(1)

Genom en skrivelse av den 17 november 2021 (2) underrättade Frankrike, i enlighet med artikel 20.2 i förordning (EG) nr 1008/2008 (förordningen), kommissionen om sin avsikt att införa en tillfällig begränsning med villkor för utövandet av trafikrättigheter på grund av allvarliga miljöproblem (den ursprungliga åtgärden).

(2)

De uppgifter som Frankrike ursprungligen lämnade innefattade 1) artikel 145 i lag nr 2021–1104 av den 22 augusti 2021 om bekämpning av klimatförändringar och förstärkning av motståndskraften mot deras effekter (Loi Climat et Résilience eller lagen) (3), 2) en konsoliderad version av artikel L. 6412–3 i transportbalken till följd av lag nr 2021–1104, 3) ett utkast till dekret om fastställande av villkoren för tillämpning av förbudet (utkastet till dekret) och 4) ytterligare uppgifter om bakgrunden och motiveringen till samt innehållet i den ursprungliga åtgärden enligt artikel 20.2 i förordningen.

(3)

Kommissionen mottog två klagomål (ett från flygplatser och ett från flygbolag) (4) om att artikel 145 i lagen inte skulle uppfylla villkoren i artikel 20.1 i förordningen och därför skulle vara oförenlig med unionsrätten.

(4)

De klagande gör särskilt gällande att artikel 145 i lagen skulle vara ineffektiv och oproportionerlig när det gäller att uppnå det eftersträvade målet, att den skulle diskriminera mellan lufttrafikföretag och att dess varaktighet inte skulle vara tidsbegränsad. De klagande anför också att de franska myndigheternas konsekvensbedömning inte är tillräckligt detaljerad och hänvisar i detta sammanhang till det franska statsrådets yttrande (5), och dessutom att luftfartssektorn redan omfattas av andra åtgärder med samma syfte, såsom EU:s system för handel med utsläppsrätter, och snart kommer att omfattas av andra nya lagstiftningsåtgärder, såsom de som föreslås i 55 %-paketet (6). Den ursprungliga åtgärden skulle också gå utöver skyldigheten enligt artikel 147 i samma lag för alla flygbolag som är verksamma i Frankrike att kompensera sina utsläpp på inrikeslinjer.

(5)

Mot bakgrund av sin preliminära bedömning beslutade kommissionen den 15 december 2021 att göra en ytterligare utredning av den ursprungliga åtgärden i enlighet med artikel 20.2 i förordningen (kommissionens beslut av den 15 december 2021). Den beslutade också att den ursprungliga åtgärden inte kunde genomföras förrän kommissionen hade avslutat sin utredning (7).

(6)

I en skrivelse av den 7 januari 2022 begärde kommissionen ytterligare uppgifter från de franska myndigheterna för att den skulle kunna bedöma om den ursprungliga åtgärden uppfyllde villkoren i artikel 20.1 i förordningen.

(7)

I en skrivelse av den 9 maj 2022 lämnade Frankrike ytterligare uppgifter om innehållet i och motiveringen till den ursprungliga åtgärden enligt artikel 20 i förordningen. I en skrivelse av den 21 juni 2022 lämnade Frankrike uppdaterad information om sin underrättelse med ett ändrat utkast till dekret utan undantag (det slutliga utkastet till dekret) samt ytterligare uppgifter med avsikt att bemöta de farhågor som kommissionen och dess avdelningar tagit upp när det gäller dess förenlighet med villkoren i artikel 20.1 i förordningen (nedan gemensamt kallade åtgärden).

(8)

Den 22 augusti 2021 antog Frankrike lag nr 2021–1104 om bekämpning av klimatförändringar och förstärkning av motståndskraften mot deras effekter.

(9)

I artikel 145.I i lagen förbjuds, med stöd av artikel 20 i förordningen, reguljär kollektivtrafik för persontransport på alla flyglinjer inom franskt territorium där det finns flera motsvarande direkta järnvägsförbindelser per dag på mindre än två och en halv timme.

(10)

Enligt artikel 145.II och 145.IV i lagen kommer tillämpningen av förbudet att utvärderas efter det att lagen varit i kraft i tre år.

