MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN Miljön i Europa: Vilka är riktlinjerna för framtiden- En helhetsbedömning av Europeiska gemenskapens handlingsprogram för miljön och en hållbar utveckling kallat "Mot en hållbar utveckling"

MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN

Miljön i Europa: Vilka är riktlinjerna för framtiden- En helhetsbedömning av Europeiska gemenskapens handlingsprogram för miljön och en hållbar utveckling kallat "Mot en hållbar utveckling"

Förord

Som viktigaste åtgärd för att följa upp världstoppmötet i Rio år 1992, där alla länder uppmanades att i enlighet med vad som fastställts i Agenda 21 utveckla nya strategier för att införa hållbara utvecklingsmönster i våra samhällen, inrättade gemenskapen femte miljöhandlingsprogrammet. Detta program skulle inleda en utveckling mot hållbarhet i gemenskapen genom att fastställa mål för insatser på gemenskapsnivå, men även på nationell och lokal nivå. Grundläggande för programmet var insikten att det inte räcker med enbart miljölagstiftning för att förbättra miljön. Ofta väger utvecklingen i miljöbelastande sektorer som transport, energi och jordbruk upp de framsteg som görs genom ny lagstiftning. Man måste därför ta större hänsyn till miljöaspekter i samband med all ekonomisk verksamhet, samtidigt som man fortsätter att utveckla miljöpolitiken. Därför krävs det även att samhällets berörda parter och allmänheten engagerar sig i miljöskyddet, liksom även medlemsstaterna och de regionala och lokala myndigheterna. Det behövs fler verktyg för spridning av information och för att uppmuntra och ge stöd i syfte att påverka sådana beslut som kan ha inverkan på miljön. För att göra verksamheten mer målinriktad har man i femte miljöhandlingsprogrammet fastställt en rad prioriterade miljöteman och miljömål fram till år 2000, samt identifierat fem nyckelsektorer med stor inverkan på miljön, och som särskilt bör beaktas när det gäller att integrera miljöaspekter i annan politik.

Eftersom den period som femte miljöhandlingsprogrammet täcker nu når sitt slut lägger kommissionen på begäran av rådet och Europaparlamentet [1] härmed fram en helhetsbedömning av programmets genomförande och framgångar. Meningen med denna bedömning är också att inleda en debatt med övriga EU-institutioner, andra berörda parter samt med allmänheten om vilka prioriteringar som bör gälla för ett sjätte miljöhandlingsprogram som skulle kunna läggas fram under år 2000.

[1] Artikel 1 i Europaparlamentets och rådets beslut nr 2179/98/EG av den 24 september 1998 om en översyn av Europeiska gemenskapens åtgärdsprogram för miljön och en hållbar utveckling kallat "Mot en hållbar utveckling".

Helhetsbedömningens viktigaste resultat

Helhetsbedömningen visar att gemenskapen har gjort vissa framsteg när det gäller att införa nya och förbättrade styrmedel för att skydda miljön och den europeiska befolkningens säkerhet och livskvalitet. Bland annat har insatserna blivit mer målinriktade genom att vetenskapliga och ekonomiska undersökningar genomförs och en dialog med berörda parter har kommit igång. Dessutom har en del nya marknadsbaserade och finansiella styrmedel tillkommit. Gemenskapspolitiken har bland annat också lett till att de gränsöverskridande luftföroreningarna minskat, att vattenkvaliteten blivit bättre och att de ozonnedbrytande ämnena avvecklas. Under kommande år kommer ytterligare förbättringar att märkas. Samtidigt har medlemsstaterna inte genomfört gemenskapens miljölagstiftning i den utsträckning som de borde ha gjort, och kommissionen kommer även framöver att tvingas utöva sina befogenheter i detta sammanhang.

Trots vissa framsteg ger den allmänna miljösituationen dock fortfarande anledning till oro. Trycket på miljön förväntas öka ytterligare inom vissa områden, vilket visas i Europeiska miljöbyråns aktuella rapport om miljösituationen.

Femte miljöhandlingsprogrammet bidrog visserligen till att göra intressenter, allmänheten och beslutsfattare i andra sektorer mer medvetna om hur viktigt det är att aktivt bidra till en bättre miljö, men på det hela taget har endast mycket små framsteg gjorts när det gäller att förändra ekonomiska tendenser och utveckling i samhället som skadar miljön. De övriga sektorerna och medlemsstaterna är otillräckligt engagerade i programmets mål, och våra samhällens produktions- och konsumtionsmönster gör det svårt att uppnå en ren och säker miljö och bevara världens naturresurser. Det ser ut som om de nya miljönormerna inte kommer att kunna väga upp den ökande efterfrågan inom ekonomiska sektorer som exempelvis transport, konsumtionsvaror eller turism. Framtidsutsikterna är särskilt mörka när det gäller klimatförändringen, om vi inte lyckas bryta utvecklingstendensen i de viktigaste energiförbrukande sektorerna. Samtidigt blir det allt mer uppenbart att miljöförstöring medför kostnader för samhället som helhet, och att miljöskydd därför även kan medföra fördelar i form av ekonomisk tillväxt, sysselsättning och konkurrenskraft.

Under det senaste årtiondet har den ekonomiska globaliseringen lett till att man blivit varse att även miljöproblemen är världsomfattande. EU har tagit ledningen i strävan efter gemensamma internationella åtgärder, t.ex. i fråga om att minska utsläppen av växthusgaser, bekämpa ozonnedbrytningen och bevara jordens biologiska mångfald.

En strategi för framtiden

Framtidens miljöpolitik måste därför ses i ett större sammanhang, där miljöfrågor, samhällsfrågor och ekonomiska frågor behandlas på ett samordnat sätt och anpassas till varandra. Hållbar utveckling, som nu är inskrivet som mål i Fördraget om Europeiska unionen, innebär att man strävar efter att skydda dagens och framtida generationers välfärd, både i Europa och över hela världen. Hållbarheten avser alla områden från ekonomisk välfärd över social rättvisa och trygghet till hög miljöstandard och en sund förvaltning av våra naturresurser. Femte miljöhandlingsprogrammet har stakat ut vägen till en strategi som utgår från detta koncept. Handlingsprogrammets principer är giltiga än i dag, men analysen i detta meddelande visar att de måste omsättas i praktiken på ett effektivare sätt.

Ett sjätte miljöhandlingsprogram bör i första hand avhjälpa brister i genomförandet av det femte miljöhandlingsprogrammet och behandla nya problem som dykt upp efter det att det femte programmet antogs. I denna helhetsbedömning vill vi, utgående från denna analys, lägga fram ett antal riktlinjer för framtida miljöpolitik som utgångspunkt för en eventuell debatt. Sjätte miljöhandlingsprogrammet måste också sättas in i det bredare sammanhanget av en utvidgad union, varvid kandidatländernas speciella problem måste beaktas. Ett fullständigt genomförande av gemenskapens regelverk är en annan viktig prioritering som fortfarande är giltig.

Om vi inte integrerar miljöaspekterna i de övriga sektorernas politik på ett mer effektivt sätt, och på så sätt angriper miljöproblemen vid roten, och om inte allmänheten och berörda parter i samhället deltar mer aktivt och tar sin del av ansvaret, kommer vår tillväxt även framöver att vara ohållbar, alla miljörättsakter till trots. Det är därför viktigt att bibehålla den fart som integrationsprocessen tagit efter toppmötet i Cardiff och de följande europeiska toppmötena, och att omsätta alla initiativ till konkreta beslut. Dessutom bör även nya styrmedel för att främja integrationsprocessen införas. Vi måste se till att allmänheten får bättre information och blir mer delaktig i beslutsprocessen, och att förbättra ansvarsskyldigheten för åtgärder som kan skada miljön. Mycket återstår ännu att göra för att i praktiken införa principen om att förorenaren betalar, och att till fullo lägga miljökostnaderna på förorenarna. Ett sjätte miljöhandlingsprogram skulle kunna vara en av hörnstenarna i en övergripande gemenskapsstrategi för en hållbar utveckling, som samtidigt berör miljörelaterade, ekonomiska och sociala aspekter och syftar till att få dessa att främja och komplettera varandra.

Synpunkter och andra bidrag till debatten om det sjätte miljöhandlingsprogrammet välkomnas.

Alla inlägg skall sändas till följande adress senast den 14 april år 2000:

Europeiska kommissionen, GD Miljö (B1- 6EAP), Rue de la Loi 200, B-1049 Bryssel, Belgien

eller per e-post till: new-env-prg@cec.eu.int

De kan också sändas direkt via hemsidan för generaldirektoratet för miljö:

http://europa.eu.int/comm/dg11/newprg/index.htm (som i slutet av 1999 kommer att ändras till: http://europa.eu.int/comm/environment/newprg/index.htm).

Inledning

Femte miljöhandlingsprogrammet förbereddes parallellt med 1992 års konferens i Rio de Janeiro och införandet av Agenda 21. I programmet engagerar sig gemenskapen för första gången för en hållbar utveckling genom att slå fast följande fem målsättningar:

(1) Strategier för sju högprioriterade miljöfrågor (klimatförändring, försurning, biologisk mångfald, vatten, stadsmiljön, kustområden och avfall) och för hanteringen av risker och olyckor.

(2) Definierade målsektorer inom vilka miljöaspekter skall integreras (industri, energi, transport, jordbruk och turism).

(3) Ett bredare utbud av styrmedel.

(4) Bättre information, ökad öppenhet samt utveckling av konceptet delat ansvar.

(5) En internationell dimension (världsomfattande frågor, Rio-konferensen).

