Institutionella reformer - En förutsättning för utvidgningen - Kommissionens yttrande enligt artikel 48 i fördraget om Europeiska unionen om sammankallandet av en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar i syfte att ändra fördragen /* KOM/2000/0034 slutlig */
INSTITUTIONELLA REFORMER - EN FÖRUTSÄTTNING FÖR UTVIDGNINGEN - Kommissionens yttrande enligt artikel 48 i Fördraget om Europeiska unionen om sammankallandet av en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar i syfte att ändra fördragen Innehåll Allmän inledning Kapitel 1. Roll, arbetssätt och sammansättning för Europeiska unionens institutioner och organ 1. Inledning 2. Europaparlamentet 3. Rådet 4. Kommissionen 5. EU:s rättsskipning 6. Revisionsrätten 7. Ekonomiska och sociala kommittén 8. Regionkommittén Kapitel 2. En effektiv beslutsprocess 9. Inledning 10.Minskad tillämpning av enhällighetsbeslut 11.Beslutsförfaranden 12.Fastställande av kvalificerad majoritet i rådet 13.Formerna för fördjupat samarbete SLUTSATSER Förslag till artiklar EUROPAPARLAMENTET KOMMISSIONEN REVISIONSRÄTTEN EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN REGIONKOMMITTÉN BESLUTSFÖRFARANDEN NÄRMARE SAMARBETE Bilaga 1 Bilaga 2 Bilaga 3 Allmän inledning Europeiska unionen utvidgas. Det kommer att innebära en djupgående omvandling, men det får inte medföra en försvagning. Inom en nära framtid kan antalet medlemsstater komma att nästan fördubblas. Möjligheten av en första utvidgning som skulle ha gett unionen ett tjugotal medlemsstater - den tanke som låg till grund för den förra regeringskonferensen - är nu överspelad. Idag är tretton kandidatländer indragna i utvidgningsprocessen. Vad processen gäller är att våra europeiska grannländer skall få del av den fred, solidaritet och ekonomiska utveckling som vi åtnjuter idag, och att de skall tas emot i en lämplig institutionell ram. Det är nyckeln till framgång för den europeiska integrationen. Den enkla men grundläggande fråga som vi nu står inför är alltså hur unionen skall kunna fungera ordentligt med tjugo, tjugofem eller till och med trettio medlemsstater. Hur skall institutionerna kunna fortsätta att utföra de uppgifter som fördragen ger dem- Ännu mer grundläggande: hur skall unionen kunna behålla sin beslutsförmåga och sin sammanhållning, något som är en förutsättning för att integrationen skall kunna fördjupas- Den institutionella ramen är nu i vissa avseenden begränsad och förlegad. Den är svår att förstå för EU:s medborgare. Orsaken till att institutionernas och organens sammansättning måste tas upp till förnyad och fördjupad granskning och att deras arbetssätt måste anpassas är just att en utvidgad union riskerar att förlora i sammanhållning och styrka. Den konferens som nu kommer att inledas är unionens sista möjlighet att råda bot på svagheterna och förbereda institutionerna på utvidgningen. Vid sitt möte i Köln den 3 och 4 juni 1999 bekräftade Europeiska rådet "sin avsikt att i början av 2000 inkalla en konferens mellan företrädare för medlemsstaternas regeringar för att lösa de institutionella frågor som inte kunde lösas i Amsterdam och som måste avgöras före utvidgningen". Europeiska rådet uppmanade ordförandeskapet att arbeta fram en rapport om detta till dess möte i Helsingfors. Utifrån det finländska ordförandeskapets rapport (Effektiva institutioner efter utvidgningen - Rapport från ordförandeskapet) som hade tagits fram i samråd med medlemsstaterna, Europaparlamentet och kommissionen [1], beslöt Europeiska rådet den 10 december i Helsingfors att regeringskonferensen skall sammankallas i februari 2000. [1] Institutionella reformer - en förutsättning för en lyckosam utvidgning, kommissionens bidrag till förberedelserna inför regeringskonferensen, meddelande framlagt den 10 november 1999 (KOM (1999)592). Konferensen kommer att behandla "kommissionens storlek och sammansättning, vägningen av rösterna i rådet och ... andra nödvändiga ändringar i fördragen beträffande de europeiska institutionerna som kommer upp i samband med ovan nämnda frågor och vid genomförandet av Amsterdamfördraget. Det kommande ordförandeskapet kommer att rapportera till Europeiska rådet om de framsteg som görs vid konferensen och kan föreslå att ytterligare frågor skall tas till konferensens protokoll." I enlighet med artikel 48 i Fördraget om Europeiska unionen riktade rådet den 17 december 1999 en begäran till Europaparlamentet och kommissionen om yttranden över sammankallandet av en konferens med företrädare för medlemsstaternas regeringar i syfte att ändra fördragen. Detta dokument utgör kommissionens yttrande. Kommissionen uttalar sig för sammankallandet av en regeringskonferens i syfte att ändra fördragen. Yttrandet har utarbetats enligt de riktlinjer som kommissionen slog fast i sitt bidrag till Europeiska rådets möte i Helsingfors (antaget den 10 november 1999). Kommissionens företrädare kommer att ta ställning under regeringskonferensen utifrån yttrandet. Konferensen planeras vara elva månader. På vissa punkter, där diskussionerna har nått så långt att kommissionen har hunnit utarbeta förslag till ändringar av artiklar i fördraget, läggs dessa fram i yttrandet. Kommissionen kommer i sinom tid att lägga fram andra bidrag i syfte att precisera vissa förslag som ingår i detta yttrande. Kommissionen är mån om att konferensen skall leda till en djupgående reform av EU-institutionerna och kommer helhjärtat att stödja rådets ordförandeskap, som kommer att bära ansvaret för att leda arbetet. Vid mötet i Helsingfors uppmanade Europeiska rådet det portugisiska ordförandeskapet att rapportera till Europeiska rådet hur konferensen fortskrider. Ordförandeskapet kan också föreslå att ytterligare frågor tas upp på konferensens dagordning. Kommissionen påminner om att Europeiska rådet under alla omständigheter måste uttala sig under år 2000 om införandet av vissa punkter i fördraget, i synnerhet två frågor: - I enlighet med slutsatserna från Europeiska rådets möte i Köln har ett organ instiftats med uppgift att utarbeta en stadga om grundläggande rättigheter i Europeiska unionen. Inget beslut har dock ännu fattats om stadgan kan införas i fördragen och i så fall hur. - Europeiska rådet antog vid mötet i Helsingfors två rapporter från ordförandeskapet om att utveckla unionens militära och icke-militära resurser för krishantering som en del av en förstärkt gemensam europeisk säkerhets- och försvarspolitik. Det uppdrogs åt det portugisiska ordförandeskapet att utarbeta en övergripande rapport som skall läggas fram för Europeiska rådet i Feira och som bland annat skall redovisa huruvida vissa ändringar av fördraget kommer att bli nödvändiga. Kommissionen anser vidare att förslaget att organisera fördragen i två delar (grundtexterna som en del och tillämpningstexterna, som är mindre grundläggande, som en annan del) är mycket intressant [2]. Fördragstexterna skulle på detta sätt bli enklare och lättare att läsa, något som allmänt anses som en nödvändighet. Med en sådan uppdelning skulle det också bli möjligt att inrätta ett mindre betungande förfarande för ändring av tillämpningsbestämmelserna än man nu har för fördragsändringar - ett förfarande som är anpassat till ett nästan fördubblat antal medlemsstater. Kommissionen har beslutat att undersöka om en sådan omarbetning är genomförbar och har uppmanat Europeiska universitetsinstitutet i Florens att utföra en studie av frågan. Beroende på resultatet av studien förbehåller sig kommissionen rättigheten att lägga fram förslag härom inför konferensen. [2] Kommissionen betonade i sitt yttrande inför den förra regeringskonferensen, att det är nödvändigt att skilja mellan grundläggande och icke-grundläggande bestämmelser i fördraget, så att de senare kan ändras på ett mindre besvärligt sätt än det nu gällande. Detta förslag utvecklades i den rapport som lades fram av Jean-Luc Dehaene, Richard von Weizsäcker och Lord David Simon inför Europeiska kommissionen den 18 oktober 1999 ("Utvidgningens institutionella följder"). Kapitel 1. Roll, arbetssätt och sammansättning för Europeiska unionens institutioner och organ 1. Inledning En institutions sammansättning är endast, eller bör endast vara, det logiska resultatet av en granskning av dess roll inom unionen och nödvändigheten av att den fungerar effektivt. Varje institutions roll är klart fastställd i fördragen. Det råder enighet om att konferensen inte skall syfta till några ändringar i institutionernas uppgifter och befogenheter. Den nuvarande jämvikten mellan dem bör behållas. Enligt kommissionens åsikt bör konferensen dock under alla omständigheter leda till en mer övergripande diskussion om det europeiska systemets demokratiska legitimitet och i synnerhet om det verkställande organets karaktär, för att de ändringar som görs under konferensen otvetydigt skall motsvara behovet av mer demokratiska institutionella ramar för unionen som helhet. Däremot kommer utvidgningen att medföra att institutionernas arbetssätt måste förändras för att deras effektivitet skall kunna garanteras i en union med fördubblat antal medlemsstater. I fördragen fastställs enbart de grundläggande principerna för deras arbetssätt. Det kommer alltså an på varje institution att själv genomföra nödvändiga interna reformer. En del av dem har redan inlett denna anpassning av organisationen och arbetsmetoderna. Därutöver bör konferensen granska i vilken mån fördragsändringar blir nödvändiga för att reformprocessen skall kunna föras till slut. De olika institutionernas sammansättning behöver alltså endast granskas med tanke på deras roll och arbetssätt. Grundförutsättningen för yttrandet är att Europeiska unionen kommer att utvidgas med alla kandidatländerna. Det kan bli så att inte samtliga blir medlemmar samtidigt och konferensen måste därför fastställa lämpliga bestämmelser och övergångsåtgärder för sammansättningen av unionens institutioner och organ under övergångsperioden utifrån tidsplanen för anslutningarna. Dessa kan till exempel fastställas i förklaringar som bifogas det fördrag som konferensen kommer att utarbeta. 