Meddelande från kommissionen till rådet och Europaparlamentet - Gemenskapens stöd till ekonomiska reformprogram samt till åtgärder för strukturanpassning: utvärdering och framtidsutsikter /* KOM/2000/0058 slutlig */
MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Gemenskapens stöd till ekonomiska reformprogram samt till åtgärder för strukturanpassning: utvärdering och framtidsutsikter SAMMANFATTNING Alltsedan den fjärde Lomékonventionen ingicks har strukturanpassningsprogrammen kommit att bli en viktig del av Europeiska gemenskapens tekniska och ekonomiska samarbete med AVS-länderna. Som ett led i den nya Medelhavspolitiken utvidgades programmen 1992 till att omfatta även dessa länder. Gemenskapen har därefter givit ett betydande ekonomiskt stöd till programmen för ekonomiska reformer, dvs. totalt 2,334 miljarder euro till 40 AVS-länder och 705 miljoner euro till fyra Medelhavsländer. I detta meddelande presenteras utvecklingen av gemenskapens strukturanpassningsprogram. Det visar att strukturanpassningsstödet mer och mer har kommit att användas för breda ekonomiska reformer i stället för att stödja de traditionella programmen för ekonomisk stabilisering. Anledningen till denna utveckling är den allmänna förbättringen av de makroekonomiska förutsättningarna och att förbindelserna mellan partnerländerna och gemenskapen har ändrat karaktär. När det gäller AVS-länderna planeras nyskapande åtgärder för perioden efter Lomékonventionen, medan förbindelserna mellan Medelhavsländerna och gemenskapen omdefinierades i samband med Europa-Medelhavsinitiativet 1995. Gemenskapen har också deltagit aktivt i den internationella strukturanpassningsdebatten, särskilt inom ramen för det särskilda stödprogrammet för Afrika. Gemenskapen har alltid, i överensstämmelse med de av rådet godkända riktlinjerna, förespråkat långsiktiga reformer, dvs. reformer som sträcker sig längre än till åtgärder för kortsiktig ekonomisk stabilisering och till generella och i förväg bestämda reformer. I meddelandet bekräftas att tre grundläggande riktlinjer i instrumentet fortfarande gäller. För det första att det är viktigt med en stabil makroeknomisk ram som främjar den ekonomiska tillväxten och befäster den interna och externa balansen. För det andra är den tonvikt som lagts vid fattigdomsbekämpningen viktig; fattigdomsbekämpningen är i sig grundläggande, men också nödvändig för att de ibland smärtsamma reformerna skall kunna genomföras framgångsrikt. Slutligen är det fortfarande angeläget att utveckla regionala band; partnerländernas hemmamarknader är begränsade och det regionala samarbetet erkänns nu vara en kraftkälla och en källa till ekonomisk diversifiering. I detta meddelande framhålls att det är nödvändigt att öka gemenskapens stöd till strukturreformer och till reformer inom olika sektorer. För detta ändamål fastställs följande prioriteringar: Stöd till fattigdomsbekämpning, en sund förvaltning av de offentliga finanserna, skattereformer och utveckling av den privata sektorn. När det gäller tillvägagångssättet och förvaltningen av instrumentet understryks i meddelandet följande: - Att instrumentet i större utsträckning behöver integreras i det bilaterala samarbetet. - Att de allmänna importprogrammen gradvis bör avvecklas och i stället ersättas med direkt budgetstöd. - Att kommissionen fullt ut måste bevaka sin plats i Bretton Woods-institutionerna, vid sidan av medlemsstaterna. Partnerländerna bör inte i onödan överhopas med för många och olikartade krav, eftersom det endast får finnas ett ekonomiskt reformprogram per land. - Att särskilda program inom olika sektorer får allt större betydelse, särskilt sådana program som rör andra generationens reformer eller slutandet av associeringsavtal. - Behovet av uppföljningsmekanismer och mekanismer för bättre utvärdering, större insyn, bättre utformning av programmen och bättre övertagande av partnerländerna. Utveckling av resultatindikatorer planeras, vilket skulle kunna leda till bestämda tilldelningar i förhållande till uppnådda resultat. Dessa riktlinjer kommer att genomföras gradvis och på ett flexibelt sätt, för att ta hänsyn till de skiftande situationerna i de olika partnerländerna. Innehållsförteckning 1. INLEDNING 2. GEMENSKAPENS STÖD TILL STRUKTURANPASSNING I AVS-LÄNDERNA 2.1. Utvärdering av tidigare stöd 2.2 Faktorer att beakta vid en analys av framtidsutsikterna för gemenskapsstöden 2.3. Utsikter och riktlinjer för framtiden 3. STÖD TILL LÄNDERNA I SÖDRA OCH VÄSTRA MEDELHAVSOMRÅDET 3.1 Inledning 3.2 Utvärdering av de program som genomförts 3.3 Framtidsutsikter och slutsatser 4. SLUTSATSER OCH RIKTLINJER FÖR FRAMTIDEN 4.1 Lärdomar som den senaste tidens erfarenheter givit 4.2 Ny partnerskapsförbindelser 4.3 Prioriterade riktlinjer 4.4 Utveckling av arbetssätten 4.5 Genomförande 5. BILAGOR 5.1 Bilaga 1 . LISTA ÖVER BESLUT ENLIGT DEN SJUNDE EUF OCH DEN 8 EUF (1991-1998) 5.2 Bilaga 2: Programmens effekter på läkemedels- och vaccinationspolitiken 5.3 Bilaga 3: Försöket med reformen av villkorsprincipen i Burkina Faso 5.4 Bilaga 4: Svagheter inom de nuvarande arbetsmetoderna 5.5 Bilaga 5. Lista över de stöd som givits till länderna i Medelhavsområdet 1. INLEDNING Gemenskapen inledde sitt stöd till åtgärder för strukturanpassning 1991, inom ramen för förhandlingarna med AVS-länderna om den fjärde Lomékonventionen. En första lägesrapport, där riktlinjerna och tillämpningsföreskrifterna för gemenskapens stöd fastställdes, gav upphov till en resolution i rådet i maj 1992. Parallellt med detta innebar rådets förordning från juni 1992 att möjligheter öppnades att lämna stöd till strukturanpassningen i Medelhavsländerna. På basis av de erfarenheter som gjorts och utvecklingen av de två instrumenten, föreslogs i en ny resolution i rådet handlingsplaner för framtiden som byggde på följande fyra hörnstenar: _ "Konsolidering av det nuvarande tillvägagångssättet vilket bekräftar unionens prioritering av strukturanpassningsprogrammens långsiktiga effekter, integrering av dessa program i ett regionalt sammanhang, den sociala dimensionen, samt lokal uppslutning. _ Ytterligare utveckling av de positiva inslagen i den metod som utvecklats tills idag, såsom de offentliga finanserna och införandet av programmen i en regional ram för underlättande av handeln eller ekonomisk integration. _ Utvidgning av insatserna genom anpassning av instrument och tillvägagångssätt (utveckling mot direkta budgetstöd), analys av ett nytt sätt att tillämpa villkorsprincipen och slutligen genom stärkt samordning på gemenskapsnivå, särskilt inom Bretton Woods-institutionerna. _ Införande av ökad flexibilitet i förvaltningen av instrumenten genom att anpassa dem till de olika situationer som råder i länderna. Utformning av stödprogrammen, särskilt för Medelhavsländerna, med tanke på utsikterna till skapandet av ett frihandelsområde med Europeiska unionen." Efter det att denna resolution lades fram har kommissionen och medlemsstaterna parallellt med Bretton Woods-institutionerna givit stora finansiella stöd till de program för strukturanpassning som genomförts av AVS-länderna eller Medelhavsländerna. >Plats för tabell> Dessa stöd i de två regionerna har varit föremål för flera interna och externa utvärderingar vilka har visat att även om goda resultat har erhållits när det gällt makro-ekonomisk stabilisering och grundläggande strukturreformer, har resultaten när det gällt människornas välstånd varit begränsade. Den nya internationella situationen (som särskilt präglats av de ryska och asiatiska kriserna) och utvecklingen av ramen för samarbetet med de två regionerna, gör en förnyad analys av gemenskapens stöd till programmen för strukturanpassning och ekonomiska reformer påkallad. Denna analys bör beakta det stora antal diskussioner som förts på den internationella scenen, och som syftat till att finna vägar för att göra dessa stöd mer effektiva. Den externa utvärderingen av det förstärkta instrumentet för strukturanpassning som offentliggjordes 1998 gav ett viktigt bidrag till den internationella debatten. I utvärderingen drogs slutsatsen att otillräcklig uppmärksamhet hade ägnats åt reformernas effekt på fattigdomen, liksom reformernas genomförandetakt och ordningsföljd samt slutligen åt frågan om programmens förankring hos de mottagande länderna. I utvärderingen underströks också behovet att uttryckligt beakta problem med korruption och otillfredsställande förvaltning av de offentliga finanserna. Det råder numera konsensus om behovet av att behandla de ekonomiska och sociala problemen samtidigt, att prioritera frågan om lokal förankring, liksom utveckling av institutionell kapacitet, sund förvaltning av offentliga finanser inklusive kampen mot korruptionen, samt att placera kampen mot fattigdom i centrum inom programmen för makroekonomiska reformer, kort sagt att fokusera mer på resultat inom ramen för program beslutade av länderna själva. De största givarna, som sett sig tvungna att utvidga räckvidden för programmen för strukturanpassning och i högre grad samordna sina insatser, har gradvis ändrat sina stödinstrument. Världsbanken har således utvecklat den s.k. "High Impact Adjustment Lending" och IMF har just ersatt det förstärkta instrumentet för strukturanpassning med instrumentet för fattigdomsminskning och tillväxt. Gemenskapen planerar att införliva sina stöd till strukturanpassning i större sammanhang antingen inom ramen för det instrument som kommer efter Lomékonventionen eller inom ramen för associeringsavtalen med Medelhavsländerna. I detta meddelande presenteras utvärdering och framtidsutsikter för de två regionerna varvid AVS-länderna behandlas i kapitel 2 och Medelhavsområdet i kapitel 3, varefter slutsatser och riktlinjer för framtiden läggs fram i kapitel 4. 2. GEMENSKAPENS STÖD TILL STRUKTURANPASSNING I AVS-LÄNDERNA 2.1. Utvärdering av tidigare stöd En bedömning av de stöd som gemenskapen givit till programmen för strukturanpassning inom ramen för den sjunde Europeiska utvecklingsfonden, EUF, och under det första årets genomförande av den åttonde EUF, visar att gemenskapen har varit en viktig aktör i AVS-länderna såväl när det gällt det kvantitativa som det kvalitativa genomförandet av dessa program. De slutsatser som läggs fram nedan har hämtats ur en utvärdering som gjordes i september 1998 och som täcker 96 % av de belopp som finansierades mellan 1991 och 1997 inom ramen för den sjunde EUF, och ur 14 externa utvärderingar [1] som täcker cirka 50 % av finansieringen av programmen. Ytterligare uppgifter kommer från övervakningen av de 23 nya program för vilka åtaganden gjorts under 1998 från den åttonde EUF. [1] Utvärderingsuppdrag har under perioden 1995-1997 utförts av externa konsulter i följande länder : Benin, Kamerun, Elfenbenskusten, Etiopien, Ghana, Guinea, Malawi, Mali, Mauretanien, Uganda, Dominikanska republiken, Tanzania, Zambia och Zimbabwe. 