Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster"

(2001/C 123/13)

Den 16 oktober 2000 beslutade rådet att i enlighet med artikel 95 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som fick uppdraget att förbereda ärendet, antog sitt yttrande den 7 december 2000. Föredragande var Göran Lagerholm.

Vid sin 378:e plenarsession den 24-25 januari 2001 (sammanträdet den 24 januari 2001) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 77 röster för och 1 nedlagd röst.

1. Inledning

1.1. Sedan 1990 har kommissionen gradvis infört ett omfattande regelverk för avreglering av telemarknaden. Detta har haft en avgörande betydelse för EU:s globala konkurrenskraft. En avancerad kommunikationsindustri är dessutom en förutsättning för att Europa skall kunna omvandlas till ett informationssamhälle. Vid Europeiska rådets möte i Lissabon den 23-24 mars 2000 betonades den potential för tillväxt, konkurrens och nya arbetstillfällen som övergången till en digital, kunskapsbaserad ekonomi innebär. I synnerhet betonades betydelsen av att Europas företag och medborgare har tillgång till ett brett utbud av tjänster och en kommunikationsinfrastruktur av världsklass till en överkomlig kostnad.

1.2. Det nuvarande regelverket för telekommunikation har varit framgångsrikt när det gäller att skapa förutsättningar för effektiv konkurrens inom telekommunikationssektorn under övergången från monopol till fri konkurrens. Syftet med det nya regelverket för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster är att främja och upprätthålla en öppen och konkurrenskraftig europeisk marknad för kommunikationstjänster, att gynna de europeiska medborgarna och att stärka den inre marknaden.

2. Kommissionens förslag

2.1. Till följd av att sektorerna för telekommunikation, media och informationsteknik(1) konvergerar bör alla överföringsnät och överföringstjänster omfattas av ett enda regelverk. Detta regelverk bör bestå av det föreliggande ramdirektivet samt följande rättsakter:

- Direktiv om auktorisation för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.

- Direktiv om tillträde till och samtrafik mellan elektroniska kommunikationsnät och tillhörande utrustning.

- Direktiv om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster.

- Direktiv om behandling av personuppgifter och skydd av privatlivet inom sektorn för elektronisk kommunikation.

- Förordning om tillträde till accessnät.

2.1.1. Förutom detta åtgärdspaket finns även ett förslag till beslut om ett regelverk för gemenskapens radiospektrumpolitik.

2.1.2. Dessa förslag bygger på ett omfattande offentligt samråd om grönboken om konvergens, grönboken om radiospektrumpolitiken(2) samt 1999 års kommunikationsöversyn(3) om det existerande regelverket.

2.2. I artikel 1 fastläggs syftet med och tillämpningsområdet för det nya regelverket: att inrätta ett harmoniserat regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster, dvs. det skall omfatta alla satellit- och markbaserade nät, inbegripet både fasta och trådlösa nät.

2.3. I kapitel II i regelverket ändras de principer och förfaranden som skall gälla för de nationella tillsynsmyndigheterna. Medlemsstaterna skall garantera dessa myndigheters opartiskhet, samt offentliggöra deras ansvarsområden. I regelverket fastställs även rätten att överklaga beslut, varvid det klargörs att varje överklagande skall riktas till en instans som är oberoende av regeringen. För att kunna utföra sina arbetsuppgifter effektivt har de nationella tillsynsmyndigheterna rätt att inhämta information från olika marknadsaktörer. Nationella tillsynsmyndigheter skall rådgöra med alla berörda parter i samband med att förslag till beslut läggs fram och utöva sina befogenheter på ett opartiskt och öppet sätt.

2.4. De nationella tillsynsmyndigheterna skall enligt kapitel III på ett tekniskt neutralt sätt bidra till en öppen konkurrensutsatt marknad och till utvecklingen av inre marknaden, samt ta till vara allmänhetens intressen. Vidare skall de främja harmoniseringen av radiospektrumanvändningen inom gemenskapen och säkerställa en effektiv förvaltning av radiospektrum, samt se till att nummer och nummerserier tillhandahålls i enlighet med öppet redovisade, icke-diskriminerande och objektiva kriterier. Det skall finnas snabba och icke-diskriminerande förfaranden för beviljande av ledningsrätter och för ett gemensamt utnyttjande av utrustning, som under vissa omständigheter kan bli obligatoriskt.