(11)

Enligt artikel 145.I andra stycket i lagen ska, med beaktande av yttrandet från franska statsrådet (Conseil d’Etat), ett senare dekret antas om specificering av villkoren för tillämpning av första stycket, särskilt de berörda järnvägsförbindelsernas egenskaper, som måste säkerställa tillräcklig trafik, och de villkor enligt vilka undantag från detta förbud kan tillåtas när lufttrafiken huvudsakligen avser transport av anslutande passagerare eller kan anses tillhandahålla koldioxidfri lufttransport. Där fastställs också de krav på koldioxidutsläpp per passagerare som måste uppfyllas av flyglinjer för att de ska betraktas som koldioxidfria.

(12)

I det slutliga utkastet till dekret fastställs villkoren för tillämpning av förbudet.

(13)

Enligt artikel 1 i det slutliga utkastet till dekret är förbudet tillämpligt på sådan reguljär kollektivtrafik för persontransport på flyglinjer där en motsvarande järnvägsförbindelse i båda riktningarna innebär en resa på mindre än två och en halv timme

(14)

Det slutliga utkastet till dekret innehåller inte de undantag för anslutningar och för flyglinjer som kan anses vara koldioxidfria som avses i skäl 11 i kommissionens beslut av den 15 december 2021.

(15)

Enligt artikel 2 i det slutliga utkastet till dekret träder dekretet i kraft dagen efter det att det har offentliggjorts och gäller i tre år.

(16)

De franska myndigheterna har angett följande (8) i fråga om åtgärden:

(17)

De franska myndigheterna anger (10) vidare följande: ”I praktiken […] kommer situationen för de åtta förbindelser som anges i den ursprungliga underrättelsen att vara följande:

I sitt svar bifogade de franska myndigheterna dessutom en bilaga med närmare uppgifter om hur kriterierna i det slutliga utkastet till dekret tillämpas på de åtta flygförbindelser som nämns ovan.

(18)

De franska myndigheterna specificerar också att ”situationen för förbjudna linjer och linjer som kan påverkas av förbudet (främst inrikeslinjer som förbinder flygplatserna Paris-Charles de Gaulle, Paris-Orly och Lyon-Saint-Exupéry med destinationer som betjänas av höghastighetståg) kommer att undersökas före varje tidtabellsperiod” (dvs. varje gång programmen läggs fram). ”Dessutom kommer DGAC under åtgärdens tillämpningsperiod att hålla förteckningen över de linjer som faktiskt är förbjudna uppdaterad för allmänheten och klargöra sambandet mellan dessa förbud och kriterierna i dekretet.”

(19)

Dessutom upprepar och preciserar de franska myndigheterna sitt på begäran av kommissionen inlämnade åtagande att ”genomföra och till Europeiska kommissionens avdelningar överlämna en utvärdering av åtgärden 24 månader efter att åtgärden trätt i kraft. Denna utvärdering kommer särskilt att beakta åtgärdens effekter på miljön, inbegripet klimatförändringar, och på den inre marknaden för lufttrafik.”

(20)

I sitt beslut av den 15 december 2021 ansåg kommissionen, på grundval av sin preliminära bedömning, att den ursprungliga åtgärd som Frankrike anmälde den 17 november 2021 gav upphov till farhågor om dess förenlighet med villkoren i artikel 20.1 i förordningen när det gäller icke-diskriminering, snedvridning av konkurrensen, motivering och proportionalitet.

(21)

Kommissionen ansåg att de två första ursprungliga undantagen, som gynnade lufttrafik med en majoritet av anslutande passagerare, innebar en risk för potentiell diskriminering och snedvridning av konkurrensen mellan lufttrafikföretag och att det tredje undantaget, som gynnade lufttrafik som inte skulle överskrida en högsta utsläppsgräns, krävde en ytterligare analys av dess potentiella effekter på konkurrensen och i fråga om potentiell diskriminering mellan lufttrafikföretag.

(22)

Omfattningen av undantagen gav också upphov till frågor om den ursprungliga åtgärdens effektivitet i förhållande till det mål som eftersträvades, eftersom uppnåendet av miljömålet skulle hindras av att de två första undantagen tillämpades.

(23)

Inledningsvis noterar kommissionen att artikel 20 i förordningen, i egenskap av ett undantag från artikel 15 i förordningen och rätten för EU-lufttrafikföretag att fritt bedriva lufttrafik inom EU, måste tolkas på ett sätt som begränsar dess tillämpningsområde till vad som är absolut nödvändigt för att skydda de intressen som den ger medlemsstaterna möjlighet att skydda.

