Förslag till RÅDETS BESLUT om exceptionellt finansiellt stöd till Montenegro

(framlagt av kommissionen)

MOTIVERING

Inledning

Montenegro är en delrepublik i Förbundsrepubliken Jugoslavien och har ungefär 600 000 invånare. Den makroekonomiska situationen i Montenegro försämrades kontinuerligt under det senaste årtiondet, som präglades av Socialistiska förbundsrepubliken Jugoslaviens gradvisa upplösning, rubbade handelsförbindelser, krig i regionen och ekonomisk nedgång på den stora serbiska marknaden. Kosovokrisens utbrott och det stora inflödet av flyktingar från Kosovo ledde till en ytterligare kraftig försämring i den ekonomiska situationen i republiken. Dessutom har de serbiska och montenegrinska delrepublikerna glidit isär både i politiskt och ekonomiskt hänseende.

Den serbiska regeringen på förbundsnivå å ena sidan och den montenegrinska regeringen å den andra följer i allt högre grad olika politiska strategier när det gäller att hantera de utmaningar som den federala republiken Jugoslavien står inför. Den montenegrinska regeringen är fast besluten att iaktta demokratiska principer, har en öppen attityd gentemot EU och genomför reformer för att åstadkomma en väl fungerande marknadsekonomi. Den politik som förs på förbundsnivå, i synnerhet penningpolitiken, understödjer inte de reformansträngningar som Montenegros regering gör och Montenegro har därför vidtagit åtgärder för att avskärma sig från effekten av dessa politiska beslut.

Gemenskapen är medveten om den svåra situation som Montenegros demokratiska regering befinner sig i och den svåra ekonomiska kris som drabbat befolkningen. Därför har gemenskapen beviljat betydande ekonomiskt stöd till Montenegro. Stödet (humanitärt bistånd, OBNOVA-stöd, stöd inom ramen för Food Security Programme och annat stöd) under 1998-1999 uppgår till mer än 60 miljoner euro, varav ungefär två tredjedelar hittills har betalats ut. Detta stöd omfattade betydande humanitärt bistånd och exceptionellt budgetstöd för att täcka utgifter som uppstått i samband med det kraftiga inflödet av flyktingar.

Vid Europeiska rådets möte i Lissabon den 23-24 mars 2000 underströks "...det trängande behovet av ett omfattande stöd till Montenegro för att säkerställa den demokratiska regeringens överlevnad och för att undvika ytterligare en allvarlig kris i området." Dessutom bad Europeiska rådet "...de behöriga institutionerna att utan dröjsmål fatta de nödvändiga besluten om finansieringen [...] av projekt, program och andra stödformer som skulle bidra till att lindra Montenegros omedelbara finansiella behov, om nödvändigt genom att använda EU:s budgetreserv och även makroekonomiskt stöd."

Mot denna bakgrund föreslås det att Montenegro skall beviljas exceptionellt finansiellt stöd, utöver det stöd som gemenskapen redan planerar att ge under 2000 inom ramen för OBNOVA-förordningen (20 miljoner euro) och Food Security Programme (10-12 miljoner euro).

Den Makroekonomiska situationen i Montenegro

Det är mycket svårt att erhålla exakt statistisk information om Montenegros ekonomi. Enligt försiktiga uppskattningar uppgår BNP till ungefär 500 miljoner euro (1 miljard tyska mark). Enligt de uppgifter från Montenegros finansministerium som ligger till grund för dess budgetprognoser skulle Montenegros nominella BNP, uttryckt i tyska mark, ha sjunkit med omkring 13,3 % 1999 efter att ha sjunkit med 3,8 % 1998. För 2000 förväntas en nominell tillväxt på 5,0 %.

Enligt tillgänglig statistik är levnadsstandarden låg. Minimilönen är till exempel 50 tyska mark/månad och genomsnittslönen 160-170 tyska mark/månad. Detta inbegriper dock inte inkomster från verksamhet i den tämligen omfattande informella ekonomin eller överföringar från det stora antal montenegriner som arbetar utomlands. När det gäller arbetsmarknaden är 116 000 personer sysselsatta (varav 35 000 i den offentliga sektorn och 81 000 i den privata sektorn) och 73 000 är arbetslösa. Följaktligen kan den officiella arbetslösheten beräknas till 39 %, vilket dock inte beaktar sysselsättningen i den informella sektorn. Det finns 82 000 pensionärer i delrepubliken, vilket är ett tämligen högt antal jämfört med antalet anställda.

