Yttrande från Ekonomiska och sociala kommittén om "Förslag till rådets förordning (EG) om ändring av rådets förordning (EEG) nr 2299/89 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem (CRS)" () (98/C 95/07)

Den 5 augusti 1997 beslutade rådet att i enlighet med artikel 75 i EG-fördraget rådfråga Ekonomiska och sociala kommittén om ovannämnda förslag.

Sektionen för transport och kommunikation, som ansvarat för kommitténs arbete i frågan, antog sitt yttrande den 19 januari 1998. Föredragande var Robert Moreland.

Vid sin 351:a plenarsession den 28-29 januari 1998 (sammanträdet den 28 januari 1998) antog Ekonomiska och sociala kommittén följande yttrande med 112 röster för, 2 emot och 3 nedlagda röster.

1. Inledning

1.1. Datoriserade bokningssystem (CRS) för flygbolag är synnerligen effektiva försäljningsredskap. Via dem har resebyråerna tillgång till tidtabeller, priser m.m. för merparten av reguljära flyg världen över. Bokningar, t.o.m. för ovanliga rutter, kan bekräftas omedelbart och biljetter kan prissättas och skrivas ut. CRS har utan tvivel inneburit omfattande fördelar för flygbolag, researrangörer och konsumenter.

1.2. De datoriserade bokningssystemen kan dock missbrukas. De moderna datoriserade bokningssystemen utvecklades av enskilda flygbolag i Förenta Staterna. De fungerade i alltid till fördel för det ägande flygbolaget. P.g.a. att denna förvrängning påverkade den rättvisa konkurrensen införde regeringen i USA år 1984 regler om användningen av CRS. EU följde efter med sina egna mera detaljerade regler år 1989 (), vilka omarbetades år 1993 ().

1.3. Regleringen av datoriserade bokningssystem har varit framgångsrik. De förvrängningar som ursprungligen förekom och som förorsakade mycket oro i synnerhet bland mindre flygbolag har undanröjts. Flera stora flygbolag finner inte längre någon fördel i att äga en andel av ett CRS och har därför sålt sitt aktieinnehav helt eller delvis. De datoriserade bokningssystemen har i stor utsträckning också gått samman. Alla system är nu globala och verkar i flera delar av världen.

1.4. Ända från början insåg man att uppförandekoden för datoriserade bokningssystem måste uppdateras ofta p.g.a. de stora insatserna och den snabba tekniska utvecklingen. Såsom ovan angivits är detta förslag redan den andra revideringen av de ursprungliga reglerna.

1.5. Kommissionens förslag att omarbeta CRS-reglerna består av två delar: en rapport om hur de gällande reglerna tillämpas och nya regler med detaljerade ändringar. I det följande granskar vi de båda delarna i tur och ordning.

2. Rapporten om tillämpningen av uppförandekoden

2.1. Rapporten redogör i detalj för vilka undantag man beviljat, vilka klagomål man mottagit och vilka förfrågningar man erhållit om handledning om hur uppförandekoden skall tolkas. Rapporten behandlar även olika tekniska frågor. Det allmänna intrycket är att man trots flera problem med uppförandekoden har lyckats lösa dem till allas tillfredsställelse. Det är dock uppenbart att alla parter inte är lika nöjda som kommissionen. I synnerhet flygbolag har framfört flera klagomål.

2.2. En särskild fråga som behandlas i kommissionens rapport gäller textbilden för flygningar med gemensam linjebeteckning. Enligt den nuvarande koden skall de datoriserade bokningssystemen se till att ingen flygning visas mer än en gång, utom om det finns ett konsortium eller någon annan form av uppgörelse (såsom en gemensam linjebeteckning) som innebär att två eller flera lufttrafikföretag tar på sig separat ansvar för utbud och försäljning av lufttransportprodukter. I detta fall kan varje berört lufttrafikföretag - dock högst två - ha en separat textbild.

2.3. Kommissionen noterar att urvalet av de två flygningar som skall visas är komplicerat och kan inte utföras av det datoriserade bokningssystemet på egen hand. Lufttrafikföretag måste framför allt samarbeta med företag som tillhandahåller datoriserade bokningssystem. Som ett första steg bör man eftersträva att lufttrafikföretagen kommer överens om en gemensam norm för hela branschen. Det är uppenbart att man haft svårigheter att uppnå ett sådant avtal, och även om man gjort vissa framsteg återstår mycket för att denna del av koden skall kunna anses väl genomförd.