(24)

Kommissionen stöder åtgärder för att främja en ökad användning av koldioxidsnåla transportsätt samtidigt som det säkerställs att den inre marknaden fungerar väl. Ett av målen för kommissionens strategi för hållbar och smart mobilitet (mobilitetsstrategin) är att skapa förutsättningar för transportföretag att senast 2030 erbjuda sina kunder koldioxidneutrala alternativ för tidtabellsbaserad kollektivtrafik i EU med resor på mindre än 500 km.

(25)

Redan i sitt beslut av den 15 december 2021 bekräftade kommissionen att det avsedda syftet med den åtgärd som anmälts av Frankrike är att bidra till att motverka klimatförändringar genom att använda mindre koldioxidintensiva transportsätt när det finns lämpliga alternativ.

(26)

I sitt svar av den 9 maj 2022 säger Frankrikes myndigheter att ”den åtgärd som anmälts av de franska myndigheterna är ett resultat av arbetet inom ramen för medborgarkonventet om klimatet, som resulterade i 149 åtgärder för att påskynda kampen mot klimatförändringar”. De specificerar vidare att ”det som mest står på spel med att minska flygningarna är att i samverkan med ett antal andra åtgärder agera mot klimatförändringar”, samtidigt som de betonar att ”de sekundära positiva effekterna på buller och lokala föroreningar följer naturligt av den minskade flygtrafik som åtgärden leder till”.

(27)

I sitt förslag till förordning om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordning (EU) 2018/1999 (Europeisk klimatlag) (11) anger kommissionen att åtgärder mot klimatförändringarna inte kan vänta och hänvisar till specialrapporten från den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC) om effekterna av en global uppvärmning på 1,5 grader Celsius över förindustriella nivåer och relaterade banor för globala växthusgasutsläpp, där det i synnerhet bekräftas att växthusgutsläppen snabbt måste minskas (12).

(28)

I den europeiska gröna given efterlyses en minskning av transportsektorns växthusgasutsläpp med 90 % fram till 2050 och ett hållbart transportsystem som helhet. Som det anges i mobilitetsstrategin: ”För att uppnå denna systemförändring måste vi 1) göra alla transportslag mer hållbara, 2) göra hållbara alternativ mer tillgängliga i ett multimodalt system och 3) införa rätt incitament för att driva på omställningen. […] Det innebär att vi måste använda alla politiska verktyg […].”

(29)

För att uppnå det målet måste hållbara transportbeslut, t.ex. att använda höghastighetståg, främjas. Såsom framhålls i mobilitetsstrategin kräver detta att lämplig (järnvägs)trafik finns på plats med konkurrenskraftiga priser, frekvenser och komfortnivåer.

(30)

I detta sammanhang anser kommissionen att Frankrike gör rätt i att anse att det föreligger ett allvarligt miljöproblem i den aktuella situationen, vilket inbegriper ett brådskande behov av att minska utsläppen av växthusgaser, och att en åtgärd, såsom den som de franska myndigheterna planerar, kan vara motiverad enligt artikel 20.1 i förordningen, förutsatt att den i enlighet med artikel 20.1 i förordningen är icke-diskriminerande, inte snedvrider konkurrensen mellan lufttrafikföretag, inte är mer restriktiv än vad som krävs för att lindra problemet och har en begränsad giltighetstid på högst tre år, varefter den bör omprövas.

(31)

När det gäller icke-diskriminering och inverkan på konkurrensen innehöll den ursprungliga åtgärden två undantag till förmån för lufttrafik där majoriteten av trafiken utgörs av anslutande passagerare, vilka enligt kommissionens inledande bedömning (13) skulle ha inneburit en risk för potentiell diskriminering och snedvridning av konkurrensen mellan lufttrafikföretag.

(32)

På grundval av de ytterligare uppgifter som lämnats av de franska myndigheterna anser kommissionen att sådana undantag, oavsett vilken andel anslutande passagerare som övervägs, skulle innebära faktisk diskriminering och leda till en snedvridning av konkurrensen till nackdel för befintliga eller potentiella linjeflygbolag vars affärsmodell inte är inriktad på anslutande passagerare.

(33)

Genom att Frankrike drog tillbaka de två undantagen löstes farhågorna i samband med dessa två undantag när det gäller risken för potentiell diskriminering och snedvridning av konkurrensen mellan lufttrafikföretag.