2.5. De allmänna bestämmelserna i kapitel IV är gemensamma för flera av direktiven i det nya regelverket. Enligt dessa utövar ett företag betydande inflytande på marknaden om det antingen enskilt eller tillsammans med andra har en sådan ekonomisk ställning att det i betydande omfattning kan uppträda oberoende av sina konkurrenter, sina kunder och, i sista hand, av konsumenterna.

2.6. De marknader som sträcker sig över en eller flera nationsgränser och som kommissionen anger i sitt (ännu inte utfärdade) beslut om relevanta produkt- och tjänstemarknader skall genomgå regelbundna marknadsanalyser. Om en tillsynsmyndighet i samband med en sådan konstaterar att verklig konkurrens saknas i ett visst geografiskt område skall den införa eller bibehålla sektorsspecifika regleringsskyldigheter.

2.7. Andra bestämmelser avser standardisering samt biläggande av tvister. För harmoniseringen av den inre marknaden skall kommissionen kunna utfärda rekommendationer eller föreslå bindande harmoniseringsbestämmelser genom kommittéförfaranden, och den skall bistås av kommunikationskommittén. Genom ramdirektivet inrättas dessutom en självständig högnivågrupp för kommunikationsfrågor med rådgivande funktion.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Informationstekniks- (IT) och telekommunikationssektorerna har genomgått en imponerande utveckling under det senaste decenniet. Hittills har de europeiska användarna inte alltid kommit i åtnjutande av de lägsta priserna, men i flertalet medlemsstater kan de välja tjänster som motsvarar deras behov i en utsträckning som torde sakna motstycke någonstans i världen. I de flesta medlemsstater sjunker priserna snabbt.

Detta har huvudsakligen möjliggjorts genom teknikskiften, men dessa möjligheter hade inte kommit slutanvändarna till godo om inte EU:s lagstiftning på telekommunikationsområdet öppnat dörren för konkurrens genom att avskaffa historiska monopol och andra specialrättigheter.

Även om övergången från ett monopolistiskt till ett konkurrenspräglat utbud ännu inte har genomförts fullt ut i samtliga medlemsstater och på samtliga relevanta marknader står det alltmer klart att 90-talets regelverk inte är tillräckligt flexibelt för dagens snabba marknadsförändringar, förändringar som innebär både att befintliga varor och tjänster förbättras och att nya skapas, delvis beroende på konvergeringen av olika tekniker.

3.2. I sitt yttrande om kommissionens meddelande om 1999 års kommunikationsöversyn(4) uttryckte Ekonomiska och sociala kommittén ett generellt stöd för förslaget till nytt regelverk för elektronisk kommunikation.

3.2.1. I yttrandet konstaterades att "Kommittén ser särskilt positivt på att kommissionen avser att basera det föreslagna nya regelverket på följande principer:

- Främjande och bevarande av en öppen och konkurrensutsatt europeisk marknad.

- En stärkt inre marknad.

- Ökad tillämpning av konkurrenslagstiftningen och en förenkling och minskning av den sektorspecifika lagstiftningen i kombination med rekommendationer, riktlinjer och branschöverenskommelser. Förutom behovet av att reglera tillgången till knappa resurser bör sektorspecifik lagstiftning endast tillämpas i områden med otillräcklig konkurrens och endast under en övergångsperiod.

- Teknisk neutralitet, vilket även innebär att det inte skall finnas någon särskild Internet-lagstiftning. En tekniskt neutral lagstiftning får emellertid inte innebära en strängare reglering av nya tjänster, utan snarare till en minskning av befintlig specialreglering av traditionella tjänster."

3.2.2. Kommittén framhöll att "I samband med att kommissionen vidareutvecklar detaljerna i sitt förslag bör man försäkra sig om att dessa principer fortsätter att stå i fokus. Man bör även se till att genomförandet av förslagen inte styrs av takten i den långsammaste medlemsstaten, utan snarare att sektorspecifik reglering blir ersatt av allmän konkurrenslagstiftning på de olika marknaderna (geografiska och tjänste-) vartefter konkurrensen kommer till stånd. Detta är något som kan bli ett större problem i och med EU:s utvidgning. Utvidgningen kan även göra det nödvändigt med stöd till vissa nya aktörer."