2. Europaparlamentet Europaparlamentet är den institution som består av företrädare för folken i de i gemenskapen sammanslutna staterna. Parlamentets roll följer av de uppgifter som fördragen har tilldelat det. Enligt Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen är det lagstiftande myndighet tillsammans med rådet på många områden. På andra områden skall den ge sitt samtycke eller rådfrågas. Parlamentet är också budgetmyndighet tillsammans med rådet och utövar politisk kontroll över kommissionen. Konferensen syftar inte till att institutionernas roller och befogenheter skall ändras. När det gäller lagstiftningsbeslut anser kommissionen dock att det vore lämpligt att koppla samman röstning med kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarande. Detta gäller såväl lagstiftningsbeslut inom de områden där man idag tillämpar kvalificerad majoritet som de nya områden till vilka dess användningsområde kommer att utvidgas. Detta kommer att innebära att Europaparlamentets roll som lagstiftande myndighet kommer att stärkas. Denna fråga kommer att fördjupas i kapitel 2, avsnitt 11 i detta yttrande. Europaparlamentets arbetssätt kan enligt kommissionens uppfattning anpassas till den kommande utvidgningen utan några fördragsändringar. Det räcker med att parlamentet självt anpassar sin interna arbetsordning. Kommissionen vill dock påminna om vikten av att regler och allmänna villkor för hur dess ledamöter skall utföra sina åligganden snabbt fastställs enligt artikel 190.5 i EG-fördraget. Frågan om Europaparlamentets sammansättning har delvis redan avgjorts genom Amsterdamfördraget. I artikel 189 i EG-fördraget sägs uttryckligen: "Europaparlamentet skall bestå av högst sjuhundra ledamöter." Antalet föreslogs av Europaparlamentet självt och utgör en balans mellan två krav: att skapa en riktig folkrepresentation och att behålla en storlek som tillåter det att utföra sina uppgifter effektivt. Kommissionen föreslår att detta antal behålls. I artikel 190.2 i EG-fördraget fastställs det antal ledamöter av Europaparlamentet som idag väljs i vare medlemsstat. Det sammanlagda antalet är 626. Det är troligt att antalet 700 ledamöter överskrids redan när de första kandidatländerna blir nya medlemmar, om antalet ledamöter för varje land fastställs enligt samma principer som hittills. Metoden måste alltså omprövas om gränsen sjuhundra ledamöter skall kunna hållas, något som redan påpekades i Europaparlamentets resolution av den 10 juni 1992 [3]. [3] De Guchts betänkande och resolution A3-0186/92 (EGT 1992, C 176, s. 72). Enligt kommissionens åsikt tillkommer det parlamentet att föreslå nya principer för fördelningen av platserna. Som ett bidrag till diskussionen vill kommissionen framföra följande förhållanden. Inom ramen för dessa sjuhundra platser måste varje medlemsstat garanteras en miniminivå för representationen av sin befolkning. Beslutet om Europaparlamentets nuvarande sammansättning fattades efter ett förslag från parlamentet vid Europeiska rådets möte i Edinburgh den 11-12 december 1992. Man tog hänsyn till att Tyskland nyligen hade enats och att några Eftaländer troligen snart skulle bli medlemmar. Europaparlamentets förslag grundades på en princip om degressiv proportionalitet [4]. Samma formel användes också när det antal ledamöter som skulle väljas i Österrike, Finland och Sverige fastställdes, även om man inte tillämpade den helt strikt utan gjorde en mindre justering av antalet. [4] Den fördelning av platserna per medlemsstat som Europaparlamentet föreslog var inspirerad av följande formel: först fick varje medlemsstat sex ledamöter oavsett folkmängd, och därefter fick varje stat ytterligare en plats per 500 000 invånare för den del av befolkningen som var mellan 1 och 25 miljoner, en plats per miljon invånare för den del av befolkningen som var mellan 25 och 60 miljoner, och en plats per två miljoner invånare för den del av befolkningen som var över 60 miljoner. Formeln tillämpades dock inte med absolut matematisk exakthet. Denna formel måste nu omprövas: - Man skulle kunna tänka sig en fördelning grundad på en strikt proportionalitet i förhållande till befolkningen i varje medlemsstat. Kommissionen menar dock att en sådan hypotes inte är realistisk på unionens nuvarande stadium av politisk integration. - En möjlighet är att arbeta fram en reviderad version av den formel som 1992 års beslut grundade sig på och alltså behålla principen om degressiv proportionalitet, men utgå från ett lägre minimiantal ledamöter, fördela färre platser per capita och/eller förändra indelningen. Man måste dock vara medveten om att den degressiva proportionaliteten då kommer att medföra att de folkrikaste medlemsstaternas representation i parlamentet sänks ännu mer än förut. Även om formeln justeras kommer den nämligen att fortsätta att gynna de övriga medlemsstaterna, särskilt dem som har en medelstor befolkning. - En annan möjlighet är att göra en linjär minskning av antalet platser enligt den formel som nu används. Utvidgningsprocessen får i så fall samma relativa inverkan på fördelningen av antalet ledamöter. Koefficienten för den linjära minskningen måste då beräknas vid varje anslutning utifrån förhållandet mellan maximiantalet 700 platser och det totala antal parlamentariker som den nuvarande formeln teoretiskt skulle ge för både de nuvarande och de nya medlemsstaterna. Slutligen anser kommissionen att det skulle vara till stor fördel för unionen om ett visst antal Europaparlamentariker valdes på EU-listor, som samtliga väljare i hela unionen kan rösta på. Väljarna skulle då få avge två röster: dels på de nationella företrädarna och dels på de kandidater som står på EU-listorna. Det antal företrädare som skall väljas på de nationella listorna måste då beräknas efter proportionellt avdrag för det antal platser som behövs för "EU-listorna". Ett sådant sätt att organisera EU-valen skulle uppmuntra utvecklingen av politiska partier på europeisk nivå. Det skulle också innebära att Europaparlamentet får ledamöter som hämtar sitt politiska stöd från hela unionen och inte bara från den egna medlemsstaten. Fördragets bestämmelser om politiska partier på europeisk nivå skulle på så sätt få en konkret tillämpning. Kommissionen föreslår konferensen: - Att maximiantalet sjuhundra parlamentariker behålls. - Att Europaparlamentet uppmanas att ta fram en metod för platsernas fördelning för varje medlemsstat under iakttagande av denna gräns. - Att konferensen granskar möjligheten att välja ett visst antal parlamentariker på listor som läggs fram i hela unionen. 3. Rådet Rådet är den institution i unionen där regeringarna i de medlemsstater som utgör unionen är företrädda. Från första början har rådet varit gemenskapens lagstiftande myndighet. Med Maastricht- och Amsterdamfördragen har rådet på många områden fått dela den funktionen med Europaparlamentet. Det är den tyngsta institutionen när det gäller att utforma och genomföra den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och det polisiära och straffrättsliga samarbetet. Rådet är också budgetmyndighet tillsammans med Europaparlamentet. Rådet består av en företrädare för varje medlemsstat. Fördragets bestämmelse om rådet formulerades om i Maastricht och lyder nu (nuvarande artikel 203 i EG-fördraget): "Rådet skall bestå av en företrädare för varje medlemsstat på ministernivå med befogenhet att fatta bindande beslut för denna medlemsstats regering." Därmed kan också varje medlemsstat följa sin egen författningsordning, oavsett hur den är organiserad. Utvidgningen kommer dock att medföra betydande svårigheter för rådets sätt att arbeta och det kommer att behövas avsevärda ändringar för att kunna hantera praktiska frågor. Rådet har gjort en djupgående granskning av sina arbetsformer med tanke på utvidgningen utifrån rådets generalsekreterares rapport från mars 1999. Under sitt möte i Helsingfors (9-10 december 1999) godkände Europeiska rådet en del av dessa rekommendationer. För dessa krävs inga ändringar av fördragen. Men kan dock inte utesluta att vissa mer djupgående förändringar, för vilka det behövs fördragsändringar, tas upp för granskning på konferensen. 4. Kommissionen a. Kommissionens roll och arbetssätt Europeiska kommissionen är utan tvivel den mest unika av de institutioner som inrättas genom fördragen. Det finns ingen annan internationell organisation eller något forum för samarbete mellan länder som skapat en liknande institution. Kommissionen är inte ett instrument för mellanstatligt samarbete, och den väljs inte heller av allmänheten. I stället har den inrättats som en oberoende institution med uppgift att försvara Europaintresset. Kommissionen är kollektivt ansvarig inför Europaparlamentet. Det bör i detta sammanhang påminnas om att kommissionens ordförande genom Amsterdamfördraget ges uppgiften att utforma kommissionens politiska riktlinjer, och att dess ledamöter nomineras i samförstånd med den nominerade ordföranden. Ordförandens nya befogenheter tar sig också bland annat uttryck i att kommissionens ledamöter gör ett politiskt åtagande att avgå om ordföranden begär detta. Kommissionen föreslår att detta förfarande skrivs in formellt i fördraget, för att förstärka kommissionens kollektiva politiska ansvarstagande. Fördragen tilldelar kommissionen flera olika uppgifter: Den skall vara en drivande kraft i den europeiska integrationen genom sin ensamrätt att lägga förslag till ny gemenskapslagstiftning. Kommissionen fungerar också som "fördragens väktare". Den är även gemenskapens verkställande organ, och ansvarar för att anta genomförandebestämmelser, genomföra budgeten och förvalta gemenskapens program och åtgärder. Kommissionen företräder också gemenskapen och förhandlar på dess vägnar i internationella sammanhang. Kommissionens arbete bygger på principen om kollegialitet, vilken innebär att varje ledamot av kommissionen, oavsett nationalitet, deltar på lika villkor i förberedelsen av förslag och i beslutsfattandet. Kommissionens ledamöter fattar besluten och tar ansvar för dem kollektivt. I en kommission med 20 ledamöter innebär principen om kollegialitet vissa begränsningar i effektiviteten - diskussioner måste ofta, liksom i rådet, föras genom att samtliga ledamöter får uttala sig i turordning - och det blir också administrativt tungrott. Kommissionen fattar tusentals beslut varje år, i genomsnitt 200 i veckan. Kommissionen har nyligen inlett en omfattande reform av sin egen organisation. Denna reform syftar bland annat till att slå vakt om förutsättningarna för ett i verklig mening kollegialt beslutsfattande genom att modernisera kommissionens arbetsmetoder och förfaranden, men samtidigt ge större utrymme för delegering enligt villkor som kommissionen själv fastställer. En sådan reform vore värd att överväga redan nu, oberoende av kommissionens framtida sammansättning, och den blir ännu viktigare om antalet ledamöter ökar. Att kommissionen agerar enligt principen om kollegialitet bidrar till att ge dess åtgärder legitimitet, med tanke på att kommissionen - även om den är politiskt ansvarig inför Europaparlamentet - inte tillsätts genom val, vilket skiljer den från andra beslutsfattande organ. I en utvidgad union blir kommissionens sammanhållning och enighet ännu svårare att uppnå, men samtidigt än mer nödvändig. Kommissionens handlingsförmåga får inte hämmas. b. Kommissionens sammansättning Kommissionen skapades från början för att försvara gemenskapens kollektiva intressen och har fortfarande denna funktion. De som ursprungligen utformade fördragen såg således inte kommissionens ledamöter som "företrädare" för sina respektive medlemsstater, eftersom denna funktion fylldes av rådet. I stället föreskrivs i artikel 213.2 i EG-fördraget: "Ledamöterna av kommissionen skall i gemenskapens allmänna intresse fullgöra sina skyldigheter under full oavhängighet", och skall inte "vare sig begära eller ta emot instruktioner från någon regering [...]" Kommissionens förutsättningar för att fungera enligt principen om kollegialitet är nära sammankopplade med antalet ledamöter. I artikel 213 i EG-fördraget anges: "I kommissionen måste ingå minst en medborgare från varje medlemsstat men högst två ledamöter av kommissionen får vara av samma nationalitet." Allt sedan kommissionen inrättades har de mest folkrika medlemsstaterna nominerat två ledamöter var och de övriga medlemsstaterna en var. När de tretton nuvarande kandidatländerna har anslutits skulle det nuvarande systemet ge en kommission med 35 ledamöter, dvs. en kommission som är nästan fyra gånger så stor som den ursprungliga. Den avgörande frågan är, enligt kommissionens uppfattning, om kommissionen även i framtiden måste ha minst en ledamot från varje medlemsstat, oavsett antalet medlemsstater, eller om det finns tungt vägande skäl att