Officiell utrikeshandels- och betalningsbalansstatistik för Montenegro omfattar endast transaktioner över Montenegros yttre gränser (det vill säga inte över gränsen till Serbien). Handeln med Serbien verkar dock ha avtagit för att i början av 2000 ha upphört nästan helt. Exporten över de yttre gränserna uppgick 1999 till 123 miljoner US-dollar medan importen uppgick till 358 miljoner US-dollar. Ett "underskott i handelsbalansen" på 235 miljoner US-dollar registrerades således. På grund av oregistrerad vidareexport av varor kan dock detta underskott ha överskattats betydligt. För 1999 förväntas det totala underskottet i betalningsbalansen uppgå till 50-70 miljoner tyska mark (omkring 5-7 % av BNP) enligt Montenegros monetära råd.

Penning- och valutapolitik

Under hösten 1999 ökade den jugoslaviska centralbanken mängden jugoslaviska dinarer med 40%, vilket ledde till en kraftig depreciering av valutan på den svarta marknaden och betydligt snabbare inflation. Uppgifter som offentliggjorts av Jugoslaviens statistikkontor visar att konsumentpriserna i Förbundsrepubliken Jugoslavien (i jugoslaviska dinarer) steg med 12,4 % i september och med 9,1 % i oktober, efter att ha stigit med endast 3,8 % i augusti. Enligt de montenegrinska myndigheterna var detta det omedelbara ekonomiska skälet till att införa den tyska marken/euron som parallellvaluta den 2 november, att utarbeta planer på att omvandla den jugoslaviska centralbankens filial i Montenegro till en montenegrinsk centralbank (vilket ännu inte har kunnat genomföras, bland annat på grund av konstitutionella problem) och att skapa ett monetärt råd med ansvar för penning- och valutapolitiken. Övergången underlättades av att den tyska marken olagligen redan var i omlopp (främst för sparändamål och transaktioner med höga belopp som till exempel fastighetstransaktioner).

I samband med att den tyska marken infördes som parallellvaluta i Montenegro tillfördes det montenegrinska betalningssystemet omkring 14 miljoner tyska mark till följd av att regeringen betalade ut detta belopp i löner och pensioner till konton i det officiella betalningsinstitutet. Sedan dess har andelen transaktioner som sker i tyska mark ökat avsevärt i Montenegro. I februari 2000 utgjorde det ungefär 2/3 av de registrerade transaktionerna i republiken. Tidigare förväntningar om att dinaren skulle försvinna fullständigt ur omlopp till mars 2000 har inte infriats. Detta kan delvis förklaras av att den del av den jugoslaviska armén som befinner sig i Montenegro fortfarande får sin lön i dinarer och att dinarer fortsätter att godtas som betalningsmedel i den norra delen av republiken.

Som reaktion på Montenegros beslut att införa den tyska marken som parallellvaluta vidtog förbundsmyndigheterna på ett tidigt stadium åtgärder för att begränsa betalningar i jugoslaviska dinarer från Montenegro till Serbien och betalningar i tyska mark till montenegrinska företag, vilket fick till följd att det normala betalningsmönstret stördes. I kombination med åtgärder som har samband med gränskontrollen mellan de två delrepublikerna har detta inneburit att handeln mellan Montenegro och Serbien nästan har upphört helt.

Montenegro har varit relativt beroende av livsmedelsimport från Serbien. Efter det att handeln mellan de två delrepublikerna nästan helt upphörde har Montenegro tvingats importera livsmedel från andra länder till högre priser. Till följd av detta avtog inte inflationstrycket i Montenegro efter det att parallellvalutan infördes eftersom livsmedelspriserna ökade kraftigt. I december 1999 ökade således prisnivån i Förbundsrepubliken Jugoslavien med endast 0,8 % (50,1 % för helåret) medan priserna i jugoslaviska dinarer för en utvald varukorg med livsmedel ökade med 20,8 % under samma månad i Montenegro (128,4 % för helåret).