Vissa miljömål har också fastställts [2], men på det hela taget saknas fortfarande mätbara mål och övervakningsmekanismer. I sin översyn av handlingsprogrammet år 1996 bekräftade kommissionen dessa prioriteringar och föreslog att även prioritera genomförandet av existerande lagstiftning.

[2] Se kommissionens interna arbetsdokument (referens) "Viktiga framsteg i genomförandet av femte miljöhandlingsprogrammet". I det arbetsdokumentet ingår de viktigaste mål och prioriteringar som fastställdes i femte miljöhandlingsprogrammet och i samband med programmets översyn, uppgifter från Europeiska miljöbyråns rapport om miljösituationen och exempel på EU:s miljölagstiftning och miljöverksamhet.

År 1998 antog Europaparlamentet och rådet ett beslut angående en översyn av femte miljöhandlingsprogrammet. Där bekräftades att gemenskapen håller fast vid den allmänna strategin, och större insatser krävdes för att genomföra denna i praktiken. Genom beslutet ålades kommissionen dessutom att lägga fram en helhetsbedömning av miljöhandlingsprogrammet, och att därvid ta särskild hänsyn till vilken anpassning och aktualisering av mål och prioriteringar som kan behövas. I samband med helhetsbedömningen fick kommissionen även i uppgift att vid behov lägga fram förslag till prioriterade mål och åtgärder för perioden efter år 2000. Detta meddelande är ett första steg i kommissionens svar på denna begäran. Det kommer nästa år att följas av ett förslag till ett sjätte miljöhandlingsprogram. I meddelandet utvärderas de framgångar som kunnat noteras under femte miljöhandlingsprogrammet, och dessutom syftar meddelandet till att få igång en debatt om miljö och hållbar utveckling inför förberedandet av det nya programmet.

Den nyligen genomförda Eurobarometer-undersökningen av den europeiska befolkningens åsikter visar att miljöförstörelsen uppfattas som ett allvarligt hot, liksom våld, fattigdom, sjukdom och arbetslöshet. Av de tillfrågade anser nämligen 70 % att det behövs snabba åtgärder. Detta speglar de slutsatser som dras i denna rapport, att det behövs större insatser för en ren och säker miljö med god livskvalitet, och för en hållbar förvaltning av världens resurser.

2. En helhetsbedömning av femte miljöhandlingsprogrammet

I programmet lades en ambitiös vision om hållbar utveckling fram som ledde till att den införlivades i Amsterdamfördraget och att det integrationsförfarande inleddes som hade behandlats vid Europeiska rådets toppmöte i Cardiff 1998. De framsteg som i praktiken har gjorts för att uppnå en hållbar utveckling är dock begränsade, främst på grund av att det inte funnits något klart åtagande från medlemsstaternas och övriga intressenters sida och att man inom programmets övriga sektorer inte har ägnat särskilt mycket uppmärksamhet åt detta. Men femte miljöhandlingsprogrammet har ändå bidragit till att åtgärder som har lett till förbättringar av miljön har vidtagits på EU-nivå.

3. Utvärdering av de sju miljöprioriteringarna och av riskbedömningen

Allmänt sett är det svårt att göra en fullständig utvärdering av femte miljöhandlingsprogrammet, eftersom det saknas mål, indikatorer och övervakningsmekanismer. Det står dessutom klart att det kommer att ta tid innan många av de åtgärder som har initierats genom femte miljöhandlingsprogrammet ger resultat. Trots detta är det möjligt att, på grundval av Europeiska miljöbyråns omfattande utvärdering av det tillstånd som miljön befinner sig i och dess framtidsutsikter, fastställa de huvudsakliga tendenser som håller på att växa fram och drivkrafterna bakom dessa. I Europeiska miljöbyråns senaste rapport "Miljön i Europeiska unionen vid sekelskiftet", belyses att miljöns kvalitet i Europa har förbättrats inom vissa områden, som i fråga om avvecklingen av ozonnedbrytande ämnen, försurning, gränsöverskridande luftförorening och vattenkvalitet. Men det framhålls också att allvarliga problem kvarstår på andra områden och att många stora och delvis nya utmaningar för miljön väntar efter år 2000. I denna situation är det viktigt att tänka på vad som bör göras på gemenskapsnivå under de kommande åren. Mot denna bakgrund beskriver detta meddelande ett antal tänkbara framtida åtgärder, i syfte att skapa en plattform för debatt, utan att för den skull göra anspråk på fullständighet eller påverka framtida beslut som kommissionen kan komma att fatta.

3.1. Hur kan man förebygga klimatförändringar-

Dagsläget och framtidsprognoser:

Så gott som alla är överens om att snabba åtgärder måste vidtas för att bekämpa klimatförändringen. Klimatförändringen är potentiellt sett det allvarligaste miljöhot vi står inför i dag, och kan få mycket långtgående ekologiska, hälsomässiga och ekonomiska följder (t.ex. översvämning av lågt liggande områden när havsnivån stiger, förändringar i vädermönstren med följder för jordbruket eller extrema väderförhållanden). Uppskattningarna visar att koldioxidutsläppen måste minskas med minst 35 % till år 2010 om temperaturökningen på lång sikt skall kunna begränsas till 1,5°C till år 2100. Enligt Kyoto-protokollet skall gemenskapen minska sina utsläpp av växthusgaser med 8 % mellan 1990 och 2008/2012. Prognoserna tyder dock på att gemenskapen inte kommer att kunna uppnå detta mål om inga ytterligare åtgärder vidtas. Visserligen har utsläppen minskat i Storbritannien och Tyskland mellan 1990 och 1996, men detta har berott på strukturella förändringar av engångskaraktär, och numera tenderar koldioxidutsläppen åter till att öka.

Åtgärder

Visserligen har flera gemenskapsåtgärder antagits för att främja energieffektivitet, energisparande samt användningen av förnybara energikällor (t.ex. Altener- och Save-programmen), men dessa har fått mindre anslag än vad som ursprungligen föreslagits, och har inte haft några större resultat, i förhållande till problemets omfång. Man har inte heller lyckats nå enighet om det föreslagna direktivet om beskattning av koldioxidutsläpp eller det ändrade förslaget till skatt på energiprodukter.

Nyligen slöts ett frivilligt avtal med den europeiska bilindustrin, som bör kunna bidra till att minska koldioxidutsläppen från privatbilar under det kommande årtiondet.

Utvecklingen inom sektorer som industrin tyder på att energieffektiv teknik kommer att införas i större omfattning, vilket kan leda till att industrins koldioxidutsläpp sänks med 15 % till 2010. Prognoserna för transportsektorn visar dock fortfarande på starkt ökande utsläpp, vilket sannolikt kommer att leda till att det blir svårt att uppnå Kyoto-målen.

Tänkbara framtidsåtgärder

Medlemsstaterna måste fortfarande lägga fram övertygande planer på hur de tänker uppnå de mål som fastställts för varje stat inom ramen för gemenskapens strategi för uppfyllandet av de åtaganden som gjorts i Kyoto. Man kommer att behöva granska möjligheterna att utveckla och genomföra nya åtgärder för att minska utsläppen, t.ex. genom att integrera miljöaspekter i den övriga politiken.

Det kan vara lämpligt att inrätta ett system för handel med utsläppskvoter inom EU i syfte att främja kostnadseffektiva åtgärder för att minska utsläppen.

3.2. Försurning och luftkvalitet

Dagsläget och framtidsprognoser:

Under loppet av femte miljöhandlingsprogrammet har vissa framsteg gjorts i fråga om att minska försurningen och begränsa vissa luftföroreningar, bl.a. svaveldioxid och bly. Däremot är andelen kvävedioxid och partiklar i luften fortfarande hög, och gränsvärdena för marknära ozon överskrids regelbundet under sommarhalvåret i och kring större städer.

De förbättringar som kunnat iakttas har till största delen berott på stadigt minskande utsläpp under det senaste årtiondet. År 1995 hade utsläppen av svaveldioxid, kväveoxider och flyktiga organiska föreningar förutom metan minskat med 39 %, 9 % resp. 12 % jämfört med 1990 års värden. Under perioden fram till 2010 väntas luftkvaliteten förbättras ytterligare, och man räknar med att försurningen fortsätter att minska.

Det avgörande bidrag till utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska föreningar som i det förflutna kom från transportsektorn har minskat sedan 1990. Detta innebär att utsläppen av flyktiga organiska föreningar förutom metan samt av kväveoxider beräknas minska med över 20 % till slutet av 1999, jämfört med 1990 års nivåer, och med upp till 70-80 % till år 2010, trots den fortlöpande tillväxten i transportsektorn.

Åtgärder

Ramdirektivet om luftkvalitet som antogs år 1996 ligger till grund för insatserna för att lösa de återstående luftkvalitetsproblemen. Ett första särdirektiv med gränsvärden för svaveldioxid, kvävedioxid, partiklar och bly antogs i april 1999. För närvarande behandlas förslag om koloxid och bensen samt om ozon i rådet och Europaparlamentet.

De rättsakter som hittills antagits för att minska utsläppen omfattar bland annat de direktiv om fordonsutsläpp och bränslekvalitet som antogs inom ramen för det första fordons- och oljeprogrammet, samt direktiv om utsläpp av lösningsmedel från industrin, svavelutsläpp från tung eldningsolja samt direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) för utsläpp från industrin. Om dessa rättsakter genomförs kommer det att leda till att luftkvaliteten stegvis förbättras under det närmaste årtiondet. Partiklar kommer dock förmodligen även i framtiden att utgöra ett problem i större delen av unionen, och man befarar också att Världshälsoorganisationens riktlinjer för ozon även framöver ofta kommer att överskridas på många håll.