söka en annan lösning. Kommissionen anser att denna fråga måste diskuteras på nytt, eftersom den utvidgning som nu förbereds inte är begränsad till fyra eller fem länder, utan innebär nästan en fördubbling av antalet medlemsstater. Kommissionen anser också att frågan måste ställas och lösas utan dröjsmål, eftersom det knappast är sannolikt att man i framtiden kommer att frångå den lösning som avtalas vid nästa regeringskonferens - även om denna lösning skulle kallas preliminär. Om kommissionen skall ha färre ledamöter än antalet medlemsstater måste man således redan nu börja utforma ett nytt sätt att utse ledamöterna. Om kommissionen skall ha en ledamot per medlemsstat, oavsett antalet medlemsstater, måste frågan ställas om hur kommissionen kan fungera effektivt med 28 ledamöter, eller ännu flera, om ytterligare europeiska länder kommer ifråga för medlemskap. Om denna lösning väljs måste viktiga beslut fattas om kommissionens (kollegiets) struktur och ordförandens befogenheter. Alternativ 1. Antalet ledamöter fastställs på en viss nivå, som är lägre än det framtida antalet medlemsstater I det bidrag till diskussionen som kommissionen antog den 10 november 1999 inför Europeiska rådets möte i Helsingfors, underströks att dess nuvarande funktionssätt, "med dels nya befogenheter för ordföranden i fråga om att dra upp politiska riktlinjer, dels kollegialitet i ett beslutsfattande med enkel majoritet bland ledamöterna, innebär en situation där det råder en väl avvägd balans som skulle kunna sättas på spel om antalet ledamöter av kommissionen ökar". Kommissionen ansåg också att det är av stor vikt att "bevara både kollegialiteten, effektiviteten och formerna för beslutsfattandet i denna institution vars uppgift är att vara helt oberoende, företräda det gemensamma intresset, samt att avgöra vilken av fördragens olika målsättningar som skall ha företräde [...]". Denna ståndpunkt grundas på den viktiga skillnad som föreligger mellan kommissionens roll och arbetssätt och en nationell regerings. Inom en nationell regering bygger sammanhållningen på att medlemmarna är av samma politiska inriktning eller ingår i en koalition, och man stöder sig på en majoritet i det nationella parlamentet när regeringens politiska program skall genomföras. Detta förklarar hur antalet ministrar i en nationell regering kan vara stort utan att detta undergräver dess handlingsförmåga. EU:s institutionella system i sin nuvarande form utesluter dock givetvis en sådan situation. Det som ligger till grund för kommissionens legitimitet och sammanhållning är just att den fungerar kollegialt. Om principen om kollegialitet skall fortsätta tillämpas, borde det med fördel fastställas i fördraget att antalet ledamöter skall stanna kvar på nuvarande nivå och att ett nytt förfarande för att utse ledamöterna skall gälla. På den sistnämnda punkten har flera olika möjligheter föreslagits, bland annat att låta kommissionens ordförande ensam ansvara för att utse ledamöterna med hänsyn tagen till det samarbete som vissa medlemsstater redan bedriver med sina grannländer utanför fördragens ramar. Denna lösning är inte tillfredsställande, eftersom den skulle leda till spänningar mellan medlemsstaterna varje gång en ny kommission skall tillsättas. Den enda möjligheten att skapa ett rättvist system skulle i så fall vara att införa ett system med rotation enligt en på förhand fastställd ordning som garanterar strikt likabehandling av medlemsstaterna, och att detta system regleras genom fördraget. I detta system skulle hänsyn tas till den geografiska balansen vid sammansättningen av kommissionen samt till skillnaderna mellan medlemsstaterna i fråga om folkmängd. I en union med 28 medlemsstater, men endast 20 kommissionsledamöter, skulle inget land behöva avstå från en plats i kommissionen under två på varandra följande mandatperioder. Varje medlemsstat skulle således få föreslå en ledamot under 5 perioder av 7. Alternativ 2. Kommissionen har en ledamot från varje medlemsstat, och dess struktur förändras på ett sätt som gör att effektiviteten inte går förlorad Enligt ordförandeskapets rapport från Europeiska rådets möte i Helsingfors är en kommission som består av en ledamot per medlemsstat "den bästa garantin för kommissionens legitimitet". Det faktum att det finns åtminstone en ledamot per medlemsstat underlättar utan tvivel dialogen med medborgarna, och har också betydelse för förståelsen för kommissionens roll i den europeiska integrationen. Denna synpunkt bör dock inte leda till slutsatsen att kommissionen bör utformas som rådet och fungera som ännu ett forum för representation av medlemsstaterna. Om regeringskonferensen skulle välja detta alternativ, skulle man samtidigt behöva genomföra en djupgående omstrukturering av kommissionen. Vissa modeller för hur detta kunde förverkligas togs upp under den föregående regeringskonferensen. Även om det finns ett stort antal modeller har de alla vissa gemensamma drag, som alla starkt påverkar kommissionens möjligheter att fungera enligt principen om kollegialitet: - Kraftigt ökade befogenheter för ordföranden att tilldela - eller avstå från att tilldela - enskilda ledamöter "portföljer" och ansvar för avdelningar inom kommissionen. Vissa ledamöter skulle kunna få ansvar för insatser som endast behövs under vissa perioder, och denna ansvarsfördelning skulle avgöras av ordföranden. - Möjlighet att utse ledamöter med uppgift att samordna och styra de övrigas arbete, och på så sätt fungera som deras överordnade. Det mest logiska skulle vara att kommissionens vice ordförande tilldelas särskilda befogenheter genom fördraget. Antalet vice ordförande skulle kunna vara större än vad som idag medges i fördraget. - Ökade befogenheter till ordföranden i fråga om politisk inriktning. Ordföranden skulle ha utslagsröst vid kommissionens beslut, och ha rätt att motsätta sig initiativ som han eller hon ogillar, samt att avsätta andra ledamöter. - Nya regler som ger enskilda ledamöter möjlighet att, antingen i kommissionens namn eller på eget ansvar, fatta beslut i löpande ärenden. Omstruktureringar synes i alla händelser vara helt oundvikliga, dels för att motverka den "utspädningseffekt" som kan följa av att antalet ledamöter växer, dels för att se till att en kommission som är sammansatt på samma sätt som rådet fortfarande kan bibehålla ett funktionssätt och en roll som avviker från rådets, i det att den har till uppgift att identifiera och verka för den utvidgade unionens gemensamma intresse. Kommissionen föreslår konferensen: - Att ompröva frågan om kommissionens sammansättning genom att fastställa antalet ledamöter, antingen till 20, varvid ett system med rotation skulle skrivas in i fördraget, med noggrann hänsyn tagen till att systemet bli rättvist medlemsstaterna emellan, eller till en ledamot per medlemsstat, vilket skulle kompletteras med en genomgripande omstrukturering av kommissionens arbetssätt. - Att i fördraget formalisera den form av åtagande som den nuvarande kommissionens ledamöter ingått, dvs. ett åtagande att avgå om ordföranden begär det. 5. EU:s rättsskipning a. EG-domstolen och förstainstansrätten EG-domstolen intar en central plats i EU: dess uppgift är att säkerställa att lag och rätt följs vid tolkning och tillämpning av fördraget (artikel 220 i EG-fördraget). Kommissionen föreslår att konferensen gör en översyn av domstolens och förstainstansrättens sammansättning och arbetssätt, dels som en förberedelse inför utvidgningen, dels för att avhjälpa den överbelastning som gemenskapens domstolar tyngs av för närvarande. Förseningarna i domstolens och förstainstansrättens avgöranden (enligt deras egen statistik) visar att domstolarnas kapacitet, trots utomordentliga ansträngningar, helt enkelt har utnyttjats till det yttersta, och efter utvidgningen skulle de definitivt sakna de nödvändiga resurserna för att klara sin arbetsbelastning inom rimliga tidsgränser. Att denna situation åter råder endast tio år efter det att förstainstansrätten inrättades är mycket oroande, dels med tanke på lagstiftningens centrala roll i gemenskapen, dels med tanke på att en ny utvidgning nu står för dörren. Som bland annat framgår av domstolens och förstainstansrättens rapport om framtiden för gemenskapens rättssystem, offentliggjord den 10 maj 1999 som ett inlägg inför regeringskonferensen, har den ständiga överbelastningen på gemenskapsdomstolarna blivit ännu allvarligare i och med Amsterdamfördraget, eftersom domstolen och förstainstansrätten nu måste utöva de nya och specialiserade befogenheter de tilldelas genom fördragen. Det säger således sig självt att de strukturer som ursprungligen upprättats för sex medlemsstater måste ses över, och eventuellt omarbetas grundligt, för att få kapacitet att effektivt utöva alla de befogenheter som tillkommit. I detta fall måste särskild prioritet ges åt att även fortsättningsvis garantera ett effektivt rättsligt skydd och att rättspraxis förblir konsekvent och av hög kvalitet, samt att domstolens utslag respekteras överallt inom unionen. För att få del av ett kvalificerat och opartiskt yttrande i frågan om hur domstolarna bör utvecklas i framtiden, har kommissionen gett en reflektionsgrupp under ledning av Olle Due, f.d. ordförande för EG-domstolen, i uppgift att undersöka de olika handlingsvägar som finns för att bemöta problemen. Gruppen har inrättats i nära samarbete med domstolen och förstainstansrätten, och dess rapport kommer att läggas fram för kommissionen i slutet av januari. Således kommer kommissionen att göra ett mera detaljerat inlägg i denna fråga vid ett senare tillfälle. Det blir nödvändigt att i vissa fall utöka domstolens nuvarande befogenheter, särskilt så att den kan ingripa vid överklaganden avseende immateriella rättigheter som tilldelats på gemenskapsnivå, med full behörighet att döma i tvister om denna typ av rättigheter. b. Skydd av gemenskapens ekonomiska intressen Kommissionen anser att det är av yttersta vikt att gemenskapen snabbt skaffar sig effektiva verktyg för att bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot gemenskapens ekonomiska intressen. Inrättandet av bedrägeribekämpningsbyrån (OLAF) är ett viktigt framsteg när det gäller att utreda sådana överträdelser. För att dessa utredningar skall kunna fullföljas genom straffrättsliga förfaranden krävs emellertid ett samarbete med femton olika rättssystem, med olika materiella och procedurella regler. Det ligger i bedrägeriernas natur att de ofta övergriper nationsgränserna, medan polis och rättsliga myndigheter endast kan agera inom sin egen medlemsstats gränser. Det traditionella rättsliga och polisiära samarbetet mellan medlemsstaterna är dessutom tungrott och ofta illa anpassat för en effektiv kamp mot bedrägerier med förgreningar i flera länder. Erfarenheten visar dessutom att det ofta varit svårt att följa upp administrativa undersökningar med straffrättsliga förfaranden när så krävs. Kommissionen föreslår således att nuvarande bestämmelser kompletteras med en rättslig grund för att skapa ett regelsystem med bestämmelser om - överträdelser och påföljder, - procedurer för hur överträdelser skall behandlas. - befogenheter och uppgifter för en europeisk åklagarmyndighet, vars syfte skulle vara att inom hela unionen undersöka bedrägerifall och lägga fram dessa inför nationella domstolar. De nationella domstolarna skulle således döma i gemenskapsrättsliga ärenden, och därvid för denna särskilda kategori av överträdelser tillämpa identiska regler som införlivats med den nationella rättsordningen, på samma sätt som redan sker inom övriga områden som omfattas av EG-fördraget. Kommissionen föreslår konferensen - Att nuvarande regler om skydd av gemenskapens ekonomiska intressen kompletteras med en rättslig grund för inrättande av en europeisk åklagarmyndighet och om regler för beivrande av bedrägerier som övergriper nationsgränserna. 