Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets direktiv om mottagningsanordningar i hamn för fartygsgenererat avfall och lastrester från fartyg"(1)

(1999/C 138/04)

Den 31 juli 1998 beslutade rådet i enlighet med artikel 84.2 i EG-fördraget att rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transporter, energi, infrastruktur och informationssamhället, som fick i uppdrag att utarbeta kommitténs yttrande, antog sitt yttrande den 9 mars 1999. Föredragande var Eduardo Chagas.

Vid sin 362:a plenarsession den 24-25 mars 1999 (sammanträdet den 24 mars) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 91 röster för och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Den internationella MARPOL-konventionen, som godkänts av Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) 1973 och kompletterats med protokollen från 1978 och 1997, var den första internationella konvention som trädde i kraft där det fastställs riktlinjer för att förhindra förorening från fartyg. Ändringar för att modernisera och ge tyngd åt dess innehåll har senare införts.

1.2. MARPOL 73/78 innehåller en samling regler och bestämmelser med avseende på att skydda den marina miljön från föroreningar genom olja (bilaga I), kontroll vad avser förorening genom skadliga ämnen i flytande form som transporteras oförpackade (bilaga II), farliga ämnen som transporteras i förpackad form (bilaga III), toalettavfall (bilaga IV), fast avfall (bilaga V) samt förebyggande av luftförorening orsakad av fartyg (bilaga VI)(2).

1.3. I konventionen fastställs för första gången att det är obligatoriskt för alla fartyg, inte bara för tankbåtar, att vara utrustade med separata bränsletankar. Dessutom infördes begreppet "specialområden" som avser särskilt känsliga havsområden där allt slags utsläpp är förbjudet. Dessa områden utgörs främst av Medelhavet, Östersjön, Svarta havet, Röda havet och Södra ishavet.

1.4. I MARPOL 73/78 fastställs att parterna skall tillförsäkra att det finns lämpliga mottagningsanordningar för de ämnen som upptas i fem bilagor, i synnerhet för oljerester (bilaga I), skadliga ämnen i flytande form (bilaga II) och fartygens fasta avfall (bilaga V).

1.5. Konventionens mål är att upprätthålla jämvikten mellan behovet av att skydda den marina miljön och strävan att inte åsamka sjöfartsverksamheten orimliga kostnader.

1.6. Genom MARPOL 73/78 fastställs alltså en ordning som omfattar ömsesidiga eftergifter med avseende på miljön och som skall jämka samman de intressen som företräds av fartygens flaggstater och av de kuststater där dessa fartyg är verksamma. Konventionen fastställer rättigheter och skyldigheter för dessa stater och de driftskrav som skall gälla för fartygen. Flaggstaterna förutsätter traditionellt att de har ensam domsrätt över de egna fartygen, medan kuststaterna vill ha behörighet att kontrollera att konventionen efterlevs av alla fartyg som färdas längs deras kust.

1.7. Något som också omfattas av denna ordning är parternas möjlighet att kontrollera fartygsutsläpp. Trots alla upprättade regler och förfaranden har det visat sig vara svårt att upptäcka om fartyg bryter mot bestämmelserna. Detta beror på avsaknaden av resurser och ibland också på bristande intresse från många medlemsstaters sida att kontrollera sina territorialvatten. Kontroller sker till största delen när fartygen ligger i hamn, eftersom det under färdens gång är svårare att kontrollera förekomsten av olagliga utsläpp.

1.8. I alla händelser anses MARPOL 73/78 vara ett bra instrument i kampen mot förorening av haven eftersom den omfattar cirka 90 % av världens handelsflotta.

1.9. Europeiska unionen har redan ett allmänt system för avfallshantering som detta förslag till direktiv kommer att utgöra en del av.

2. Kommissionens förslag

2.1. Föreliggande förslag till direktiv har till syfte att minska utsläppen i havet av fartygsgenererat avfall och lastrester, särskilt olagliga utsläpp, som kommer från fartyg som anlöper Europeiska unionens hamnar. Detta skall ske genom att öka tillgången till och utnyttjandet av mottagningsanordningar för fartygsgenererat avfall och lastrester i hamnarna. På så sätt ökar skyddet av den marina miljön.