Situationen för de offentliga finanserna i Montenegro

Utöver Förbundsrepubliken Jugoslaviens centrala budget har varje delrepublik sin egen budget samt ett antal andra enheter, till exempel från budgeten fristående fonder. Den centrala budgeten skall normalt finansiera uppgifter som berör förbundsrepubliken såsom militären och krigsveteranernas pensioner. På grund av det ansträngda förhållandet mellan Serbien/Förbundsrepubliken Jugoslavien och Montenegro är den normala finansiella kopplingen mellan delrepubliken Montenegros budget och den centrala budgeten för närvarande brutna. Således överförs å ena sidan inte några medel från den centrala budgeten till Montenegro för att betala krigsveteranernas pensioner, men å andra sidan överför inte de montenegrinska tullmyndigheterna några tullintäkter till den centrala budgeten. Nettoeffekten av att den finansiella kopplingen till den centrala budgeten är bruten är att den montenegrinska budgeten försvagats.

Efter att under senare år ha varit i stort sett i balans bedöms Montenegros konsoliderade offentliga finanser 1999 ha uppvisat ett underskott på omkring 66 miljoner tyska mark (ungefär 6,5 % av BNP). Enligt finansministeriet byggdes det dessutom upp en skuld på motsvarande 25 miljoner tyska mark till följd av förseningar i pensionsutbetalningarna, som i vissa fall nu uppges utsträcka sig till omkring två månader.

För att främja att skatteinbetalningar sker i tyska mark antog regeringen i november 1999 en bestämmelse som innebär att alla företag som har sina intäkter i utländsk valuta är skyldiga att betala sina skatter i tyska mark och att övriga företag och individer får en skatterabatt på mellan 15 % och 30 % om de betalar sina skatter i tyska mark. Även om denna bestämmelse på kort sikt ökade skatteintäkterna i tyska mark kan det totala inkomstbortfallet till följd av bestämmelsen på lång sikt ytterligare försvaga de offentliga finanserna.

Montenegros budget för 2000 är för närvarande i balans, vilket är ett krav enligt lagen. Den uppgår till 394 miljoner tyska mark och grundar sig på antagandet att den nominella BNP-tillväxten blir 5 %. Det finns dock en betydande risk att budgeten inte håller. För det första grundar sig målet om en balanserad budget på det uttryckliga antagandet om utländskt finansiellt stöd på 2-3 % av BNP. För det andra kan antagandet om en nominell BNP-tillväxt på 5 % (uttryckt i tyska mark) visa sig vara alltför optimistiskt. För det tredje verkar budgeten för 2000 överskatta intäkterna något och underskatta utgifterna, om man jämför med siffrorna för 1999. Detta innebär att det faktiska finansieringsbehovet kan bli betydligt större än planerat. Det förefaller därför rimligt att anta att behovet av budgetstöd åtminstone blir i samma storleksordning som 1999 och då har man ändå inte beaktat behovet av att ta igen eftersläpningarna, bland annat när det gäller pensionsutbetalningarna.

Det är på det hela taget svårt att bilda sig en närmare uppfattning om Montenegros behov av extern finansiering. En viktig orsak är att varken Internationella valutafonden (IMF) eller Världsbanken, som Montenegro inte är medlem i, inte har gjort någon detaljerad bedömning eller utformat något ekonomiskt program. Det finns dock tydliga tecken på att den ekonomiska situationen i Montenegro är problematisk och att behoven troligtvis kommer att vara av makroekonomisk karaktär.