2.1.1 Helhetsbild av de finansiella stöden Gemenskapsstöd har givits till de länder som genomför reformer godkända av Bretton Woods-institutionerna och som därför automatiskt är berättigade att motta medel från instrumentet för strukturanpassning inom ramen för den fjärde Lomékonventionen. De 93 program som genomfördes inom ramen för den sjunde EUF var fördelade på 38 AVS-länder och uppgick till sammanlagt 1 695 miljoner ecu, varav 1 142 miljoner ecu härrörde från det särskilda instrumentet för strukturanpassning och 553 miljoner ecu hämtades från medlen i de vägledande nationella programmen. Till dessa belopp kommer de summor som togs i anspråk under det första årets genomförandet av det andra finansprotokollet i den fjärde Lomékonventionen (åttonde EUF), dvs. 639 miljoner ecu (varav 594 miljoner ecu från instrumentet för strukturanpassning och 45 miljoner ecu från de vägledande nationella programmen), och som fördelades på 24 länder. En förteckning över dessa program återfinns i bilaga 1. Under den aktuella perioden har utöver dessa medel för stöd till strukturanpassning lagts cirka 715 miljoner ecu i Stabex-medel som har utnyttjats för att stödja insasterna för strukturell eller sektoriell anpassning. Europeiska unionens (medlemsstaternas och gemenskapens) betydelse när det gäller stöd till programmen för strukturanpassning förtjänar att föras fram. När det gäller det särskilda biståndsprogrammet till Afrika, utgjorde unionens andel nära 40 % av det sammanlagda biståndet under perioden 1991-1996 och, om man också räknar in unionens medverkan inom Bretton Woods-institutionerna, uppgick andelen till över 60 % av de finansiella stöden. Om man enbart betraktar gemenskapens stöd utgjorde det nästan 13 % av det sammanlagda stödet till strukturanpassning från samtliga långivare och torde utgöra mellan 15 och 20 % under perioden 1997-2000. Detta bekräftar sålunda den ökande betydelse som gemenskapsstödet har för betalningsbalans och budget i de länder som omfattas av det särskilda biståndsprogrammet till Afrika. En viss geografisk koncentration av finansieringen kan konstateras i fråga om behov och prestationsförmåga hos de länder som genomför denna typ av reformer. Länderna i Afrika mottog cirka 95 % av denna finansiering (medan länderna i Västindien mottog 4 % och de i Stilla havs-området 1 %) och inom ramen för den sjunde EUF mottog sju länder (Burkina Faso, Elfenbenskusten, Etiopien, Ghana, Mali, Tanzania och Zambia) drygt 50 % av de medel som ställts till förfogande. De minst utvecklade länderna mottog 70 % av medlen. Jämfört med det utvecklingsbistånd som gemenskapen beviljat under samma period utgjorde stödet till strukturanpassning cirka 22 % av den sammanlagda finansieringen, med variationer från en lägsta andel på 8 % för Burundi till en högsta andel på 46 % för Ghana. Kriterierna för fördelning av medlen mellan de stödberättigade länderna, som för den sjunde EUF huvudsakligen baserades på behoven av extern och intern finansiering (beräknat efter befolkningen), har under 1999 ändrats för att hjälpa fram de fattigaste länderna och de som uppvisar de bästa resultaten när det gäller ekonomisk och social politik, demokratisering och god förvaltning (se bilaga 2). 2.1.2 Mekanismer för genomförande av programmen Inom ramen för den sjunde EUF gavs stödet till strukturanpassning i form av allmänna importprogram. Dessa betalningsbalansstöd, som lämnas i utländsk valuta, genererar omedelbart ett lika stort belopp i utländsk valuta (motpartsmedel) som gör det möjligt att finansiera ländernas budgetutgifter. I samband med översynen av den fjärde Lomékonventionen i Mauritius infördes möjligheter för länder med konvertibel och fritt överförbar valuta att motta direkta budgetstöd varvid enklare mekanismer kan utnyttjas. Denna förändring, som låg i linje med Bretton Woods-institutionernas rekommendationer, innebar att huvuddelen av stöden enligt den åttonde EUF kunde lämnas i form av direkta budgetstöd. 2.1.3 Eftersträvade mål och erhållna resultat I enlighet med målen i Fördraget om Europeiska unionen och de riktlinjer som antagits genom olika resolutioner i rådet, har gemenskapens stöd syftat till att integrera utvecklingsländernas ekonomier i världsekonomin, bekämpa fattigdom och främja hållbar ekonomisk, social och mänsklig utveckling. Inom denna ram har gemenskapen prioriterat skyddet av offentlig finansiering till de sociala sektorerna. I varje land finns det endast ett enda program för ekonomiska reformer. Det är genomförandet av detta program som stöds av gemenskapen när den har erhållit godkännande av Bretton Woods-institutionerna. De program för stöd till strukturanpassning som finansieras av kommissionen bygger på tre delar, nämligen dialog med regeringarna om genomförande av reformer (villkorlighet), utnyttjande av utländsk valuta (motpartsmedel) som genererats av försäljning av valutor (målinriktning) och slutligen institutionella stöd (tekniskt bistånd). I de utvärderingar av gemenskapsprogrammen som gjorts, understryks att gemenskapen inte alltid har kunnat eller vetat hur den skulle ingripa för att utforma programmen vid sidan av AVS-länderna och Bretton Woods-institutionerna. Gemenskapens bidrag till dialogen om politiken på olika områden har ofta begränsats till sektoriella frågor. Denna begränsning har ofta berott på Bretton Woods-institutionernas återhållsamhet när det gällt att ge andra givare tillträde till förhandlingarna om programmen, men också på kommissionens begränsade personalresurser. Sedan någon tid kan man dock notera en större villighet från Bretton Woods-institutionernas sida, att från fall till fall låta kommissionen delta i förhandlingar om programmen. Likaså är samordningen mellan Europeiska unionens medlemsstater, som i allmänhet är tillfredsställande på fältet, nästan helt obefintlig inom Bretton Woods-institutionerna. Med bättre samordning skulle otvivelaktigt Europeiska unionens roll för att fastställa politik för strukturell anpassning bättre överensstämma med storleken på dess finansiella medverkan. 2.1.3.1 Villkor som måste vara uppfyllda för att gemenskapsstöden skall utbetalas Utbetalning av gemenskapens stöd har automatiskt varit kopplat till villkoret att det makroekonomiska reformprogram som överenskommits med Bretton Woods-institutionerna skall ha genomförts på ett tillfredsställande sätt. Förutom detta allmänna villkor, har stöden till strukturanpassning givit anledning till fördjupade diskussioner om den politik som de olika regeringarna bedrivit, vilket gjort det möjligt att fastställa utbetalningsvillkor som kopplats till de åtaganden som gjorts inom särskilda stödsektorer eller på särskilda stödområden. Dessa särskilda villkor, som ligger i linje med det allmänna reformprogrammet, har medgivit en fördjupning av dialogen på områdena för programplanering och budgetgenomförande, den sektoriella politiken, utveckling av institutionell kapacitet eller regional integration. Olika utvärderingar av gemenskapsstöden [2] har visat hur dessa stöd i flera länder har gjort det möjligt att bibehålla eller öka utbildnings- och hälsovårdsbudgetarna, och gynnat genomförande av grundläggande reformer av hälsovårdssystemen, systemen för grundutbildning, liksom av systemen för försörjning och distribution av läkemedel (se bilaga 3), de nationella mekanismerna för vägunderhåll, administrativ decentralisering samt andra områden som bedömts vara prioriterade. Bättre anpassade institutionella instrument har införts, rättvisare och mera överblickbara finansieringsmetoder har skapats och en ny rollfördelning mellan stat, privat sektor och det civila samhället har tagit form, vilket har lett till reformer av den offentliga förvaltningen. Stödet till strukturanpassning har alltså fungerat som en kraftfull hävstång för reformer. [2] Se fotnot 1. Gemenskapens stöd har också präglats av en allt större inriktning på budgetförvaltning och på offentliga finanser. Förbättring av budgetförfarandet (programplanering, utförande och övervakning av de offentliga utgifterna) har varit ett av de mest angelägna åtgärdsområdena, såväl när det har gällt centrala som regionala myndigheter. Strävan har varit att förstärka tillförlitliga och genomblickbara nationella förfaranden, särskilt när det gäller offentlig upphandling, även om denna förstärkning i flera fall har visat sig otillräcklig. I utvärderingarna pekas också på ett antal svagheter eller brister i fråga om gemenskapsstödens effekt, varav kan nämnas följande: - Målet med att minska fattigdomen har alltför ofta sökt lösas enbart genom stöd till de sociala sektorerna varvid föga hänsyn tagits till rättvisefrågor och den verkan som ekonomisk politik har på fördelningen av välståndet som det definieras i den resolution som godkändes av rådet 1993 [3]. [3] Som följde meddelandet om politiken för att bekämpa fattigdom från november 1993. - Samtidigt som programmen i ett stort antal fall har bidragit till att bibehålla eller att öka de budgetar som öronmärkts för de sociala sektorerna, har detta inte alltid avspeglat sig i 1) reellt sett större tillgång till kapital och utrustning i de mest perifera strukturerna inom de berörda sektorerna och 2) en förbättring av kvaliteten på de tjänster som befolkningen får (exempelvis har ibland besöksfrekvensen i skolor och hälsovårdscentraler istället sjunkit). 2.1.3.2 Motpartsfondernas målinriktning Mekanismerna för genomförande av gemenskapsstödet har förutom att bidra till en stabil betalningsbalans, varit inriktade på att främja tillfredsställande genomförande av de offentliga utgifter i AVS-länderna som bedömts vara prioriterade. Utgifterna i budgetarna för de sociala sektorerna intog härvid den mest framträdande platsen. Inom denna ram har de motpartsmedel som stöden genererat utnyttjats i enlighet med riktlinjerna i Lomékonventionen, varvid hälsosektorn (35 % av fondernas medel) och utbildningssektorn (30 % av fonderna) har prioriterats. Bland övriga prioriterade områden återfanns vägunderhåll (8 %), administrativ decentralisering (3 %) och landsbygdsutveckling (3 %). När det gällde målinriktade utgifter låg betoningen mer på driftskostnader än investeringskostnader eller på att minska ländernas inländska statsskuld. I många länder gällde denna målinriktning hela hälsovårds- och/eller utbildningsbudgeten, förutom löner, och medförde att genomförandenivån för dessa budgetar i allmänhet var tillfredsställande. I andra länder har målinriktningens effektivitet varit mer tveksam och ibland givit oönskade effekter som påtvingande av särskilda förfaranden vilka normalt utnyttjas för förvaltning av klassiska projekt, eller förseningar i genomförandet av budgetarna på grund av att alltför betungande kontroller har krävts eller bristande förståelse av hur budgetstödet fungerade. 2.1.3.3 Tekniskt bistånd Inom ramen för dessa program har ett stort antal stöd till tekniskt bistånd givits i syfte att sörja för övervakningen av gemenskapsstöden och att ge länderna institutionella stöd. Dessa stöd har inriktats på utarbetande av ekonomisk och sektoriell politik eller på att förbättra förfarandet för programläggning och genomförande av budgeten. De tekniska stöden har också gjort det möjligt att genomföra revisioner och utvärderingar av program och att tillsammans med Världsbanken och andra långivare genomföra ett stort antal kontroller av offentliga utgifter. 2.1.4 Särskilt angelägna frågor Det finns anledning att betona de insatser som gjorts för att öka samstämmigheten mellan instrumenten och för att genomföra särskilda åtgärder som avser regional integration och skuldlättnad. 2.1.4.1 Ökad samstämmighet mellan instrumenten Gemenskapen har eftersträvat större samstämmighet och konvergens mellan sina stödinstrument, särskilt när det gäller stödet till strukturanpassning och de nationella vägledande programmen. Därutöver har en stor del av Stabex-medlen samt mera nyligen medlen för stöd till livsmedelssäkerhet tillförts i form av budgetstöd. 2.1.4.2 Stöd till den regionala integrationsprocessen Särskild vikt har lagts vid stödet till de regionala integrationsprocesserna, särskilt inom Västafrikanska ekonomiska och monetära unionen, UEMOA och det gränsöverskridande initiativet, ITF. Medel har reserverats (cirka 100 miljoner ecu) för länder som har påbörjat åtgärder i denna riktning genom ökning av anslaget varvid denna finansiering knyts till faktiskt genomförande av reformerna. Dessa stöd har ställts till förfogande för att kompensera för de övergångskostnader som skattereformer och/eller tullreformer ger upphov till och för att stödja liberaliseringsåtgärderna. Ett betydande stöd till kapacitetsförstärkning har också givits inom denna ram. 2.1.4.3 Stöd till åtgärden för fattiga länder med stor skuldbörda Gemenskapens finansiering till AVS-länderna har främst tagit formen av gåvobistånd. De enda lån som finns kvar sedan den fjärde Lomékonventionen är riskkapital och lån som beviljas av EIB av dess egna medel. Därför är gemenskapens roll som fordringsägare idag marginell (cirka 2 % av de mest skuldsatta ländernas totala skuld). Därför, och redan från början, var det alltså inte endast i egenskap av fordringsägare utan också i egenskap av finansiär som gemenskapen önskat delta i det initiativ som inletts av Bretton Woods-institutionerna till förmån för fattiga länder med stor skuldbörda. De mottagande länderna var tvungna att genomföra stora strukturanpassningar under perioden från det att de beslutats vara stödberättigade enligt initiativet ("decision point") och till dess att skulden effektivt lindrats ("completion point")., Dessutom har dessa anpassningar en social komponent som det framstått som viktigt att stärka och stödja. Gemenskapen har önskat tillföra stöd under den mellanliggande perioden och förstärka det sociala innehållet i processen. Konkret har därför gemenskapen i sina program för stöd till strukturanpassning införlivat en del som avser skuldlättnad och har ökat anslagen under hela övergångsperioden för de länder som var berättigade att motta stöd enligt