2.2. Förslaget till direktiv gäller alla hamnar i medlemsstaterna, inklusive småbåtshamnar, och alla fartyg, oavsett flagg, som anlöper eller framförs i en av medlemsstaternas hamnar, med undantag för örlogsfartyg, militära hjälpfartyg eller andra fartyg som ägs eller drivs av staten och som används i icke-kommersiell tjänst. Det åligger alla hamnar att upprätta och följa en plan för mottagande av avfall.

2.3. Kommissionen föreslår olika åtgärder för att se till att hamnarnas mottagningsanordningar används. De omfattar bland annat principen om obligatorisk avlämning och kravet på att hamnförvaltningen utarbetar ett kostnadstäckningssystem som uppmuntrar användning av anläggningarna.

2.4. Medlemsstaterna skall se till att kostnaderna för att inrätta och genomföra avfallsmottagning i hamnarna täcks genom en fartygsavgift.

2.4.1. Alla fartyg som anlöper en hamn i en medlemsstat måste lämna ett betydande bidrag till dessa kostnader genom att betala en avgift, oberoende av om de använder anordningarna. Denna avgift kan ingå i hamnavgiften eller utgöra en separat avfallsavgift.

2.4.2. Tilläggsavgifter kan tas ut och beräknas efter den mängd och typ av avfall som faktiskt avlämnas av fartyget.

2.4.3. Avgifterna skall vara utformade så att de är överskådliga, icke-diskriminerande och rättvisa. De som använder hamnen skall också informeras om avgifterna och om hur de beräknats.

2.5. För att underlätta samarbetet mellan fartyget, hamnmyndigheten och andra berörda skall befälhavaren i förväg uppge disponibelt lastutrymme och mängden avfall ombord till den hamn som fartyget skall anlöpa, liksom också om man avser att använda mottagningsanordningarna.

2.6. Avfallet skall avlämnas i hamnens mottagningsanordning innan fartyget lämnar hamnen, såvida befälhavaren inte intygar att fartyget har tillräckligt lastutrymme för den planerade färden.

2.7. Undantag får beviljas av medlemsstaterna för exempelvis fartyg i linjetrafik, när det klart framgår att fartyget har en överenskommelse för att avlämna avfall i en annan hamn längs sin rutt.

2.8. Vad som främst kan göras för att garantera att fartygen följer direktivets bestämmelser är att medlemsstaterna utför stickprovskontroller. Inspektioner kan också ske inom ramen för direktiv 95/21/EG (hamnstatskontroll)(3).

2.9. Myndigheterna skall lämna upplysningar om överträdelser till andra hamnar som dessa fartyg antas kunna anlöpa.

2.10. Medlemsstaterna skall inrätta ett system med påföljder för överträdelser av direktivets bestämmelser. Påföljderna skall vara effektiva och avskräckande samt stå i proportion till överträdelsen. Dessutom skall medlemsstaterna utarbeta förfaranden för att kompensera fartyg för eventuella dröjsmål som orsakats av att avfallsmottagningen i hamnen fungerat bristfälligt.

3. Allmänna kommentarer

3.1. Med reservation för de synpunkter som framförs nedan stöder kommittén kommissionens förslag till direktiv, som utgör en del av gemenskapens politik i fråga om avfallshantering.

3.2. Gemenskapens miljöpolitik syftar till en hög skyddsnivå som grundas på försiktighetsprincipen och på principerna att förorenaren skall betala och att förebyggande åtgärder bör vidtas(4).

3.3. I sitt yttrande från 1993 om kommissionens meddelande om en gemensam politik för säker sjöfart(5) framförde kommittén att bristen på anläggningar för att samla upp avfall försvårade efterlevnaden av den lagstiftning som gäller i fråga om att bekämpa föroreningar, och likaså det faktum att vissa parter inte följer MARPOL-konventionens överenskommelser.

3.3.1. Kommittén föreslog att driftskostnaderna för dessa anläggningar skulle hållas på en rimlig nivå och att gemenskapen därför borde avdela resurser för att utrusta hamnar med nödvändiga anläggningar.