För närvarande behandlar man i Europaparlamentet och rådet ett förslag om att införa nationella utsläppsgränsvärden som skulle minska försurningen i hela gemenskapen med minst 50 % jämfört med 1990 års värden och samtidigt skulle minska befolkningens exponering för ozon, samt ett förslag om att se över direktivet om begränsning av utsläpp till luften av vissa föroreningar från stora förbränningsanläggningar. Antagandet av denna samordnade strategi för att bekämpa försurning och marknära ozon kommer att prioriteras under den kommande perioden. Strategin innebär också minskade utsläpp av ammoniak, och leder därmed till minskad eutrofiering.

Tänkbara framtidsåtgärder

Under den kommande perioden är det främst viktigt att genomföra redan antagen lagstiftning och sådan som för närvarande diskuteras. Med tanke på hur komplex luftkvalitetsfrågan är, och hur många olika föroreningskällor det finns, vore det lämpligt att utveckla en mer samordnad strategi för att se över luftkvalitetsnormerna och se till att de efterlevs på ett så kostnadseffektivt sätt som möjligt.

De viktigaste uppgifter som återstår verkar vara att försöka respektera gränsvärdena för partiklar i ett flertal städer, att se till att gemenskapens mål beträffande minskning av ozonförorening, försurning och eutrofiering är realistiska genom att ta itu med de faktiska utsläppen av de berörda föroreningarna och att utveckla kostnadseffektiva åtgärder och smidiga styrmedel för att uppnå ytterligare förbättringar. För detta kommer det att krävas ytterligare översyn av gemenskapens politik.

3.3. Naturskydd och biologisk mångfald

Dagsläget och framtidsprognoser:

Gemenskapens natur och biologiska mångfald hotas fortfarande av markförlust genom växande tätorter och vägbyggnad, samt fortsatt intensivt jordbruk. Ytterligare hot uppkommer genom att jordbruksverksamheten marginaliseras och överges, samt genom förorening och införandet av främmande arter.

Åtgärder

Under femte miljöhandlingsprogrammet har man främst varit inriktad på att genomföra de redan antagna direktiven om fåglar och om livsmiljöer. Direktivet om livsmiljöer i sin tur utgjorde ramen för upprättandet av Natura 2000-nätverket. Om detta direktiv skulle genomföras, skulle det innebära att de viktigaste bevarade livsmiljöerna i Europa skulle få skydd. Visserligen har de flesta medlemsstaterna gjort framsteg när det gäller att fastställa skyddsområden, men de tidsfrister som ursprungligen satts har löpt ut för länge sedan. För att på lång sikt kunna skydda dessa områden måste förvaltningsregler införas, men det krävs fortfarande stora insatser för att fastställa och genomföra dessa.

Ett viktigt steg mot att göra andra sektorer inom politiken med medvetna om aspekten biologisk mångfald var antagandet av gemenskapens strategi för biologisk mångfald år 1998. I denna strategi ingår handlingsplaner för skydd av den biologiska mångfalden för ett antal viktiga områden inom politiken.

Särskilt jordbrukspolitiken är av stor betydelse för naturen och den biologiska mångfalden. De miljöåtgärder för jordbruket som införts i 1992 års reform av GJP (Gemensamma jordbrukspolitiken) samt de utvidgade åtgärder för miljöförbättring som införts i 1999 års reform av GJP utgör potentiella bidrag till naturskyddet, både inom ramen för Natura 2000 och för landsbygden som helhet.

Tänkbara framtidsåtgärder

En prioritering för framtiden kommer att vara att till fullo genomföra direktiven om fåglar och om livsmiljöer, och att driva frågan om att göra hänsyn till biologisk mångfald till en del av den övriga politiken. Ett viktigt element i denna process bör vara förberedandet av en ambitiös handlingsplan inom ramen för strategin för biologisk mångfald.

Det är också viktigt att på nationell nivå dra största möjliga nytta av de möjligheter som bestämmelserna för den nya Gemensamma jordbrukspolitiken och för strukturfonderna erbjuder. För att skydda landskap av stort naturvärde måste man se till att jordbruket inte dör ut i områden som hotas av marginalisering och avfolkning, och även öka användningen av jordbruksmetoder som är mer förenliga med miljöskydd och miljöförbättring.

3.4. Vatten

Dagsläget och framtidsprognoser:

Under femte miljöhandlingsprogrammet har vattenkvaliteten förbättrats genom framsteg i genomförandet av direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse (1991). I synnerhet har antalet svårt förorenade floder minskat betydligt på grund av att punktutsläppen av exempelvis fosfor begränsats. Sedan mitten av 1980-talet har utsläppen i snitt minskat med mellan 30 och 60 %. Utsläppen av organiskt material har minskat med 50-80 % under de senaste 15 åren.

Däremot har nitratkoncentrationerna i EU:s floder inte ändrats mycket sedan 1980. De högsta tillåtna värdena för nitrat i grundvatten som fastställts för EU överskrids ofta. Detta bidrar till eutrofieringen av kustvattnen. Nitratutsläppen från jordbruket är fortfarande höga, eftersom nitratdirektivet inte tillämpas korrekt. Dessutom överskrider halterna av vissa bekämpningsmedel ofta de högsta tillåtna värdena i EU.

Slutligen vållar användningen och tilldelningen av vatten fortfarande problem. Detta beror främst på olämplig prissättning som i många fall innebär att vissa användare subsidieras.

Åtgärder

De viktigaste framstegen hittills inom femte miljöhandlingsprogrammet är följande:

a) Antagandet av direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet), år 1996, som innebär en mer sammanhängande ansats för begränsningen av förorenande utsläpp från stora industrianläggningar.

b) Förslaget till ett ramdirektiv för vatten, som för närvarande diskuteras i rådet och Europaparlamentet. Detta direktiv går ut på att god status skall uppnås för alla vatten, grundvatten liksom ytvatten, inom en fastställd tidsfrist, och att samordnad planering skall tillämpas för att skydda alla vatten, både vad gäller kvantitet och kvalitet. Direktivet sammanför element från ett antal olika enskilda åtgärder, utgående från en kombination av utsläppskontroll och kvalitetsmål. Dessutom syftar direktivet till en minskning av föroreningarna, och omfattar därför en förteckning över prioriterade ämnen. Åtgärderna kompletteras av ett antal redan antagna direktiv som syftar till kontroll av specifika föroreningskällor (direktivet om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse, direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar samt direktiv som begränsar vissa ämnen, t.ex. nitratdirektivet). Det kommer att bli nödvändigt att se till att vattenuttag och -användning hålls på en hållbar nivå, genom en rad olika styrmedel som t.ex. prissättning.

Tänkbara framtidsåtgärder

Om detta förslag antas kommer det att utgöra grunden för stora framtida förbättringar inom alla de områden där gemenskapen fortfarande har problem med vattenkvaliteten.

Det viktigaste nu är genomförandet av dessa åtgärder. Här har de nationella, regionala och lokala myndigheterna i medlemsstaterna ansvaret för att vidta de åtgärder som behövs för att se till att strategierna omsätts i praktiken.

3.5. Miljön i tätorter

Dagsläget och framtidsprognoser:

I dag bor cirka 70 % av gemenskapens befolkning i tätorter, som i sin tur täcker 25 % av EU:s territorium. Detta innebär ofrånkomligen att tätortsbefolkningen konfronteras med allt fler miljöproblem, och att de beslut som myndigheterna och befolkningen i städerna fattar har en avgörande inverkan på miljöbelastningen. Följande tendenser kan illustrera detta:

· 32% av befolkningen utsätts för höga nivåer av trafikbuller.

· Luftföroreningar utgör fortfarande en viktig orsak till hälsoproblem, och Världshälsoorganisationens gränsvärden överskrids ofta.

· Tätortsbefolkningen väntas öka med mer än 4 % mellan 1995 och år 2010, och tätortsområdena fortsätter att växa.

· Mängden avloppsvatten från tätorter ökar.

· I Sydeuropas städer har årstidsbetingad vattenbrist blivit allt vanligare.

· Transport- och energisektorns energiförbrukning har ökat stadigt under de senaste tjugo åren, och ytterligare ökningar står att vänta.

Åtgärder

I femte miljöhandlingsprogrammet fastställdes att gemenskapspolitiken, utöver de indirekta effekter som miljölagstiftningen har på detta område, skall uppmuntra lokala myndigheter att ta sig an problemen, och hjälpa dem att uppnå en hållbar utveckling. Däremot fastställdes inga konkreta mål, och inga övervakningsmekanismer infördes. Den europeiska kampanjen för hållbara städer inleddes år 1994 i syfte att ge stöd till lokala myndigheter, och har varit verksam på ett mycket konstruktivt sätt ända sedan dess. 1998 offentliggjorde kommissionen meddelandet En hållbar utveckling i Europeiska unionens städer: Ett handlingsprogram. Antagandet av detta meddelande, som omfattar konkreta åtaganden från Europeiska kommissionens sida, utgör ett viktigt steg mot en mer samordnad och strategisk behandling av tätortsproblem.

Tänkbara framtidsåtgärder

För närvarande håller kommissionen på att genomföra innehållet i meddelandet. Kommissionen skulle även fortsättningsvis kunna delta i och främja initiativ för att öka medvetenheten och verksamhet som berör lokal hållbarhet och Agenda 21.