initiativet. Hittills har cirka 36 miljoner ecu mobiliserats (från den åttonde EUF) till förmån för de nio berörda länderna. Kommissionen har nu lagt fram ett förslag till medlemsstaterna och AVS-länderna om antagande av riktlinjer som syftar till förstärkning, utvidgning och påskyndande av intiativet. Det rör sig först om att garantera finansiering av de två delar som redan uppnåtts (deltagande som fordringsägare och som finansiär) samtidigt som kostnaderna för initiativet har ökat påtagligt. Det rör sig också om att i initiativet lägga till en tredje dimension genom att, som en större biståndsgivare, bidra till att få den totala finansieringen av åtgärden för fattiga länder med stor skuldbörda att gå ihop. 2.1.5 Bidraget till den internationella debatten Gemenskapen har förvaltat omfattande stöd på ett område som kräver kunskaper och nära bevakning av den makroekonomiska konjunkturen, vilket har skett med relativt begränsade personella resurser jämfört med de som Bretton Woods-institutionerna förfogar över. Deltagande inom de internationella organen har således framstått som ett effektivt sätt att sprida den europeiska visionen. Bland dessa forum intar det särskilda biståndsprogrammet för Afrika en särskild plats. Det inrättades 1987 och samlar två gånger per år, under ordförandeskap av vice ordföranden i Världsbanken, nästan samtliga givare av strukturanpassningsstöd i länderna söder om Sahara. Detta forum som syftar till att främja mobilisering av stöd med snabb utbetalning har under åren utvecklats till ett viktigt forum för diskussioner om hur dessa stöd skall genomföras. Detta tillvägagångssätt har burit frukt. Kommissionen har gradvis kunnat informera om riktlinjerna när det gäller att föra in programmen för strukturanpassning i ett mer långsiktigt utvecklingsperspektiv och i de regionala sammanhangen. Detta synsätt har präglat diskussionerna om de s.k. andra generationens reformer, som syftar till hållbara förändringar på institutionsnivå. Strategin med kortsiktig anpassning, huvudsakligen baserad på åtgärder för finansiell stabilisering och på förutbestämda paket med reform- och liberaliseringsåtgärder, lämnar alltmer plats för ett mer gradvis och realistiskt tillvägagångssätt, som i högre grad betonar befolkningens livskvalitet och fattigdomslindring. Gemenskapen har varit angelägen att omsätta dessa riktlinjer till handling. Därför har den strävat efter att utnyttja sitt inflytande inom speciella områden, särskilt när det gäller 1) granskning av reformen av villkorsprincipen, 2) integration av den regionala dimensionen i åtgärder för strukturanpassning och 3) förskjutning mot program för sektorvisa reformer. På detta sätt har gemenskapen inom ramen för det särskilda biståndsprogrammet för Afrika inlett en diskussion om reformen av villkorsprincipen som syftar till att göra stöd med snabb utbetalning mer effektivt. Ett försök har inletts i Burkina Faso som omfattar nio långivare och som syftar till att 1) förbättra och förstärka programmens förankring i de stödmottagande länderna, 2) jämna ut biståndsflödet och göra dessa flöden mindre oregelbundna liksom att minska antalet tillfälliga indragningar av stödet genom att tillämpa andra sätt för utbetalning, 3) att beakta de resultat som reformerna förväntas ge snarare än sätten att nå dessa mål och därmed gynna en strategi på medellång sikt samt slutligen 4) att förbättra samordningen mellan givarna genom gemensamma utvärderingsresor (se bilaga 4). De första resultaten av detta försök har i hög grad bidragit till utformningen av de riktlinjer som föreslås i detta meddelande. När det gäller regional integration har gemenskapen inom det särskilda biståndsprogrammet för Afrika pläderat för beaktande av de regionala aspekterna av strukturell anpassning. Under de senaste åren har övriga givare, särskilt Bretton Woods-institutionerna blivit allt mer medvetna om dessa aspekter, och målen att harmonisera och liberalisera tullar har allt oftare uttryckligen införts i ramdokumenten om ekonomisk politik för de länder som genomför strukturanpassningar. Principen om makroekonomisk konvergens mellan grannländer har införts. På det operativa planet har gemenskapen deltagit för att stödja ("co-sponsorship") de viktigaste regionala integrationsprocesserna (Västafrikanska ekonomiska och monetära unionen och det gränsöverskridande initiativet). Inom det särskilda biståndsprogrammet för Afrika samordnar gemenskapen för närvarande det arbete som bedrivs i analysgruppen för de sektorsvisa programmen. Denna fråga är avgörande för det framtida biståndssamarbetet, eftersom det rör sig om att finna vägar för att förbättra ländernas uppslutning bakom politiken, göra stöden mer konsekventa och att främja harmonisering av förfaranden genom att gå från en projektmetod till en mera övergripande metod som ligger i linje med landets makroekonomiska framtidsutsikter. I detta sammanhang har gemenskapen strävat efter att främja en tillräckligt flexibel metod och att prioritera AVS-ländernas viktiga roll i denna process samt att föra givarna närmare varandra. När det slutligen gäller kampen mot fattigdomen, betonades i rådets resolution 1993 [4] behovet att ta hänsyn till de effekter som globala faktorer, särskilt handelsliberalisering, har på fattigdomen. I resolutionen underströks också behovet att integrera resultat från utredningar om fattigdomsproblemen när makroekonomisk politik och sektorsvisa strategier formuleras. I linje med detta har kommissionen såväl inom det särskilda biståndsprogrammet för Afrika som inom DAC (OECD) riktat uppmärksamheten på de effekter som förändrade handelsvillkor haft på fattigdomen, på inomregionala och mellanregionala aspekter, samt på vikten av politisk dialog och utökad institutionell kapacitet. Detta är avgörande faktorer inom det framtida partnerskapet mellan EU och AVS-länderna för att dessa länder skall lyckas uppnå målen att minska fattigdomen och integreras i världsekonomin. [4] Se fotnot 3. 2.2 Faktorer att beakta vid en analys av framtidsutsikterna för gemenskapsstöden Utöver det som anförts ovan finns det flera faktorer som föranleder gemenskapen att överväga om de nuvarande riktlinjerna är lämpliga. 2.2.1 Ekonomins utveckling Utvecklingen av den ekonomiska situationen i AVS-länderna speglar globala framsteg när det gäller makroekonomisk stabilitet och tillväxt. Dessa framsteg är dock inte tillräckliga för att hejda Afrikas marginalisering i världsekonomin eller för att ge förhoppningar om hållbar fattigdomslindring. Efter flera års stagnation ökade den ekonomiska tillväxten fram till 1996 till en genomsnittsnivå på cirka 4 till 5 %. Inflationen är idag lägre än 10 % i ett stort antal länder. De totala offentliga underskotten har minskat från 8 % av BNP 1992 till 4 % 1996. Allt fler länder har idag accepterat artikel VIII i Internationella valutafondens stadgar, vilket innebär att restriktioner för löpande betalningar och överföringar upphör. Kontroller av priser, marknader och växelkurser har överallt minskat, samtidigt som stora generella framsteg har gjorts i fråga om att begränsa statens roll inom den produktiva sektorn. Strukturreformer av den här typen utgör utan tvivel en bas för bättre integration i världsekonomin. Dessa goda resultat förblir dock ömtåliga och måste tyvärr sättas i sitt sammanhang. Samtidigt som man förutser att tillväxten skall ta ny fart under 1999, var den betydligt svagare under 1997 och 1998 än under 1996, vilket tabellen nedan illustrerar. Tilllväxten i de afrikanska länderna söder om Sahara: 1996-1999 >Plats för tabell> Källa: Världsbanken Dessutom är denna tillväxt otillräcklig eftersom befolkningstillväxten fortsätter att vara hög (i genomsnitt + 3 % per år). Återhämtningen under nittiotalets mitt skedde i allmänhet genom allt större utnyttjande av befintlig produktionskapacitet och höjningar av råvarupriserna (förutom när det gäller oljeprodukter). Dessa två faktorer saknas idag. Även om AVS-länderna i stort sett klarade sig från att dras med av den asiatiska krisen, påverkades de och kommer att fortsätta att påverkas av krisens indirekta effekter på den globala efterfrågan och på priserna på råvaror och basvaror. De mest drabbade länderna är de som ligger i Stilla havsområdet, men de försämrade växelkurserna för de afrikanska länderna har uppskattats till 7,4 %, vilket motsvarar en förlust av omkring 2 % av BNP. I en situation där det inhemska sparandet under tjugo år har minskat konstant, kommer den ekonomiska tillväxten i AVS-länderna att bli hållbar endast om man i dessa länder kan stimulera en återhämtning av detta sparande och locka till sig medel utifrån. Olyckligtvis är det just på denna punkt som programmen för strukturanpassning tycks ha noterat sitt största misslyckande. Inte bara var AVS-ländernas andel av de internationella privata investeringarna endast 2 % av investeringarna i utvecklingsländerna år 1997, men denna andel minskar dessutom och investeringarna är koncentrerade till ett fåtal länder. I själva verket intresserar sig de internationella investerarna nästan uteslutande för gruv- och oljeindustrierna, och de sektorer som utvecklas gör alltmer detta på en off-shore-basis. Denna strukturella svaghet förvärras ytterligare av det faktum att AVS-ländernas ekonomier är mycket känsliga för alla chocker. De är ofta baserade på ett litet antal exportprodukter, och är särskilt sårbara för naturkatastrofer, klimatrisker och prisfluktuationer. Afrika och AVS-länderna i allmänhet är redan marginella aktörer i världsekonomin och deras roll minskar. AVS-ländernas andel av den europeiska handeln har sålunda minskat från 6,8 % 1975 till 4,6 % 1997 (3,2 % om Sydafrika inte räknas in), och om man betraktar de afrikanska länderna söder om Sahara minskar deras andel av världshandeln stadigt (den har minskat från 3,3 % av exporten under 50-talet till 0,8 % under 1995). Utöver dessa konstateranden kan följande kommentarer göras: För det första. För att åtgärderna skall få en varaktig effekt när det gäller att minska fattigdomen och vända den nuvarande tendensen till marginalisering av AVS-länderna, dvs. hämta in det man förlorat under de senaste tjugo åren, måste dessa länder uppnå en tillväxtnivå som är mycket högre än den nuvarande, eller minst 6-7 %, och vidta kompletterande åtgärder för att främja mänsklig utveckling och för att bekämpa fattigdomen. Det går inte att sätta fart på tillväxten utan stora privata investeringar. För det andra. De allmänna siffrorna döljer mycket stora skillnader inom AVS-gruppen och dessa skillnader är betydligt större i de afrikanska länderna söder om Sahara än i Västindien eller Stilla havs-regionen. Dessa skillnader är synliga oavsett man studerar genomsnittliga inkomster per invånare, sociala indikatorer eller helt enkelt den ekonomiska tillväxten (den senare varierade under 1997 mellan -8,7 % och + 12,7 % i Afrika). Vissa länder framstår som tillväxtpoler med goda utsikter till tillväxt och lockar ofta till sig arbetskraft som inte funnit arbetstillfällen i grannländerna. Andra länder faller sönder i interna konflikter som får allt större regionala följder. Ytterligare andra länder har tagit sig ur långa konflikter och står inför stora återuppbyggnadsbehov. För det tredje. Vi bevittnar en fördelning av tillväxten som ofta är mycket ojämn, både mellan länderna och inom dem. Den nuvarande tendensen är att skillnaderna mellan industriländerna och utvecklingsländerna ökar alltmer. I 89 länder, där de flesta tillhör AVS-gruppen, är den ekonomiska situationen sämre än den var för tio år sedan, samtidigt som världens rikedom totalt sett ökar. I ett stort antal länder åtföljs tillväxten av allt större skillnader mellan de fattigas och de rikas inkomster. Slutligen kan konstateras att parallellt med denna utveckling minskar det offentliga utvecklingsbiståndet internationellt sett. Sedan 1990 har det minskat i reella termer och i förhållande till BNP i de stödmottagande länderna och uppgick 1997 till 0,22 % av givarländernas BNP, vilket är den lägsta nivån sedan Förenta nationerna antog biståndsmålet på 0,7 %. Dessutom kan man konstatera att en ökande andel av dessa medel går till åtgärder för att lindra skuldbördan, vilka har mindre effekt på tillväxt och utveckling. Om man betraktar samtliga utvecklingsländer, förklaras denna minskning delvis av att privata investeringar har tagit vid, och dessa har ökat avsevärt. Men om man endast studerar AVS-gruppen förblir balansen negativ. Samtliga dessa konstateranden visar på behovet att fortsätta de finansiella stöden till AVS-länderna och att i större utsträckning ta hänsyn till den privata sektorn, den institutionella ramen samt takten och ordningsföljden för reformerna. 