Yttrande nr 1/2001

om förslaget till rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1258/1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken och ett antal andra förordningar rörande den gemensamma jordbrukspolitiken

(i enlighet med artikel 279 i EG-fördraget)

(2001/C 55/01)

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN HAR ANTAGIT DETTA YTTRANDE

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 248.4 och artikel 279 i detta,

med beaktande av budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget(1), senast ändrad genom rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) nr 2673/1999 av den 13 december 1999(2), särskilt artikel 4, artiklarna 19.6 och 102.3 i denna,

med beaktande av förslaget till rådets förordning om ändring av rådets förordning (EG) nr 1258/1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken och ett antal andra förordningar rörande den gemensamma jordbrukspolitiken(3), och

med beaktande av rådets begäran av den 13 september 2000 till revisionsrätten att yttra sig om detta förslag, vilken revisionsrätten erhöll den 19 september 2000.

Kommissionens förslag

1. De negativa utgifterna på jordbruksområdet kan indelas i fem kategorier, nämligen de belopp som återvunnits till följd av bedrägerier eller oegentligheter, korrigeringar av förskott som utbetalats i enlighet med artikel 7.4 i förordning (EG) nr 1258/1999, "vinster" som kan härröra från försäljning från offentlig lagring, tilläggsavgiften på överskottsproduktionen av mjölk och de finansiella följderna av besluten om avslutande av räkenskaperna(4).

2. Enligt kommissionen uppgick dessa negativa utgifter för budgetåret 1999 till sammanlagt 1576 miljoner euro, vilket motsvarar 3,9 % av jordbruksutgifterna och 1,7 % av den totala budgeten(5).

3. Kommissionen planerar att hädanefter behandla dessa negativa utgifter som inkomster som avsatts för ett särskilt ändamål och ta upp dem ospecificerat för EUGFJ för att finansiera alla slags utgifter som kan knytas till garantisektionen.

De negativa utgifterna

4. År 1997 konstaterade revisionsrätten att "budgeten innehåller ett antal (...) negativa utgifter som i själva verket är inkomster. I vissa fall godkänns dessa negativa belopp enligt den gällande budgetförordningen. Detta är fallet med avslutningen av räkenskaperna för EUGFJ:s garantisektion (artikel 102.3). I andra fall skapas de under budgetprocessen utan att de föreskrivs någonstans i budgetförordningen. Detta är fallet med de avgifter för delat ansvar som tas ut inom ramen för vissa organisationer av marknaden (...)."

5. Varje negativt belopp medför minskad insyn och gör budgeten svårare att läsa och förstå. När dessa negativa belopp är avsatta för vissa syften och minskar positiva rubrikers belopp sker en justering mellan vissa inkomster och vissa utgifter, vilket är ett brott mot principen om universalitet i budgeten. (...) Förekomsten av alla negativa belopp i budgeten bör alltså förbjudas (...)(6).

6. Kommissionens förslag att slopa de negativa utgifterna vid EUGFJ innebär alltså delvis ett svar på problemet med negativa belopp som revisionsrätten tagit upp tidigare.

Inkomster som avsatts

7. Artikel 268 i EG-fördraget fastställer universalitetsprincipen och enhetsprincipen, dvs. en enda budget där medlen inte anslås till särskilda utgifter och utan justering mellan inkomster och utgifter.

8. I överensstämmelse med fördraget stadgar artikel 4.2 i budgetförordningen att "de totala inkomsterna skall täcka de totala betalningsbemyndigandena" (bemyndigandena för betalningar). I samma artikel 4 uppräknas, om än inte uttömmande, vissa uttryckliga undantag till denna bestämmelse. Förutom dessa uttryckliga undantag finns andra som kan härledas ur artikel 7 (återbetalning av förskott som betalats till mottagare av gemenskapsstöd) och 27 (anslag för användning på nytt) i budgetförordningen. Dessutom stadgas om andra inkomster som avsätts för särskilt ändamål i särskilda förordningar(7).

9. I syfte att slopa praxis med negativa utgifter, som hämmar öppenheten beträffande budgeten och räkenskaperna, föreslår kommissionen därför att nya undantag till budgetprincipen universalitet införs.