Eventuellt exceptionellt finansiellt stöd till Montenegro från gemenskapen

Med tanke på de ogynnsamma förhållanden som råder i delrepubliken Montenegro sedan ett årtionde tillbaka, och i synnerhet under de senaste månaderna, skulle det ha stor betydelse för delrepubliken Montenegro att få externt stöd vid denna kritiska tidpunkt. Ett sådant stöd skulle göra det möjligt för ekonomin att återhämta sig och därmed skulle levnadsstandarden öka. Det skulle dessutom bidra till att säkerställa att grundläggande administrativa funktioner fortsatte att fungera medan åtgärder vidtas för att öka de offentliga intäkterna. Detta skulle i sin tur ge stöd åt de försiktiga framsteg som gjorts på senare tid att bringa ekonomisk, social och politisk stabilitet till delrepubliken Montenegro och hela Balkanregionen.

Delrepubliken Montenegro kan inte beviljas medlemskap i Bretton Woods-institutionerna. Följaktligen kan delrepubliken Montenegro inte komma ifråga för konventionella lån från IMF eller Världsbanken till stöd för ett ekonomiskt program.

Ett antal bilaterala givare har redan förklarat att de avser stödja Montenegro. EU:s medlemsstater har angett att de kommer att ge finansiellt stöd till Montenegro på omkring 4,5 miljoner euro, utöver de 45 miljoner euro som förväntas ges i form av garantier. Förenta staterna förväntas ge omkring 30 miljoner euro i stöd i form av bidrag.

Som ett komplement till dessa insatser och det gemenskapsstöd på 30-32 miljoner euro som planeras enligt OBNOVA-programmet och Food Security Programme lägger kommissionen fram ett förslag om exceptionellt finansiellt stöd på upp till 20 miljoner euro i form av direkta bidrag. Innan kommissionen lade fram sitt förslag har den rådfrågat Ekonomiska och finansiella kommittén, som godkände initiativet.

Utbetalningen av stödet skulle bestå av minst två delutbetalningar och skulle vara föremål för lämpliga krav på makroekonomisk och strukturell anpassning. Dessa skulle kunna omfatta åtgärder för att öka insynen i budgetprocessen och förbättra skatteuppbörden. Dessutom skulle det kunna omfatta kravet på att minska eftersläpningarna i pensionsutbetalningarna.

Med tanke på att Bretton Woods-institutionerna inte bedriver någon officiell övervakning i Montenegro avser kommissionen ägna särskild uppmärksamhet åt att se till att stödet genomförs och övervakas på ett riktigt sätt. Alla kostnader för framtagande, genomförande och utvärdering som är förknippade härmed skall täckas av stödet. Det totala beloppet för dessa kostnader förväntas uppgå till i storleksordning 1 miljon euro.

Mot bakgrund av ovanstående uppmanar kommissionen rådet att, efter att ha hört Europaparlamentet, godkänna det bilagda förslaget till rådets beslut om exceptionellt finansiellt stöd till Montenegro.

2000/0114 (CNS)

Förslag till RÅDETS BESLUT om exceptionellt finansiellt stöd till Montenegro

RÅDET HAR FATTAT DETTA BESLUT,

med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, särskilt artikel 308 i detta,

med beaktande av kommissionens förslag [1],

[1] EGT C , , s. .

med beaktande av Europaparlamentets yttrande [2], och

[2] EGT C , , s. .

av följande skäl:

1) Kommissionen har hört Ekonomiska och finansiella kommittén innan den inkom med sitt förslag.

2) Den montenegrinska regeringen bedriver en politik inriktad på öppenhet mot EU och på reformer för att skapa en väl fungerande marknadsekonomi.

3) Den allmänna ekonomiska situationen i Montenegro har försämrats under de senaste åren och delrepublikens offentliga finanser försämrades betydligt under 1999.

4) Gemenskapen är medveten om den svåra situationen för den demokratiska montenegrinska regeringen och den djupa ekonomiska kris som befolkningen genomlever och har därför givit betydande stöd till Montenegro under perioden 1998-1999.

5) Montenegros budgetbehov förväntas förbli betydande under 2000.

6) Det externa stöd som under 2000 kommer att fordras från internationella givare förväntas vara betydande, särskilt med tanke på behovet av att ta igen eftersläpningarna, bland annat när det gäller pensionsutbetalningarna.

7) Delrepubliken Montenegro kan inte erhålla långfristiga lån varken inom landet eller utomlands.