2.2.2 Politisk utveckling Under de senaste åren har stora framsteg gjorts i ett stort antal länder när det gäller respekt för de mänskliga rättigheterna, demokratisering och stärkande av rättsstaten. Flera diktaturer har lämnat plats åt demokratiskt valda regimer, parlamentens roll har ökat, de konstitutionella och rättsliga mekanismerna har ofta stärkts. Studier som nyligen gjorts avslöjar att de länder där denna typ av insatser har gjorts också har haft den bästa utvecklingen av ekonomin vilket visar hur viktigt det är att ta hänsyn till denna dimension. Utveckling av motkrafter och yttrandefrihet, som har förbättrats väsentligt i ett stort antal länder, tycks vara det bästa sättet att bekämpa korruption. Men parallellt med denna positiva utveckling har tyvärr den politiska situationen i Afrika nyligen försämrats drastiskt. I Centralafrika har flera konflikter som tidigare varit lokalt begränsade utvecklats till regionala krig som huvudsakligen utkämpas i Demokratiska republiken Kongo, men också i Angola och i Kongo-Brazzaville. Försvagningen, eller till och med undanröjandet, av administrativa och rättsliga strukturer i en del av Centralafrika, men också i vissa länder i Västafrika och i hela Somalia, har lett till en eskalering av kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Den vikt som Europeiska unionen fäster vid respekt för mänskliga rättigheter, demokratiska principer och sund förvaltning kommer i allt högre grad att inverka på hur de gemenskapsmedel som beviljas för stöd till strukturanpassning fördelas och på genomförandet av programmen. Eftersom de utländska stöden kan omfördelas för andra ändamål, finns det en risk för att de, och särskilt stöden till strukturanpassning, ger regeringarna möjlighet att friställa medel för finansiering av militära verksamheter som ligger utanför den rätt till legitimt försvar som erkänns i Förenta nationernas stadga (artikel 51). Med hänsyn till det allt större antalet väpnade konflikter och militära interventioner har kommissionen överlämnat ett meddelande [5] till rådet och Europaparlamentet i vilket anges hur kommissionen och Europeiska unionen på olika sätt kan bemöta sådana situationer. [5] Kommissionens meddelande om samarbetet med de AVS-länder som är indragna i väpnade konflikter. 2.3. Utsikter och riktlinjer för framtiden Utvärderingen av de stöd som gemenskapen beviljat, de frågor som senare tids ekonomiska kriser givit upphov till och den kritik av arbetsmetoderna som förts fram (en närmare redogörelse återfinns i bilaga 5) talar till förmån för en förändring av stöden i riktning mot en andra generations reformer. Denna förändring kommer att präglas av en utvidgning av gemenskapens intresseområde, av ökad betoning på reformernas effekter och att de ligger i linje med en långsiktig vision samt av förändrade arbetsmetoder. Dessa riktlinjer för framtiden kommer att vägleda gemenskapen såväl när det gäller den internationella debatten, ökad samordning med medlemsstaterna, aktiv medverkan inom det särskilda biståndsprogrammet för Afrika och inom DAC (OECD), som när det gäller stödet till AVS-länderna. 2.3.1 Konsolidering av resultaten En utvidgning av intresseområdet är förvisso nödvändigt, men får för den skull inte ske på bekostnad av konsolidering av viktiga framsteg. Stöd till makroekonomiska reformer, till de sociala sektorerna, till regional integration samt till god förvaltning av offentliga finanser kommer att fortsätta och fördjupas. 2.3.1.1 Bevarande av makroekonomisk stabilitet förblir en prioritet Kommissionen anser att förekomst av en stabil makroekonomisk ram är en viktig förutsättning för utveckling. Staterna själva ansvarar för att agera när de ställs inför externa och interna chocker, men utlandsbiståndet måste utan avbrott fortsätta mobilisera sitt stöd till de fattiga länder som hamnar i dessa situationer. Under de kommande åren kommer möjligheten att mobilisera stöd till snabb utbetalning för att stödja de länder som genomför strukturpolitiska åtgärder att fortsätta att prioriteras. 2.3.1.2 Gemenskapen kommer att stå fast vid prioriteringen av de sociala sektorerna På detta område kommer uppmärksamhet inte bara att ägnas åt att bevara eller öka budgetarna, utan framför allt åt de resultat som erhålls när det gäller tillträde till bastjänster i fråga om utbildning och hälsovård, särskilt för kvinnor och unga flickor, samt kvaliteten på dessa tjänster. Budgetens överensstämmelse med den planerade sektorsvisa politiken, frågor som rör klargörande av statens respektive hushållens roll i finansieringen av bastjänster, och hänsynstagande till den privata sektorns verksamheter är de frågor som ligger främst på dagordningen. Uppmärksamhet kommer att riktas på överensstämmelse mellan de stöd som ges inom ramen för strukturanpassning och de som ges inom de sektorsvisa program som utarbetas för varje land. Den förstnämnda kategorin gör det möjligt att lyfta fram frågor som rör god budgetförvaltning och den sektorsvisa politikens överensstämmelse med de makroekonomiska utsikterna, medan den sistnämnda kategorin stöd möjliggör en mycker mer djupgående och specifik strategisk metod. Men de två stödformerna syftar till att stödja samma politik och till att förbättra de tjänster som erbjuds befolkningen. 2.3.1.3 Stöden till regional integration kommer att fortsätta Gemenskapen anser att regionalt samarbete och integration är viktiga sätt att främja integration i världsekonomin, särskilt för AVS-länderna där de begränsade nationella marknaderna bromsar den ekonomiska utvecklingen. Stödet till dessa ansträngningar kommer att fortsätta i syfte att främja ekonomisk tillväxt, som är en nödvändig (om än inte tillräcklig) förutsättning för att kunna minska fattigdomen. I förhandlingsmandatet för ett nytt partnerskapsavtal med AVS-länderna rekommenderas ett gradvist införande av regionala ekonomiska partnerskapsavtal. Dessa avtal skulle syfta till upprättande av frihandelsområden i enlighet med WTO:s bestämmelser. De förutsätter en konsolidering av integrationsprocessen i de regionala AVS-grupper som kommer att fortsätta att erhålla stöd inom ramen för åtgärderna för strukturanpassning. De insatser som görs inom denna ram ger dock ofta övergående negativa effekter på de offentliga finanserna eller på företagens konkurrenskraft. Budgetstöd kan under en övergångsperiod göra det möjligt att absorbera minskade tullinkomster och främja införande av skattereformer. Det tekniska stödet kommer att inriktas på frågor förknippade med översyn av skattesystemen och på att utveckla handelsrelaterade områden (standardisering, anmälningar, stödjande tjänster etc.). 2.3.1.4 Den särskilda uppmärksamhet som redan ägnas åt frågan om god förvaltning av offentliga finanser kommer att ökas Gemenskapen kommer att stödja insatser som syftar till att främja lagens företräde, myndigheternas förmåga att förvalta sina resurser på ett genomblickbart och effektivt sätt, förstärkning av kontrollmekanismerna för att bekämpa korruptionen, liksom medborgarnas medverkan i beslutsfattandet. Vare sig budgetstöd är direkt eller indirekt, kräver det övervakning av att budgeten genomförs korrekt. I synnerhet följande tre aspekter kommer att granskas noggrant: budgetens genomförandenivå, korrekt genomförande av budgeten (i synnerhet i de mest perifera stukturerna) och slutligen att budgetförfarandena är effektiva och genomblickbara. God förvaltning av intäkterna kommer också att betonas. Inom denna ram kommer programmen att ge de institutionella stöd som krävs, främja det civila samhällets medverkan i utformningen av reformprogrammen och söka förbättra förfarandena för förvaltning av de offentliga finanserna. 2.3.2. Nya utmaningar Men i de framtida programmen för strukturanpassning kommer gemenskapen också att rikta sin uppmärksamhet på nya angelägna frågor. Det rör sig särskilt om frågor som hänför sig till rättvisa, utveckling av den privata sektorn, hänsynstagande till konfliktsituationer samt förbättring av system för övervakning och utvärdering (inklusive tillförlitligheten hos tillgängliga statistiska databaser). 2.3.2.1 En ny dimension i kampen mot fattigdomen Gemenskapen kommer att fästa särskild vikt vid frågan om rättvis fördelning av de vinster som tillväxten ger. På detta område kommer den att ägna uppmärksamhet åt såväl de effekter som övergripande utveckling och globalisering får för gapet mellan rika och fattiga länder som för utvecklingen inom länderna, dvs skattepolitikens effekter på de olika socialgruppernas inkomster och den ekonomiska politikens effekter på sysselsättningen. Problemen med utslagning, särskilt i stadsmiljö, skulle kunna bli föremål för särskilda studier. Resultaten av sådana studier kan ge näring åt debatten på såväl internationell nivå som inom länderna och främja formulering av politik för att bekämpa fattigdom. 2.3.2.2 Utveckling av den privata sektorn Större uppmärksamhet kommer att ägnas åt frågor som rör den privata sektorns utveckling. I enlighet med rådets resolution om den privata sektorn [6] kommer denna inriktning i första hand att i samstämmighet med de stöd som ges till de privata sektorerna och med andra instrument, avspeglas i förstärkning av en rättslig ram som investerarna kan lita på och som kan ge upphov till lagar och förordningar anpassade till en marknadsekonomi. I andra hand kommer gemenskapen att uppmuntra dialogen mellan den offentliga och den privata sektorn om en ny definition av de roller som staten respektive den privata sektorn ska spela. Gemenskapen kommer att sträva efter att stödja delegering av behörighet från den offentliga sektorn till ideella och privata organisationer när detta kan leda till effektivare förvaltning av tjänsterna samtidigt som begreppet offentlig tjänst bevaras. Slutligen kommer särskild uppmärksamhet att riktas på överföring och utveckling av ny teknik, som är en absolut nödvändig motor för att främja tillväxten i utvecklingsländerna. Kommissionens insatser kommer att komplettera de insatser som övriga långivare gör, och med hänsyn till dess erfarenhet kommer den att prioritera åtgärder för att stödja de regionala integrationsprocesserna, och införande av regler som gör det möjligt att undvika att de gamla statliga monopolen förvandlas till privata oligopol. [6] Rådets resolution från maj 1999 efter meddelandet från november 1998 om en strategi för Europeiska kommissionen för utveckling av den privata sektorn i AVS-länderna 2.3.2.3 Den politiska miljön och konfliktsituationer Gemenskapen måste reagera på ett konsekvent och homogent sätt när länder upphör att respektera demokratiska principer och mänskliga rättigheter. Konfliktsituationer kommer att hanteras i enlighet med riktlinjerna i meddelandet från maj 1999 om samarbetet med AVS-länder som är inblandade i väpnade konflikter. 2.3.2.4 Kraftfullare system för övervakning och utvärdering Förstärkning av system för övervakning och utvärdering inklusive förbättring av statistisk information är ytterst viktiga kompletterande inslag för att förbättra insyn och övervakning av reformernas verkan. Gemenskapen kommer att stödja utveckling av övervakningsmetoder och informationssystem som är tillförlitliga, lätta och snabba att använda, och som främjar beslutsfattandet inom de sociala sektorerna, på området för offentliga finanser, samt när det gäller övervakning av effekterna av politiken på olika områden. Detta bör särskilt ske genom utnyttjande av ny teknik. Gemenskapen kommer att stödja utveckling av handeln mellan länderna, tillvaratagande av goda liksom dåliga erfarenheter och utveckling av kompetenscenter (ex.vis för forskning). 