet att skydda gemenskapens finansiella intressen. Kommissionen tar också reda på om avgifterna i sådana fall har fastställts och uppburits och och vad som i annat fall har gjort att så inte har skett.

5.2. Kontakterna med revisionsrätten: stigande betydelse

Kommissionen har regelbundna kontakter med revisionsrätten. Kommissionen och revisionsrätten informerar varandra om planerade kontroller, varigenom man kan undvika att båda utför liknande kontroller vid samma nationella förvaltning. Revisionsrätten får också kopior av alla kontrollrapporter som sänds till medlemsstaterna och av de svar som dessa sänder tillbaka. På det sättet har revisionsrätten tillgång till GD Budgets kunskaper och erfarenheter när den förbereder sina egna kontroller.

Kommissionen får också kopior av de sektorsskrivelser som revisionsrätten riktar till länder där kontroller har ägt rum, plus kopior av svaren. Utifrån dessa handlingar utför en särskild arbetsgrupp inom enheten punktvisa uppföljningar i form av uppmaningar till medlemsstaterna om ytterligare upplysningar och eventuellt analyser och kommentarer. Detta görs med hjälp av rapporter upprättade av de tjänstemän som är ansvariga för kontrollen av medlemsstaterna i fråga. Årsrapporterna och de särskilda rapporterna samt revisionsförklaringen följs också upp av en arbetsgrupp som utarbetar förslag till svar till dessa och håller informella möten. Resultaten diskuteras vid ett gemensamt möte.

Under revisionen av kommissionens verksamhet i samband med genomförandet av budgetens inkomstsida kontrollerar revisionsrättens tjänstemän de berörda avdelningarnas verksamhet. De har fri tillgång till alla upplysningar som kan vara till nytta.

Revisionsrättens särskilda rapport om säkerheter, som kom ut 1999, gav anledning till tre meddelanden från kommissionen, antagna av Rådgivande kommittén för egna medel vid sammanträdet i december: om överklaganden (artikel 244 i tullkodexen), betalningsanstånd (artikel 74 och 192 i tullkodexen) och samlad säkerhet inom extern gemenskapstransitering (artikel 361 i tillämpningsföreskrifterna). Kommissionen har påmint medlemsstaterna om de gällande bestämmelserna och om de ekonomiska konsekvenser som kan följa om dessa inte iakttas.

Ett frågeformulär om genomförandet av tillämpningsbestämmelserna till artikel 244 i tullkodexen har riktats till medlemsstaterna för att skapa säkerhet om att de nationella bestämmelserna stämmer överens med gemenskapens. Med tanke på hur mycket bokföringen av säkerheterna påverkar redovisningen har Generaldirektoratet för budget gjort kontrollen av hur medlemsstaterna sköter B-räkenskaperna till ett huvudämne i det kontrollprogram som har tagits fram för år 2000.

5.3. Det gemensamma revisionsinitiativet

Inom ramen för SEM 2000 har kommissionen uppmuntrat revisionsmyndigheterna i medlemsstaterna att dela med sig av sina erfarenheter och bra metoder. De resultat som har uppnåtts genom denna samarbetsform, som inleddes för något mer än fem år sedan, har fått kommissionen att diskutera ett nytt sätt att utföra gemensamma kontroller, grundat på det gemensamma revisionsinitiativet. Syftet är att finna vägar för den anpassning av kontrollerna som kommer att bli nödvändig i och med den kommande utvidgningen av Europeiska unionen.

Under 1993 och 1994 möttes ansvariga tjänstemän inom de nederländska, danska och brittiska tullmyndigheternas internrevisionstjänster flera gånger för att utbyta erfarenheter. De kom till slutsatsen att de nationella revisionstjänsterna skulle ha stor nytta av ett närmare samarbete, dels med varandra och dels med kommissionen, i fråga om kontrollerna av de traditionella egna medlen. Revisorerna i de tre föregångsländerna, till vilka portugisiska obseratörer snart anslöt sig, tog fram och provade ut en första revisionsmodul, som blev referensram för utvärderingen av de kontroller som medlemsstaterna genomförde för sina traditionella egna medel och för utvecklandet av kommande operativa moduler.

Med kommissionens stöd bildades 1996 en grupp för revision inom Rådgivande kommittén för egna medel, vilket skapade goda förutsättningar för en utveckling och utvidgning av det gemensamma revisionsinitiativet. Vid ett seminarium som hölls i Danmark i juni 1998 under kommissionens ledning samlades företrädare för revisionstjänsterna i tolv medlemsstater, och då togs ett avgörande steg framåt genom att grunden lades för en verkligt långsiktig strategi för revisionsarbetet. De medlemsstater som hade tagit aktiv del i det första arbetet med att ta fram revisionsmoduler kunde då för de övriga medlemsstaterna presentera de metoder som de planerade att använda i genomförandet, inspektionen och revisionen av sina egna system för kontroll av uppbörden av egna medel. Man kunde också ställa olika erfarenheter mot varandra och ställa upp en exakt tidsplan för det framtida arbetet.

Resultatet av vad som hittills har uträttats är positivt. Gruppen för revision har nu elva aktiva medlemmar [24]. Fem revisionsmoduler har tagits fram: för fri omsättning, transitering, aktiv förädling, tullagerförfarande och förmånsordningar. Ytterligare en för de särskilda räkenskaperna är på väg. Modulerna och de uppgifter som behövs för skapande av nya moduler har samlats i en revisionshandledning. Kommissionen har också tagit på sig en del av kostnaderna för framtagningen av moduler.

[24] Belgien, Danmark, Finland, Frankrike, Irland, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien, Sverige, Österrike.

Kommissionen undersöker nu om den kan använda det gemensamma revisionsinitiativet som utgångspunkt när den skall utveckla sin egen revisionsstrategi för den närmaste framtiden och som grundval för att skapa bättre målmedvetenhet i medlemsstaternas internkontroll. Kommissionen undersöker särskilt om det är möjligt att delegera uppgifter till nationella revisionsorgan i medlemsstaterna efter avtal genom skriftväxling. Det skulle gälla gemensamma kontroller av traditionella egna medel på grundval av modulerna. Kommissionen skulle sedan utvärdera resultaten och kvaliteten på granskningen, och slutligen skulle kommissionen antingen godkänna revisionen eller begära kompletterande uppgifter. Ett försök kommer att inledas i Nederländerna före utgången av år 2000.

Resultaten av detta försök kommer att utvärderas så att man kan avgöra om denna nya metod ger kommissionen tillräckliga garantier för verkligt effektiva interna kontrollsystem i medlemsstaterna. Om erfarenheterna visar sig positiva kommer kommissionen att kunna bestämma en handlingslinje för kontrollerna i framtiden tillsammans med medlemsstaterna.

Bilaga 1

Antal och slag av kontroller som genomfördes

i medlemsstaterna 1997-1999

>Plats för tabell>

Bilaga 2

Kontrollerade områden per år och medlemsstat

>Plats för tabell>

Bilaga 3

Tillämpning av artikel 17.2 i förordning nr 1150/00

Anmälningar 1997-1999

>Plats för tabell>

Bilaga 4

Sammanfattning OWNRES

>Plats för tabell>