3.2.3. Kommittén betonade vidare "den globala dimension som en konvergerande kommunikationsmarknad har. Det föreslagna europeiska regelverket skall inte ses som en isolerad företeelse. De europeiska aktörernas konkurrenskraft måste bevaras och ges utvecklingsutrymme. Det finns en risk för att regionala bestämmelser leder till att den europeiska marknaden isoleras från den globala marknaden, i synnerhet om en omfattande reglering tillåts hindra marknadskrafternas utveckling. Kommittén uppmanar därför kommissionen att beakta de effekter åtgärderna kan få för den europeiska industrins konkurrenskraft."

3.3. ESK hälsar med tillfredsställelse att kommissionen bevarat huvuddragen i det föreslagna regelverket efter de omfattande offentliga samråden om 1999 års kommunikationsöversyn.

3.3.1. Kommittén anser att den princip om allt flexiblare bestämmelser med ett begränsat antal offentliga skyddsanordningar som för närvarande kännetecknar direktivförslagen är på sin plats både innehållsligt och tidsmässigt. Det är vidare välkommet att det nya ramverket eftersträvar förutsägbarhet och bättre överensstämmelse med EU:s övergripande konkurrens- och konsumentskyddslagstiftning.

3.4. Kommittén vill betona vikten av en snabb anpassning till de övergripande bestämmelserna. Den tidtabell som kommissionen föreslår torde av institutionella och praktiska skäl inte gå att förkorta ytterligare. I förhållande till den faktiska utvecklingen av teknik och marknader kan den dock komma att visa sig vara alltför långsam och riskera att hämma den konkurrenskraft som den europeiska sektorn för elektronisk kommunikation uppvisar i dag.

3.5. Kommittén stöder kommissionens mål att införa ett enhetligt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster i EU samt huvuddragen i det föreslagna regelverket. Det finns dock vissa detaljer i de olika förslagen som ESK inte kan ge sitt stöd till.

3.6. På enskilda punkter förekommer skrivningar som kan uppfattas som motsägelsefulla och inte helt i samklang med de allmänna riktlinjerna. Dessa punkter behandlar kommittén i sina yttranden över respektive direktivförslag.

4. Ramdirektivet

4.1. ESK välkomnar det faktum att ramdirektivet endast tar sikte på fall där effektiv konkurrens saknas på en relevant marknad. Det är även lovvärt att definitionen av en relevant marknad görs på samma sätt som i EU:s konkurrensbestämmelser. Erfarenheten är lång av denna praxis, och resultatet kan förutses med förhållandevis god säkerhet.

4.2. Huruvida resultatet av marknadsanalysen skall föranleda konkurrensreglering i förhand snarare än den traditionella efterhandsregleringen är föremål för debatt i medlemsstaterna. Många anser att förhandsbestämmelser endast bör tillämpas gentemot företag som har sin dominerande ställning på marknaden i kraft av att de finansierat investeringar inom ramen för ett monopolsystem. Detta tycks även ligga i linje med kommissionens direktivförslag som det kommer till uttryck i ingressen (skäl 20). Enligt kommittén borde detta även komma till direkt uttryck i själva direktivet.

4.3. Man kan även tycka att det omvända förfarandet till regleringsingrepp - dvs. när tillämpningen av en viss lagstiftning skall upphävas temporärt eller permanent om lagstiftningens mål har uppnåtts - bör betonas mer eftertryckligt. För såväl slutanvändare som leverantörer är det minst lika viktigt att regleringen inte fortsätter att tillämpas om målen för regleringen uppnåtts. Det måste därvid finnas utrymme för stabilitet i tillämpningen, så att inte reglering åter tillgrips omedelbart så snart ett - kanske tillfälligt - avsteg från de uppsatta målen konstateras.

4.4. Kommissionen föreslår att de nuvarande skyldigheterna för företag med betydande inflytande på marknaden skall föras över till ett nytt system. Enligt ESK måste det emellertid då klargöras att den gällande lagstiftningen endast skall tillämpas till dess att den första marknadsanalysen genomförts enligt det nya direktivet. Detta borde klart ha framgått i förslaget till ramdirektiv.

4.5. En huvudfråga är lagstiftningens förutsägbarhet. Tilltro till konkurrensbestämmelserna brukar gynna förutsägbarheten, men erfarenheten visar att tillämpningen av ett gemensamt regelverk ändå kan leda till kraftigt skiftande tolkning mellan medlemsstaterna, vilket framgick av meddelandet om företag med betydande inflytande på mobilkommunikationsmarknaderna. Medan telefonin huvudsakligen varit en inhemsk tjänst blir de nya IT-tjänsterna snabbt gränsöverskridande, vilket kräver en mer harmoniserad tolkning än det nuvarande systemet kunnat tillhandahålla.