6. Revisionsrätten Revisionsrätten upprättades genom fördraget om ändring av vissa finansiella bestämmelser av den 22 juli 1975. Dess uppgift är att granska räkenskaperna för Europeiska gemenskaperna och vissa organ som har upprättats av gemenskapen. Den granskar inkomsternas och utgifternas laglighet och korrekthet och försäkrar sig om att finanserna sköts väl. Eftersom gemenskapernas budget genomförs av kommissionen (artikel 274 i EG-fördraget), består revisionsrättens roll huvudsakligen i att granska kommissionens verksamhet. Revisionsrättens ledamöter har i uppgift att leda den granskning som utförs av institutionens anställda, upprätta årsrapporter och särskilda rapporter och avge yttranden till de övriga institutionerna. Rapporter och yttranden antas genom majoritetsbeslut. Revisionsrättens ledamöter skall fullgöra sina skyldigheter under full oavhängighet och skall inte begära eller ta emot instruktioner från någon regering. Revisionsrätten har idag femton ledamöter. De utnämns på sex år med möjlighet till förnyelse av mandatet. Trots att fördraget inte anger att revisionsrätten skall vara sammansatt av en ledamot från varje medlemsstat, har så alltid varit fallet. Antalet ledamöter i revisionsrätten har sålunda alltid utvidgats vid varje ny anslutning, utan att någon grundligare bedömning av dess uppgifter och behov har utförts. Enligt kommissionens åsikt bör denna praxis nu brytas, för att institutionens effektivitet skall bevaras. Det faktum att gemenskapernas budget ökar med varje nytt led i utvidgningen medför inte att de kontroller som skall utföras och de rapporter som skall utarbetas ökar i motsvarande grad. Enligt kommissionens åsikt behöver inte antalet ledamöter i revisionsrätten öka. Ledamöternas uppgifter är av en art som talar för att antalet bör stabiliseras eller till och med minskas. Det finns inga verkligen övertygande grunder för att rättfärdiga att det bör utnämnas en ledamot per medlemsstat. Kommissionen anser att antalet ledamöter av revisionsrätten kan bestämmas till tolv. Kommissionen föreslår vidare att ledamöterna utnämns genom ett rotationssystem, något som bara kan fungera om mandatet inte är förnybart. Kommissionen föreslår konferensen: - Att antalet ledamöter i revisionsrätten fastställs till tolv. - Att deras mandat, som är på sex år, inte skall kunna förnyas. 7. Ekonomiska och sociala kommittén Ekonomiska och sociala kommittén inrättades genom EEG-fördraget i syfte att dra in olika ekonomiska och sociala intressegrupper i arbetet med att förverkliga den gemensamma marknaden. Den lämnar rådgivande yttranden till de övriga institutionerna när så föreskrivs i fördraget, särskilt i samband med lagstiftningsförfaranden. Den kan dock också yttra sig i andra fall på begäran av en annan institution eller på eget initiativ. Ekonomiska och sociala kommitténs uppgift var från början att komplettera den rådgivande roll som gemenskapens parlamentariska församling hade. Denna bestod då av delegater från de nationella parlamenten. Idag är situationen naturligtvis en helt annan, då Europaparlamentet väljs i direkta och allmänna val och har stora befogenheter på lagstiftningsområdet. Med tanke på unionens utveckling rekommenderar kommissionen i detta sammanhang att konferensen tar upp kommitténs uppgifter till ny granskning och anpassar dess sammansättning till dessa. Ekonomiska och sociala kommitténs roll som forum för samråd mellan arbetsmarknadens parter och mellan ekonomiska aktörer i samhället skulle till exempel kunna stärkas. Kommissionen anser att kommittén bör vara mer representativ för de olika sektorerna av det civila samhället i Europeiska unionen som helhet och i dess olika geografiska delar. För detta krävs en diskussion kring hur det civila samhället kan representeras och hur den grupprepresentation som föreskrivs i fördraget (artikel 257) kan kompletteras i det syftet. Likaså behöver medlemsstaternas utnämnande av ledamöter granskas. En reformerad ekonomisk och social kommitté skulle kunna tjäna som länk till det civila samhället. Dess uppgifter på lagstiftningsområdet kan omprövas och fördragstexterna kan ändras, så att kommittén själv kan bedöma huruvida den bör avge yttranden i fråga om lagförslag. EU-institutionernas möjlighet att begära ett yttrande från kommittén skulle förbli oförändrad. Ekonomiska och sociala kommittén består idag av 222 medlemmar, utnämnda på fyra år. Mandaten kan förnyas. Platserna är fördelade bland medlemsstaterna (från 6 till 24 ledamöter per land). Om man extrapolerar antalet medlemmar utifrån den nuvarande platsfördelningen, så får man i en union med 28 medlemsstater en ekonomisk och social kommitté med omkring 370 ledamöter. Kommissionen anser att det totala antalet ledamöter i kommittén bör fastställas på en nivå som gör det möjligt för den att fortsätta att fungera effektivt. För detta krävs att antalet ledamöter stabiliseras ungefär vid nuvarande nivå. Kommissionen föreslår konferensen: - Att Ekonomiska och sociala kommittén i högre grad bör företräda det civila samhället i Europeiska unionen. - Att fördelningen av platserna enbart bland medlemsstaterna och de socioekonomiska grupperna därför bör omprövas. - Att det bör överlåtas på kommittén själv att bedöma huruvida den bör avge yttrande till ett lagförslag. - Att antalet ledamöter bör stabiliseras ungefär vid nuvarande nivå. 8. Regionkommittén Regionkommittén är en rådgivande kommitté som består av företrädare för regionala och lokala organ. Den inrättades genom Maastrichtfördraget och har idag 222 ledamöter. Regionkommitténs uppgift är att på EU-nivå ge uttryck åt de regionala och lokala organens intressen och att främja integrationen regionerna emellan. I en utvidgad union kommer samarbetet mellan regionerna att bli allt viktigare, liksom bedömningen av lagförslags inverkan på regional nivå. Regionkommitténs roll som rådgivande organ kommer alltså att förbli lika viktig som hittills. Det är lämpligt att Regionkommitténs platser fortfarande är uppdelade efter medlemsstat, detta i motsats till Ekonomiska och sociala kommitténs, så att den kan företräda medlemsstaternas regionala och lokala offentliga myndigheter. Det vore också önskvärt att ledamöterna även i fortsättningen utgörs av politiskt valda företrädare för de lokala och regionala instanserna. Man bör dock granska platsernas fördelning på medlemsstaterna. Idag speglar den regionernas storlek och befolkning på ett otillräckligt sätt. Om man extrapolerar utifrån det system som nu används får man i en union med 28 medlemsstater en regionkommitté med omkring 370 ledamöter, varav endast 142 ledamöter skulle företräda de sju folkrikaste medlemsstaterna med över sjuttio procent av unionens befolkning. Det är önskvärt att fördelningen av platserna på medlemsstaterna blir mer representativ för befolkningen och att kommittén får en balans mellan de nuvarande och de blivande medlemsstaternas regionala och lokala organ, utan att kommitténs nuvarande effektiva funktionssätt försvagas. Enligt kommissionens uppfattning bör Regionkommitténs sammansättning följa samma princip som Europaparlamentet. I sitt yttrande av den 15-16 september 1999 [5] föreslår Regionkommittén att antalet ledamöter bör vara lika med en tredjedel eller hälften av det antal ledamöter av Europaparlamentet som väljs i varje medlemsstat. Med tanke på att Regionkommitténs ledamöter har suppleanter, anser kommissionen att antalet inte bör vara högre än en tredjedel av antalet ledamöter av Europaparlamentet (det vill säga högst 233 ledamöter). [5] Yttrande nr 52/99 om lokalt och regionalt styre i hjärtat av Europa. Kommissionen föreslår konferensen: - Att antalet ledamöter i Regionkommittén begränsas till en tredjedel av antalet Europaparlamentariker. - Att fördelningen medlemsstaterna emellan följer samma princip som för parlamentet. Kapitel 2. En effektiv beslutsprocess 9. Inledning Utvidgningen kommer inte enbart att påverka varje institutions sammansättning och arbetssätt, utan också beslutsprocessen inom unionen. Redan idag brister ibland unionens beslutsprocess i effektivitet. De nuvarande bestämmelserna är resultatet av successiva ändringar av fördragen som emellertid inte alltid är helt sammanhängande. En rationalisering är säkerligen nödvändig. Det behövs redan idag och kommer att behövas i än högre grad med tanke på utvidgningen. Att nå beslut i en union med 28 medlemsstater är helt uppenbart inte samma sak som besluta i en union med 15 medlemsstater. Unionen kommer oundvikligen att bli mindre homogen: de ekonomiska, kulturella och politiska skillnaderna mellan medlemsstaterna kommer att bli större än någonsin tidigare i den europeiska integrationens historia. Den effektiva beslutsprocess som gjort det möjligt för unionen att bli det den är idag måste alltså bevaras - det vill säga en beslutsprocess som garanterar att unionens beslut avspeglar den politiska viljan hos representanterna för det stora flertalet av unionens medborgare, samtidigt som kravet på enhällighet undviks inom de flesta områden, och legitimiteten således förenas med ett visst mått att smidighet. Om unionen i framtiden skulle bli mindre effektiv och handlingskraftig kommer integrationsprocessen att avstanna. De nya medlemsstaterna skulle i så fall ha anslutit sig till en handlingsoförmögen union, som på sikt skulle riskera att ersättas av andra integrationsformer som ett sätt att kringgå en förlamad struktur, dåligt förberedd för utvidgningen. Beslutsprocessen måste därför ses över, det vill säga främst formerna för rådets beslutsfattande med avseende på beslutens legitimitet och unionens handlingsförmåga. Utvidgningen torde i detta hänseende inte påverka Europaparlamentet. Det förutsätter att beslutsförfaranden som kräver enhällighet endast används när det finns allvarliga och varaktiga skäl som motiverar detta och att beslutsförfarandena görs mer samstämmiga. Legitimiteten måste också stärkas för de beslut som fattas med kvalificerad majoritet, så att de verkligen avspeglar den relativa jämvikten mellan medlemsstaterna. Bestämmelserna om de förstärkta samarbetsförfarandena måste slutligen göras mer operationella för att möjliggöra för vissa medlemsstater att inom unionens institutionella ram gå längre i integrationsprocessen och nå längre än den integrationsnivå som är gemensam för alla medlemsstater. 