(34)

De kriterier som används för förbudet i det slutliga utkastet till dekret bygger på tågförbindelsernas längd och tidtabellers frekvens och lämplighet och är därför objektiva till sin karaktär. Förbudet är tillämpligt på all reguljär kollektivtrafik för persontransport på flyglinjer där en motsvarande järnvägsförbindelse i båda riktningarna innebär en resa på mindre än två och en halv timme och uppfyller de villkor enligt artikel 1 i det slutliga utkastet till dekret som avses i skäl 13. Eftersom ingen lufttrafik kommer att undantas från förbudet leder åtgärden inte till någon diskriminering baserad på ett lufttrafikföretags nationalitet, identitet eller affärsmodell eller till någon snedvridning av konkurrensen mellan lufttrafikföretag.

(35)

Enligt artikel 20.1 i förordningen får en sådan åtgärd inte vara mer restriktiv än vad som krävs för att lindra problemen.

(36)

Såsom anges i skäl 30 innefattar det problem som de franska myndigheterna identifierat i detta fall ett akut behov av att minska utsläppen av växthusgaser. I sin bedömning av huruvida åtgärden inte är mer restriktiv än vad som krävs för att lindra problemet i fråga undersöker kommissionen om åtgärden kan uppnå målet – som är att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser – och inte går utöver vad som krävs för att uppnå målet, med beaktande av huruvida andra transportsätt erbjuder lämpliga trafiknivåer för att säkerställa nödvändig konnektivitet.

(37)

I detta sammanhang måste de negativa konsekvenserna för de europeiska medborgarna och konnektiviteten av eventuella begränsningar av trafikrättigheter uppvägas av tillgången till prismässigt överkomliga, bekväma och mer hållbara alternativa transportsätt.

(38)

Som en inledande anmärkning noterar kommissionen att en rad olika lagstiftningsverktyg och andra verktyg håller på att utarbetas för att hjälpa och ytterligare uppmuntra luftfartssektorn att avsevärt minska sina koldioxidutsläpp och bli mer hållbar. Som en del av sitt 55 %-paket lade kommissionen fram ett förslag om att se över EU:s utsläppshandelssystem (14) för att stärka prissignalen för koldioxidutsläpp, ett förslag om översyn av energiskattedirektivet (15) som avskaffar det obligatoriska undantaget för flygbränslen samt ett nytt lagstiftningsförslag, ReFuelEU Aviation (16). Det initiativet syftar till att fasa ut fossila bränslen i luftfartssektorn genom att föreskriva användning av hållbara flygbränslen och samtidigt säkerställa en välfungerande luftfartsmarknad. Kommissionens förslag om att uppdatera lagstiftningen om det gemensamma europeiska luftrummet och reglerna för flygledningstjänst (17) skapar också stor potential för modernisering och hållbarhet, genom att bidra till att minska onödig bränsleförbrukning och koldioxidutsläpp på grund av ineffektiva flygningar och fragmentering av luftrummet. Dessa lagstiftningsförslag diskuteras för närvarande av medlagstiftarna och är ännu inte tillämpliga. När de väl har antagits bör de på ett effektivt sätt bidra till utfasningen av fossila bränslen i luftfartssektorn i en sådan utsträckning att den aktuella åtgärden inte längre torde behövas.

(39)

Inte desto mindre noterar kommissionen att Frankrike, i syfte att fram till dess bidra till att minska utsläppen av växthusgaser från luftfartssektorn, har valt att tillfälligt begränsa utövandet av trafikrättigheter för inrikes reguljär kollektivtrafik för persontransport på flyglinjer där det finns flera motsvarande direkta dagliga järnvägsförbindelser på mindre än två och en halv timme med tillräcklig frekvens och lämpliga tider.

(40)

När det gäller huruvida andra transportsätt erbjuder lämpliga trafiknivåer noterar kommissionen att det i artikel 1 i det slutliga utkastet till dekret föreskrivs en mer detaljerad uppsättning relevanta och objektiva krav som beaktar förbindelsernas kvalitet för både linjeflygpassagerare och anslutande passagerare. Dessutom har de franska behöriga myndigheterna åtagit sig att före varje tidtabellsperiod på förhand bedöma om järnvägsförbindelsen erbjuder en lämplig trafiknivå på en given linje (enligt definitionen i artikel 1 i det slutliga utkastet till dekret) och därefter informera potentiellt intresserade lufttrafikföretag på lämpligt sätt om vilka linjer som kan fortsätta att trafikeras. Detta innebär även att en linje som förbjudits potentiellt skulle kunna trafikeras igen om järnvägsförbindelsens kvalitet ändras och om den inte längre uppfyller villkoren för en lämplig trafiknivå, vilket stimulerar tillhandahållandet av järnvägsförbindelser av god kvalitet som erbjuder lämpliga trafiknivåer. Kommissionen anser att en sådan dynamisk strategi som tar hänsyn till den framtida utvecklingen av järnvägsförbindelser skulle främja multimodalitet i linje med mobilitetsstrategins mål och gynna konnektiviteten.