3.4. I en resolution av den 8 juni 1993 om en gemensam politik för säker sjöfart(6), utfäster sig rådet att prioritera utvecklingen, tillgången och användningen av gemenskapens anläggningar för avfallsmottagning. Enligt direktiv 95/21/EG skall fartyg som utgör en påtaglig fara för den marina miljön inte tillåtas att lämna hamnen.

3.5. För att bättre förebygga miljöförstöring och motverka snedvridning av konkurrensen skall miljöföreskrifterna i detta förslag gälla alla gemenskapens hamnar och alla fartyg, oavsett flagg, som anlöper dessa hamnar.

3.6. Vad som är nödvändigt för att bekämpa föroreningar i havet orsakade av att fartyg släpper ut driftsrelaterat avfall är dels att hamnarna tillhandahåller lämpliga anläggningar, dels att fartygen använder dessa anläggningar.

3.7. Kommissionen skiljer mellan fartygsgenererat avfall och lastrester, och direktivförslaget avser endast avlämning och mottagning av fartygsgenererat avfall. Lastrester kommer även i fortsättningen att omfattas enbart av bestämmelserna i MARPOL-konventionen.

3.7.1. Kommittén anser att målsättningen att förebygga att fartyg ger upphov till föroreningar i havet skulle vara lättare att uppnå om man inkluderar konventionens bilagor II och IV och inte skiljer mellan fartygsgenererat avfall och lastrester. Emellertid inser kommittén att detta skulle vålla problem vid den praktiska tillämpningen och har därför förståelse för kommissionens inställning.

3.8. Föreliggande förslag till direktiv har exakt samma målsättning som MARPOL 73/78, det vill säga att skydda den marina miljön mot förorening orsakad av fartygens drift, oberoende av vilken flagg fartygen för. Emellertid är målsättningen för MARPOL 73/78 att reglera fartygsutsläpp i havet, medan det i direktivförslaget läggs större vikt vid att kontrollera fartygen när de anlöper gemenskapens hamnar, i och med att det blir obligatoriskt att avlämna avfall i anläggningar i hamnarna.

3.9. Det är en allmän uppfattning att det inte är bristen på bestämmelser som utgör problemet med de befintliga internationella överenskommelserna för att bekämpa föroreningar från fartyg i drift. Problemet är snarare bristande genomförande och efterlevnad av bestämmelserna.

3.10. För att bli effektiva måste gemenskapsbestämmelserna först och främst tydligt slå fast att det är obligatoriskt för hamnarna att tillhandahålla lämpliga anläggningar för avfallsmottagning. Om sådana anläggningar eller uppgift om dem saknas kan det leda till att fartyg bryter mot bestämmelserna och släpper ut sitt avfall till havs.

3.11. I gemenskapens hamnar tillämpas olika system för beräkning av avgifter för avfallsmottagning. I förslaget ger kommissionen uttryck för en mycket flexibel syn på valet av system i varje enskilt fall - en inställning som kommittén stöder. Det är dock viktigt att hamnförvaltningen för en öppen avgiftspolitik och ser till att avgifterna är skäliga och står i relation till de tillhandahållna tjänsterna.

3.11.1. Kommittén antog nyligen ett yttrande om avgiftsprinciper för transportinfrastruktur(7) och föreslår att kommissionen beaktar slutsatserna i det yttrandet.

3.12. Ett viktig del i förslaget till direktiv är att alla hamnar åläggs att upprätta en plan för mottagning och hantering av avfallet. Planernas innehåll skall också offentliggöras. För att ge planerna ett ändamålsenligt innehåll bör man se till att användarna av anläggningarna och de som arbetar där konsulteras vid utarbetandet.

3.12.1. Det är också av grundläggande betydelse att man i planerna för mottagning och hantering av avfall beaktar lämplig fortbildning för berörda arbetstagare.

3.13. Kommittén noterar att det krav som stipuleras i MARPOL 73/78 om att fartyg inte får förorsakas otillbörligt dröjsmål också beaktas i direktivförslaget.