10. Minskad tillämpning av enhällighetsbeslut I dag krävs enighet bland en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna för det stora flertalet beslut som rådet har att fatta. Inte desto mindre, och trots de ändringar som införts i fördragen till följd av Europeiska enhetsakten, Maastrichtfördraget och Amsterdamfördraget, måste ett tämligen stort antal beslut antas av rådet med enhällighet, ibland dessutom i förening med medbeslutandeförfarandet. Naturligtvis med undantag av de fall när rådet beslutar med enkel majoritet, föreslår kommissionen konferensen att begränsa undantagen för enhällighetsbeslut och därigenom bekräfta att kvalificerad majoritet är den allmänna principen för rådets beslutsfattande. Tillämpningen av denna princip är av avgörande betydelse. Vid krav på enhällighet ökar risken för blockering i själva verket exponentiellt med antalet deltagande i omröstningen och olikheterna dem emellan. För beslut som fattas med kvalificerad majoritet krävs idag att åtminstone mellan 8 och 12 medlemsstater stöder det. Tillämpningsområdet för beslutsfattande med kvalificerad majoritet har undan för undan utökats i takt med unionens successiva utvidgningar. Denna gynnsamma utveckling har emellertid aldrig grundats på en förutbestämd logik. Det var ej heller fallet när Fördraget om Europeiska unionen och Amsterdamfördraget utarbetades. Det nederländska ordförandeskapet försökte i Amsterdam införa logiska kriterier, men diskussionen inriktades snabbt på en bedömning från fall till fall. Resultatet är inte helt sammanhängande, och framför allt inte anpassat till behoven för en effektiv union. Under den kommande konferensen kommer det under alla förhållanden bli nödvändigt att utarbeta enkla och tydliga kriterier för ett resonemang kring breda beslutskategorier och inte från fall till fall. I det hänseendet har ordförandeskapets rapport till Europeiska rådet i Helsingfors berett vägen. För definitionen av dessa kategorier föreslår kommissionen att man utgår från principen att beslutsfattande med kvalificerad majoritet, utom i de fall rådet beslutar med enkel majoritet, bör utgöra den allmänna regeln och användningen av beslutsfattande med enhällighet undantaget [6]. Det är därför nödvändigt att undersöka för vilka beslutskategorier det finns allvarliga och varaktiga skäl som motiverar att beslut med enhällighet behålls - med beaktande av att enhällighet i ett utvidgat Europa kommer att leda till ett mycket mödosamt beslutsfattande och kan innebära att alla möjligheter till en verklig fördjupning av den europeiska integrationsprocessen i realiteten stoppas för vissa politikområden. [6] För övrigt utesluter inte kommissionen att man under en övergångsperiod i vissa fall kan komma att använda sig av en form av förstärkt kvalificerad majoritet. Kommissionen har urskiljt följande fem kategorier av bestämmelser för vilka det finns allvarliga och varaktiga skäl som motiverar att den allmänna regeln om beslutsfattande med kvalificerad majoritet frångås. En förteckning över de bestämmelser i EG-fördraget [7] som i enlighet med dessa kriterier även i fortsättningen skulle kräva beslut med enhällighet återfinns i bilaga 1 till detta yttrande. Förteckningen över de bestämmelser i EG-fördraget för vilka det hädanefter skulle kunna föreskrivas att rådets beslut fattas med kvalificerad majoritet anges i vägledande syfte i bilaga 2. [7] Kommissionen har på detta stadium begränsat undersökningen till EG-fördraget. Bilagorna 1 och 2 i detta yttrande omfattar därför varken de rättsliga grunderna för unionsfördraget eller de rättsliga grunder som anges för EKSG-fördraget respektive Euratom-fördraget och ej heller andra primärrättsakter (anslutningsakter, protokoll). Kommissionen har för avsikt att vid ett senare tillfälle lägga fram förslag för konferensen beträffande de övriga primärrättstexterna. (i) Rådsbeslut som måste antas av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella regler På ett litet antal områden föreskrivs att rådet enhälligt skall fastställa bestämmelser och rekommendera medlemsstaterna att anta dessa bestämmelser i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser. Dessa beslut träder följaktligen i kraft först sedan de godkänts av medlemsstaternas parlament. Det förefaller lämpligt att på gemenskapsnivå säkerställa att det föreligger en enhällig överenskommelse mellan medlemsstaternas regeringar om ett sådant beslut innan de nationella ratificeringarna påbörjas. Artikel 269 i EG-fördraget om gemenskapens system för egna medel utgör ett exempel på en sådan bestämmelse. (ii) Väsentliga institutionella beslut och beslut som påverkar jämvikten mellan institutionerna Rådet beslutar med enhällighet om vissa grundläggande regler för institutionernas organisation och arbetssätt, i synnerhet de regler som den institutionella jämvikten bygger på, när beslutsförfaranden för dessa inte direkt föreskrivs i fördragen. Det är bestämmelser för vilka det kan vara motiverat att bibehålla beslut med enhällighet. Det gäller exempelvis artikel 290 i EG-fördraget om institutionernas språkregim och även artikel 202 i EG-fördraget om utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (kommittéförfarande). Artikel 250.1 i EG-fördraget är likaledes en mycket väsentlig bestämmelse för jämvikten mellan institutionerna, i vilken det fastställs att det krävs enhällighet i rådet för att fatta beslut om ändring av ett förslag från kommissionen [8]. [8] Artikel 250 i EG-fördraget har inte medtagits i bilaga 1 eftersom det inte är fråga om en rättslig grund i egentlig mening. (iii) Beslut på skatte- och socialförsäkringsområdet, som inte hänför sig till en väl fungerande inre marknad Skattesystemen och de sociala trygghetssystemen styr i hög grad medborgarnas nationella politiska val eftersom de avspeglar de nationella lagstiftarnas grundläggande inställning till den ekonomiska politiken och arbetsmarknads- och socialpolitiken. Det motiverar allmänt sett att enhällighet för rådsbeslut på dessa områden behålls. Kommissionen föreslår därför inte en generell utvidgning av beslutsfattande med kvalificerad majoritet. Vissa aspekter av dessa båda områden hör emellertid oupplösligt samman med en väl fungerande inre marknad (fri rörlighet för varor, personer, tjänster och kapital). Eftersom utvecklingen av gemenskapens regelverk inte har gått tillräckligt långt förekommer fortfarande betydande hinder för den inre marknadens funktion, vilket bland annat framgår av EG-domstolens rättspraxis. Domstolen har vid upprepade tillfällen förklarat att nationella bestämmelser som oskäligen inskränker utövandet av de fyra friheterna på den inre marknaden är oförenliga med fördraget. Medborgarna ska inte behöva inleda rättsliga processer för att tillerkännas rättigheter som följer av fördragen. För medlemsstaterna är det föga önskvärt att gemenskapslagstiftningen på detta område utvecklas från fall till fall till följd av domstolens rättspraxis snarare än genom en politisk process. Det krävs ett gemensamt synsätt för att undanröja dylika hinder för en väl fungerande inre marknad, i synnerhet när blockeringarna ger upphov till diskriminering eller leder till dubbelbeskattning eller skatteflykt. Effektivitetskravet gör det nödvändigt med beslutsfattande med kvalificerad majoritet i skattefrågor inom ramen för vad som krävs för en väl fungerande inre marknad. Det är således inte fråga om att verka för en generell harmonisering av de nationella skattesystemen, skattebaserna och skattenivåerna, vilket för övrigt inte heller vore förenligt med subsidiaritetsprincipen. Beslut med kvalificerad majoritet bör vidare tillämpas när harmonisering av lagstiftningen uppnåtts för att förenkla och modernisera den befintliga lagstiftningen och säkerställa att den tillämpas på ett mer enhetligt sätt. Detta gäller särskilt det gemensamma mervärdesskattesystemet och systemet för omsättning och kontroll av punktskattepliktiga varor. Kommissionen föreslår att följa samma synsätt på socialförsäkringsområdet, där det sedan flera decennier redan förekommer en samordning av de nationella lagstiftningarna (förordning nr 1408/71). Av effektivitetshänsyn bör det tillåtas att besluta om uppdatering av denna förordning med kvalificerad majoritet. Kommissionen fäster slutligen stor vikt vid bedrägeribekämpningen. Den har fått ökad betydelse till följd av avskaffandet av de fiskala gränserna för varor och liberaliseringen av kapitalrörelserna. Omröstning med kvalificerad majoritet bör följaktligen även tillämpas för beslut om åtgärder för att förhindra skatteflykt och skattefusk. Kommissionens inställning förutsätter att de berörda bestämmelserna ses över och omformuleras, för att inom artiklarna kunna skilja mellan beslut som bör fattas med kvalificerad majoritet respektive med enhällighet. Kommissionen kommer vid ett senare tillfälle att återkomma med förslag om detta. (iv) Parallellitet mellan interna och externa beslut I artikel 300 i EG-fördraget föreskrivs en parallellitet mellan den regel för majoritetsbeslut som är tillämplig på interna rättsliga grunder och det beslutsförfarande som gäller för ingående av internationella avtal. Om det krävs enhällighet för att anta interna regler inom ett visst område, skall rådet även besluta enhälligt om avtal som omfattar detta område. Kommissionen anser att det är befogat att bibehålla denna jämvikt. Dock förefaller det inte nödvändigt att respektera parallelliteten strikt för kompletterande tilläggsbestämmelser till internationella avtal. Det gäller till exempel samarbetsavtal inom AVS-EG-konventionen, där det vore lämpligt att förenkla beslutsfattandet för interna procedurregler. (v) Undantag från de gemensamma reglerna i fördraget Reglerna i fördraget gäller för samtliga institutioner och medlemsstater, liksom det regelverk gemenskapen utvecklat på grundval av dem. De undantag från regelverket som anges i fördraget i vissa mycket specifika undantagsfall utgör ett steg tillbaka i förhållande till unionens mål. Kommissionen anser att det är motiverat att dessa undantag, som exempelvis den möjlighet att besluta att ett statligt stöd som i princip strider mot fördraget bör anses som förenligt med den inre marknaden som föreskrivs i artikel 88 i EG-fördraget, även i fortsättningen styrs av ett enhälligt rådsbeslut. Kommissionen föreslår konferensen - Att enas om att beslutsfattandet med kvalificerad majoritet skall utgöra allmän regel. - Att definiera för vilka kategorier av bestämmelser det finns allvarliga och varaktiga skäl att bibehålla omröstningar med enhällighet, genom ett undantag från den allmänna regeln om kvalificerad majoritet. 