8) Delrepubliken Montenegro kan inte beviljas medlemskap i Bretton Woods-institutionerna. Följaktligen kan delrepubliken Montenegro inte komma ifråga för konventionella lån från IMF eller Världsbanken till stöd för ett ekonomiskt program.

9) Vid Europeiska rådets möte i Lissabon den 23-24 mars 2000 underströks "....det trängande behovet av ett omfattande stöd till Montenegro för att säkerställa den demokratiska regeringens överlevnad och för att undvika ytterligare en allvarlig kris i området." Dessutom bad Europeiska rådet "...de behöriga institutionerna att utan dröjsmål fatta de nödvändiga besluten om finansieringen [...] av projekt, program och andra stödformer som skulle bidra till att lindra Montenegros omedelbara finansiella behov, om nödvändigt genom att använda EU:s budgetreserv och även makroekonomiskt stöd."

10) Exceptionellt finansiellt stöd från gemenskapen i form av direkta bidrag till delrepubliken Montenegro skulle dämpa delrepublikens finansiella problem under de rådande problematiska förhållandena.

11) Med tanke på att Internationella Valutafonden och Världsbanken inte bedriver någon officiell övervakning i Montenegro avser kommissionen ägna särskild uppmärksamhet åt att se till att stödet genomförs och övervakas på ett riktigt sätt. Alla kostnader för framtagande, genomförande och utvärdering som är förknippade härmed skall täckas av stödet.

12) Det exceptionella finansiella stödet skulle förvaltas av Europeiska kommissionen.

13) För att anta detta beslut fastställs i fördraget inga andra befogenheter än dem som anges i artikel 308.

HÄRIGENOM FÖRESKRIVS FÖLJANDE.

Artikel 1

1. Gemenskapen skall till delrepubliken Montenegro tillhandahålla exceptionellt finansiellt stöd i form av direkta bidrag på upp till 20 miljoner euro, i syfte att bidra till att täcka delrepublikens behov av extern finansiering.

2. Detta stöd skall förvaltas av Europeiska kommissionen i nära samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén.

Artikel 2

1. Kommissionen har befogenhet att efter samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén överenskomma med delrepubliken Montenegro om de ekonomiska villkor som stödet skall vara förenat med.

2. Kommissionen skall i samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén med jämna mellanrum kontrollera att den ekonomiska politiken i delrepubliken Montenegro uppfyller de mål och ekonomisk-politiska villkor som stödet är förenat med.

Artikel 3

1. Stödet skall tillhandahållas delrepubliken Montenegro genom minst två delutbetalningar och på villkor att de ekonomisk-politiska villkor som avses i artikel 2.1 är uppfyllda. Den andra delutbetalningen får tidigast genomföras två månader efter det att den första delutbetalningen genomförts.

2. Alla kostnader för framtagande, genomförande och utvärdering som är förknippade med stödet skall täckas av stödet.

3. Medlen skall tillhandahållas delrepubliken Montenegros budget.

Artikel 4

Kommissionen skall lämna en årlig rapport till Europaparlamentet och rådet, vilken skall innehålla en utvärdering av genomförandet av detta beslut.

Utfärdat i Bryssel

På rådets vägnar

Ordföranden

FINANSIERINGSÖVERSIKT

1. Åtgärdens beteckning

Exceptionellt finansiellt stöd till delrepubliken Montenegro.

2. Berörd(a) budgetpost(er)

B7-532 makroekonomiskt stöd till länderna i västra Balkan.

3. Rättslig grund

Rådets förestående beslut grundat på artikel 308 i fördraget.

4. Beskrivning av åtgärden

4.1 Allmänt mål

Tillhandahållande av exceptionellt finansiellt stöd i form av direkta bidrag på upp till 20 miljoner euro till stöd för Montenegros budget.

4.2 Period som omfattas av åtgärden och bestämmelser om förlängning

Till utgången av 2000.

5. Klassificering av utgifter och inkomster

5.1 Icke-obligatoriska utgifter

5.2 Differentierade anslag

6. Typ av utgifter och inkomster

Upp till 20 miljoner euro i direkta bidrag (100 % bidrag), som betalas ut genom minst två, i tiden åtskilda, delutbetalningar. Alla kostnader för framtagande, genomförande och utvärdering som är förknippade härmed skall täckas av stödet.