10. Kommissionen föreslår även att undantagen inte skall skrivas in i själva budgetförordningen utan i de sektorspecifika förordningarna, med motiveringen att negativa utgifter skall ersättas med inkomster som avsatts för ett särskilt ändamål enbart inom jordbruksområdet, och eftersom ett sådant byte innebär ändringar av ett antal jordbruksförordningar, bör inte dessa inkomster som avsatts för ett särskilt ändamål införas i budgetförordningen, utan i de berörda jordbruksförordningarna(8).

11. Det bör därför konstateras att det föreliggande förslaget inte bidrar till att förenkla budgetbestämmelserna för EUGFJ:s garantisektion, som redan nu är svåra att tillämpa för den förvaltningsansvarige.

Följder av kommissionens förslag

Budgetens neutralitet

12. Kommissionen hänvisar till punkt 10 i det interinstitutionella avtalet av den 6 maj 1999 mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen om budgetdisciplin och förbättring av budgetförfarandet(9). I denna punkt anges att budgetplanen inte omfattar de budgetrubriker som finansieras genom sådana inkomster som avsatts för ett särskilt ändamål som anges i artikel 4 i budgetförordningen. Kommissionen tillägger att "under dessa förhållanden kan de negativa utgifterna upphävas med bibehållen budgetneutralitet".

13. Vad gäller jordbruksutgifterna ligger problemet i att principen med de nya inkomster som avsätts till särskilt ändamål inte kommer att skrivas in i artikel 4 i budgetförordningen utan i de sektorspecifika förordningarna, och att avsättningen av inkomster dessutom inte gäller enskilda budgetposter, utan ett helt underavsnitt i budgeten.

14. Det är därför som kommissionen i sitt förslag till ändring av budgetförordningen försäkrar att förslaget att ta bort de negativa utgifterna alltså inte medför några problem för jordbruksbudgeten men samtidigt uppmanar Europaparlamentet och rådet att för klarhetens skull anta ett tolkningsmeddelande, för att bekräfta att punkt 10.2 i avtalet även är tillämpligt på de inkomster som avsätts för särskilt ändamål enligt de nya reglerna(10).

15. Om det emellertid handlar om att säkerställa övervakningen av jordbruksinkomsterna för att kunna fastställa nettobehoven för finansiering av jordbrukspolitiken, kunde ett tillräckligt övervaknings- och rapporteringssystem införas utan att man bryter mot budgetprincipen om universalitet genom att skapa inkomster som avsätts för särskilt ändamål.

Slaget av utgifter som skall finansieras med inkomster som avsätts för särskilt ändamål

16. Kommissionens val att använda tekniken med inkomster som avsätts för särskilt ändamål förklaras av att "för att det inte skall ske kompensation i medlemsstaterna mellan utgifter vid garantisektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket å ena sidan och de inkomster som avsatts särskilt för dessa utgifter å den andra sidan, måste dessa inkomster överföras och användas inom ramen för den gemensamma jordbrukspolitiken"(11).

17. I praktiken kommer förslaget att leda till bland annat att de nyligen skapade inkomster som avsätts för särskilt ändamål delvis kommer att kunna användas till att finansiera både utgifter som hänför sig till den gemensamma organisationen av marknaden (obligatoriska utgifter - OU) och åtgärder för landsbygdsutveckling (icke-obligatoriska utgifter - IOU), eftersom utgifterna för landsbygdsutveckling finansieras av EUGFJ:s garantisektion. På samma sätt kunde inkomster som hänför sig till en viss gemensam organisation av marknaden avsättas för jordbruksutgifter inom en annan.

18. En sådan avsättning av inkomster för särskilt ändamål skulle göra det möjligt för kommissionen att tillförskansa sig ett visst manöverutrymme avseende jordbruksutgifterna, i synnerhet som förslaget inte specificerar hur fördelningen skall ske mellan de inkomster som är avsedda att finansiera utgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken å ena sidan och åtgärder för landsbygdsutveckling och kompletterande åtgärder å den andra sidan.