3.14. Det ligger i den marina föroreningens natur att den har gränsöverskridande konsekvenser. Eftersom medlemsstaterna inte var för sig kan vidta tillräckliga och ändamålsenliga åtgärder, bör åtgärder för att skydda haven utarbetas på gemenskapsnivå. En sådan strikt ordning som den föreslagna kräver att angränsande länder har ett nära samarbete på området för information och kontrollförfaranden, inte bara inom EU utan också med tredje land. Konkurrens på lika villkor kan bara garanteras om direktivet får en allmän tillämpning.

3.14.1. Kommittén föreslår därför att man inom ramen för program som Meda, Phare och Tacis eller Lomé-konventionen överväger att finansiera projekt inom detta område.

4. Särskilda kommentarer

4.1. Artikel 4 (Mottagningsanordningar i hamn)

4.1.1. De krav som ställs på fartygen är tydligt preciserade, medan kraven på hamnarna är alltför oklart formulerade och bör förtydligas.

4.1.2. Samarbete mellan närbelägna hamnar bör uppmuntras för att uppnå kostnadseffektivitet. Detta gäller i särskilt hög grad för mindre hamnar i områden där det finns andra hamnar som är bättre utrustade.

4.1.3. Åtgärder måste dock vidtas för att lösa de problem av teknisk och ekonomisk art som kan leda till att direktivet kan bli svårt att genomföra i praktiken, och som hänger samman med antalet anordningar som kommer att behövas för att hantera avfallet och sortera de olika ämnena som det består av.

4.2. Artikel 6 (Anmälan)

Kommittén anser att det vore fördelaktigt för fartygen och för medlemsstaterna om man utsåg en enda instans i varje hamn som anmälan skall göras till, och att denna i sin tur skulle ansvara för att vidarebefordra informationen till alla som berörs.

4.3. Artikel 7 (Avlämning av fartygsgenererat avfall)

I denna artikel stipuleras att det är obligatoriskt att avlämna allt fartygsgenererat avfall, men man borde här också beakta de fall när en hamn inte har lämpliga anordningar för att ta emot avfall.

4.4. Artikel 8 (Avgifter för fartygsgenererat avfall)

4.4.1. Att varje fartyg skall betala en avgift - oavsett om fartyget i fråga faktiskt använder anordningarna i hamnen eller inte - straffar de mindre hamnarna, där det antagligen inte kommer att vara möjligt att få igen kostnaderna för mottagning och hantering av avfall, med tanke på den låga beläggningen.

4.4.2. Beräkningarna av avgiften kommer att vara olika för varje hamn, och avskrivningen av kostnaderna för anläggningarna för avfallshantering kommer att medföra problem i och med att dessa anläggningar ofta är privatägda och ligger utanför hamnområdet.

4.4.2.1. Om en medlemsstat bedömer att driften av en viss anläggning för mottagning och hantering av avfall inte är lönsam och faktiskt inte uppfyller sjöfartsnäringens krav, anser kommittén att det måste finnas möjlighet att stänga den aktuella anläggningen och följaktligen inte längre ta ut avgifter som avser anläggningen i fråga.

4.4.3. ESK föreslår att man grundar avgiftssystemet på två delar: en grundavgift och en avgift som baseras på den mängd och den typ av avfall som fartyget faktiskt avlämnar.

4.5. Artikel 9 (Undantag)

4.5.1. Kommittén ser positivt på möjligheterna för medlemsstaterna att bevilja undantag i enlighet med artikel 9. Fartyg som regelbundet anlöper vissa hamnar och fartyg som regelbundet avlämnar fartygsgenererat avfall i andra hamnar längs sin rutt skall inte behöva betala grundavgiften för avfallsmottagning i varje ny hamn som fartyget anlöper.

4.5.2. I de fall då fartyg används i reguljärtrafik mellan hamnar i medlemsstaterna och tredje land och det kan fastställas att avfall regelbundet och under kontrollerade former avlämnas i hamnar i tredje land, bör fartyget befrias från att betala avgift för avfall i hamnar i medlemsstaterna.