3.6. Kustområden

Många kustområden är ytterst tätt befolkade och belastas starkt av tätortsutveckling, industri, transport och turism. Dessa verksamheter har också stor inverkan på havsmiljöns kvalitet. Samtidigt omfattar kustområdena en viktig del av Europas natur- och kulturarv.

I samband med femte miljöhandlingsprogrammet har gemenskapen inlett ett demonstrationsprogram för integrerad utveckling av kustområden (the Integrated Coastal Zone Demonstration Programme) för att visa olika möjligheter att behandla problemen i kustområdena. Frågan är nu hur detta program skall följas upp.

Behovet av åtgärder inom detta område kvarstår, eftersom 85 % av kustområdena hotas på olika sätt, inte minst genom tilltagande urbanisering.

3.7. Avfall

Dagsläget och framtidsprognoser:

Avfallsproblemet i EU växer fortfarande snabbare än man kan genomföra åtgärder för att begränsa och förebygga avfallsproduktion. Detta beror i första hand på våra konsumtionsvanor.

De åtgärder som vidtagits för att förebygga avfallsproduktionen har inte lett till att denna stabiliserats, eller till att avfallet blivit mindre farligt. Enligt rapporter producerade Europas medlemsländer i OECD 1 305 miljoner ton hushållsavfall under 1995, dvs. 420 kg per person och år. Genomsnittet i EU ligger på 370 kg er person och år.

I ett antal av EU:s medlemsstater har man framgångsrikt infört återvinning av vissa delar av avfallet. I EU + Norge ökade återvinningen av papper och papp från 40 % år 1990 till 49 % år 1996. Glasåtervinningen ökade under samma period från 43 % till 55 %.

Men återvinningen av glas och papper har inte ökat tillräckligt snabbt för att den sammanlagda mängden av denna typ av avfall skulle minska: bortskaffning av glas genom deponering ökade exempelvis sammanlagt med 12 % under den berörda tiden. Dessutom har mängden plastavfall ökat drastiskt (med cirka 4 % per år), utan att plaståtervinningen har ökat i motsvarande omfattning.

Den sammanlagda mängden avfall som bortskaffas genom deponering eller förbränning har ökat. Deponering är fortfarande den vanligaste avfallshanteringsmetoden, trots att framsteg gjorts inom återanvändning och återvinning. 1995 deponerades 66 % av hushållsavfallet, mot 65 % år 1990.

Åtgärder

Under den period då femte miljöhandlingsprogrammet pågick bidrog genomförandet av förpackningsdirektivet till att återvinningen av förpackningsavfall ökade, men det återstår fortfarande mycket att göra i fråga om förebyggande av avfallsproduktion. Det nyligen antagna direktivet om avfallsdeponering kommer, när det genomförs, att bidra till att minska deponeringens miljökonsekvenser och samtidigt främja förebyggandet av avfallsproduktion och olika återvinningsmöjligheter.

Kommissionen har granskat olika särskilt viktiga avfallsströmmar för att försöka tillämpa principerna om förebyggande, materialåtervinning och producentansvar, som allmänt prioriteras i gemenskapens strategi för avfallshantering. Framstegen har dock varit mindre snabba än väntat, inte minst på grund av produkttillverkarnas motstånd mot lösningar som innebär att producenterna blir ansvariga för sitt avfall. Förslaget om uttjänta fordon kommer förmodligen att antas under år 2000.

Tänkbara framtidsåtgärder

I framtiden kommer det att vara viktigt att främja en aktiv produktstrategi, så att produkter från början konstrueras så att de blir återvinningsbara. Samtidigt bör man naturligtvis fortsätta att försöka minska avfallsproduktionen. Det kommer fortfarande att behövas särskilda åtgärder för de största avfallsströmmarna (t.ex. kapitalvaror, biologiskt nedbrytbart avfall eller farligt avfall, som batterier). Genomförande och efterlevnad av avfallshanteringsstrategierna på lokal nivå kommer även framöver att behöva prioriteras. Andra åtgärder som prioriteras är insatser för att minska riskerna med material som sänds för bortskaffande, och i synnerhet för att se till att sådant avfallsmaterial blir mindre giftigt.

3.8. Riskhantering: industriolyckor

Dagsläget och framtidsprognoser:

Mellan 1984 och 1999 rapporterades över 300 olyckor. Bara under 1997 rapporterades 37 större industriolyckor i EU, vilket var det högsta antalet under ett år sedan registrering av olyckor inletts. En ljuspunkt är att mängden oljespill från tankfartyg minskar, trots incidenter som Sea Empress-olyckan.

Åtgärder

Under den period då femte miljöhandlingsprogrammet pågick fullbordades det s.k. andra Seveso-direktivet, som går ut på att industrioperatörer måste visa att de vidtagit alla förebyggande åtgärder mot större olyckor. Inom ramen för det direktivet upprättades också databaserna Mars och Spirs, som skall vara till hjälp i beslutsprocessen i samband med riskhantering.

Tänkbara framtidsåtgärder

Under den närmaste framtiden är det av stor betydelse att uppnå ett fullständigt genomförande av det andra Seveso-direktivet. Denna rättsakt omfattar dock bara anläggningar med hög riskfaktor. Vårt samhälle, liksom miljön som helhet, är mycket sårbart för olyckor, och på lång sikt behövs därför en samordnad strategi för att garantera skydd av personer, miljön och egendom, inbegripet kulturarvet.

3.9. Riskhantering: kärnsäkerhet och strålskydd

Dagsläget och framtidsprognoser:

Cirka 34 % av all ström som produceras i EU kommer från kärnkraftverk. På det hela taget har risken för kärnkraftsolyckor minskat, men vissa reaktorer i länderna i Central- och Östeuropa samt i f.d. Sovjetunionen ger fortfarande anledning till oro.

Människors hälsa står i centrum för den integrerade strategi som utgör grunden för strålskyddspolitiken. EU-normerna uppdateras regelbundet, allteftersom nya forskningsrön kommer fram.

Åtgärder

Under den period då femte miljöhandlingsprogrammet pågick har en rad rättsakter om säkerhetsnormer för skydd av hälsan mot joniserande strålning och om transport av radioaktiva ämnen antagits. De viktigaste lagstiftningsåtgärderna var en översyn av direktivet om fastställande av grundläggande säkerhetsnormer för skydd av arbetstagarnas och allmänhetens hälsa mot de faror som uppstår till följd av joniserande strålning och av direktivet om skydd för personers hälsa mot faror vid joniserande strålning i samband med medicinsk bestrålning. Dessutom har ett antal förordningar antagits om villkor för radioaktiv kontaminering. Dessa berör importen av jordbruksprodukter från tredje land till EU efter olyckan i kärnkraftverket i Tjernobyl. En förordning om de administrativa reglerna för transport av radioaktiva ämnen har antagits, liksom ett direktiv om de administrativa reglerna för transport av radioaktivt avfall. Dessutom har flera tekniska handledningar, meddelanden och rekommendationer om genomförandet av lagstiftningen offentliggjorts.

Tänkbara framtidsåtgärder

Gemenskapen har inga befogenheter vad gäller kärnanläggningars säkerhet, men stödjer samarbetet mellan medlemsstaterna på detta område. Åldrande kärnanläggningar, de ekonomiska följderna av avregleringen av elindustrin samt ett ständigt ökande antal avvecklingsprojekt kräver att samarbetet i fråga om kärnsäkerhet byggs ut. Den olösta frågan om långtidsförvaring eller deponering av högaktivt radioaktivt avfall kommer även framöver att kräva särskilt beaktande.

I länderna i Central- och Östeuropa och de nya oberoende staterna i f.d. Sovjetunionen bör man främst prioritera förbättringar i ländernas säkerhetssystem. Vad beträffar f.d. Sovjetunionen, och i synnerhet nordvästra Ryssland, är samarbete av avgörande betydelse om de miljöproblem som uppstått till följd av tidigare vårdslös hantering av förbrukat kärnbränsle och radioaktivt avfall skall kunna lösas.

3.10. Riskhantering: Räddningstjänst och miljökatastrofer

Naturkatastrofer som jordbävningar och jordskred kan få svåra följder, både i form av dödsoffer och ekonomisk skada. Europeiska miljöbyrån hänvisar till undersökningar som tyder på att de ekonomiska förluster som uppstått genom översvämningar och jordskred under perioden 1990 till 1996 hade ökat med 400 % jämfört med det föregående årtiondet.

Människans verksamhet, t.ex. olämplig markanvändning som leder till översvämningar och jordskred, gör att denna risk ökar och att befolkningen blir allt mer sårbar för naturkatastrofer. Gemenskapens roll när det gäller förberedelser inför sådana händelser är till största delen underordnad medlemsstaternas. Gemenskapen stöder dock samarbetet mellan nationella organ i fråga om räddningstjänst och bekämpning av förorening till havs.

I framtiden bör man inom detta område prioritera genomförandet av den nyligen antagna rättsliga grunden för räddningstjänst, för att underlätta långsiktig planering och förvaltning.

4. Nya problem

Sedan femte miljöhandlingsprogrammet antogs har vissa problem blivit mer akuta, och nya problem har tillkommit, som tidigare inte uppmärksammats, men som nu allt mer oroar befolkningen, eller som kräver särskilda åtgärder i ljuset av dagens miljösituation. Gemenskapen måste granska dessa frågor, utgående från försiktighetsprincipen, och ta ställning till om den bör vidta åtgärder, och i så fall hur.