Budget- och redovisningsförfarande

19. Uttrycket "skall betalas till fonden" som bland annat används i artikel 1.3 i förslaget är otillräckligt eftersom EUGFJ varken är en juridisk person eller är oberoende i budgethänseende. Den ingår endast som en del i avsnittet "Kommissionen" i den allmänna budgeten.

20. Dessutom innehåller kommissionens förslag en inneboende paradox genom att man inför ett undantag till universalitetsprincipen samtidigt som man utvidgar avsättningen av inkomster för särskilt ändamål, som uppskattas till 1,7 % av gemenskapens budget, till utgifter som sammanlagt motsvarar ungefär 43 % av samma budget.

21. I övrigt preciserar varken motiveringen eller själva förslaget på vilket sätt dessa "inkomster som avsatts för ett särskilt ändamål" skall föras in i budgeten eller enligt vilka förfaranden de skall konstateras.

22. Slutligen, trots att man inte på förhand kan utesluta förekomsten av ett inkomstsaldo i slutet av budgetåret, nämner kommissionen inte vilka bestämmelser som kommer att antas för att undvika en sådan situation, eller ens hur man kommer att handskas med sådana saldon.

Lämplig behandling av beloppen i fråga i budgeten och räkenskaperna

23. Man kan göra en jämförelse med jordbrukstullar som uppbärs till förmån för gemenskaperna inom ramen för handeln med tredje land å ena sidan och de avgifter som beräknas och uppbärs för produktion och lagring av socker, isoglukos och inulin å den andra sidan. Trots att dessa är jordbruksinkomster används de i själva verket till allmän finansiering av samtliga gemenskapens utgifter.

24. De inkomster det är fråga om här kan emellertid inte likställas med "traditionella egna medel" som består av jordbrukstullar och sockeravgifter. Det finns i själva verket ett nära samband mellan de inkomster som kommissionen vill avsätta för särskilt ändamål och EUGFJ:s skyldigheter eller utgifter under nuvarande och tidigare budgetår, vare sig det handlar om avslutning av räkenskaperna som i huvudsak gäller rättelser av utgifter under tidigare budgetår, böter, straffpålagor och dröjsmålsräntor som uppburits eller garantier och borgen som erhållits.

25. I det särskilda fallet med tilläggsavgifter för mjölk, som är avsedda att säkerställa jämvikten inom den gemensamma organisationen av marknaden för mjölk och mjölkprodukter, kan det konstateras att de betydande och återkommande förseningarna vid registreringen av negativa utgifter i samband med tilläggsavgiften gör det omöjligt att säkerställa en strikt överensstämmelse mellan regleringsårets utgifter för budgetåret och motsvarande inkomster.

26. Vad gäller rättelserna av de förskott som utbetalats på basis av artikel 13 i beslutet om budgetdisciplin, består dessa av automatiska indragningar eller minskningar av förskott som är tillfälliga och kan överklagas. Dessa rättelser utgör inte inkomster. Om kommissionen betalar ut ett mindre belopp än det som begärts till en medlemsstat ("minskning av förskott") eller inte betalar något förskott ("indragning av förskott"), förblir de outnyttjade anslagen i själva verket disponibla och det bör i princip inte finnas några belopp att återvinna eller omfördela. I praktiken, eftersom det handlar om upphävande av konteringar i räkenskaperna för det pågående budgetåret, skulle de legitimt kunna behandlas som korrigeringar av utgifter.

27. Vad gäller kreditsaldona för offentlig lagring under varje kapitel i fråga, härrör dessa i huvudsak från en överskattning av eventuella inledande nedskrivningar vid inköp och ytterligare nedskrivningar beräknade per den 30 september. Eftersom dessa nedskrivningar till största delen införts som utgifter för tidigare budgetår, skulle det vara fullständigt logiskt att vinsten vid försäljning från lager, som kan betecknas som återföring av avsättningar, bokförs som diverse inkomster, eftersom de utlägg som ledde till dessa inkomster uppstått under tidigare budgetår. Denna logik kan även tillämpas på avslutandet av räkenskaperna samt på största delen av de belopp som återvinns till följd av bedrägerier eller oegentligheter.