4.6. Därför stöder ESK idén om förteckningar över godtagbara ingrepp från de nationella tillsynsmyndigheterna och skyldigheten att anmäla planerade regleringsåtgärder i medlemsstaterna i enlighet med artikel 6. Det kan emellertid ifrågasättas om fullständig rådfrågning av samtliga medlemsstater i praktiken är förenlig med det höga tempo som krävs för regleringen av IT-marknaden. Problemet kan påtagligt accentueras i samband med att unionen utvidgas och att skillnaderna mellan olika medlemsstaters kommunikationsmiljö därvid blir större. Det bör därför ytterligare övervägas om inte den normala proceduren för harmonisering av regleringsåtgärder kan utformas så att en åtgärd endast behöver meddelas till kommissionen.

4.7. Kommittén är vidare bekymrad över att kommissionen exempelvis enligt artikel 14 formellt endast är skyldig att samråda med de nationella tillsynsmyndigheterna. Enligt kommittén måste även användare och industri rådfrågas på ett sätt som är förenligt med de snäva tidsfrister som krävs. Kommittén ställer sig tveksam till punkt 6 i direktivets artikel 14. Enligt denna kan kommissionen ändra eller upphäva varje beslut av en nationell tillsynsmyndighet.

4.8. Enligt ramdirektivet skall kommissionen ha rätt att - åtminstone temporärt - hindra verkställigheten av de nationella myndigheternas beslut om åtgärder med stöd av de ovan berörda artiklarna samt i fråga om förvaltningen av radiospektrum. Denna inskränkning i medlemsstaternas beslutanderätt motiveras av marknadsdefinitionernas och samtrafikens avgörande betydelse för en fungerande inre marknad. I enlighet med subsidiaritetsprincipen är gemenskapsnivån den lägsta nivå där dessa beslut kan träffas. Självfallet måste dock artikeln tillämpas på ett rimligt sätt och i enlighet med principen om proportionalitet. Den skall inte kunna utsträckas till andra regleringsåtgärder än de i artikeln nämnda.

4.8.1. Om fördelningen av tillstånd för användning av radiospektrum enligt artikel 8.6 skall hanteras enligt det förfarande som beskrivs i artikel 6 måste det göras tydligt klart till vilken del ett sådant tillståndsförfarande är av sådan gränsöverskridande betydelse att det inte kan skötas bättre på nationell nivå. Huvuddelen av antalet frekvenstillstånd torde gälla användning inom en medlemsstat utan väsentliga effekter för EU som helhet. För att praktiskt lösa eventuella störningsproblem i gränsområdena finns en väl fungerande internationell procedur baserad på ITU:s radioreglemente. Ett förfarande enligt artikel 6 bör därför begränsas till väsentliga områden för IT-konkurrensen som helhet, som GSM eller UMTS.

4.9. Ordalydelsen i artikel 4 om rätten att överklaga en nationell tillsynsmyndighets beslut tycks något oklar i ett viktigt avseende. I artikel 4.1 sägs bl.a. att i avvaktan på resultatet av ett överklagande "skall det beslut som fattats av den nationella tillsynsmyndigheten gälla". Det bör klargöras att detta inte skall påverka möjligheten för en berörd att få verkställigheten av en åtgärd som beslutats av en nationell tillsynsmyndighet uppskjuten medan prövningen pågår, i de medlemsstater där sådana förfaranden är möjliga.

4.10. Kommittén ser den av kommissionen eftersträvade principen om teknisk neutralitet som en lovvärd ambition men vill understryka att den inte är lätt att uppnå på kort sikt.

4.10.1. Teknisk neutralitet får inte tolkas som att bestämmelser som är avsedda för traditionella tjänster skall tillämpas på nya områden. Ett exempel på hur detta kan leda fel utgör, enligt kommitténs uppfattning, förslaget om regleringen av samtrafik.