4.1. Kemikalier

Trots att kontrollåtgärder lett till vissa framgångar i form av minskade utsläpp och lägre koncentrationer av långlivade organiska föreningar och tungmetaller saknar vi för 75 % av alla vanligt förekommande kemikalier fortfarande kunskap om vilka effekter de kan få på naturen och människors hälsa. Samtidigt förväntas den kemiska industrin öka sin produktion avsevärt under de kommande åren.

Kommissionen har för avsikt att lägga fram en strategi för att göra systemet för översyn av den ständigt växande mängden kemikalier mindre tidskrävande, och för att se på vilka punkter och på vilket sätt man kan kontrollera kemikaliernas mängd och giftighet, i synnerhet för sådana kemikalier som bevisligen har skadliga verkningar.

4.2. Genetisk modifierade organismer (GMO)

Tekniken för framställning av genetiskt modifierade organismer skulle kunna medföra stora fördelar för vårt samhälle. Under senare år har dock farhågorna ökat beträffande de negativa följder denna nya teknik kan få för miljön och människors hälsa.

Kontrollen av såväl experimentell som kommersiell utsättning av GMO omfattas av lagstiftning som föreskriver ett gemensamt tillståndssystem för hela EU. Till följd av befolkningens oro förbereds nu en skärpning av lagstiftningen. Detta innebär att en mer omfattande övervakning av eventuella följder kommer att införas.

4.3. Mark

Markförstörelse och jordförlust, främst genom erosion, förorening, tillslutning (byggnader, vägar osv.) och förändringar i markens struktur är ett fenomen av oroväckande omfattning. Jordförlust genom mänsklig aktivitet är 10-50 gånger högre än den som uppkommer genom naturlig erosion.

Det bör fastställas hur gemenskapens politik och stödprogram påverkar markproblemen, så att det blir möjligt att besluta om utvecklingen av en adekvat strategi på gemenskapsnivå. Dessutom måste markförvaltningsmålen, inte minst de mål som fastställs i FN-konventionen för bekämpning av ökenspridning, integreras i vår politik.

4.4. Effektiv användning och förvaltning av resurser

För att bevara de icke förnybara resurserna och minska avfallsmängden är det viktigt att börja använda och förvalta naturresurserna på ett effektivare sätt. Konceptet "faktor tio" står för det långsiktiga målet att minska den absoluta resursanvändningen i industriländerna med faktorn tio och att uppnå en rättvisare fördelning i världen. Borde gemenskapen kanske ta upp detta mål som riktmärke för sin politik på detta område- Hur skulle gemenskapen kunna bidra till ekologiskt effektivare produktions- och konsumtionsmönster, minskad materialanvändning och energiförbrukning och minskade utsläpp, utan att inverka menligt på produkt- och tjänstenivån-

I detta sammanhang bör en integrerad produktstrategi alltså omfatta hela livscykeln, och grundas på en blandning av olika instrument, t.ex. märkning, eko-design, förbindelser till miljöstyrnings- och miljörevisionsordningen EMAS, "grön" offentlig upphandling och "gröna" produktnormer samt produktrelaterade avgifter, som alltså skulle täcka produktkedjans alla faser, från tillverkning via användning, distribution och konsumtion till avfall. En integrerad produktstrategi skulle kunna tjäna som ram för alla intressenter vid utvecklingen av en särskild strategi för ett visst produktområde.

5. Förbättring och genomförande av miljölagstiftningen

5.1. Förbättrad lagstiftning

Under femte miljöhandlingsprogrammet har lagstiftningen skärpts på flera viktiga områden, t.ex. genom ramdirektivet om luftkvalitet, direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) och direktivet om livsmiljöer.

Förberedelsen av lagförslag har också förbättrats. Dels har detta skett genom att miljöfrågorna, de ekonomiska följderna och kostnads-/intäktskonsekvenserna analyseras mer ingående. Därigenom kan man fastställa vad miljöförstörelse kostar samhället, och se till att vi lägger tillräckligt mycket tid och resurser på att tackla miljöproblemen. Samtidigt har vår politik blivit mer kostnadseffektiv. Ett flertal nya initiativ (försurningsstrategin, fordons- och oljeprogrammet samt den pågående utvecklingen av nationella tak för utsläpp av vissa luftföroreningar) har varit föremål för sådana analyser. Inom områden som avfall och vatten krävs ytterligare insatser. Dessutom måste vi sträva efter förbättringar i fråga om metoder och datainsamling, och vad gäller omsättningen av FoTU-resultat i politik och handlingsplaner. Därvid är det viktigt att identifiera områden där det råder osäkerheter, och åtgärda bristen på uppgifter. Varje analys av miljöförslag skall också fastställa vem som vinner och vem som förlorar på det berörda initiativet.

Dessutom syftar lagförslagen numera till bättre samråd och samarbete med alla intressenter. Initiativ som ramdirektivet om vatten, direktivet om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) eller fordons- och oljeprogrammet visar att alla berörda aktörer och sektorer kan samarbeta för att finna lösningar på miljöproblemen. Inte minst fordons- och oljeprogrammet har lett till att man på nationell och lokal nivå har kunnat identifiera viktiga åtgärder för att förbättra luftkvaliteten som medför fördelar för alla berörda parter, och som genomförs i samarbete med den berörda industrin.

Vidare har gemenskapen i ökad utsträckning hörsammat begäran om ett större mått av subsidiaritet genom att utarbeta fler ramdirektiv, där målsättningarna fastställs men där genomförandet av åtgärderna överlåts till medlemsstaterna. Vid fasen för genomförandet kommer dock det vara viktigt att säkerställa att denna flexibilitet inte används på ett sätt som försvårar uppnåendet av de fastställda målen.

5.2. Genomförande och efterlevnad

Under femte miljöhandlingsprogrammet har man också fäst större vikt vid genomförandet och efterlevnaden av miljölagstiftningen. Det meddelande om genomförandesituationen som kommissionen offentliggjorde år 1996 visar dock att gemenskapens miljölagstiftning ofta genomförs på ett otillfredsställande sätt. Kommissionen registrerade 1998 omkring 600 misstänkta överträdelser av EG:s miljölagstiftning som grundar sig på klagomål från allmänheten, frågor och framställningar från parlamentet samt fall som upptäckts av kommissionen. Av de 123 fall för vilka klagomål anförts hos domstolen under 1998 avsåg 49 fall miljön.

Huvudorsakerna till denna för närvarande otillfredsställande situation kan sökas i lagstiftningens juridiska och tekniska komplexitet och svårigheterna med att balansera olika berörda intressen. I vissa fall hänför sig miljölagstiftningen till allmänna intressen och det finns inte alltid någon som tar itu med problemet. Det råder dessutom brist på kvalificerad personal och resurser för den komplicerade funktionen för inspektion och genomförande på nationell och lokal nivå. Slutligen råder det brist på avskräckande, effektiva och proportionerliga sanktioner i medlemsstaterna i de fall då åtgärderna inte har genomförts på ett korrekt sätt.

Man har gjort ansträngningar för att se till att samtliga berörda aktörer och sektorer tar del i lagstiftningsförfarandet, inbegripet nätverket för inspektörer av genomförande och upprätthållande av miljölagstiftningen (IMPEL). Kommissionen har föreslagit att man skall utveckla gemensamma minimikriterier för miljöinspektioner som utförs av myndigheterna i medlemsstaterna.

När vi planerar den framtida politiken måste vi tänka på att första steget mot faktiska förbättringar av miljön är ett korrekt genomförande av den lagstiftning som redan antagits. Här krävs förstärkta insatser. Genomförandet av gemenskapens regelverk kommer att kräva ännu större insatser i de länder som nu kandiderar för medlemskap i Europeiska unionen. Att i praktiken omsätta de åtgärder som redan antagits måste därför vara en återkommande uppgift i varje framtida miljöstrategi, och för detta krävs ett starkt engagemang från alla (nuvarande och framtida) medlemsstater. Detta är av avgörande betydelse, inte minst för att gemenskapens miljöpolitik skall förbli trovärdig.

Kommissionen kommer å sin sida att fortsätta att utöva sina befogenheter i fråga om att se till att gemenskapslagstiftningen genomförs korrekt och i tid, och att arbeta för att förbättra informationen till allmänheten om gemenskapspolitiken och tillämpningen av gemenskapsrätten. Denna information kan t.ex. tillhandahållas genom årsrapporten om kontrollen av gemenskapsrättens tillämpning, eller den årliga översynen av genomförandet av gemenskapens miljölag. Därför behövs ett effektivt övervakningssystem, så att man kan se till att lagstiftningen genomförs på ett korrekt sätt. Ett sådant system förutsätter att direktivet om att standardisera och rationalisera rapporteringen om genomförandet av vissa direktiv om miljön (91/692) ses över och förstärks.

6. Framsteg i fråga om att tillhandahålla ett bredare utbud av styrmedel

6.1. Marknadsbaserade styrmedel

En utvidgning av portföljen med politiska styrmedel för att uppnå våra målsättningar för miljön är en av hörnpelarna i femte miljöhandlingsprogrammet. Marknadsbaserade styrmedel såsom skatter, avgifter, utbetalningar avseende stimulansåtgärder för miljön, system för återbetalning av depositioner och för handelstillstånd, miljömärkningssystem samt överenskommelser om miljön osv. skall påverka producenter och konsumenter, genom att signalera priser och information, att anta praxis och fatta beslut som tar den miljömässiga kostnaden för produktion och konsumtion av varor med i beräkningen. Den viktiga praktiska frågan är att fastställa när sådana styrmedel kan antas vara mer effektiva än andra sorters politiska åtgärder eller alternativt att fastställa i vilka fall de kan utgöra ett effektivt komplement till andra styrmedel.