2.3.3 Tydligare fokusering på programmens verkan Gemenskapens stöd kommer att syfta till att ge de ekonomiska reformprogrammen en ny dimension. Det försök som genomförts i Burkina Faso beträffande reformen av villkorsprincipen visar att en viktig orsak till varför en stor del av den offentliga förvaltningen och det civila samhället visar bristande uppslutning bakom reformprogram är bristen på uttryckliga och konkreta mål på kort och medellång sikt för dessa reformer samt brist på övervakning av resultaten av den politik som förts. Gemenskapen kommer därför att sträva efter att stödja regeringarna så att reformprogrammen förläggs i ett medellångt perspektiv som gör det möjligt att noga följa de konkreta resultat som förväntas och som blir föremål för nödvändiga justeringar om resultaten inte är tillfredsställande samtidigt som hänsyn tas till hur den politiska, ekonomiska och sociala situationen utvecklas. Det rör sig alltså om att stimulera en övergång från en fas med kortsiktiga reformer, under vilken de största insatserna har gjorts för att stabilisera makroekonomin, till en fas med mer strukturinriktade reformer, varvid det är absolut nödvändigt att formulera de resultat som förväntas när det gäller hushåll, företag och hur de offentliga och privata tjänsterna fungerar, och att inom länderna bygga upp en dialog om de mål som eftersträvas. I detta syfte kommer gemenskapen att uppmuntra regeringarna att i samförstånd med Bretton Woods-institutionerna i programmen inkludera framtidsutsikter på medellång sikt för vissa nyckelområden och att införa resultatindikatorer och realistiska mål i syfte att mäta framsteg när det gäller god fövaltning och förbättring av de tjänster som erbjuds de ekonomiska aktörerna och befolkningen. Dessa framtidsutsikter bör diskuteras med parlamenten, företrädare för det civila samhället, inklusive fackföreningar och långivare. Denna inriktning kommer att åtföljas av fastställande och övervakning av ett begränsat antal resultatindikatorer som överensstämmer med dem som tillämpas av DAC/OECD, liksom förstärkning av kapaciteten för att analysera dessa resultat för att vid behov omforma politiken. 2.3.4 Förändring av arbetsmetoderna Det faktum att situationen i de olika länderna skiljer sig så kraftigt åt, men också den bristande uppslutningen bakom reformprogrammen i länderna själva, talar till förmån för ett differentierat tillvägagångssätt som gör det möjligt att säkerställa att den ordningsföljd och takt som väljs för reformerna är lämplig. Det allt större antalet angelägna frågor, kommissionens begränsade personella resurser och unionens finansiella tyngd i programmen talar för ökad samordning inom unionen, varigenom det blir möjligt att till fullo utnyttja dess finansiella tyngd och kunskaper. Därutöver föreslås att instrumenten förenklas vilket skulle göra det möjligt att fokusera insatserna på det som är viktigast. 2.3.4.1 Ökad medverkan från unionen i programförhandlingarna Förslaget innebär att gemenskapen gradvis upphör att knyta stöd till uppfyllandet av specifika villkor för att istället sträva efter att gemenskapen och medlemsstaterna, beroende på vilka kunskaper de har utvecklat, i högre grad medverkar i utformningen av de program som överenskoms mellan regeringarna och Bretton Woods-institutionerna. De program som innefattar Europeiska unionens prioriteringar kommer inte att behöva några ytterligare villkor. Men om så inte är fallet kommer kommissionen att delge regeringarna och Bretton Woods-institutionerna sina synpunkter och förbehålla sig rätten att begära särskilda åtganden. Förutom de åtgärdsområden som redan preciserats, kommer gemenskapen och medlemsstaterna att vaka över att de program som godkänns följer en lämplig reformtakt. Gemenskapen kommer att stimulera inrättande av samrådsmekanismer mellan regeringar, parlament och det civila samhället, bland annat genom att tillföra nödvändig finansiering och genom att stödja de nät eller organisationer som arbetar för denna process. Gemenskapen kommer att eftersträva att de givare som stödjer reformprogrammen fullständigt och totalt kan delta i förhandlingarna om programmen vid sidan av Bretton Woods-institutionerna. När detta inte är möjligt, kommer gemenskapen att ordna samråd med medlemsstaterna för att därefter officiellt informera berörd regering samt Bretton Woods-institutionerna om eventuella kommentarer som de kan ha om programmet. Mot bakgrund av den allmänna debatten om komplementaritet och stärkt samordning inom gemenskapen, är tiden nu mogen för att denna samordning på fältet utvidgas till att också omfatta styrelserna för Världsbanken och Internationella valutafonden. 2.3.4.2 Reform av villkorsprincipen och nya utbetalningsmekanismer Dessa synpunkter leder också till en förnyad granskning av metoderna för utbetalning av gemenskapens stöd, mot bakgrund av förhandlingarna om det instrument som skall efterträda Lomékonventionen och de lärdomar som dragits av det försök som genomförts i Burkina Faso. De föreslagna mekanismerna syftar till en reform av villkorsprincipen genom att gradvis överge den nuvarande metoden, som innebär att utbetalningar verkställs enbart när reformer har genomförts, till förmån för ett tillvägagångssätt som också beaktar de resultat som uppnåtts och ger regeringarna större frihet att utarbeta sina strategier. Inom ramen för det framtida partnerskapet kommer tilldelning av medel för strukturanpassning att avgöras inom ramen för en rullande programplanering. Inom denna ram kommer gemenskapens stöd till programmen för strukturanpassning att lämnas på villkor att program för ekonomiska reformer genomförs, varvid ytterligare särskilda villkor i så stor utsträckning som möjligt begränsas. Till detta stöd skulle läggas ytterligare belopp vars storlek avses knytas till de resultat som uppnåtts. Dessa resultat skulle bedömas på basis av ett begränsat antal resultatindikatorer, som godkänts av regeringen och som speglar dess politiska mål (besöksfrekvens inom dess hälsovårdscentraler, antal pojkar/flickor som börjat grundskolan, privata investeringar, etc.) och kvaliteten när det gäller budgetförvaltningen (genomförande av budgeten på perifera områden, enhetskostnader för offentlig upphandling etc.). I detta sammanhang är det tendenserna snarare än de absoluta värdena som är av intresse och hänsyn måste också tas till eventuella externa faktorer. Denna "resultatbonus" bör göra det möjligt att avsevärt öka anslagen till de länder som uppnår de bästa resultaten. Detta tilllvägagångssätt kommer att ge länderna större handlingsfrihet när det gäller vilka vägar och medel som bör utnyttjas för att nå den eftersträvade effekten, undvika villkor som i mottagarländerna betraktas som påtvingade av givarna och göra begreppet förankring (ownership) meningsfullt. Granskningen av de resultat som uppnåtts borde därefter göra det möjligt att inleda en debatt med civilsamhälle, parlament och regering om den politik som genomförts och att diskutera orsakerna till eventuella misslyckanden. En sådan bedömning av resultaten kan inte vara enbart mekanisk, utan bör ge näring åt en fortlöpande utvärderingsprocess och i förekommande fall kunna leda till nödvändiga justeringar av reformprogrammen. Det nuvarande betalningssystemet med utbetalningar som antingen sker i sin helhet eller blockeras, samtidigt som de rådande situationerna i de flesta fall varken är fullständigt tillfredsställande eller totalt otillfredsställande, kommer gradvis att lämna plats för finansiella stöd vars belopp kommer att variera årligen i förhållande till de resultat som uppnåtts. Det rör sig alltså om en förändring från ett system med "stopp-start" -tilldelning ("ja" eller "nej") till ett system med fortlöpande tilldelning ("mer" eller "mindre") och om att uppmuntra de länder och sektorer som upppnått bästa resultat samtidigt som man undviker att slösa resurser i de länder där resultaten inte är tillfredsställande. 2.3.4.3 Lämpligheten i att målinrikta medel efter omständigheterna Nya riktlinjer kommer att antas för måliriktning av motpartsmedel eller budgetstöd. Målinriktning av motpartsmedel kommer att förbli lämplig i länder med svaga kassaflöden, eftersom detta kan garantera genomförandet av budgetarna i de målinriktade sektorerna. Men eftersom de medel som förts in i budgeten kan omfördelas för andra ändamål är detta system emellertid helt artificiellt i de länder som genomför budgetarna korrekt. I vissa fall har man dessutom konstaterat att målinriktningen har fått negativa effekter. Målinriktning kommer därför endast att behållas för de länder som har stora svårigheter när det gäller likviditet och budgetgenomförande. I andra länder kommer denna modell gradvis att överges till förmån för övervakning av budgetgenomförandet i sin helhet med särskild betoning på sektorer med stor koncentration av gemenskapsstöd, särskilt de sociala sektorerna. 2.3.4.4 Förstärkta tekniska och institutionella stöd Gemenskapen kommer slutligen att bevilja nödvändigt tekniskt stöd till dessa program. Detta kommer att ta formen av tekniskt bistånd på området för makroekonomi, offentliga finanser, system för utvärdering och information, området för ny teknik eller sektoriella frågor, men skulle också kunna innefatta belopp som möjliggör punktvisa stöd i form av utrustning till vissa tjänster (finans, tull, budget, statistiktjänster) eller stöd till enheter som handhar informationsinsamling. I syfte att ge näring åt den internationella debatten kommer horisontella studier också att finansieras. Stöd kan slutligen beviljas för att främja organisationen av civilsamhället och för att förse aktörerna och befolkningen i sin helhet med bättre information om innehållet i de reformer som genomförs. Möjligheten att genomföra de revisioner och utvärderingar som bedöms nödvändiga för programövervakningen kommer slutligen att bibehållas. Denna utveckling kan inte ske utan vissa problem. De förändringar som föreslås och som syftar till att ta hänsyn till resultatindikatorer kommer säkerligen att stöta på tekniska svårigheter, tolkningsproblem eller svårigheter när det gäller uppgifternas tillförlitlighet. De måste också övervinna svårigheten att inleda ett tillvägagångssätt som i högre grad baseras på avtal, liksom att förändra vanor som denna utveckling kräver. Därför bör en mekanism införas för att följa upp de svårigheter som uppstår och utarbeta lösningar för att komma till rätta med dem. Dessutom kommer de förändringar som presenteras i detta meddelande att införas stegvis för att ta hänsyn till de olika situationer som råder i mottagarländerna. Förändringarna kommer att införas redan under genomförandet av de program som finansieras enligt den åttonde EUF och få större utrymme från och med nästa EUF. 3. Stöd till länderna i södra och västra medelhavsområdet 3.1 Inledning Programmen för strukturanpassning inom ramen för det finansiella och tekniska samarbetet med länderna i södra och västra Medelhavsområdet infördes från och med 1992. Rådets förordning av den 29 juni 1992 innehöll en möjlighet att utvidga stödet till Medelhavsländerna i form av program för strukturanpassning, och därvid utnyttja den erfarenhet som erhållits inom denna sektor i AVS-länderna. Inom ramen för den förnyade Medelhavspolitiken och Meda-programmet har programmen för strukturanpassning blivit ett fast inslag i unionens samarbete med länderna i södra och västra Medelhavsområdet. Mellan 1992 och 1998 har ett belopp på 705 miljoner ecu anslagits till program för strukturanpassning. Arten av de program för strukturanpassning som överenskommits mellan unionen och länderna i södra och västra Medelhavsområdet har hela tiden utvecklats under påverkan av två tydliga faktorer. Å ena sidan har sättet att mobilisera instrumentet gradvis utvecklats eftersom rådets resolution av den 1 juni 1995 införde en betydligt större flexibilitet i fråga om förvaltningen. Den viktigaste motiveringen till denna åtgärd var behovet att kunna möta de mycket skilda situationer som råder i de olika partnerländerna. Å andra sidan medförde Barcelona-initiativet en grundläggande förändring av förbindelserna mellan unionen och Medelhavspartnerna. I rådets ovannämnda resolution hade denna förändring redan förutsetts för i denna betonades behovet av att fokusera insatserna för strukturanpassning på upprättandet av ett frihandelsområde med Europeiska unionen. Erfarenheterna från Meda bekräftar att det nya partnerskapet har blivit den mest avgörande faktorn vid fastställandet av programmen för strukturanpassning och att acssocieringsavtalen tydligt belyser reformprocessens inriktning. Ett exempel på detta är Tunisien, där Meda-programmet tillsammans med Världsbanken har stött ett ambitöst reformprogram som förbereder landet för genomförandet av associeringsavtalet. På samma sätt har utsikterna till undertecknande av ett associeringsavtal med Europeiska unionen fungerat som katalysator för den budgetreform som kommissionen stött i nära samarbete med IMF i Libanon Bretton Woods-institutionerna har visat ett livligt intresse för