4.10.2. Reglerna om samtrafik har sin utgångspunkt i telefoni, vilket är en standardiserad överföringstjänst med standardiserade användarterminaler. I detta fall är samtrafik lätt att definiera, alla skall kunna nå och nås av telefonitjänsten oberoende av vilket telefoninät man är ansluten till. Genom att nyare tjänster utvecklats med telefonitjänsten som bas innebär det att t.ex. telefax också omfattas av samtrafiken.

4.10.3. Tjänster baserade på Internetprotokoll (IP), i synnerhet Internet självt, är inte alls på samma sätt som i fråga om telefonin enhetliga, snävt avgränsade och utan valbarhet för kunden. Beträffande IP-tjänsterna väljer kunderna olika tillträde alltefter användningssätt. En kund kan ha en UMTS-telefon eller en PC för att kommunicera på nätet. Kunden kan vara ansluten till telefoninätet via modem eller vara bredbandsansluten med 10-20 gånger högre kapacitet. Att exempelvis betala för dyra bredbandsnät kan bara vara motiverat om kunden samtidigt är beredd att betala för nedaddning av tjänster som exempelvis rörliga bilder. För "normalt surfande" är en tiondel av den kapacitet som krävs för rörliga bilder fullt tillräcklig.

4.10.4. I IP-världen finns alltså inte den grundläggande likhet hos alla telefoninät som det traditionella samtrafikbegreppet är uppbyggt kring. Alla IP-tjänster går i realiteten inte att föra vidare i alla elektroniska kommunikationsnät, eftersom kapaciteten kan skilja sig mycket väsentligt. Nät med lägre kapacitet skulle helt kunna blockeras om tvingande samtrafik skulle införas. Alternativet skulle vara kostnadskrävande uppgradering.

4.10.5. Avsaknad av samtrafikrättigheter torde, enligt kommitténs bedömning, dock knappast innebära några problem. I flertalet medlemsstater sker en mycket snabb utbyggnad av parallella infrastrukturer för bredband i konkurrens. Ägarna till dessa strukturer har därmed starka ekonomiska motiv att genom öppenhet dra till sig så mycket trafik som möjligt - öppenhet är också ett krav från Internetanvändarna. Det synes snarare finnas risk att vissa nya infrastrukturer skulle kunna konkurrera på ett osunt sätt genom att förlita sig på kvarvarande särskilda rättigheter inom t.ex. eldistribution eller fysisk kommunikation, än att man skulle begränsa det elektroniska informationsflödet.

4.10.6. Självfallet kan nya snabbt växande marknader som den för bredbandstjänster under perioder uppvisa brister i effektiv konkurrens, som med ett statiskt och snävt formalistiskt synsätt skulle kunna motivera SMP-status. Om detta i sin tur skulle anföras som grund för att kräva kostnadsorientering av taxor, kan detta enligt kommitténs bedömning riskera att leda till minskande investeringsvilja och sämre långsiktig konkurrens. Det är viktigt att inse att förhållandena på dessa nya marknader kännetecknas av en avgörande skillnad mot samtrafikbegreppets referensram - den traditionella fasta telefonin - där huvuddelen av nätinvesteringarna redan är gjorda och regleringsmotivet är att utnyttja historiska värden på bästa sätt.

Bryssel den 24 januari 2001.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Göke Frerichs

(1) "Grönboken om konvergens av telekommunikation, media, och informationsteknik och dess följder för lagstiftningen - En strategi för informationssamhället" (KOM(1997) 623 slutlig); ESK:s yttrande i EGT C 214, 10.7.1998.

(2) "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Nästa steg i radiospektrumpolitiken Resultat från det offentliga samrådet om grönboken" (KOM(1999) 538 slutlig); ESK:s yttrande om grönboken i EGT C 169, 16.6.1999.

(3) "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Mot ett nytt regelverk för infrastruktur för elektronisk kommunikation och tillhörande tjänster - 1999 års kommunikationsöversyn" (KOM(1999) 539 slutlig); ESK:s yttrande EGT C 204, 18.7.2000. "Kommissionens meddelande - Resultat av det offentliga samrådet om 1999 års kommunikationsöversyn och vägledning för det nya regelverket" (KOM(2000) 239 slutlig); ESK:s yttrande EGT C 14, 16.1.2001.

(4) "Meddelande från kommissionen till rådet, Europaparlamentet, Ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén - Nästa steg i radiospektrumpolitiken Resultat från det offentliga samrådet om grönboken" (KOM(1999) 538 slutlig); ESK:s yttrande om grönboken i EGT C 169, 16.6.1999.