11. Beslutsförfaranden De förändringar som föreslagits i det föregående avsnittet bör kompletteras med en övergripande granskning av beslutsförfarandena för att avlägsna vissa inkonsekvenser ur fördraget. För att en utvidgad union skall fungera väl måste bestämmelserna som reglerar dess olika verksamhetsområden vara väl sammanhållna, och det är väsentligt för de europeiska medborgarna att unionens beslutsstrukturer är enkla och logiska, och därigenom begripliga. Granskningen bör behandla sambandet mellan beslutsfattande med kvalificerad majoritet och medbeslutande samt avskaffandet av samarbetsförfarandet, och även omfatta Europaparlamentets deltagande inom vissa politikområden som ingår i fördraget. a. Samband för lagstiftningsbeslut mellan beslutsfattande med kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarande. Europaparlamentets deltagande i utövandet av lagstiftningsbefogenheten, inom ramen för ett medbeslutande tillsammans med rådet, förstärker det demokratiska inslaget i gemenskapens insatser [9]. Medbeslutande i lagstiftningsfrågor framstår i flera hänseenden som ett nödvändigt komplement till beslutsfattande med kvalificerad majoritet, eftersom denna beslutsform genom sin beskaffenhet kan leda till att vissa medlemsstater hamnar i minoritet. Det är skälet till att besluten av lagstiftningskaraktär genom tillämpningen av Maastricht- och Amsterdamfördraget idag i stor utsträckning omfattas av såväl omröstningar med kvalificerad majoritet som medbeslutandeförfarande. I syfte att avlägsna vissa inkonsekvenser och göra beslutsförfarandena mera sammanhängande bör arbetet inriktas på två områden. [9] Rapport från kommissionen om tillämpningsområdet för medbeslutandeförfarandet enligt artikel 189b.8 i fördraget (SEC (96)1225 av den 3 juli 1996), s. 12. Efter de förändringar som infördes av den tidigare regeringskonferensen finns det för det första fyra bestämmelser i fördraget (artiklarna 18, 42, 47 och 151 i EG-fördraget) där medbeslutandeförfarandet förekommer jämsides med enhällighetsbeslut. Den generaliserade tillämpningen av beslutsfattande med kvalificerad majoritet kommer att upphäva denna situation och göra medbeslutandet ändamålsenligt. För det andra bör beslut av lagstiftningskaraktär som fattas med kvalificerad majoritet kopplas till medbeslutandeförfarandet. Följden skulle bli att tillämpningsområdet för medbeslutandeförfarandet ökas. Parlamentet måste då av effektivitetsskäl införa interna regler med tydliga tidsgränser så att beslut i lagstiftningsfrågor kan fattas snabbt. Begreppet lagstiftningsåtgärd måste också preciseras. Man kan här övergripande definiera det som normer med allmän räckvidd som direkt grundas på bestämmelser i fördraget och som bestämmer de grundläggande principerna för eller den allmänna inriktningen av varje åtgärd som gemenskapen vidtar samt de väsentliga faktorer som skall genomföras. Kommissionen kommer att bidra ytterligare till diskussionerna, som med fördel kan utgå från det förslag till lydelse av artikel 37 som återfinns i bilagan. Det vore lämpligt att göra en systematisk genomgång av de nuvarande bestämmelserna i fördraget. Utvidgningen av tillämpningsområdet för medbeslutandeförfarandet kommer att påverka vissa aspekter av den gemensamma handelspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskepolitiken. De allmänna reglerna för handelspolitiken, som exempelvis grundförordningarna mot dumpning och subventioner, bestämmelserna om handelspolitiska skyddsåtgärder samt förordningar om allmänna export- och importordningar bör antas genom ett medbeslutandeförfarande eftersom de har lagstiftningskaraktär. Detsamma gäller för lagstiftningsaspekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskepolitiken. Såsom kommissionen angivit i samband med den föregående regeringskonferensen, anser den att det stora flertalet åtgärder som man beslutar om på det här området utgör rena förvaltningsåtgärder och inte tillhör lagstiftningsområdet. Medbeslutandet däremot bör istället användas för ett visst antal grundläggande rättsakter för utformningen och inriktningen av den gemensamma jordbrukspolitiken och den gemensamma fiskepolitiken [10]. [10] Rapport från kommissionen om tillämpningsområdet för medbeslutandeförfarandet enligt artikel 189b.8 i fördraget (SEC (96)1225 av den 3 juli 1996). Med den framtida generaliserade användningen av beslutsfattande med kvalificerad majoritet kommer det således bli nödvändigt att undersöka om de bestämmelser som omfattas av beslutsfattande med enhällighet till följd av sin lagstiftningskaraktär kräver ett medbeslutandeförfarande. Kommissionen har i bilaga 2 (rubrik A) angivit vilka bestämmelser det skulle kunna röra sig om. Det är lämpligt att i det här sammanhanget nämna artikel 67.2 i EG-fördraget. I denna särskilda bestämmelse föreskrivs att rådet fem år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande (och således från och med den 1 maj 2004), enhälligt kan besluta om att utvidga medbeslutandeförfarandet till alla eller delar av de områden som omfattas av avdelning IV i fördraget. Kommissionen föreslår inte i detta skede att denna period på fem år förkortas. Däremot leder den generaliserade tillämpningen av beslutsfattande med kvalificerad majoritet och kopplingen till medbeslutandeförfarandet till att beslutsfattande enligt medbeslutandeförfarandet med automatik kommer att gälla för samtliga områden inom avdelning IV. b. Utvidgning av tillämpningsområdet för artikel 133 till att omfatta samtliga tjänster, investeringar och immateriella rättigheter Enligt artikel 133.5 i EG-fördraget får rådet genom enhälligt beslut utvidga mekanismerna för den gemensamma handelspolitiken till att även omfatta internationella förhandlingar och avtal om tjänster och immateriella rättigheter. Kommissionen anser att denna bestämmelse inte är anpassad till en möjlig dubblering av antalet medlemsstater i framtiden. Den generaliserade användningen av beslutsfattande med kvalificerad majoritet skulle leda till att delvis modifiera denna del av artikel 133, men skulle innebära att detta komplicerade och osäkra beslutsförfarande i huvudsak bibehölls. Kommissionen rekommenderar i stället att det görs en genomgripande ändring av tillämpningsområdet för artikel 133 i syfte att utsträcka det till att omfatta tjänster, investeringar och immateriella rättigheter. Artikel 133 bör därför omformuleras för detta ändamål. c. Avskaffande av samarbetsförfarandet Kommissionen anser att samarbetsförfarandet (artikel 252 i EG-fördraget) som föregick medbeslutandeförfarandet bör avskaffas. Genom Amsterdamfördraget har samarbetsförfarandet i EG-fördraget genomgående ersatts av medbeslutande, utom när det gäller vissa bestämmelser om Ekonomiska och monetära unionen (artiklarna 99.5, 102.2, 103.2 och 106.2 i EG-fördraget). Denna åtskillnad mellan de bestämmelser som rör EMU och de övriga bestämmelserna i EG-fördraget behövs inte längre. Att förenkla fördragstexterna och göra dem tydligare är vidare skäl som talar för att avskaffa samarbetsförfarandet. De berörda bestämmelserna bör omfattas av medbeslutandeförfarandet när de innehåller en möjlighet att anta rättsakter. Konferensen bör samråda med Europeiska centralbanken om de institutionella ändringarna på det monetära området. d. Europaparlamentets befogenheter På andra områden än lagstiftningsområdet tar sig Europaparlaments deltagande i beslutsprocessen olika former som sträcker sig till samtycke. I vissa av fördragets nuvarande bestämmelser om genomförandet av gemenskapspolitiken föreskrivs dock ingen medverkan av parlamentet. Kommissionen anser att denna situation bör rättas till, särskilt när det gäller ingående av handelsavtal. Utvidgningen av medbeslutandeförfarandet till att omfatta lagstiftningsbeslut på området för den gemensamma handelspolitiken innebär att samrådsförfarandet enligt artikel 300.3 i EG-fördraget utsträcks till att omfatta handelsavtal med en eller flera stater eller internationella organisationer. Det är det enda undantaget från regeln om att samråd skall ske med Europaparlamentet innan internationella avtal ingås. Det vore lämpligt att säkra att avtal med betydande internationella ekonomiska och handelsmässiga konsekvenser inte kan ingås förrän Europaparlamentet givit sitt samtycke. För att kunna utöva denna roll med fullständig kännedom om sakförhållandena bör Europaparlamentet regelbundet hållas informerat om hur förhandlingar om handelsavtal mellan gemenskapen och en eller flera stater eller internationella organisationer fortskrider. Detta förutsätter en anpassning av artikel 133.3 i fördraget. Kommissionen föreslår konferensen - Att för samtliga beslut av lagstiftningskaraktär införa en koppling mellan beslutsfattandet med kvalificerad majoritet och medbeslutandeförfarandet. - Att utsträcka tillämpningsområdet för artikel 133 till att omfatta samtliga tjänster, investeringar och immateriella rättigheter. - Att avskaffa samarbetsförfarandet. - Att föreskriva att ingående av handelsavtal mellan gemenskapen och en eller flera stater eller internationella organisationer föregås av obligatoriskt samråd med Europaparlamentet och att ingående av avtal med betydande internationella ekonomiska eller handelsmässiga konsekvenser skall föregås av samtycke från Europaparlamentet. 12. Fastställande av kvalificerad majoritet i rådet a. Det nuvarande systemet och dess utveckling I rådet företräds medlemsstaternas regeringar, som är bildade efter demokratiska val och ansvariga inför de nationella parlamenten. I artikel 205 i EG-fördraget anges att om inte annat föreskrivs skall rådets beslut fattas med en majoritet av medlemmarna. Fördragets upphovsmän tog emellertid redan från början hänsyn till det faktum att medlemsstaterna inte har samma befolkningsmässiga vikt. Systemet med kvalificerad majoritet, som bygger på variationer mellan medlemsstaterna, utformades således för att undvika den risk för handlingsförlamning som är förenad med systemet med enhällighet och för att göra rådets beslut mera demokratiskt representativa. Fördragets upphovsmän valde ett system för vägning av rösterna som bygger på de olika medlemsstaternas befolkning, en vägning som är starkt korrigerad till förmån för de minst befolkade medlemsstaterna för att varje lands särprägel skall beaktas. Tröskeln för kvalificerad majoritet, dvs. det antal röster som krävs för ett beslut, uttryckt som en procentandel av det totala antalet röster, fastställdes till en nivå som ligger mellan enkel majoritet av antalet röster och enhällighet. Den har alltid legat på något över 70 %. Genom de olika utvidgningarna har den ursprungliga balansen i stort sett bibehållits, förutom i fråga om den demokratiska representativiteten i de beslut som fattas med kvalificerad majoritet [11]. [11] Utvecklingen av kvalificerad majoritet i fråga om antal röster och befolkningens representation från 1958 till 1995 Den kvalificerade majoriteten har alltid inneburit att de medlemsstater som stöder beslutet har representerat en stor majoritet i befolkningshänseende. I och med att nio nya stater har anslutit sig har den obalans man ursprungligen eftersträvade dock förstärkts till nackdel för de folkrikaste medlemsstaterna. Den befolkning som krävs för att uppnå kvalificerad majoritet har sålunda gått från 67 % (sex medlemsstater) via 70 % (nio och tio medlemsstater) till 58 % (femton medlemsstater). Vägningen av rösterna har för övrigt lett till att den kvalificerade majoriteten alltid representerar minst hälften av medlemsstaterna. Vad gäller den blockerande minoriteten kan ett rådsbeslut med kvalificerad majoritet blockeras antingen av de tre medlemsstaterna med den största befolkningen eller av en grupp av de minst befolkade medlemsstaterna, som sedan 1973 representerar 12-13 % av den totala befolkningen. En extrapolering (se tabell i bilaga 3) visar att flertalet parametrar skulle förbli relativt stabila om det nuvarande systemet med vägning av rådsmedlemmarnas röster behölls, men att beslut som fattas med kvalificerad majoritet skulle representera en allt mindre andel av befolkningen för varje ny utvidgning. När unionen når 28 medlemsstater och tröskeln för kvalificerad majoritet är 102 röster av 144 (70,83 %), skulle ett beslut i extrema fall kunna fattas med kvalificerad majoritet genom en kombination av medlemsstater som endast representerar 51,35 % av unionens totala befolkning. I en union med 27 medlemsstater [12] och med en tröskel för kvalificerad majoritet på 95 röster av 134 (70,90 %), skulle procentandelen bli 50,20 %. Med en tröskel på 94 röster av 134 (70,15 %) skulle ett beslut med kvalificerad majoritet kunna fattas av en kombination av medlemsstater som endast representerar 46,41 % av unionens befolkning. I sådana extrema och förmodligen teoretiska fall skulle det krävas samtycke från 23 av 27 eller 28 medlemsstater. Denna minskning av