2.4. Begränsningar beträffande textbilden för flygningar med gemensamma linjebeteckningar har förekommit i CRS-koden ända från början. (De facto upplöstes dessa begränsningar i viss mån vid omarbetningen 1993.) Det är beklagligt att reglerna inte ännu har genomförts i sin helhet. Det är inte uppenbart att kommissionen har behandlat denna fråga så grundligt som den kunde ha gjort eller givit frågan den prioritet den borde ha.

2.5. Rekommendation

Kommittén välkomnar den rapport kommissionen har utarbetat om tillämpningen av uppförandekoden för datoriserade bokningssystem. Rapporten behandlar oundvikligen komplexa och tekniska frågor men den är av avgörande betydelse för konsumenter och för konkurrensen inom lufttransportbranschen. Kommittén rekommenderar att de rapporter utarbetas regelbundet, t.ex. vart tredje år, även när inga ändringar av förordningen föreslås.

3. Föreslagna ändringar av uppförandekoden

Kommissionen föreslår flera ändringar av den nuvarande koden. Dessa behandlas nedan.

3.1. Abonnenternas förpliktelser (förslag till artikel 9a och bilaga II)

3.1.1. De nuvarande reglerna kräver att den information de datoriserade bokningssystemen ger skall vara tillförlitlig och heltäckande. Dessa regler blir dock ineffektiva om reseförmedlaren inte vidareförmedlar all denna information till kunden p.g.a. att han eventuellt får tilläggsprovision för att gynna vissa flygbolag. De nuvarande reglerna ålägger abonnenterna vissa förpliktelser, men man har redan länge konstaterat att det är svårt att se till att dessa respekteras.

3.1.2. Den omarbetade koden förutsätter att reseförmedlaren skall förmedla informationen på ett neutralt sätt om ingen annan presentation krävs av kunden. Reseförmedlaren skall inte manipulera de uppgifter som levereras via ett datoriserat bokningssystem på ett sätt som leder till att konsumenten får en oriktig, vilseledande eller diskriminerande presentation av uppgifterna. Konsumenten bör också ges all information om vissa nyckelfakta om flygningen. Slutligen bör konsumenten ha rätt att på begäran få en utskrift av det datoriserade bokningssystemets textbild så att han eller hon har tillgång till samma information som reseförmedlaren. De flesta av dessa bestämmelser förekommer redan i den nuvarande koden, men de får en mera framträdande ställning i den omarbetade versionen.

3.1.3. Rekommendation

Kommittén välkomnar dessa ändringar som ett steg i rätt riktning. Kommittén är dock bekymrad om hur dessa viktiga bestämmelser skall verkställas. Kommissionen borde ge ytterligare information om hur man för att tillvarata konsumenternas intressen avser säkerställa att reseförmedlare respekterar förpliktelserna enligt koden.

3.1.4. Reseförmedlare har också kritiserats för att göra onödiga bokningar t.ex. för att uppnå vissa produktivitetsmål, vilket resulterar i att flygbolagen betalar högre bokningsavgifter. För att detta problem skall kunna undvikas förutsätter den nya koden att abonnenten gör bokningar och utställer biljetter i överensstämmelse med den information som finns i det datoriserade bokningssystem som används och, om möjligt, gör detta i ett och samma datoriserade bokningssystem. Dubbla bokningar för samma resa får inte göras.

3.1.5. Rekommendation

Detta är en mycket teknisk fråga. De föreslagna ändringarna av koden, som särskilt upptagits i bilaga II, verkar utgöra ett steg i rätt riktning, men huruvida de är tillräckliga för att lösa problemen kommer endast tiden att utvisa. Man borde förutsätta att kommissionen granskar effekten av de nya reglerna tillsammans med representanter för lufttrafikföretag och resebyråer.

3.2. Utvidgning av kodens tillämpningsområde till järnvägsalternativ (förslag till artiklar 2(r), 2(s), 2(t) och 21.b)

3.2.1. Ett allt större antal korta lufttransporter konkurrerar direkt med höghastighetsjärnvägar. Kommissionen är medveten om de konsumentfördelar man kan uppnå genom att visa dylika flyg- och järnvägsalternativ tillsammans på samma CRS-textbild. Kommissionen föreslår därför att en järnvägsoperatör skall betraktas som ett lufttrafikföretag i denna kods mening om operatörens tjänster upptas på CRS-textbilden.