I många fall kommer t.ex. miljöbeskattning att vara det effektivaste sättet att tillämpa principen om att förorenaren betalar, eftersom sådana avgifter innebär en direkt integration av miljökostnaderna.

På medlemsstatsnivå har under de senaste fem åren många nya åtgärder genomförts även om några medlemsstater är klart mer aktiva än andra. Viktigast är att bevisen för att dessa åtgärder uppnår önskad effekt blir allt fler (till exempel sambandet mellan minskningen av blyutsläpp och införandet av en skattedifferentiering mellan blyhaltig respektive blyfri bensin).

På gemenskapsnivå tillåter många av de direktiv som utfärdas av kommissionen skattemässiga stimulansåtgärder i syfte att främja ett tidigt genomförande (t.ex. de som avser utsläpp från fordon och bränslekvalitet). Försöken att införa EU-omfattande åtgärder, såsom en koldioxidskatt eller skatt på energiprodukter, har å andra sidan hittills varit fruktlösa. Den institutionella strukturen (kravet på ett enhälligt beslut i Ekofinrådet) har förhindrat att några reella framsteg gjorts.

Införandet av EU:s miljömärkningssystem tillsammans med gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS) var även de nya initiativ ägnade att påverka producenternas och konsumenternas beteende genom marknadsbaserade styrmedel. Tillverkningsindustrin inom EU har genom EMAS främjat och har nästan säkert bidragit till en minskning av utsläpp och miljörisker, även om det har varit svårt att ange kvantitet i exakta termer. EMAS-regleringen är nu under granskning och skall utsträckas till att omfatta även andra affärssektorer, såsom tjänstesektorn och detaljhandeln.

6.2. Finansiella styrmedel

Sedan 1993 har de åtgärder som vidtagits inom ramen för strukturfonderna för att främja ekonomisk och social sammanhållning knutits allt starkare till miljön. Detta återspeglas bland annat i införandet av en strategisk miljökonsekvensbedömning av programmen. För perioden 1993-99 har mer medel anslagits till investeringar för miljön. Sammanhållningsfonden har anslagit en allt större del av sina medel till miljöprojekt (motsvarande 49,1%).

Life, det enda program som i sin helhet tillägnats miljön, har visat många exempel på nyskapande teknik, god praxis och integration på lokal nivå.

Utvecklingsbanker har börjat införa miljökriterier i sin utlåningsverksamhet. Försöken att få privata banker och försäkringsbolag att tillhandahålla gröna finansieringsprodukter, grön räkenskapsföring eller en mer omfattande miljöriskutvärdering har emellertid än så länge bara givit begränsade resultat.

Stöd kan ha en betydande inverkan på miljön, både positiv och negativ. Även om de naturligtvis inte avsiktligt införs för att skada miljön sätts de ofta in utan att konsekvenserna för miljön tas i beaktande. Man har t.ex. beräknat att om man skulle avskaffa energisubventionerna i Västeuropa och Japan, så skulle OECD-ländernas koldioxidutsläpp minska med 13 % fram till år 2005, i jämförelse med ett scenario där inga åtgärder vidtas.

Å andra sidan har stora framsteg gjorts, särskilt i reformen av Gemensamma jordbrukspolitiken inom ramen för Agenda 2000. Det har skett en övergång från produktstöd till inkomststöd som delvis hänger samman med antagandet av miljövänliga jordbruksmetoder. Dessutom erbjuder miljöprogram för jordbruket betalning till lantbrukare som tillhandahåller miljömässiga tjänster.

På det hela taget visar erfarenheterna från de senaste åren att det är möjligt att kanalisera både den direkta och den indirekta finansieringen så att den främjar miljön. Men det behövs ytterligare framsteg, inte minst vad avser energi- och transportstöd, om man vill uppnå att miljökriterierna integreras i sin helhet i EU:s kriterier för stöd (t.ex. inom strukturfonderna).

6.3. Forskning och utveckling

Genom en rad på varandra följande EU-ramprogram har forskning och utveckling gjort det möjligt att behandla de vetenskapliga, tekniska och socioekonomiska aspekterna av miljöfrågorna.

I femte ramprogrammet behandlas frågor som Hållbar vattenförvaltning och vattenkvalitet, Global förändring, klimat och biologisk mångfald, Hållbara marina ekosystem, Morgondagens stad, Generisk forskning om naturliga risker samt Jordobservation. Inom ramen för ramprogrammets särskilda program Energi, miljö och hållbar utveckling ställs över 2 miljarder euro till förfogande för miljöforskningssamarbete under perioden 1999-2002.

Forskningsresultaten förser beslutsfattare med operationella upplysningar och bidrar till utvecklingen av miljöstrategier. Gemenskapens forskningsprogram har den ytterligare fördelen att de främjar forskarnas deltagande i lösningen av miljöproblem. Genom de många nätverk som uppstår i gränsöverskridande forskningsprojekt bidrar ramprogrammet slutligen till att skapa konsensus hos forskare som sedan bidrar med upplysningar till beslutsprocessen på nationell, europeisk och internationell nivå.

6.4. Instrument för fysisk planering

Även om ansvaret för fysisk planering huvudsakligen vilar på medlemsstaterna finns det ett antal strategiska nyckelåtgärder på EU-nivå som ger möjlighet att utveckla ett mer integrerat tillvägagångssätt. Detta är fallet med programmet för regional utvecklingsplanering i europeiskt perspektiv (the European Spatial Development Perspective), som skall främja samarbetet mellan medlemsstaterna när det gäller att uppnå en hållbar utveckling genom en mer balanserad användning av EU:s territorium. Denna nya generation instrument för fysisk planering kan vara ett stöd för samarbetet mellan medlemsstater samt regionala och lokala myndigheter och kan utgöra en referensram för frågor om bland annat stads- och landsbygdsutveckling och förvaltning av utsatta områden inom sektorer såsom transportpolitik.

7. Internationella frågor

Ungefär en tredjedel av gemenskapens miljöpolitik syftar till att uppfylla juridiskt bindande internationella åtaganden. EU spelar en stor roll i egenskap av förhandlare och för att verka för genomförandet av överenskommelser om globala frågeställningar (t.ex. ozonlagret, klimatförändring, biologisk mångfald) såväl som regionala frågeställningar (försurning, avfall och vatten) och alla frågor som rör farliga produkter, såsom kemikalier och radioaktiva substanser. Forskningsverksamhet, som får stöd inom ramen för det fjärde och femte ramprogrammet, utgör ett viktigt stöd för dessa internationella åtgärder. EU har också medverkat till utvecklingen av många av de internationella förfaranden som ger riktlinjerna för hur en stat skall gå till väga för att utveckla sin miljöpolitik. Detta inbegriper en aktiv uppföljning av Riodeklarationen och Agenda 21 samt att stödja åtgärderna i FN:s miljöprogram.

EU skulle dock kunna göra sig mer synligt och mer systematiskt använda sig av hela sin ekonomiska och politiska tyngd samt stärka sammanhållningen mellan olika politikområden. Handel har förblivit ett problemområde där mycket återstår att göra för att målsättningen handelstillväxt skall kunna bli förenlig med miljömålen. Detta är den allmänna strategi som gemenskapen redan antagit inför Världshandelsorganisationens nästa runda. Klimatförändring är ett globalt problem som bara kan lösas med gemensamma insatser på internationell nivå. EU måste försöka hålla sin ledarposition i de internationella förhandlingarna även under de kommande åren.

8. Sammanfattning av framstegen mot en hållbar utveckling

Femte miljöhandlingsprogrammet var avsett att inleda gemenskapens strävan mot en hållbar utveckling. Denna helhetsbedömning bekräftar dock att många utvecklingstendenser inte är hållbara ur miljösynpunkt, och att befolkningens livskvalitet fortfarande påverkas, trots de framsteg som gjorts inom miljölagstiftningen och (om än i mindre utsträckning) med att öka utbudet av styrmedel. Å ena sidan bidrar ekonomisk tillväxt och bättre kommunikationer och transporter till en högre livskvalitet. Å andra sidan ökar användningen av naturresurserna och trycket på miljön genom en mer omfattande mänsklig verksamhet, som bland annat tar sig uttryck i ökad konsumtion av produkter och tjänster. Miljöpolitiken har vunnit vissa framgångar när det gäller att bekämpa verkningarna av dessa belastningar, till exempel genom att uppmuntra till användning av renare bränslen och genom att minska eller förhindra industriella utsläpp i floder, i luften och i sista hand i havet. Det kommer dock enligt nuvarande prognoser inte att vara möjligt att hålla jämna steg med den stadigt ökande efterfrågan på vägtransporter, elektricitet, byggnationer, vägbyggen etc. De förbättringar som har uppnåtts genom bättre teknik och strängare miljökontroller kan helt enkelt inte kompensera för tillväxten inom dessa områden. Analysen av orsakerna till miljöproblemen bekräftar att följande områden, som även fick särskild beaktning i femte miljöhandlingsprogrammet, bör tas särskilt allvarligt: vägtransporter, produktion och användning av energi, turism, produktion och förbrukning av konsumtionsvaror samt intensivt jordbruk.

Det finns en rad frågor som tydligt illustrerar behovet av att koppla samman miljöpolitiken med politiken på det ekonomiska och sociala området.