7. Budgetkonsekvenser

7.1 Metod för att beräkna åtgärdens totala kostnad (samband mellan de enskilda kostnaderna och den totala kostnaden)

Eftersom det inte finns något ekonomiskt program som Bretton Woods-institutionerna bedömer och eftersom det statistiska underlaget inte är tillförlitligt är det mycket svårt att exakt uppskatta hur stort behovet av externt stöd är. Uppskattningar av hur stort internationellt stöd som behövs under 2000 varierar avsevärt beroende på vilken källan är. Det förefaller dock rimligt att förvänta sig att behovet av budgetstöd blir av minst samma storleksordning som 1999 (då det uppskattades till 66 miljoner tyska mark), och då har man ändå inte beaktat behovet av att ta igen eftersläpningarna, bland annat när det gäller pensionsutbetalningarna, vilka uppskattas till ungefär 25 miljoner tyska mark. Ett gemenskapsbidrag på upp till 20 miljoner euro föreslås för att täcka en betydande del av dessa behov. Återstoden förväntas täckas av andra bilaterala givare.

7.2 Kostnadernas fördelning mellan åtgärdens olika delar - Schema över åtagandebemyndiganden och betalningsbemyndiganden

Miljoner euro (löpande priser)

>Plats för tabell>

Det första åtagande- respektive betalningsbemyndigandet förväntas kunna göras före utgången av augusti 2000 medan det andra skulle kunna göras före utgången av december 2000.

8. Åtgärder för bedrägeribekämpning

Medlen kommer att betalas ut direkt till delrepubliken Montenegros finansministerium först efter det att kommissionens avdelningar i samråd med Ekonomiska och finansiella kommittén kontrollerat att den ekonomiska politiken i delrepubliken Montenegro är tillfredsställande och att de särskilda villkor som stödet är förenat med är uppfyllda. Detta kan omfatta ansträngningar att öka insynen i budgetprocessen, vilket också gör det lättare att förhindra bedrägerier.

Alla kostnader för framtagande, genomförande och utvärdering som är förknippade härmed skall också täckas av stödet. En mindre andel av stödet kommer därför att tillhandahållas i form av stöd till framtagande, genomförande och utvärdering av stödet. Denna del av stödet kommer att öka insynen och göra det lättare att förhindra bedrägerier.

Revisionsrätten och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning kommer att ansvara för kontroll och revision av stödet.

9. Analys av kostnadseffektiviteten

9.1 Skäl för åtgärden

Detta stöd bidrar till ansträngningarna att organisera den ekonomiska återuppbyggnaden och utvecklingen och att införa en väl fungerande marknadsekonomi, och förbättrar därmed delrepubliken Montenegros utsikter till ekonomisk återhämtning och framtida tillväxt, hjälper delrepubliken att klara av de svåra ekonomiska och sociala konsekvenserna av den nuvarande ekonomiska krisen i landet och minskar på medellång till lång sikt dess beroende av extern finansiering.

Stödet är också ett tecken på politiskt stöd för delrepubliken vid en kritisk tidpunkt.

9.2 Uppföljning och utvärdering av åtgärden

Detta stöd är av exceptionell karaktär. Det kommer att tillhandahållas finansministeriet i delrepubliken Montenegro först efter det att kommissionens avdelningar har kontrollerat att den ekonomiska politiken i delrepubliken Montenegro är tillfredsställande.

Kommissionens avdelningar kommer att kontrollera och utvärdera åtgärden. I detta syfte kommer kommissionens avdelningar att utvärdera de rapporter som tas fram av de montenegrinska myndigheterna och de experter som finansieras genom den del av stödet som består av tekniskt bistånd.

Revisionsrätten och Europeiska byrån för bedrägeribekämpning kommer att ansvara för kontroll och revision av stödet.

10. Administrativa utgifter (Avsnitt III, del A i budgeten)

Denna åtgärd är av engångskaraktär och kommer inte att innebära någon ökning av antalet kommissionsanställda.