3.2.2. Rekommendation

Detta verkar vara oklanderligt. P.g.a. de praktiska svårigheterna specificerar kommissionen dock inte de villkor som skall gälla då järnvägstjänster införs på CRS-textbilder. Detta är en överraskande brist, i synnerhet som kommissionen finansierade en konsultrapport om de praktiska möjligheterna att visa järnvägstjänster på datoriserade bokningssystem för flygtrafik. Kommissionen synes förvänta sig att lufttrafikföretagen, järnvägsoperatörerna och systemleverantörerna skulle samlas kring en gemensam norm. Enligt kommitténs uppfattning vore det dock bättre om koden i sig själv noga skulle fastställa alla berörda parters skyldigheter. Det nuvarande förslaget ger upphov till motsättningar och förseningar. Alla tilläggskostnader bör självfallet hållas så låga som möjligt. De bör bäras av dem som förorsakar dem och bör inte ge upphov till högre passageraravgifter.

Särskilt bör noteras att kommissionen förslag diskriminerar järnvägstjänster eftersom förslaget inte gör någon skillnad mellan mellanlandningar med flyg och stationer tåg stannar vid, trots att tågen vanligen står vid stationerna mycket kortare tider. ESK föreslår att man stryker skillnaden mellan direktförbindelse och förbindelse med mellanstationer om uppehållen på mellanstationerna är sammanlagt under 10 minuter.

3.3. Prissättningspolitik (artiklarna 3.a och 10.1)

3.3.1. Den nuvarande koden fastställer att "de avgifter som begärs av en systemleverantör får inte vara diskriminerande och skall stå i ett rimligt förhållande till anskaffningskostnaden för den tjänst som tillhandahålls och utnyttjas och skall i synnerhet vara desamma för samma servicenivå". Flera europeiska lufttrafikföretag har lämnat in klagomål om prissättningspolitiken för datoriserade bokningssystem. Problemet är huvudsakligen att samtidigt som lufttrafikföretagen uppfattar sig själva som de datoriserade bokningssystemens kunder utan andra alternativ konkurrerar bokningssystemföretagen hårt om att få installera just sitt system hos resebyråerna. I vissa situationer får reseförmedlarna i själva verket betalt för att använda ett särskilt datoriserat bokningssystem, vilket i sin tur höjer bokningsavgifterna som erläggs av lufttrafikföretagen.

3.3.2. Kommissionen har, trots en tidigare ofullständig konsultrapport, inte stött lufttrafikföretagens uppfattning. I stället har kommissionen godtagit de datoriserade bokningssystemens påstående om att de premier som ges reseförmedlare med fog kan uppfattas som distributionskostnader och därför kan medtas vid uträkningen av bokningsavgiften. Detta tankesätt tillfredsställer knappast lufttrafikföretagen.

3.3.3. Kommissionen föreslår att den nuvarande artikeln 10.1, som citerats ovan, i framtiden endast skall tillämpas på avgifter som tas ut av deltagande lufttrafikföretag. En ny identisk artikel införs för avgifter som uttas av abonnenter för utrustning m m. Följaktligen skulle det inte längre förekomma någon kontroll av s.k. distributionskostnader som erläggs åt reseförmedlare. Slutligen föreslår kommissionen en ändring av den nuvarande koden för att klargöra den tvetydighet som råder när ett lufttrafikföretag som är ägare i ett datoriserat bokningssystem är förpliktat att acceptera en bokning från ett annat lufttrafikföretag i enlighet med artikel 3.a.1.(a). Avsikten med ändringen är att säkerställa att man inte tar ut några extraavgifter för en sådan bokning.

3.3.4. Rekommendation

Kommittén finner att uppdelningen av resebyråavgifter i avgifter för utrustning och distributionsavgifter är konstgjord. Den förmår inte alls tillmötesgå lufttrafikföretagens klagomål, vilka i viss mån synes vara motiverade. År 1995 konstaterade kommissionen att produktiviteten borde mätas i "utfärdade biljetter" i stället för på basis av "gjorda bokningar" i syfte att upphäva incitamenten att skapa onödiga passiva bokningar. Med andra ord skall endast de bokningar som resulterar i att en biljett utfärdas beaktas då man beräknar incitamentbelöningar. Det är oklart varför kommissionen inte fullföljde detta förslag som tidigare hade erhållit omfattande stöd.