representativiteten ur befolkningssynpunkt visar dock tydligt den aritmetiska följden av en utvidgning om det aktuella systemet för vägning och beräkning av kvalificerad majoritet förblir oförändrat. Detta förklaras av det faktum att endast tre av de tretton kandidatländerna har en större befolkning än genomsnittet för de nuvarande medlemsstaterna. [12] med samtliga länder för vilka anslutningsförhandlingar har inletts eller kommer att inledas i början av 2000. b. Att behålla rådsbeslutens legitimitet i en utvidgad union För att kompensera för utvidgningens följder bör man sträva efter att införa ett enklare system som är mera representativt för medlemsstaternas relativa vikt. Alternativ 1. Ny vägning av medlemsstaternas röster Om den relativa vägningen av medlemsstaternas röster inte ändras skulle anslutningen av tretton nya länder, varav endast tre har fler invånare än genomsnittet för de nuvarande medlemsstaterna, vid varje anslutningsomgång öka den obalans som gradvis har uppstått mellan de mest befolkade medlemsstaterna och övriga medlemsstater. Ny vägning av rösterna nämns därför uttryckligen i det protokoll om institutionerna inför en utvidgning av Europeiska unionen som är bifogat Amsterdamfördraget. Två parametrar måste undersökas, nämligen det antal röster som tilldelas varje medlem i rådet och tröskeln, dvs. det minsta antal röster som krävs för ett beslut, uttryckt som en procentandel av det totala röstantalet. Vid fastställandet av dessa parametrar måste målet vara dels att inte försvåra beslutsfattandet, dels att se till att en kvalificerad majoritet av medlemsstaterna representerar en procentandel av unionens totala befolkning som ligger nära den ursprungliga balansen. För att beslutsfattandet inte skall försvåras bör tröskeln stabiliseras slutgiltigt i fördraget, eventuellt till en lägre nivå än den nuvarande, som är omkring 71 %. På så sätt behöver man vid varje anslutning endast besluta om den andra parametern, dvs. hur många röster varje ny medlemsstat skall ha. För att återställa representativiteten i beslut som fattas med kvalificerad majoritet och återfå den ursprungliga balansen måste den relativa vikten av de mest befolkade medlemsstaternas röster ökas. Vägningen bör leda till att den kvalificerade majoriteten representerar minst ungefär två tredjedelar av unionens totala befolkning. Det bör emellertid noteras att en sådan ny vägning av rösterna skulle kunna leda till att det inte längre garanteras att minst hälften av medlemsstaterna står bakom ett beslut som fattats med kvalificerad majoritet, som är fallet idag. Det skulle därför vara önskvärt att det i fördraget införs en bestämmelse om att ett beslut som fattas med kvalificerad majoritet endast är antaget om det stöds av minst hälften av medlemsstaterna. Därigenom skulle man kodifiera vad som sedan de första fördragen varit den aritmetiska följden av vägningen av rösterna. Alternativ 2. Dubbel enkel majoritet Kommissionen anser att röstvägningssystemet har vissa fördelar. Det är dock komplicerat och svårbegripligt för medborgarna. Därför vore det bättre att inför klara och tydliga regler i fördraget för rådets beslutsfattande, som visar att rådsbesluten är tydliga, enkla och demokratiska. Kommissionen rekommenderar att ett beslut med kvalificerad majoritet skall vara antaget om det stöds av - en enkel majoritet av medlemsstaterna, [13] [13] Kommissionen anser dock att bestämmelsen i artikel 205.2 andra stycket i fördraget, enligt vilken ett beslut med kvalificerad majoritet skall ha stöd av två tredjedelar av medlemsstaterna om det inte fattas på förslag av kommissionen bör behållas. - som representerar en majoritet av unionens totala befolkning. Att på detta sätt omdefiniera begreppet kvalificerad majoritet skulle innebära en öppenhet gentemot de europeiska medborgarna. Denna dubbla majoritet skiljer sig radikalt från vissa förslag som diskuterades vid den före gående regeringskonferensen, enligt vilka kvalificerad majoritet skulle kräva stöd från både en kvalificerad majoritet av den europeiska befolkningen och en kvalificerad majoritet av antalet avlagda röster. Kommissionen anser att dessa förslag strider mot den allmänna målsättningen om enkelhet och öppenhet och dessutom skulle göra beslutsfattandet mycket svårare och mera komplicerat. Den dubbla majoriteten leder till att det direkt tas hänsyn till medlemsstaternas relativa vikt i befolkningshänseende, vilket är till fördel för de mest folkrika länderna. Denna vikt skulle per definition bibehållas under de successiva utvidgningarna av unionen. Genom att det krävs att minst hälften av medlemsstaterna står bakom ett beslut, hindrar denna metod att några mycket folkrika medlemsstater kan fatta ett beslut mot en majoritet av mindre folkrika medlemsstaters vilja. Detta sistnämnda villkor likställer medlemsstaterna, oavsett vilken folkmängd de har. De praktiska svårigheterna med systemet med dubbel enkel majoritet rör främst den konkreta beräkningen av den kvalificerade majoriteten. Man skulle behöva fastställa vilka befolkningstal som skall beaktas (vilket referensår som skulle användas och hur ofta talen skulle revideras). Systemet har dock den fördelen att det är enkelt och öppet. Det skulle inte heller behöva ändras vid varje ny anslutning. Kommissionen föreslår konferensen - Att det fastställs i fördraget att ett beslut som fattats med kvalificerad majoritet skall stödjas av en enkel majoritet av medlemsstaterna som representerar en majoritet av unionens sammanlagda befolkning. Samtidigt ser kommissionen vissa fördelar med ett röstviktningssystem som säkrar att en kvalificerad majoritet representerar omkring två tredjedelar av unionens befolkning och 70 % av det sammanlagda antalet röster, utan att ett beslut kan fattas av en minoritet av medlemsstater. 13. Formerna för fördjupat samarbete Genom Amsterdamfördraget infördes generella bestämmelser i fördragen som gör det möjligt för medlemsstaterna att under vissa förutsättningar upprätta ett närmare samarbete genom att använda sig av de institutioner, förfaranden och mekanismer som föreskrivs i fördragen (artiklarna 43-45 och 40 i Fördraget om Europeiska unionen och artikel 11 i EG-fördraget). Det närmare samarbetet finns inte inom den gemensamma utrikes- och säkerhets politiken, där det dock föreskrivs en möjlighet till "konstruktiv röstnedläggning" (artikel 23.1 andra stycket i EU-fördraget). Den kommande utvidgningen är av sådan art att det är motiverat att sträva efter att få dessa nya bestämmelser att fungera så väl som möjligt. Den utvidgade unionen kommer att vara mera heterogen, men detta bör inte hindra att några av medlemsstaterna använder unionens institutionella ram för ett närmare samarbete sinsemellan om de så önskar. Kommissionen rekommenderar inte någon ändring av de grundläggande förutsättningarna i artikel 11.1 i EG-fördraget och artikel 43.1 i EU-fördraget. Kommissionen anser att det är av avgörande betydelse att man vid utvidgningen behåller gemenskapens regelverk och den gemensamma sockeln med den gemenskapspolitik som gemenskapen med femton medlems stater har utvecklat hittills. Syftet med bestämmelserna om närmare samarbete är inte att de skall genomföras av de nuvarande medlemsstaterna för att lätta på skyldigheterna för de framtida medlemsstaterna. Det kommer utan tvekan att vara nödvändigt att inom vissa sektorer föreskriva övergångsperioder för att ge de nya medlemsstaterna möjlighet att genomföra unionens regelverk fullt ut. Innehållet i detta regelverk och nödvändigheten av att uppnå konvergens får däremot inte bli föremål för kompromisser. Detta är kärnan i hela utvidgningsprocessen. Kommissionen föreslår däremot att det görs två ändringar av de formella villkor som för närvarande föreskrivs i fördragen beträffande upprättandet av ett närmare samarbete. Behovet av att använda sig av närmare samarbete skulle kunna öka med en utvidgning och man bör undvika att de medlemsstater som önskar upprätta ett närmare samarbete sinsemellan gör det utanför den institutionella ram som föreskrivs i fördragen, som var fallet med Schengenavtalet, som tillkom innan fördraget gav möjlighet till något annat tillvägagångssätt. Den första ändringen rör det antal medlemsstater som krävs för att ett närmare samarbete skall kunna upprättas inom unionens institutionella ram. Fördraget föreskriver i sin nuvarande form att ett närmare samarbete skall beröra åtminstone en majoritet av medlems staterna (artikel 43.1), dvs. för närvarande minst åtta medlemsstater. Kommissionen anser att en tröskel på en tredjedel av medlemsstaterna bör införas efter utvidgningen. De grund läggande villkoren för upprättandet av ett närmare samarbete är nämligen tillräckligt strikta för att förhindra att sådana initiativ blir alltför många och att unionen därmed riskerar att fragmenteras alltför mycket, med hänsyn till att en kvalificerad majoritet av medlems staterna måste godkänna att det närmare samarbetet upprättas. Den andra ändringen består i att avskaffa möjligheten för en medlemsstat att begära att Europeiska rådet fattar beslut med enhällighet när denna medlemsstat motsätter sig att ett bemyndigande till närmare samarbete meddelas med kvalificerad majoritet. I en utvidgad union skulle denna möjlighet att inlägga veto vara ett alltför långtgående hinder för utnyttjandet av denna viktiga mekanism för närmare samarbete. Förutom dessa två ändringar föreslår kommissionen att fördragen i framtiden ger möjlighet att upprätta ett närmare samarbete inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Även här bör man fastställa det minsta antalet medlemsstater till en tredjedel av det totala antalet och definiera de grund läggande nödvändiga villkoren så att ett sådant samarbete genomförs under väldefinierade villkor och inte skadar den integration som redan uppnåtts på detta område. Kommissionen föreslår konferensen - Att avskaffa möjligheten för en medlemsstat att begära att ett bemyndigande att upprätta ett närmare samarbete hänskjuts till Europeiska rådet för enhälligt beslut (avskaffande av artikel 11.2 i EG-fördraget och av artikel 40.2 andra stycket i EU-fördraget). - Att fastställa det minsta antal medlemsstater som krävs för att upprätta ett närmare samarbete inom ramen för fördraget till en tredjedel av det totala antalet. - Att föreskriva en möjlighet att under vissa förutsättningar upprätta ett närmare samarbete på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. SLUTSATSER Unionen måste fungera smidigare. Den måste också rusta sig för att klara av utvidgningen. Den måste reformera sina institutioner i grunden och därigenom visa att den har den politiska viljan att ta sitt ansvar och öppna dörren för de nya medlemsstaterna. På senare tid har åtaganden gjorts gentemot kandidatländerna som kräver en genomgripande och varaktig anpassning av unionens institutionella uppbyggnad. Den institutionella struktur som blir resultatet av regeringskonferensen måste liksom den pågående översynen av hur institutionerna fungerar vara så stabil att gemenskapsarbetet inte stannar av, men samtidigt så flexibel att vi inte behöver ge avkall på vårt mål med ett integrerat Europa. Konferensen kommer att sätta ramarna för morgondagens politiska Europa. Det vore farligt att tro att de stora institutionella reformerna kan anstå till nästa regeringskonferens. Kommissionen kommer att kämpa mot en sådan uppfattning. Reformen måste bana väg för