utnyttjande av instrument som de program för strukturanpassning som utarbetats av unionen i samarbete med Medelhavsländerna. Denna inriktning ligger i linje med den allt större vikt som läggs vid "programstöd" i stället för "projektstöd". Den senare stödtypen är inte bara svår att genomföra men dess verkan är också ofta begränsad i tid och rum. 3.2 Utvärdering av de program som genomförts 3.2.1 Program för strukturanpassning inom ramen för den förnyade Medelhavspolitiken Det finansiella och tekniska biståndet inom ramen för det fjärde protokollet fastställdes genom riktlinjerna för den förnyade Medelhavspolitiken. I dessa riktlinjer lades större vikt vid en stabil makroekonomisk ram, och ett finansiellt anslag på 300 miljoner ecu reserverades för åtgärder på området för strukturanpassning i Medelhavsländerna. Genomförandet av den första serie program för strukturanpassning som gemenskapen finansierade i Medelhavsländerna präglades av följande inslag: - De program som finansierades av gemenskapen genomfördes i allmänhet parrallellt med program finansierade av Bretton Woods-institutionerna. Dessa åtog sig också att fastställa och förhandla bestämmelserna för programmen för strukturanpassning. När det gällde villkor fanns det inga eller knappast några villkor av specifik gemenskapskaraktär. - Ett av de främsta särdragen hos programmen var att medge snabb utbetalning av stöden. Detta tillvägagångssätt motiverades av den ömtåliga betalningsbalansen i flera länder tillsammans med stora behov av extern finansiering. - Gemenskapens stöd gavs i form av stöd till importprogram. Motpartsmedlen utbetalades i samförstånd med kommissionen. Detta tillvägagångssätt betraktades som ett effektivt sätt att bibehålla nivån för sociala utgifter, särskilt till förmån för dem som drabbades av de negativa effekterna av anpassningsprocessen, och betraktades som en av de främsta motiveringarna till gemenskapens stöd i denna region. - Utnyttjandet av instrumentet var inte helt integrerat i den övergripande strategin för gemenskapens stöd till de mottagande länderna. Anslaget på 300 miljoner ecu till strukturanpassning fördelades mellan de stödmottagande länderna på basis av ett visst antal ad hoc-kriterier. - I ett begränsat antal fall kompletterades det totala anslaget för strukturanpassning med stöd inom ramen för de bilaterala protokollen. En översikt över de gemenskapsstöd som genomförts från 1992 fram till idag återfinns i bilaga 6. 3.2.2 Program för strukturanpassning inom ramen för Meda-förordningen 3.2.2.1 De viktigaste egenskaperna hos Meda:s program för strukturanpassning Under den period som protokollen tillämpats, har det finansiella och tekniska samarbetet främst motiverats av traditionella utvecklingssträvanden. Med införandet av Meda-programmet fastställde unionen att dess främsta mål med det finansiella och tekniska samarbetet med partnerländerna i Medelhavsområdet var att hjälpa länderna att genomföra associeringsavtalen. Eftersom dessa associeringsavtal syftar till upprättandet av ett firhandelsområde mellan partnerländerna och unionen krävs en komplett ekonomisk övergångsprocess som innefattar stora reformer [7]. Till den gradvisa liberaliseringsprocessen tillkommer sålunda utmaningen med en rättslig reform. Det rör sig inte endast om att införa ett mer gynnsamt rättsligt och administrativt klimat (konkurrensregler, etableringsrätt etc.) utan också att stödja reformer som avser finansiering, äganderätt (inklusive frågor som rör besittningsrätt), omorganisering av offentliga företag och privatiseringar liksom att förstärka infrastrukturer. Därutöver är modernisering och omformning av skattesystemen till rättvisa, effektiva och administrativt praktiska beskattningssystem till stöd för ekonomisk tillväxt ett nödvändigt krav och ett ytterst viktigt bidrag till en förbättring av finansieringsklimatet för investeringar och handel. Förstärkning av social sammanhållning är en annan mycket väsentlig del i den ekonomiska övergångsprocessen. De strukturreformer vars mål och metoder inte kan räkna med konsensus i samhället är dömda att misslyckas. Detta medför ett behov att beslutsamt fullfölja åtgärder för att höja de fattigas levnadsstandard och att på ett systematiskt sätt ta hänsyn till den sociala dimensionen inom den ekonomiska övergångsprocessen [8]. [7] Detta underströks också av rgeringarnas expertgrupp för ekonomisk omvandling i slutsatserna från gruppens möten den 9 och 10 mars 1998 och den 27 och 28 april 1999. [8] Vikten av nationell konsensus till förmån för viktiga men svåra reformer och uppslutningen bakom dem belyses också i den utvärdering som nyligen genomfördes av IMF:s förstärkta instrument för strukturanpassning, "External evaluation of the ESAF, rapport d'un groupe d'experts indépendants, juin 1998". Efter den kvalitativa förändring av unionens förbindelser med dess partner i Medelhavsländerna som Barcelona-initativet lett till, har unionens tekniska och finansiella samarbete med Medelhavspartnerna omformulerats. Denna förändring har också fått betydande konsekvenser för programmen för strukturanpassning, vars främsta egenskaper kan sammanfattas på följande sätt: - Stödet till strukturanpassning utgör en integrerad del av unionens stödstrategi till de olika Medelhavsländerna. Detta innebär att anslagen till åtgärder för stukturanpassning beslutas inom ramen för utarbetandet av de vägledande nationella planerna. - Programmen för strukturanpassning spelar först och främst en nyckelroll i stödet till de strukturella refomer som har en direkt ellr indirekt effekt på förberedelserna inför eller genomförandet av det asscocieringsavtal som ett land avser sluta eller har slutit med unionen. Stödet syftar framst till att fungera som katalysator för trovärdiga reformer. - Med den gradvisa liberaliseringen av transaktioner som hänför sig till löpande verksamheter inom betalningsbalansen i de flesta av länderna i regionen, har motiveringen till att utvidga det finansiella stödet genom importprogram gradvis försvunnit. Det finansiella stödet inom ramen för Meda:s program för strukturanpassning har i allmänhet beviljats i form av direkt budgetstöd. - Den avsevärda förbättringen av den makroekonomiska situationen i nästa samtliga partnerländer har medfört att stabiliseringsprocessens makroekonomiska mål inte längre utgör det viktigaste inslaget i majoriteten av de nya programmen som istället fokuserar på strukturreformer [9]. Konsolidering av den yttre och inre betalningsbalansen förblir dock en mycket viktig del i unionens program eftersom det finansiella stödet till största delen ges i form av direkt budgetstöd. En väl utvecklad makroekonomisk dialog ingår därför numera som ett fast inslag i unionens program. [9] I bilaga 3 återfinns jämförande uppgifter vad avser makroekonomisk statistik på de viktigaste områdena i partnerländerna. - Instrumentet har utnyttjats i ett begränsat antal länder, nämligen Algeriet, Jordanien, Marocko och Tunisien. Detta beror delvis på det faktum att dessa länder med stöd av protokoll 4 var instrumentets huvudsakliga stödmottagare, vilket som redan nämnts, är resultatet av ett beslut baserat på särskilda kriterier. En annan orsak är att dessa länder, med undantag av Algeriet, var de första som undertecknade associeringsavtal med unionen. Det finns dock inte några givna eller tvingande skäl att begränsa utnyttjandet av instrumentet till dessa fyra länder. 3.2.2.2 Samordning med medlemsstaterna Samordningen med medlemsstaterna sker främst inom ramen för förberedelserna och genomförandet av de berörda programmen. Medlemsstaterna konsulteras också inom Med-kommittén inom ramen för de samrådsförfarande som fastställs i Meda-förordningen. Samordningen med medlemsstaterna i programmens inledningsfas har vanligtvis skett vid möten efter avslutade delegationsresor i de mottagande länderna. 3.2.2.3 Samordning med Bretton Woods-institutionerna Programmen för strukturanpassning inom ramen för Meda fortsätter att genomföras i samordning med Bretton Woods-institutionerna. Metoderna för samordningen har dock anpassats för att beakta de särskilda förbindelser som Bretton Woods-institutionerna har med de berörda länderna, unionens program samt partnerländernas prioriteringar. Samordningen med Bretton Woods-institutionerna sker sålunda i praktiken på olika och anpassningsbara sätt. I vissa länder har samordningen med Världsbanken varit intensiv. Detta är exempelvis fallet med Tunisien där två parallella konsekutiva insatser har finansierats. I andra länder är samordningen av en mer övergripande art. När det gäller IMF äger regelbundna utbyten rum mellan kommissionen och IMF. Resultaten av de regelbundna samråden mellan IMF och partnerländerna, särskilt de som erhålls inom ramen för samråd enligt artikel IV, är viktiga inslag i kommissionens utvärdering av det berörda landets makroekonomiska prestanda. 3.2.3 Slutsatser i en nyligen genomförd utvärdering Inom ramen för den heltäckande utvärderingen av Meda-förordningen beslutade kommissionen att uppdra åt de oberoende experterna att genomföra en fristående utvärdering av de åtgärder för strukturanpassning som genomförts inom Meda-programmet. En kopia av denna utvärderingsrapport har redan ställts till medlemsstaternas förfogande. [10] Det kan ändå vara lämpligt att erinra om dess viktigaste slutsatser. [10] F.P. Gruet och P. Plane: "Evaluation des facilités d'ajustement structurel dans les pays au sud de la Méditerranée" 1999. För det första. När det gäller instrumentets utveckling under Meda-perioden understryks i rapporten att denna utveckling speglar den förbättring av dialogen mellan Medelhavspartnerna och unionen som har skett inom ramen för Barcelona-initiativet. Enligt rapporten var stöd till strukturanpassning ett lämpligt sätt att tackla de ekonomiska och finansiella konsekvenserna av inrättandet av ett frihandelsområde Euro-Med. För det andra. I rapporten hävdas att även om det inte finns anledning att ifrågasätta instrumentets legitimitet i sig, kan man tillåta sig att fundera över hur effektivt det är när det till exempel gäller frågan om stödberättigande. Enligt den nuvarande Meda-förordningen, är detta stödberättigande inte direkt knutet till specifika mål i Meda-programmet, utan till en samling tämligen allmänna indikatorer inspirerade av Lomé-konventionen. I rapporten föreslås att stödberättigandet skulle knytas till de specifika övergångskostnader som uppstår i förberedelseprocessen inför frihandel med Europeiska unionen. För det tredje. Även om utvärderarna anser att principen om direkt budgetstöd är lämplig inom partnerskapets ram, betonar de vikten av bättre motivering för de belopp som tilldelas varje program för strukturanpassning, liksom för hur dessa summor fördelas. Enligt utvärderarna ger de kostnader som varje reform för med sig en viktig vägledning i detta sammanhang. För det fjärde. I utvärderingsrapporten uppmanas kommissionen att förstärka programinnehållens särprägel, särskilt genom att lägga större vikt vid förhållanden förknippade med: - upprättandet av ett frihandelsområde med gemenskapen, - den socioekonomiska jämvikten i de berörda länderna, som denna omnämns i Meda-förordningen. För det femte. När det gäller samarbetet med Bretton Woods-institutionerna, hävdas i rapporten att de villkor som anges i de program som överenskommits mellan Bretton Woods-institutionerna och de stödmottagande länder inte alltid bör utgöra en integrerad del i unionens stödprogram. Man föreslår att dessa villkor endast införlivas i programmen om de är centrala för strukturanpassning eller om de tydligt motsvarar målet att upprätta ett frihandelsområde med Europeiska unionen. Slutligen lämnas i rapporten ett antal rekommendationer om genomförande, övervakning och utvärdering av de godkända programmen. När det gäller genomförandet och övervakningen, uppmanas kommissionen att förstärka sin analyskapacitet, liksom att i god tid lämna tekniskt bistånd till stöd för särskilda reformer . 