3.4. Textbild för flygningar med gemensam linjebeteckning (bilaga, punkt 10)

3.4.1. Såsom redan har beskrivits har datoriserade bokningssystem stött på problem vid tillämpningen av den nuvarande regeln, som tillåtit högst två deltagande lufttrafikföretag med gemensam linjebeteckning att ha en separat textbild med angivande av den egna lufttrafikföretagskoden. Endast ett datoriserat bokningssystem har inrättat ett tillfredsställande förfarande som gör det möjligt för lufttrafikföretag att uppfylla detta krav. Tre övriga har tillkännagett sin avsikt att genomföra regeln, men de har upptäckt ett antal praktiska problem.

3.4.2. Kommissionen förkastar alternativen att antingen tillåta att alla flygningar med gemensam linjebeteckning visas eller att endast en flygning visas på så sätt den ursprungliga CRS-uppförandekoden förutsatte. Kommissionen föreslår att den nuvarande ordningen förblir i kraft, men om ett datoriserat bokningssystem p.g.a. bristfällig information från ett lufttrafikföretag inte kan tillämpa regeln, tillåts bokningssystemet att på icke-diskriminerande grundval välja vilka alternativ som skall visas.

3.4.3. Rekommendation

Kommittén noterar de svårigheter de datoriserade bokningssystemen och lufttrafikföretagen stött på vid tilllämpningen av de nuvarande reglerna om textbild för flygningar med gemensam linjebeteckning. ESK är dock bekymrad över det föreslagna tillvägagångssättet eftersom det ger bestämmanderätt åt bokningssystemen och kan bli föremål för missbruk. Tidigare erfarenheter med datoriserade bokningssystem, i synnerhet från USA, visar att vad som på ytan kan verka som ett icke-diskriminerande valförfarande i själva verket kan vara mycket diskriminerande. Kommittén rekommenderar att man avstår från alternativet enligt vilket de datoriserade bokningssystemen kan välja vilka flygningar med gemensam linjebeteckning som visas på textbilden. Koden borde noggrant och klart fastställa de kriterier de datoriserade bokningssystemen skall använda för textbilder. Kommissionen borde även överväga att i koden säkerställa att blivande passagerare har all information om vilket lufttrafikföretag som egentligen kommer att utföra flygningen, vilken flygplanstyp man kommer att använda etc.

3.5. Utvidgning av koden till att omfatta informationssystem (artikel 2.1 och föreslagna artiklarna 21 och 21.c)

3.5.1. Kommissionen påpekar att det i nuläget är svårt att med säkerhet bedöma hur metoderna för elektronisk distribution av lufttransportprodukter kommer att utvecklas. Bokningar kan redan göras genom Internet. För tillfället fungerar Internet dock endast som en sofistikerad kommunikationslänk mellan informationsleverantörer, såsom flygbolag eller datoriserade bokningssystem och deras abonnenter, och synes inte falla under definitionen av systemleverantör eller datoriserat bokningssystem.

3.5.2. Kommissionen föreslår att artikel 21 utvidgas i koden så att lufttrafikföretag kan erbjuda information om sina lufttransportprodukter genom Internet utan att bestämmelserna i artiklarna 5 och 9.5 tillämpas på dem, på samma sätt som lufttrafikföretagens försäljningskontor inte omfattas av koden. Däremot bör elektroniska tjänster via datoriserade bokningssystem direkt till kunden omfattas av koden. Kommissionen föreslår därför att definitionen av abonnent ändras för att säkerställa att tjänster från datoriserade bokningssystem omfattas av koden.

3.5.3. Rekommendation

Kommissionen gör rätt i att vara försiktig beträffande hur metoderna för utbud av flygbokningstjänster genom Internet kommer att utvecklas. Det är mycket svårt att med säkerhet förutspå vad som kommer att ske i framtiden. Kommissionen bör dock granska detta område särskilt noga även i framtiden för att kunna föreslå ändringar i syfte att undvika missbruk.

3.6. Ordningsföljden för flygningar (bilaga, punkt 1)

3.6.1. Jämfört med koden i USA var den huvudsakliga nyheten som infördes med den europeiska uppförandekoden för CRS att i detalj fastställa ordningsföljden för hur flygningarna skulle visas på textbilden. I enlighet med konsumenternas preferenser visas först alla direkta flygningar, därefter direktflygningar med mellanlandningar och slutligen alla flygningar som förutsätter planbyte. Kommissionen hävdar att "med lufttrafikföretagens ökade användning av nav-eker-arrangemang kan den service som tillhandahålls av indirekta flygningar nu vara på samma nivå som den som erbjuds på andra direktflygningar med mellanlandningar." Följaktligen föreslås att kriterierna för ordningsföljden ändras så att man i framtiden endast skulle prioritera non-stop-flygningar. Flygningar med mellanlandning men inte byte av flygplan skulle inte längre prioriteras framför flygningar med planbyte.