4.6. Artikel 10 (Avlämning av lastrester)

I motsats till fartygsgenererat avfall tillhör lastresterna lastens ägare. Denna artikel bör därför fastställa vilket ansvar ägaren har för kostnaderna i samband med avlämning av dessa rester.

4.7. Artikel 11 (Kontroll av efterlevnad)

4.7.1. Kraven på kontroll i detta direktiv kommer avsevärt att öka arbetsbördan i samband med hamnstatskontroll, eftersom inspektioner av alla fartyg som inte uppfyller anmälningsplikten i enlighet med artikel 6 eller lämnar bristfälliga uppgifter måste prioriteras. Kommittén tvivlar på att EU:s hamnstatskontroll kan garantera att man utför de effektiva inspektioner som är av avgörande betydelse för att direktivets genomförande skall bli framgångsrikt.

4.7.2. Kommittén noterar att artikel 11.3 fastställer att ett fartyg inte skall tillåtas lasta eller lossa sitt gods eller ta ombord passagerare när det, i enlighet med förfarandena i artiklarna 11.1 och 11.2, finns bevis om överträdelse av bestämmelserna. Denna text bör dock formuleras om för att göra innebörden tydligare.

4.7.2.1. Det måste även påpekas att det i direktivförslaget endast föreslås påföljder för fartyg som inte uppfyller sina skyldigheter, men inte för hamnar som inte uppfyller kraven. Detta framstår som orättvist.

4.7.2.2. Om ett fartyg inte helt uppfyller de villkor som nämns i artiklarna 7 och 10 borde det räcka att den hamn som är fartygets nästa anhalt meddelas och att man där inspekterar loggböckerna, mängden avfall och övriga förhållanden. Därefter beslutas om eventuell påföljd för överträdelsen. Att hålla kvar fartyget enligt artikel 11.2 framstår som onödigt drastiskt.

5. Slutsatser

5.1. Kravet att utrusta hamnar med anläggningar för mottagning av avfall finns inskrivet i MARPOL-konventionens bestämmelser. Alltsedan denna konvention genomfördes har detta ärende varit föremål för kontroverser, dels på grund av att sådana anläggningar saknas i vissa hamnar, dels på grund av att fartygen inte följer bestämmelserna.

5.2. Kommittén anser att det föreslagna direktivet kan komma att leda till att nuvarande förhållanden i Europeiska unionens hamnar förbättras, och att dessa förhållanden bör spridas till andra sjöfartsområden i världen. I förlängningen kan detta leda till likartade förhållanden i alla hamnar och strikta normer för att kontrollera förorening av havet.

5.3. Kommittén stöder de målsättningar som ligger till grund för kommissionens förslag till direktiv och anser att man innan förslaget antas bör beakta kommitténs kommentarer ovan. Det gäller frågor som att precisera hur mottagningsanläggningarna i hamnarna skall vara utrustade, hur avgifterna skall beräknas och hur man skall kunna garantera att efterlevnaden av bestämmelserna i direktivet kan kontrolleras.

Bryssel den 24 mars 1999.

Ekonomiska och sociala kommitténs

ordförande

Beatrice RANGONI MACHIAVELLI

(1) EGT C 271, 31.8.1998, s. 79.

(2) Bilagorna IV och VI har ännu inte trätt i kraft.

(3) Direktiv 95/21/EG av den 19 juni 1995 om tillämpning av internationella normer för säkerhet på fartyg, förhindrande av förorening samt boende- och arbetsförhållanden ombord på fartyg som anlöper gemenskapens hamnar och framförs i medlemsstaternas territorialvatten (hamnstatskontroll) (EGT L 157, 7.7.1995, s. 1. Rättelse: EGT L 291, 14.11.1996, s. 42). ESK:s yttrande: EGT C 393, 31.12.1994, s. 50.

(4) Artikel 130r.2 i EG-fördraget.

(5) KOM(93) 66 slutlig - ESK:s yttrande: EGT C 34, 2.2.1994, s. 47.

(6) EGT C 271, 7.10.1993, s. 1.

(7) EGT C 101, 12.4.1999.