28. Följaktligen är den lösning som överensstämmer med budgetbestämmelserna att jordbruksinkomsterna i fråga tas upp i den allmänna inkomstberäkningen. Artikel 613 och punkt 7001 i den allmänna inkomstberäkningen kunde användas för införlivande av dessa nya inkomster, förutsatt att rubriken och anmärkningarna ändras och uppdateras. Vid behov, och för att underlätta utarbetandet och övervakningen av budgetplanen för jordbrukssektorn, kunde budgetmyndigheten om den anser det motiverat tillfoga ett ytterligare inkomstslag till kontoplanen.

Slutsats

29. Enligt revisionsrättens uppfattning bör jordbruksinkomsterna, som hittills upptagits i budgeten som negativa utgifter, härefter ingå i den allmänna inkomstberäkningen. Denna lösning kräver inga ändringar av budgetförordningen, utan endast att bestämmelserna i förordningarna (EG) nr 1258/1999, (EEG) nr 3950/92, (EEG) nr 3492/90 och (EEG) nr 352/78 som nämner negativa utgifter kortas ned eller ändras i överensstämmelse härmed.

30. Dessutom behövs inga rättsliga bestämmelser för att säkerställa att nuvarande negativa utgifter tas i beaktande vid beräkningarna för budgetplanen.

31. Det kan förekomma omständigheter där vissa särskilda inkomster som inte omfattas av EUGFJ:s garantisektion kunde göra det möjligt för institutionerna att utnyttja motsvarande belopp för liknande ändamål utan att det behövs ett nytt budgetgodkännande. Alla sådana eventuella undantag från principerna för gemenskapens offentliga medel bör endast inskrivas i budgetförordningen, och endast om de visar sig vara grundligt motiverade.

32. Slutligen noterar revisionsrätten kommissionens förslag till ändringar av förordningar till följd av rådets beslut 1999/468/EG av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter(12).

Detta yttrande har antagits av revisionsrätten vid dess sammanträde i Luxemburg den 24 och 25 januari 2001.

På revisionsrättens vägnar

Jan O. Karlsson

Ordförande

(1) EGT L 356, 31.12.1977, s. 1.

(2) EGT L 326, 18.12.1999, s. 1.

(3) Kommissionens dokument med ref. 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 slutlig.

(4) Punkt 1 i motiveringen till kommissionens dokument med ref. 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 slutlig, s. 2.

(5) Punkt 1 i motiveringen till förslaget om ändring av förordning EG nr 1258/1999 och inkomst- och utgiftsredovisningen och balansräkningen för budgettransaktionerna budgetåret 1999 - bemyndiganden för åtaganden för budgetåret 1999.

(6) Yttrande nr 4/97 om förslaget till rådets förordning (Euratom, EKSG, EG) om ändring av budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, punkterna 1.11-1.14 i bilagan (EGT C 57, 23.2.1998, s. 9).

(7) Vad gäller undantagen till universalitetsprincipen framförs i det förslag till ändring av budgetförordningen som framläggs av kommissionen en partiell indragning av återbetalningarna av förskott samt omklassificeringen av största delen av de aktuella anslagen för återanvändning till inkomster som avsatts till särskilt ändamål. Således planeras för framtiden "två slag av inkomster som avsatts till särskilt ändamål: de som anges i själva budgetförordningen och de som framgår av särskilda förordningar, som de 'negativa utgifter' det här är tal om". Angående detta, se Förslag till rådets förordning (EG, EKSG, Euratom) om budgetförordningen för Europeiska gemenskapernas allmänna budget, kommissionens dokument med ref. 2000/0203 (CNS) - KOM(2000) 461 slutlig, s. 11.

(8) Fjärde skälet i förslaget om ändring av förordning (EG) nr 1258/1999, kommissionens dokument med ref. 2000/0204 (CNS) - KOM(2000) 494 slutlig, s. 4.

(9) EGT C 172, 18.6.1999, s. 1.

(10) KOM(2000) 461 slutlig, s. 14, med punkt 10.2 i citatet avses i själva verket punkt 10 tredje stycket.

(11) Skäl 5 i förslaget, KOM(2000) 494 slutlig.

(12) EGT L 184, 17.7.1999, s. 23.