3.3 Framtidsutsikter och slutsatser Den viktigaste slutsatsen som kommissionen drar av utvärderingen av instrumentet för strukturanpassning är att detta gradvis har förändrats till ett instrument för associering. Det är en utveckling som motsvarar ambitionerna och målen med Barcelona-initiativet. Kommissionen drar också följande slutsatser: - Den totala integrationen av budgetstöden inom ramen för det finansiella och tekniska bilaterala samarbetet med Medelhavspartnerna har varit givande och borde fortsätta. Denna integration kommer i framtiden också att göra det möjligt att systematiskt beakta de stödbehov som följer av genomförandet av associeringsavtalen. Det gradvisa ikraftträdandet av ett ökande antal associeringsavtal kräver att instrumentet blir mer specialiserat. - Den mindre vikt som i Meda-programmen läggs vid målen att nå makroekonomisk stabilisering är en utveckling som öppnar möjligheter att fokusera på den roll som instrumentet kan spela som katalysator för strukturreformer. Detta innebär inte att utnyttjande av instrumentet till stöd för återupprättande av makroekonomisk stabilitet bör vara uteslutet i framtiden. Detta bör dock företrädesvis ske i nära samarbete med andra gemenskapsinstrument (exempelvis de makrofinansiella lånen för tredje länder som administreras av kommissionen) och med Bretton Woods-institutionerna, särskilt IMF. - Samordningen med Bretton Woods-institutionerna är viktig och förbättrar instrumentets trovärdighet. I detta syfte är ett regelbundet informationsutbyte mellan kommissionen och Bretton Woods-institutionerna mycket viktigt. Parallella program har visat sig en lämplig metod för samarbetet med Bretton Woods-institutionerna. - När det gäller de program som huvudsakligen utformats för att stödja strukturreformer, förblir konsolidering av makroekonomisk jämvikt, såväl inre som yttre, en mycket viktig del. Det är otänkbart att ett finansiellt stöd skulle beviljas i form av ett direkt budgetstöd om partnerlandets budget- och skattepolitik samtidigt vore otillfredsställande. - Särskilda sektoriella reformer, i synnerhet de som är knutna till genomförandet av associeringsavtalen, blir allt mer det främsta syftet med stödet. Detta gör det möjligt att införa en större gemenskapsprägel i de program som erhåller stöd, liksom att utvidga denna typ av stöd till länder som hittills inte har omfattats av dem. - De reformer som inletts genom associeringsavtalen innebär stora utmaningar och det är därför nödvändigt att förbättra partnerländernas sociala profil, särskilt genom att minska fattigdomen. Om så inte sker kommer det att bli omöjligt för dessa partnerländer att möta den ökande konkurrens som det gradvisa genomförandet av associeringasavtalen leder till. Stöd till program som främjar denna dimension bör få större prioritet. När det gäller instrumentets förvaltning är det nödvändigt att studera programcykeln för denna typ av stöd i syfte att införa en viss flexibilitet, utan att därför äventyra instrumentets effektivitet och verkan. Unionens stöd skulle också bli mer värdefullt om lämpliga mekanismer för övervakning, uppföljning och utvärdering infördes, varmed undviks att åtgärderna endast blir enkla insatser ad hoc som inte blir föremål för korrekt övervakning. 4. Slutsatser och riktlinjer för framtiden Granskningen av gemenskapens senaste erfarenheter på området för strukturanpassning visar en tydlig utveckling. I både AVS-länderna och i Medelhavsländerna har en gradvis utveckling skett mot mer djupgående ekonomiska reformer jämfört med de traditionella åtgärderna för att uppnå ekonomisk balans. Denna process har underlättats genom en förbättring av de makroekonomiska förhållandena i flera av länderna, även om det finns viktiga undantag. En annan viktig bidragande faktor är utvecklingen av förbindelserna mellan gemenskapen och de stödmottagande länderna. Detta gäller i synnerhet i fråga om de nyheter som planeras inom ramen för det instrument som skall ersätta Lomékonventionen, eller när det gäller Medelhavsländerna, där instrumentet för strukturanpassning utnyttjas för att stödja en ekonomisk omvandlingsprocess inför genomförande av aassocieringsavtal. I denna region har instrumentet för strukturanpassning därför gradvis utvecklats till ett "instrument för associering". Utvecklingen mot ett stöd till förmån för mer djupgående ekonomiska reformer är viktig. Denna strategi baseras på stöd till "en andra generations reformer", som syftar till att skapa genomblickbara och effektiva regelsystem, effektiva sociala skyddsnät, genomföra reformer av finanssektorerna, de statliga företagen etc. Dessutom får frågor som rör god förvaltning av offentliga verksamheter allt större betydelse. En sådan strategi borde naturligtvis beakta de skillnader som nu finns mellan partnerländerna, såväl när det gäller deras utvecklingsnivå som deras förbindelser med unionen. 4.1 Lärdomar som den senaste tidens erfarenheter givit En starkare betoning på den "andra generationens reformer" får inte förbise de lärdomar som den senaste tidens erfarenheter på området för stöd till strukturanpassning har givit. En mycket viktig slutsats är den avgörande betydelse som en sund makroekonomisk ram har för att stödja tillväxten och befästa intern och extern makroekonomisk balans. Om inte denna ram finns är det omöjligt att uppnå hållbar tillväxt vilken i sin tur är en nödvändig förutsättning för att bekämpa fattigdomen. Ett betyande antal AVS-länder och Medelhavsländer har gjort stora framsteg när det gällt att uppnå makroekonomisk stabilisering. Dessa framsteg är dock ibland bräckliga och i ett stort antal fall förblir partnerländernas sårbarhet stor. Det framtida stödet från gemenskapen kommer sålunda att fortsätta att utnyttja stöd med snabb utbetalning för att stödja ekonomiska reformer i de länder som är utsatta för interna eller externa chocker. Gemenskapen och medlemsstaterna har sedan länge förespråkat starkare fokusering på frågan om fattigdomsminskning. Åtgärder för att minska fattigdomen är grundläggande i sig men också för att säkerställa det mycket viktiga stödet till genomförande av reformer som ibland är svåra. Detta större hänsynstagande till frågan om att minska fattigdomen delas numera av hela det internationella samfundet som måste finna sätt för att omsätta teori i praktik. Bland annat bör uppmärksamhet ägnas åt samordningen inom budgetplaneringen, den sektorvisa reformpolitiken, budget- och skattepolitikens fördelningseffekter, liksom åt reformprogrammens sociala följder inom ramen för en ekonomisk övergångsprocess. Begränsade inhemska marknader utgör för de flesta AVS- och Medelhavsländer ett betydande hinder för utvecklingsprocessen. Det är mot denna bakgrund som gemenskapen har stött upprättandet av starkare regionala band mellan partnerländerna. Sådana band underlättar reformprocessen och stimulerar ett bredare regionalt samarbete. Denna inriktning förblir riktig och bör fördjupas särskilt inom ett globalt sammanhang där regionalt samarbete erkänns som källa till ekonomisk dynamik och diversifiering. 4.2 Ny partnerskapsförbindelser Inom ramen för förhandlingarna om det instrument som skall ersätta Lomékonventionen är förbindelserna mellan kommissionen och AVS-länderna föremål för en omprövning. I det mandat som rådet givit förutses en förstärkning av partnerskapet baserat på en mer avtalsbaserad förbindelse där större betoning läggs vid de resultat som länderna uppnår. Handelsavtal om frihandel skulle också kunna förhandlas med regionerna, underregionerna och länderna, och gradvis ersätta det nuvarande unilaterala förmånssystemet. När det gäller Medelhavsländerna, har Europa-Medelhavs-initiativet från november 1995 inneburit en grundläggande förändring av arten av förbindelserna mellan gemenskapen och Meda-länderna. Målet är nu att fram till år 2010 upprätta ett frihandelsområde mellan unionen och Medelhavsländerna. Inom ramen för detta partnerskap har associeringsavtal redan slutits med ett visst antal partnerländer, och andra kommer att följa. I dessa associeringsavtal förutses gradvis upprättande av ett frihandelsområde vilket medför krav på att länderna förfogar över en fullständig ekonomisk övergångsprocess. Dessa nya förbindelser mellan gemenskapen och partnerländerna utgör i sig själva ett viktigt skäl för regeringarna att forsätta reformarbetet. Gemenskapens stöd kommer att utformas för att stödja genomförandet av dessa reformer och för att underlätta övergången. 4.3 Prioriterade riktlinjer Utvecklingen av instrumentet för stöd till strukturanpassning till ett bredare stöd till ekonomiska reformer innebär att insatsområdet breddas. Vid sidan av stöd till stabilisering av den makroekonomiska ramen, bibehållande av nivån för socialutgifterna samt till regionala integration, kommer gemenskapen att mer än tidigare fokusera på ett utvidgat och fördjupat område när det gäller strukturreformer och sektorvisa reformer. - Minskning av fattigdomen. Stöden till socialpolitiken kommer inte att begränsas till bibehållande eller ökning av budgetarna utan kommer att mer än tidigare avse tillträdet till och kvaliteten på de tjänster som medborgarna får. Problem som rör rättvisa, fördelning av de vinster som tillväxten ger och budget- och skattepolitikens fördelningseffekter kommer också att granskas. Betoningen inom detta tillvägagångssätt för att bekämpa fattigdomen kommer dock att variera beroende på vilka förhållanden som råder i de olika regionala sammanhangen. - Stöd till en sund förvaltning av de offentliga finanserna. Detta omfattar stöd till utveckling av lämpliga kontrollmekanismer, förbättring av kapaciteten samt effektiv förvaltning av resurserna vilket kan ske genom en förstärkning av rättsstaten och av kampen mot korruption, liksom genom ökad insyn för civilsamhället och större deltagande av detta. - Stöd till skattereformer, dvs. utarbetande och genomförande av effektiva, rättvisa och administrativt genomförbara reformer. - Stöd till utveckling av den privata sektorn. Det är numera allmänt erkänt att den privata sektorn måste vara tillväxtens drivkraft. Gemenskapens stöd komer att syfta till att hjälpa regeringarna att skapa en gynsam ram för utveckling av den privata sektorn. Detta omfattar en lämplig rättslig ram (handelsbalk, lagstiftning för skiljedom, konkurser, besittningsrätt, äganderätt, privatisering, miljöskydd etc), avreglering av handel och marknader, reformer inom finanssektorn etc. 4.4 Utveckling av arbetssätten Granskningen av gemenskapens senaste erfarenheter har visat på behovet att anpassa arbetssätten för och förvaltningen av stödprogrammen. Denna anpassning borde ta vederbörlig hänsyn till varje lands särdrag, såväl när det gäller dess utvecklingsnivå som arten av dess särskilda förbindelser med gemenskapen. Följande slutsatser kan dras: - Med hänsyn till hur viktig den makroekonomiska ramen är bör följande kriterier för stödberättigande vara uppfyllda: 1. De berörda länderna bör genomföra reformprogram som godkänts av Bretton Woods-institutionerna, eller program som erkänts vara likvärdiga, i samråd med dessa institutioner men inte nödvändigtvis finansiellt stödda av dem, beroende på reformernas bredd och effektivitet. 