Hur kan man förebygga klimatförändringar-

Om man fortsätter som nu, utan några förändringar, visar scenariot att EU kommer att misslyckas med att nå sitt mål att minska utsläppen av växthusgaser med 8 % till år 2008-2012, och att utsläppen i stället kommer att öka under de kommande åren. Problemet förvärras av att de mål som fastställdes i Kyoto bara är ett första steg mot det slutliga målet att stabilisera koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären.

Mot bakgrund av detta är dagens tendenser inom exempelvis transportsektorn naturligtvis oförenliga med gemenskapens klimatförändringsåtaganden. Enligt kommissionens prognoser kommer transportsektorns koldioxidutsläpp, som utgör ungefär en fjärdedel av de sammanlagda utsläppen av koldioxid, att öka med närmare 40 % mellan 1990 och 2010 med de förhållanden som råder i dag. [3] Mer bränslesnåla bilar som är resultatet av gemenskapens strategi för att minska koldioxidutsläppen från fordon kommer inte att räcka för att väga upp den allmänna trafikökningen.

[3] Meddelande om koldioxidutsläpp inom transportsektorn - Utveckling av en gemenskapsstrategi, KOM(1998) 204 slutlig.

Bortsett från industrin, som kan räkna med en minskning på 15 % av koldioxidutsläppen mellan 1990 och 2010 förväntas ingen sektor kunna bidra till att EU uppfyller sina Kyoto-förpliktelser om man fortsätter som nu, utan några förändringar, eftersom utsläppsnivån då kommer att ligga kvar på dagens nivå.

En strategi för att bekämpa klimatförändringen måste därför inte bara omfatta lovande insatser för att minska enskilda utsläpp, utan bör även se till att klimatförändringsaspekten beaktas i beslut inom ett stort antal andra sektorer, som energi och transport, men även industri, jordbruk och hushåll. Man måste också försöka uppnå bättre energieffektivitet, ökad användning av förnybara energikällor och, på lång sikt, minskad efterfrågan efter energi och transport. Detta är bara möjligt inom en mycket vidare ram än den som utgörs av miljöpolitiken, och förutsätter att man ändrar samhällets utvecklingsmönster, utgående från miljömässiga, ekonomiska och sociala hänsyn. Samtidigt är de potentiella kostnader som klimatförändringen kan medföra för vårt samhälle enorma, och alla åtgärder för att förbättra energieffektiviteten i samhället kommer att medföra direkta fördelar i form av minskat resursslöseri och teknisk utveckling.

Globalisering och ökat tryck på de begränsade naturresurserna

Globaliseringen erbjuder möjligheter att skärpa miljönormerna över hela världen, men kommer sannolikt samtidigt att leda till ökad resursförbrukning. I och med att utvecklingsländernas handel och välfärd ökar bör även deras miljöstandard förbättras, allt eftersom det uppstår en mer miljömedveten medelklass i städerna som kräver hållbar utveckling och bättre livsmiljö. Den allt snabbare informationsöverföringen mellan länderna, och utbyte av bättre och renare teknik kan också bidra till att minska trycket på miljön.

Medaljens baksida är att en ökning av handeln sannolikt innebär större belastning på miljön genom att transporterna ökar och efterfrågan på billiga råmaterial och varor som tillhandahålls av utvecklingsländer blir större då handelshindren försvinner. Den slutliga förbrukningen i samhället i sin helhet förväntas att öka med 50 % till år 2010 i takt med att västerlandets mönster med höga konsumtionsnivåer sprider sig till stora delar av världens befolkning. En växande befolkning och prognoser om en höjning av bruttonationalprodukten per person (en höjning med 40 % mellan 1990 och 2010 och en höjning med 140 % till 2050) kan även ha inverkan på de globala koldioxidutsläppen, vilka beräknas öka med faktor tre till 2050.

Detta skärper kravet att industriländerna minskar sin användning av resurserna till en mer hållbar nivå, så att utvecklingsländerna kan få en rättvis del av världens resurser.

Folkhälsa och livskvalitet

Det har gjorts framsteg när det gäller att förbättra luftkvaliteten, men miljöns tillstånd i Europa har fortfarande inverkan på folkhälsan och befolkningens livskvalitet. Luftföroreningar leder varje år till extra sjukhusvistelser och dödsfall inom hela EU. Buller medför störd sömn, påverkar barns kognitiva utveckling och kan ge upphov till psykosomatiska sjukdomar. Kommissionen har beräknat att de externa kostnaderna för luftföroreningar och buller från trafiken uppgår till 0,6 % av BNP [4]. Dessutom innebär dessa fenomen att Europas befolkning inte kan leva i den säkra och rena miljö de förtjänar. Men de innebär även ekonomiska förluster för samhället i form av kostnader för hälsovård och minskad produktivitet. Galna kosjukan är ett exempel på vilka potentiella samhällskostnader som kan uppstå genom ohållbara jordbruksmetoder.

[4] Grönbok för en rättvis och effektiv prissättning inom transportsektorn, KOM(95) 691 slutlig.

De externa ekonomiska kostnader som uppstår genom bristande miljökontroller och ohållbara produktions- och konsumtionsmönster visar på den bristande effektiviteten i en ohållbar utveckling och hur Europas befolkning påverkas. Detta motiverar en övergripande strategi som förenar de miljömässiga, ekonomiska och sociala dimensionerna och främjar principen om att förorenaren betalar där detta är möjligt.

Klimatförändring, utvecklingsländernas rättmätiga krav på en rättvis del av världens begränsade resurser samt de kostnader som miljöförstörelsen innebär för befolkning och samhälle är argument som talar för att försöka uppnå ett miljömässigt mer hållbart utvecklingsmönster i EU, samtidigt som de ekonomiska och sociala behoven tillgodoses. De visar på hur viktigt det är att ta itu med miljöproblem genom att införa förändringar i olika ekonomiska sektorer, och vilka stora ekonomiska och sociala fördelar som en sådan bred strategi skulle medföra. De tendenser som beskrivs i detta meddelande visar dock att vi ännu inte är på rätt väg för att uppnå en hållbar utveckling. Med hjälp av ytterligare miljöpolitiska insatser inom ramen för ett sjätte miljöhandlingsprogram kan man eventuellt nå en bit på vägen mot en lösning av vissa miljöproblem. Men med tanke på de samhällstendenser som ligger bakom det ökande trycket på miljön kommer det inte att räcka med att endast införa mer miljölagstiftning.

9. Att bygga vidare på femte miljöhandlingsprogrammets principer

Denna helhetsbedömning av femte miljöhandlingsprogrammet bekräftar att gemenskapen har kommit en bit på väg när det gäller att utveckla miljöpolitiken och förbättra miljön inom vissa områden. Gemenskapen har däremot inte kommit så långt på väg mot en verklig hållbar utveckling, och de mål som satts för femte miljöhandlingsprogrammet har inte uppnåtts. Visserligen ökar medvetenheten om hur viktigt det är att ta hänsyn till miljöaspekter även i den övriga politiken, ofta som en effekt av försöken att finna smidigare och mer kostnadseffektiva lösningar på olika problem, men inom många sektorer är denna princip och de olika nya styrmedel som tillkommit i detta sammanhang fortfarande mycket underutvecklade. Utvecklingen inom många ekonomiska sektorer och deras obrutna koppling till miljöförstöring ger anledning till allvarlig oro.

Mot denna bakgrund anser kommissionen att de grundläggande principer som fastställdes för femte miljöhandlingsprogrammet fortfarande är giltiga, och att vi bör utgå från dem i vår fortsatta verksamhet. Utgångspunkten för en utveckling av gemenskapens miljöskyddspolitik är att man måste lära av femte miljöhandlingsprogrammets framgångar och söka avhjälpa de brister som kunnat iakttas i fråga om genomförandet av programmets mål. Utöver att genomföra och vid behov bygga ut befintliga åtgärder samt utveckla nya strategier för att möta nya problem inom ramen för ett sjätte miljöhandlingsprogram bör bättre samordning av miljöfrågor i den övriga politiken och ökad delaktighet för allmänheten och berörda parter i beslutsprocessen i syfte att främja engagemang och ansvarstagande vara viktiga faktorer när det gäller att uppnå en hållbar utveckling.

Kort sagt måste vi försöka bryta sambandet mellan ekonomisk tillväxt och miljöförstörelse och förbrukning av naturresurser. Detta innebär att man strävar efter ekonomisk tillväxt som inte leder till miljöförstörelse genom att använda resurserna på ett effektivare sätt och tillämpa strängare miljönormer. Genom att göra våra produktions- och konsumtionsmönster mer miljövänliga kan vi minska de skador som vårt samhälle tillfogar vår jord, och på så sätt värna om utvecklingsländernas behov, och garantera dagens och framtidens generationer en god livskvalitet.

9.1. Integration - miljökonsekvenser av de olika sektorernas strategier

I femte miljöhandlingsprogrammet utgick man från att näringslivets sektorer spelar en avgörande roll när det gäller miljöförändringar. Sedan juni 1998 har Europeiska rådet drivit på ansträngningarna att integrera miljöaspekterna i andra områden av politiken genom att begära att de olika ministerråden rapporterar om miljöintegration och förbereder miljöstrategier. Vid toppmötet i Helsingfors i slutet av 1999 kommer man att granska sex ministerråds rapporter och strategier. Dessa strategier är av avgörande betydelse om man vill uppnå en mer samordnad strategi för hur de olika sektorerna tar itu med miljöproblemen. Kommissionens arbetsdokument inför toppmötet i Helsingfors skall bidra till denna översyn och innehåller förslag till ytterligare åtgärder som kan vidtas i framtiden. Samtidigt är rapporterna del av en pågående process som bland annat kräver

· ett starkt politiskt engagemang för denna integrationsprocess,

· förstärkta och bättre anpassade institutioner,

· god förvaltning med avseende på processens allmänna kvalitet.