utvidgningen, och den riskerar att försenas av en andra konferens. Konferensen beräknas kunna avslutas vid utgången av år 2000. Den får inte lämna några olösta frågor efter sig. Vi är skyldiga att nå resultat. Det är unionens trovärdighet som står på spel. Det är också vår plikt mot medborgarna som har höga förväntningar på det fredliga och solidariska område som de önskar delta mer i och förstå bättre. Reformen som konferensen ska fatta beslut om ska alltså ske i verklig dialog med medborgarna. Gemenskapsinstitutionerna och framför allt medlemsstaterna bör delta aktivt i dialogen. Kommissionen kommer att ställa de medel som behövs till förfogande för en bred diskussion om reformen av institutionerna och Europas framtid. Vid Europeiska rådet i Helsingfors bestämdes att Europaparlamentet ska vara nära och konkret knutet till konferensens arbete. På denna grund önskar kommissionen ett så öppet och konstruktivt samråd som möjligt med parlamentets ordförande och företrädare under förhandlingarna. Kommissionen kommer att visa samarbetsvilja och lyhördhet inför Europaparlamentets förslag. I samma anda kommer kommissionen att delta i de redogörelser och diskussioner som behövs med de nationella parlamenten. Reformen är i första hand avsedd att förstärka strukturerna i en utvidgad union. Enligt slutsatserna från Europeiska rådet i Helsingfors kommer regelbundna diskussioner att föras med kandidatländerna inom befintliga instanser. Länderna i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet kommer också att hållas underrättade om förhandlingarnas gång. Förslag till artiklar Artiklar i EG-fördraget Europaparlamentet 189, 190 Kommissionen 215, 213, 217, 219 Revisionsrätten 247 Ekonomiska och sociala kommittén 257, 258, 259, 262 Regionkommittén 263 Beslutsförfaranden 37, 67, 133, 300 Närmare samarbete 43 FEU, 40 FEU, 11 EUROPAPARLAMENTET >Plats för tabell> KOMMISSIONEN >Plats för tabell> Kommissionens sammansättning - Alternativ 1 >Plats för tabell> Kommissionens sammansättning - Alternativ 2 >Plats för tabell> REVISIONSRÄTTEN >Plats för tabell> EKONOMISKA OCH SOCIALA KOMMITTÉN >Plats för tabell> REGIONKOMMITTÉN >Plats för tabell> BESLUTSFÖRFARANDEN >Plats för tabell> NÄRMARE SAMARBETE >Plats för tabell> Bilaga 1 Förteckning över bestämmelser som genom undantag från principen om beslutsfattande med kvalificerad majoritet även i fortsättningen skulle kräva beslut med enhällighet 1) Rådsbeslut som måste antas av medlemsstaterna i enlighet med deras konstitutionella regler. - Kompletterande rättigheter för unionsmedborgare (artikel 22 i EG-fördraget) - Enhetlig valordning vid val till Europaparlamentet (artikel 190.4 i EG-fördraget) - Bestämmelser om systemet för egna medel (artikel 269 i EG-fördraget) 2) Väsentliga institutionella beslut och beslut som påverkar jämvikten mellan institutionerna. [14] [14] Bestämmelserna om att ändra antalet kommissionsledamöter (artikel 213.1 i EG-fördraget) och om att inte utse en ersättare för en kommissionsledamot (artikel 215 andra stycket i EG-fördraget) bör ses över inom ramen för reglerna för kommissionens sammansättning. - Anpassning av domstolens behörighet inom området med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel 67.2 i EG-fördraget) - Åtgärder och ekonomiskt bistånd från gemenskapen i händelse av allvarliga problem (artikel 100.1 och delvis 100.2 i EG-fördraget) - Bestämmelser som ersätter protokollet om alltför stora underskott (artikel 104.14 i EG-fördraget) - Ändring av protokollet med ECBS-stadgan (artikel 107.5 i EG-fördraget) - Fastställande av kurs vid övergången från nationell valuta till euro (artikel 123.5 i EG-fördraget) - Fastställande av principer och regler för utövandet av genomförandebefogenheter (artikel 202 i EG-fördraget) - Utökning av antalet domstolsledamöter och generaladvokater (artikel 221 och 222 i EG-fördraget) [15] [15] Den möjliga användningen av beslutsfattande med kvalificerad majoritet i fråga om bestämmelser som rör EG-domstolens sammansättning (artiklarna 221, 222 och 225.2 i EG-fördraget), ändring av bestämmelserna i avdelning III i domstolens stadga och godkännande av rättegångsreglerna för domstolen och förstainstansrätten (artiklarna 245 och 225.4 i EG-fördraget) kommer att bli föremål för översyn i ett kommande bidrag från kommissionen om EG-domstolen. - Förstainstansrättens sammansättning (artikel 225.2 i EG-fördraget)(**) - Fastställande av grupper av ärenden i förstainstansrätten (artikel 225.2 i EG-fördraget) - Ändring av avdelning III i domstolens stadga (artikel 245 andra stycket i EG-fördraget)(**) - Godkännande av domstolens och förstainstansrättens rättegångsregler (artikel 245 tredje stycket och artikel 225.4 i EG-fördraget) (**) - Reglerna i fråga om språk för institutionerna (artikel 290 i EG-fördraget) - Åtgärder för att förverkliga något av gemenskapens mål om fördraget inte innehåller de nödvändiga befogenheterna (artikel 308 i EG-fördraget) 3) Beslut på skatte- och socialförsäkringsområdet, som inte hänför sig till en väl fungerande inre marknad. - Harmonisering av vissa lagar inom skattelagstiftningen (omformulering av artiklarna 93 och 95 i EG-fördraget) - Åtgärder inom området för social trygghet (omformulering av artikel 137.3 första strecksatsen i EG-fördraget) 4) Parallellitet mellan interna och externa beslut. - Avtal rörande växelkursen för euro i förhållande till utländska valutor (artikel 111.1 i EG-fördraget) - Associering av utomeuropeiska länder och territorier (artikel 187 i EG-fördraget) - Ingående av avtal där enhällighet krävs på det interna planet (artikel 300.2 i EG-fördraget) - Associeringsavtal (artikel 300.2 och 310 i EG-fördraget) 5) Undantag från de gemensamma reglerna i fördraget. - Införande av restriktioner för fria kapitalrörelser till och från tredje land (artikel 57.2 i EG-fördraget) - Undantag från standstill-klausulen på transportområdet (artikel 72 i EG-fördraget) - Ett stöds förenlighet med den gemensamma marknaden (artikel 88.2 i EG-fördraget) Bilaga 2 Konsekvenserna av tillämpningen av principen om beslutsfattande med kvalificerad majoritet Rättsliga grunder med stöd av vilka rådet hädanefter skulle komma att fatta beslut med kvalificerad majoritet. A. Åtgärder av lagstiftningskaraktär (beslut fattas enligt medbeslutandeförfarandet) [16] [16] Artikel 94 i EG-fördraget kommer att kunna upphävas genom en omformulering av artiklarna om skatter, eftersom denna artikel inte längre används för annat än tillnärmning av skatter (de två övriga undantag från tillämpningen av artikel 95 i EG-fördraget som avses i punkt 2 i samma artikel, nämligen de angående fri rörlighet för personer och anställdas rättigheter och intressen, omfattas numera av andra bestämmelser i fördraget). - Åtgärder mot diskriminering på grund av kön, ras osv. (artikel 13 i EG-fördraget) - Underlättande av rätten till fri rörlighet och vistelse (artikel 18 i EG-fördraget), omfattas redan av medbeslutandeförfarandet - Samordning av lagstiftningen rörande social trygghet för arbetstagare (artikel 42 i EG-fördraget), omfattas redan av medbeslutandeförfarandet [17] [17] Denna bestämmelse bör omformuleras så att den inte bara avser migrerande arbetstagare utan alla unionsmedborgare som utnyttjar sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen. - Upptagande och utövande av förvärvsverksamhet som egenföretagare, ändring av gällande principer inom lagstiftningen (artikel 47.2 i EG-fördraget), omfattas redan av medbeslutandeförfarandet - Åtgärder för upprättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa (artikel 67 i EG-fördraget), omformulering av artikeln för att medbeslutandeförfarandet efter övergångsperioden på fem år automatiskt skall kunna tillämpas på allmänna bestämmelser av lagstiftningskaraktär inom alla områden som omfattas av avdelning IV. - Principer för regleringen av transportväsendet som skulle kunna få allvarliga återverkningar på levnadsstandarden i vissa regioner samt på utnyttjandet av transportutrustningen (artikel 71.2 i EG-fördraget) - Åtgärder inom socialpolitiken (artikel 137.3 och 139.2 i EG-fördraget), med förbehåll för omformulering av bestämmelserna om social trygghet - Kultur (artikel 151 i EG-fördraget), omfattas redan av medbeslutandeförfarandet - Vissa bestämmelser inom miljöpolitiken (artikel 175.2 i EG-fördraget), med förbehåll för omformulering av skattebestämmelserna - Strukturfonder och Sammanhållningsfonden (artikel 161 i EG-fördraget) samt andra särskilda åtgärder för ekonomisk och social sammanhållning (artikel 159 tredje stycket i EG-fördraget) B. Andra åtgärder - Utvidgning av tillämpningsområdet för den gemensamma handelspolitiken till att omfatta alla sorters tjänster samt investeringar och immateriella rättigheter (artikel 133 i EG-fördraget), omformulering av artikeln för att principen om kvalificerad majoritet skall kunna tillämpas direkt på dessa områden och för att medbeslutandeförfarandet skall kunna tillämpas på allmänna ensidiga bestämmelser av lagstiftningskaraktär inom det handelspolitiska området - Industripolitiken (artikel 157 i EG-fördraget) - Krigsvapen (artikel 296 i EG-fördraget) C. Institutionella bestämmelser - Rösträtt vid val till Europaparlamentet och vid kommunala val (artikel 19 i EG-fördraget) - Tilldelning av särskilda tillsynsuppgifter för ECB (artikel 105.6 i EG-fördraget) - Representationen av EMU utåt (artikel 111.4 i EG-fördraget) - Nödvändiga åtgärder för införandet av euron (artikel 123.4 i EG-fördraget) - Tilldelning av uppgifter inom socialpolitiken för kommissionen (artikel 144 i EG-fördraget) - Godkännande av regler för Europaparlamentets ledamöter (artikel 190.5 i EG-fördraget) - Fastställande av turordning för ordförandeskapet i rådet (artikel 203 i EG-fördraget) - Utnämning av generalsekreterare och ställföreträdande generalsekreterare i rådet (artikel 207.2 i EG-fördraget) - Utnämning av ledamöter i revisionsrätten (artikel 247.3 i EG-fördraget) - Utnämning av medlemmar i Ekonomiska och sociala kommittén (artikel 258 i EG-fördraget) - Utnämning av medlemmar i Regionkommittén (artikel 263 i EG-fördraget) - Budgetförordningen (artikel 279 i EG-fördraget) D. Bestämmelser som delvis behöver omformuleras för att beslut med krav på kvalificerad majoritet skall kunna skiljas från sådana som även fortsättningsvis kräver enhällighet - Harmonisering av vissa lagar inom skattelagstiftningen (omformulering av artiklarna 93 och 95 i EG-fördraget) - Åtgärder inom området för social trygghet (omformulering av artikel 137.3 första strecksatsen i EG-fördraget) Bilaga 3 Extrapolering med utgångspunkt från det nuvarande systemet för Europaparlamentets och kommissionens sammansättning och vägningen av rösterna i rådet Extrapolering med utgångspunkt från det nuvarande systemet för Europaparlamentets och kommissionens sammansättning och vägningen av rösterna i rådet >Plats för tabell> Statistisk not: Sifferuppgifterna är hämtade från Eurostat 1999 utom för Malta (uppgifter från 1998) och Turkiet (nationell källa - IMF). Uppskattningar: Tyskland, Förenade kungariket och Turkiet. Provisoriska uppgifter: Frankrike och Irland Observera: 1. Denna tabell har endast framtagits som illustration och binder inte kommissionen. 2. För att förstå tabellen måste man ta hänsyn till att de aktuella befolkningstalen för medlemsstaterna skiljer sig från de som gällde vid tillfället för besluten om antalet platser i Europaparlamentet och röster i rådet.