3.6.2. Kommissionen ger inga belägg för att motivera denna ändring. Det finns inga antydningar om att det nuvarande systemet inte skulle fungera tillfredsställande. Inte heller har det förekommit några klagomål om detta. Att kommissionen nu önskar ändra ordningsföljden för hur flygningar visas på textbilden är särskilt märkligt med hänsyn till att USA efter flera år av motstånd nu har visat tecken på att gå in för den europeiska modellen.

3.6.3. Rekommendation

Det föreligger ingen orsak att ändra de gällande reglerna, som har fungerat väl till fördel för såväl konsumenter som konkurrensen mellan flygbolag. Kommissionen borde i stället uppmuntra andra, i synnerhet Förenta Staterna, att följa Europas exempel.

3.7. Övriga ändringar

3.7.1. Ett antal andra ändringar av den nuvarande koden har föreslagits under rubrikerna "Kontrollernas omfattning", "Biljetteringsarrangemang för flygningar med samma linjebeteckning och utförda av samma lufttrafikföretag", "Säkerhetspaket", "Svarandens rätt att yttra sig", "Utvidgningen av koden att omfatta informationssystem" "Tredje parts skyldigheter" och "Fakturainformation på magnetiska medier". Dessa gäller i huvudsak tekniska frågor och är sannolikt inte omstridda.

4. Slutsatser

Uppförandekoden för lufttrafikföretagens datoriserade bokningssystem har varit ett framgångsrikt europeiskt initiativ. Koden har löst ett centralt problem inom konkurrensen mellan flygbolag, och den har bidragit till att skapa en effektiv inre lufttransportmarknad. Frågan kan tekniskt sett vara komplex och det är inte överraskande att problem har uppstått. Dessa problem har sannolikt förvärrats p.g.a. att olika berörda parters omfattande kommersiella intressen stått på spel.

Generellt sett välkomnar kommittén de ändringar av koden kommissionen föreslår. Ett antal detaljer, men viktiga sådana, kräver dock enligt kommittén ytterligare ändringar. Dessa är i synnerhet de följande:

- Kommissionen borde regelbundet utarbeta rapporter om hur uppförandekoden för datoriserade bokningssystem tillämpas.

- Kommissionen bör noggrant granska utvecklingen av bokningstjänster via Internet för att kunna föreslå ändringar i syfte att undvika missbruk.

- Kommissionen borde ge ytterligare information om hur man för att tillvarata konsumenternas intressen avser säkerställa att reseförmedlare respekterar förpliktelserna enligt koden.

- Kommissionen borde granska effekten av de nya reglerna om onödiga bokningar i samarbete med representanter för lufttrafikföretag och resebyråer.

- För att undvika motsättningar och förseningar borde koden noga fastställa alla berörda parters skyldigheter då järnvägstjänster visas på textbilder.

- Kommissionen borde återgå till sitt tidigare förslag om att produktiviteten skall mätas i "utfärdade biljetter" i stället för på basis av "gjorda bokningar" i syfte att upphäva incitamenten att skapa onödiga passiva bokningar.

- Datoriserade bokningssystem borde inte ges någon rätt att bestämma om hur flygningar med gemensam linjebeteckning skall visas.

- Koden borde säkerställa att blivande passagerare har all information om vilket lufttrafikföretag som egentligen kommer att utföra flygningen, vilken flygplanstyp man kommer att använda etc.

- De nuvarande reglerna om ordningsföljden i vilken flygningar visas på datoriserade bokningssystem bör bibehållas.

Bryssel den 28 januari 1998.

Ekonomiska och sociala kommitténs ordförande

Tom JENKINS

() EGT C 267, 3.9.1997, s. 67.

() Rådets förordning (EEG) nr 2299/89 av den 24 juli 1989 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem - EGT L 220, 29.7.1989, s. 1. ESK yttrande: EGT C 56, 6.3.1989, s. 32.

() Rådets förordning (EEG) nr 3089/93 av den 29 oktober 1993 om ändring av förordning (EEG) nr 2299/89 om en uppförandekod för datoriserade bokningssystem - EGT L 278, 11.11.1993, s. 1. ESK yttrande: EGT C 108, 19.4.1993, s. 16.