Sannolikheten att integrationsstrategier blir framgångsrika ökar om de omfattar

· mål som i möjligaste mån är mätbara och åtgärder för att uppnå dessa,

· europeiska, nationella, regionala och lokala aspekter,

· indikatorer för övervakning av utvecklingen och för bedömning av hur effektiv politiken är.

Integration handlar om att bättre förstå sambanden och de olika intressen och kompromisser som spelar en roll i försöken att uppnå samförstånd mellan olika intressenter. På så sätt handlar det mycket om moderniserad förvaltning, med en ny och öppen förvaltningskultur och nya tillvägagångssätt och metoder, mer dialog och bättre insyn. Sådana nya metoder och tillvägagångssätt främjas av en rad nya instrument och möjligheter:

· Genom femte ramprogrammet och utnyttjande av resultaten från tidigare program kan forskning och utveckling bidra till ökad kunskap. Vad gäller de socioekonomiska aktiviteternas miljöinverkan och de bästa alternativen för anpassning av politiken kan forskningen bidra till att ge beslutsfattarna nödvändig information.

· Strategisk miljöbedömning (Strategic environmental assessment - SEA) är ett verktyg för att förse beslutsfattare med relevant och aktuell information och för att se till att alla intressenter och allmänheten informeras och rådfrågas under beslutsprocessens gång, vilket främjar beslutsprocessens kvalitet på alla nivåer.

· Genom en ekonomisk utvärdering kan man visa de gömda miljökostnader som olika åtgärder medför, och samtidigt fastställa de mest kostnadseffektiva lösningarna för att uppnå de olika mål som satts.

· Indikatorer, dels s.k. environmental headline indicators som mäter miljöbelastningen, och dels integrationsindikatorer för enskilda sektorer skall hjälpa beslutsfattarna genom att tillhandahålla faktauppgifter som visar utvecklingstendenser under givna tidsperioder. Sådana indikatorer skall utgöra den informationsbas som krävs för mer samordnade politiska beslut inom en viss sektor och mellan olika sektorer, varvid det skall garanteras att de viktigaste miljöaspekterna täcks av en samordnad strategi.

· Verktyg som EMAS kan, om de utvidgas till alla näringslivets olika sektorer och till alla offentliga myndigheter, komma att spela en viktig roll som incitament för att anpassa förvaltningsstrukturerna.

Agenda 2000 var ett viktigt steg framåt, som visade hur miljömässiga, ekonomiska och sociala mål kan kombineras inom ramen för jordbrukspolitiken, utvidgningspolitiken och regionalpolitiken. Det är nu medlemsstaternas uppgift att utnyttja de möjligheter som Agenda 2000 erbjuder.

Gemenskapen kommer att behöva öka sina insatser för att integrera miljöaspekterna i alla olika områden av politiken, på europeisk, nationell, regional och lokal nivå, om man skall kunna uppnå miljömålen och leva upp till befolkningens förväntningar.

9.2. Allmänhetens och andra berörda parters delaktighet

Ett viktigt element i femte miljöhandlingsprogrammet, som i synnerhet gick ut på integration och samarbete med de olika ekonomiska sektorerna, var konceptet ansvarsdelning. Integration kan inte fungera om inte alla parter tar sin del av ansvaret och allmänheten får möjlighet att delta i beslutsprocessen genom tillgång till korrekt information. Fastän den europeiska allmänheten är mycket oroad över miljöförstörelsen har många fortfarande mycket begränsade föreställningar om vad de kan göra för att skydda miljön, och det är ytterst få som har tilltro till den offentliga informationen och till den offentliga politikens effektivitet. En av orsakerna till femte miljöhandlingsprogrammets begränsade framgångar är bristande ansvarstagande från de berörda parternas sida.

Gemenskapen har redan infört styrmedel som kan uppmuntra intressenterna att ta sin del av ansvaret. Hit hör gemenskapens miljöstyrnings- och miljörevisionsordning (EMAS), miljömärkning, miljöavtal med en rad fastställda kriterier, Life-programmet och stödet till verksamhet som går ut på att främja utbyte av erfarenheter och bästa praxis (t.ex. kampanjen för hållbara städer). Nu måste man se till att dessa styrmedel verkligen sätts in på ett effektivt sätt. Ett system för ansvarsskyldighet för miljöskador skulle komplettera dessa instrument och bidra till bättre ansvarstagande. Genom ansvarsföreskrifter skulle man kunna se till att förorenare betalar för de miljöskador de förorsakar. Detta skulle leda till att försiktighetsprincipen kunde genomföras effektivare, och att många miljöproblem skulle undvikas. Det vore ett viktigt steg framåt om man, i enlighet med principen om att förorenaren betalar, kunde ta med miljökostnaderna för samhällets och näringslivets verksamhet i marknadspriserna med hjälp av skatter och andra ekonomiska styrmedel.

Vi vet av erfarenhet att politiken brukar förändras till det bättre om befolkningen tar aktiva initiativ. Det är därför viktigt att befolkningen är välinformerad och har möjlighet att delta i beslutsprocessen om vi vill kunna ändra ett beteendemönster.

Mer än någonsin tidigare är det viktigt att se information som något som kan hjälpa allmänheten att, utgående från egna etiska ställningstaganden, göra korrekta val som är förenliga med dess i allmänhet mycket stora oro för miljöproblem. All framtida politik måste tillhandahålla aktuell information om miljösituationen och olika alternativ för vårt handlande.

Att ge allmänheten bättre tillgång till information och göra den mer delaktig i beslutsprocessen, samt att ge den bättre möjligheter att få sin sak prövad i rätten innebär att befolkningen får mer inflytande över sin miljö och att en sund miljöpolitik främjas. I artikel 255 i Amsterdamfördraget föreskrivs att allmänheten skall ha rätt till tillgång till EU-institutionernas dokument. Detta måste omsättas i institutionernas föreskrifter före maj 2001. Den s.k. Århuskonventionen från 1998 (FN-ECE:s konvention om tillgång till information, allmänhetens deltagande och möjlighet till rättslig prövning avseende miljöfrågor), kommer när den väl ratificerats att bidra starkt till att göra miljöförvaltningen mer demokratisk. Detta kommer i sin tur att leda till att alla intressenter får möjlighet att föra en sakligare och öppnare debatt om tänkbara lösningar på miljöproblemen. Indikatorer som gör det möjligt att mäta vilka framgångar som olika strategier har, eller olika utvecklingstendenser, är slutligen viktiga faktorer när det gäller att uppnå öppenhet och kritisk offentlig granskning.

Därför bör även utbildning i miljöfrågor få bättre stöd inom ramen för gemenskapens program, t.ex. Sokrates och Leonardo da Vinci.

10. Slutsatser: från miljöskydd till hållbar utveckling - nästa steg

Utvärderingen av femte miljöhandlingsprogrammet visar att vi gjort framsteg inom miljölagstiftningen, men inte kommit särskilt långt när det gäller att integrera miljöaspekterna i den övriga politiken. De grundläggande principer som fastställdes för femte miljöhandlingsprogrammet är fortfarande giltiga, och vi bör utgå från dem i vår fortsatta verksamhet. De huvudsakliga utmaningar vi möter är förbundna med icke hållbara konsumtionsmönster och produktion som

· urholkar miljöns kvalitet,

· ger upphov till hälso- och säkerhetsproblem,

· slösar med naturtillgångar,

· ger upphov till nya och potentiellt skadliga klimatförhållanden.

Unionen har fortfarande långt kvar till en hållbar utveckling, dvs. det allmänna mål som fastställts i Amsterdamfördraget. Den främsta uppgiften i dag är att försöka omsätta detta mål i praktiken. Det kräver bland annat att vi ändrar vår syn på ekonomiska, sociala och miljörelaterade mål, så att de kompletterar varandra och tillsammans kan bidra till hållbarhet. Vilka framsteg som görs kommer inte bara att bero på vad som görs på gemenskapsnivå, utan även i stor utsträckning på hur villiga medlemsstaterna är att ta sitt ansvar.

En strategi för en hållbar utveckling skulle kunna bestå av ett antal vägledande principer och målsättningar som följdes upp med handlingsprogram för de olika ekonomiska, sociala och miljörelaterade aspekterna. Ett sjätte miljöhandlingsprogram skulle kunna vara en av hörnstenarna i en sådan strategi, och skulle kunna behandla viktiga miljöprioriteringar som ett komplement till de stora ekonomiska sektorernas strategier, och samtidigt fastställa de politiska åtgärder som behövs för att uppnå hållbarhet. Det nya programmet skulle formulera allmänna riktlinjer som sedan måste omvandlas till kvantifierbara mål som kan hjälpa till att styra utvecklingen av miljöåtgärder och -strategier i de olika sektorerna av näringslivet. Miljöprioriteringarna inom ramen för ett sjätte miljölhandlingsprogram måste sättas in i det större sammanhanget av en utvidgad Europeisk union, och en av EU:s största utmaningar i dag är att formulera en miljöstrategi för utvidgningsprocessen.

I samband med förberedandet av det sjätte miljöhandlingsprogrammet kommer det att vara mycket viktigt att få igång en bred debatt om alla sakfrågor. Detta dokument skall utgöra grunden för denna debatt om allmänna tillvägagångssätt och om vilka prioriteringar som skall ingå i det nya programmet.