2. Hänsyn tas till ländernas ekonomiska situation när det gäller makroekonomi (skuldbörda, kostnader för skuldräntor, betalningsbalans, budgetsituation, monetär situation, BNP per invånare samt arbetslöshetsnivån) samt sektorvisa reformer. - Med hänsyn till den nyckelroll som gemenskapsstödet spelar i partnerländernas utvecklingsstrategi, borde dess makroekonomiska stöd vara helt integrerat i de bilaterala samarbetsramarna. Följaktligen tycks ett särskilt och avskiljt anslag för stöd till strukturanpassning inte längre vara motiverat. Detta är redan fallet för Meda-förordningen och förutses i det framtida instrument som skall efterträda Lomékonventionen. - Utnyttjande av allmänna importprogram har gradvis övergivits till förmån för direkt budgetstöd i länder som har liberaliserat sina transaktioner inom den löpande balansen. Målinriktning av utnyttjande av motpartsmedlen har dock utgjort en viktig del i programmen, särskilt för AVS-länderna, och också i de länder som genomför sina budgetar korrekt. Detta visar sig artificiellt och gemenskapens stöd kommer gradvis att ta formen av direkt budgetstöd. I detta syfte kommer gemenskapen att i sina program införliva bestämmelser om den övergripande förvaltningen av de offentliga finanserna inklusive övervakning av resultatindikatorer och genomförande av revisioner. - Utbetalning av stöden kommer att ske i delbetaltningar allteftersom de mål eller de sektorvisa mål som överenskommits i programmet uppnåtts. - Det får endast finnas ett program för ekonomiska reformer i ett land, nämligen landets eget. Följaktligen bör gemenskapens stöd till strukturreformer och till ekonomiska reformer på ett korrekt sätt samordnas med övriga givares stöd, och särskilt med medlemsstaterna och Bretton Woods-institutionerna. Detta kommer samtidigt att minska behovet av särskilda gemenskapsvillkor. Kommissionen avser att tillsammans med medlemsstaterna och vid sidan av Bretton Woods-institutionerna, spela en större roll i dialogen med regeringarna om de ekonomiska reformerna Om det ändå skulle visa sig omöjligt att uppnå total enighet med övriga givare bör gemenskapen förbehålla sig rätten att lägga in ett begränsat antal ytterligare villkor i sina stödprogram. När det gäller associeringsavtalen med Medelhavsländerna bör det också erkännas att dessa avtal i hög grad påverkar reformprocessens karaktär. Gemenskapsprägeln bör härigenom vara garanterad. - Kommissionen kommer att fästa stor vikt vid en förbättring av övervakningen och utvärderingen av den verkan som både reformerna och den politik som förs på olika områden får. Det framstår i sjäva verket som ytterst viktigt att tydligt uttrycka målen och de förväntade resultaten av reformerna och göra dem offentliga. Utveckling av resultatindikatorer kommer att göra det möjligt att mäta vilken effekt den genomförda politiken får för befolkningen och de ekonomiska aktörerna, att analysera orsaker till misslyckanden, tillvarata framgångar och identifiera vilka justeringar och omorienteringar som är nödvändiga. Denna betoning på politikens effektivitet kommer att göra det möjligt att tillföra mer selektiva finansiella stöd som främja prestandan. - Sektorvisa program som fördjupar strukturreformerna eller åtföljer genomförandet av associeringsavtalen kommer att prägla gemenskapsstödet i allt högre grad. Detta kommer särskilt att gälla för de länder som har ett begränsat behov av traditionella stabiliseringsåtgärder. - För att uppnå större insyn, förbättra utformningen av programmen och förstärka förankringen i mottagarländerna, kommer gemenskapen att främja civilsamhällets medverkan i utformning och genomförande av programmen. Ansträngningar kommer att göras för att tillsammans med partnerländerna förbättra reformprogrammens effektivitet och verkan. I detta syfte bör partnerländerna införa lämpliga system för övervakning och utvärdering, varvid kommissionen senare kan bidra med hjälp. 4.5 Genomförande Genomförandet av dessa riktlinjer kommer att ske smidigt och gradvis i syfte att ta hänsyn till de olika situationer som råder i länderna och regionerna, den utveckling som sker inom länderna samt den internationella situationen liksom till utvecklingen av den allmänna ramen för samarbetet med AVS-länderna och Medelhavsländerna. 5. BILAGOR 5.1 Bilaga 1 . LISTA ÖVER BESLUT ENLIGT DEN SJUNDE EUF OCH DEN 8 EUF (1991-1998) LISTA ÖVER BESLUT ENLIGT DEN SJUNDE EUF >Plats för tabell> >Plats för tabell> 5.2 Bilaga 2: Programmens effekter på läkemedels- och vaccinationspolitiken Efter den allvarliga ekonomiska krisen på 80-talet fann sig ett stort antal offentliga hälsovårdscentra i början av 90-talet sakna läkemedel och centralerna för läkemedelsinköp låg nära konkursens brant. Gemenskapens stöd till strukturanpassning var avgörande för möjligheterna att reda upp situationen och att dessusom göra detta på ett hållbart sätt. Den politiska dialogen var ett mycket viktigt inslag. Vissa regeringar visade prov på stark politisk vilja att komma ur denna svåra situation. Centralernas problematiska läge var i själva verket resultatet av politiska misstag. Införandet av nya strategier baserade på inköp av viktiga läkemedel, kostnadstäckning och införande av strikta förvaltningssystem, krävde beslut som berörde andra än enbart hälsovårdsmnisterierna. Den ram som Diskussionerna om reformer för strukturanpassning gav en ram som underlättade beslutsfattandet mellan ministerierna. De finansiella stöd som lämnats inom ramen för målinriktningen av motpartsfonderna har gjort det möjligt att återupprätta försörjningssystemen och har givit inköpscentralerna och alla nivåer inom hälsopyramiden rörelsekapital, och i vissa fall har stödet möjliggjort avbetalning av inhemska skulder. Utnyttjande av nationella förfaranden för läkemedelsinköp har inneburit att man har kunnat förbättra dessa inköp och genom utnyttjande av generiska läkemedel har priserna på läkemedel kunnat sänkas avsevärt samtidigt som centralerna därmed givits trovärdighet och kvalitetskontrollen bibehållits eller förbättrats. Genom strukturanpassning eller genom att utnyttja andra instrument tillfördes slutligen det tekniska stöd som krävdes. Dessa insatser som också i vissa fall erhöll stöd från Världsbanken, Frankrike eller Nederländerna har inneburit att livskraftiga och effektiva inköpscentraler har kunnat byggas upp i Benin, Burkina Faso, Kamerun, Elfenbenskusten, Mali, Madagaskar, Niger, Centralafrikanska republiken, Senegal m.fl länder, och att viktiga läkemedel ställts till befolkningens förfogande till överkomliga priser. Eftersom vissa produkter som vacciner bör förbli gratis, begärde gemenskapen att regeringarna skulle föra in dessa inköp i sina budgetar och har garanterat finansiering av dem inom ramen för motpartsfondernas målinriktning. Tertius Zongo, ekonomi- och finansminister i Burkina Faso har uttalat sig på följande sätt: "Det regionala projektet för stöd till oberoende vaccinationssystem i Sahel är unikt genom att det för första gången stimulerar en grupp länder med svaga inkomster att i den nationella budgeten prioritera de återkommande utgifter som hänger samman med program fastställda i deras sektoriella hälsovårdspolitik. Detta beslut var inte lätt men det politiska modet och viljan segrade. I denna process har dessa stater mottagit budgetstöd från Europeiska kommissionen via motpartsfonderna för stöd till strukturanpassning för att säkra de budgetposter som öronmärkts för finansiering av vacccin och läkemedel. Ett år efter genomförandet utgör oberoende vaccinering idag en realitet i dessa länders nationella politik. I själva verket förfogar länderna nu över budgetposter i sina driftsbudgetar för att täcka samtliga vaccineringsbehov ( ... ). Till detta måste läggas den positiva effekten av den dialog som upprättats mellan hälsovårdsministeriets tjänstemän å ena sidan och mellan dem och finansministeriets tjänstemän å den andra. Denna dialog mellan olika sektorer är beviset för att Sahel-länderna nu övertagit sina vaccinationsprogram". 5.3 Bilaga 3: Försöket med reformen av villkorsprincipen i Burkina Faso Inom ramen för det särskilda biståndsprogrammet för Afrika anförtroddes gemenskapen under 1998 samordningen av en pilotåtgärd som omfattar nio långivare och som syftar till att förbättra effektiviteten hos bistånd med snabb utbetalning. Följande fyra mål sattes upp: : 1. Att förbättra och förstärka programmens förankring hos stödmottagarna. 2. Att uppnå ett jämnare och mera regelbundet bidragsflöde och minska antalet tillfälliga indragningar genom att tillämpa olika utbetalningssätt för stöden. 3. Att fokusera på de förväntade resultaten av reformerna snarare än sätten att uppnå dem och därmed främja ett medellångt perspektiv. 4. Att förbättra samordningen mellan givarna genom gemensamma utvärderingsuppdrag. Tre sådana gemensamma uppdrag har hittills genomförts. De främsta lärdomar som detta försök hittills har givit är följande: Det är ytterst viktigt att länderna själva sluter upp kring reformerna. Alltför ofta uppfattas programmen som en samlig reformer, påtvingade av givarna för att uppnå avlägsna och abstrakta mål.Uppslutning bakom programmen uppnås främst genom att regeringarna har förmåga att bestämma reformernas innehåll, att inleda politiska diskussioner om de mål som eftersträvas och de resultat som förväntas. Dessa diskussioner bör föras i en bred krets med de myndigheter som berörs och med civilsamhället. Den sekretess som fortfarande alltför ofta präglar programdiskussioner är enbart till nackdel. Hänsyn till reformernas verkan och analysen av orsakerna till varför det eventuellt inte varit möjligt att uppnå de förväntade resultaten, gör det möjligt inte bara att öka uppslutningen utan också att föreslå strategier som är väl anpassade till verkligheten och ligger närmare befolkningens förväntningar. De utbetalningsmekanismer som för närvarande utnyttjas främjar inte denna inriktning på resultat utan leder istället till ett system med mycket kortsiktiga reformer, vilka oftast betraktas som egenmäktigt påtvingade och beslutade. Andra utbetalningsmekanismer har provats inom ramen för detta försök, vilket har gjort det möjligt att undvika bryska "stop-start-"situationer. De förslag som läggs fram i punkt 3 i detta meddelande har till stort del hämtats från de lärdomar som detta försök givit. Samordningen mellan givarna innebär att de stödmottagande ländernas myndigheter förlorar mindre tid, att mer sunt förnuft förs fram i diskussionerna och att bedömningarna av resultaten blir mindre subjektiva. Denna process är dock komplicerad. Det är inte alltid så lätt att finna lämpliga och rimliga resultatindikatorer. Informationssystemen är ofta bristfälliga, men framför allt kräver övergången från en dialog om reformer till en dialog om resultat en djupgående förändring av mentaliteten hos såväl regeringarna som långivarna. Allteftersom detta försök fortlöper, bör hänsyn tas till de resultat som träder fram, och detta bland annat av följande skäl: - Trots den uttyckliga strävan att öka ländernas uppslutning kring reformprogrammen och att uppmuntra civilsamhällets medverkan, måste det erkännas att de nuvarande programmen fortfarande i hög grad betraktas som påtvingade av givarna och att lämpliga mekanismer för att främja civilsamhällets medverkan ännu inte har hittats. § När det gäller genomförandet av gemenskapsstöden, tycks det som om de särskilda villkoren, trots de rationaliseringssträvanden som nämnts ovan, fortfararande är alltför många och att myndigheterna inte i tillräcklig grad beaktar dem. 5.4 Bilaga 4: Svagheter inom de nuvarande arbetsmetoderna Ifrågasättande av vissa arbetssätt eller praxis i den nyligen genomförda utvärderingen av de program för strukturanpassning som stöds av IMF. I den externa utvärderingav programmen inom ramen för det förstärkta instrumentet för strukturanpassning, vilken publicerades 1998, betonades ett antal svagheter inom de nuvarande programmen och gjordes rekommendationer som i mångt och mycket delas av Europeiska gemenskapen. Den första angelägna frågan rör otillräckligt hänsynstagande till programmens effekter på fattigdomen. Två aspekter har frilagts, nämligen inkomstutveckling och tillträde till sociala tjänster. I utvärderingen understryks vikten av att redan när programmen utformas, ta hänsyn till analyser som gör det möjligt att identifiera de befolkningsgrupper som bland de fattiga riskerar att se sin situation försämras på grund av de reformer som planeras, samt att bättre följa utvecklingen av relativa priser. I utvärderingen betonas också vikten av i vilken ordningsföljd reformerna genomförs och av en ram på medellång tid. Sänkta inkomster kan hänföras till misstag när det gäller ordningsföljd/takt för genomförandet av reformerna. Analysen visar att finansiell avreglering i vissa fall skett för tidigt, så att den föregick stabiliseringen och ledde till att försena denna stabilisering. Ett tredje konstaternade avser otillräcklig förankring av programmen och det alltför svaga hänsynstagandet till civilsamhället när programmens mål fastställs. Den allmänna uppfattningen, såväl från långivarnas som de stödmottagande ländernas sida, är att lokal förankring är en nödvändig förutsättning för att ett reformprogram skall vara framgångsrikt. Trots denna konsensus, har det varit mycket svårt att förbättra det praktiska genomförandet av detta begrepp. Den optimala lösningen borde göra det möjligt för regeringarna att bygga nationell konsensus runt en utvecklingsstrategi som vilar på hållbar och rättvis tillväxt. Detta skulle dock medföra förändring av arbetssätten såväl inom länderna som inom de internationella institutionerna, särskilt IMF. Det sista konstaterandet i utvärderingarna hänför sig slutligen till den bristfälliga uppmärksamhet som ägnats problem med korruption och bekräftar den betydelse som bör tillmätas institutionella stöd, övervakningsmekanismer som gör det möjligt att ge garantier för effektivt utnyttjande av de beviljade medlen, samt en förstärkning av den rättsliga apparaten. 5.5 Bilaga 5. Lista över de stöd som givits till länderna i Medelhavsområdet Program för strukturanpassning i länderna i södra och västra Medelhavsområdet >Plats för tabell>