(41)

När det gäller åtgärdens miljöfördelar säger Frankrikes myndigheter att ”upphörandet med de tre linjerna Orly – Bordeaux, Orly – Lyon och Orly – Nantes, som redan är i kraft (18), leder till en total minskning av koldioxidutsläppen från luftfart med 55 000 ton”. (19)

(42)

De anger också att Air Frances totala utbud av platser på linjerna Paris Charles de Gaulle (CDG) – Bordeaux, CDG – Lyon och CDG – Nantes har varit stabilt sedan 2019 (mellan -1 % och +3 % beroende på linje) och inte har lett till någon överföring av kapacitet från Orly.

(43)

De franska myndigheterna räknar med att personer i första hand kommer att byta till höghastighetståg snarare än till bussar eller bilar. De tillgängliga uppgifter som det hänvisas till (20) tycks peka på en historisk preferens för järnvägsförbindelser bland de personer som använder flygförbindelser. För att få fram uppskattningar av trafikomställningens potentiella inverkan på utsläppsminskningar beräknade de franska myndigheterna två extrema scenarier för linjen Orly – Bordeaux: enligt de franska myndigheterna skulle åtgärden enligt det sämsta scenariot (21) leda till en minskning av koldioxidutsläppen med nästan 50 % (-48,2 %) och enligt det bästa scenariot (full trafikomställning till järnväg) till 98,3 % lägre utsläpp.

(44)

Flyglinjerna CDG – Lyon, CDG – Rennes och Lyon – Marseille omfattas för närvarande inte av åtgärden, eftersom ett eller flera av villkoren i artikel 1 i det slutliga utkastet till dekret (ännu) inte är uppfyllda. De franska myndigheterna säger dock att dessa tre flyglinjer kan omfattas av förbudet så snart en järnvägsoperatör förbättrar villkoren för sin trafik (främst vad gäller föreslagna tidtabeller). De franska myndigheterna uppskattar att ett förbud mot dessa tre ytterligare linjer skulle kunna leda till potentiella utsläppsminskningar på 54 900 ton koldioxid. I jämförelse därmed omfattas linjerna CDG – Bordeaux och CDG – Nantes inte och kommer inte, enligt de franska myndigheternas uppgifter (se skäl 17), att omfattas av åtgärden så länge det inte sker några strukturella förbättringar av järnvägstrafiken.

(45)

Frankrikes myndigheter framhåller även en potentiell positiv effekt av åtgärden i det att den ”förhindrar inrättandet av linjeflygförbindelser från Parisregionen till 60 % av de 40 befolkningsmässigt största städerna i den europeiska delen av Frankrike”, eftersom ”24 av dessa städer är tillgängliga från Paris på mindre än två och en halv timme med tåg”. Till stöd för detta hänvisar de till lufttrafikföretagens frihet att bedriva verksamhet på den inre marknaden och till tillväxtdynamiken hos linjetrafiken under tiden före pandemin.

(46)

I avvaktan på antagandet och genomförandet av de effektivare åtgärder för att minska koldioxidutsläpp från luftfart som nämns i skäl 38 anser kommissionen att åtgärden, även om den i sig inte kan undanröja de allvarliga problemen i fråga, ändå på kort sikt kan bidra till att minska utsläppen från luftfartssektorn och bekämpa klimatförändringarna.

(47)

Kommissionen noterar vidare att åtgärden innebär en begränsad restriktion av friheten att tillhandahålla luftfartstjänster. Den inriktas bara på de linjer där det finns ett mer hållbart transportsätt som erbjuder en lämplig trafiknivå enligt definitionen i artikel 1 i det slutliga utkastet till dekret.

(48)

Vidare noterar kommissionen Frankrikes åtaganden som det hänvisas till i skäl 18 om att undersöka ”situationen för förbjudna linjer och linjer som kan påverkas av förbudet […] före varje tidtabellsperiod”, och i skäl 19 om att ”genomföra och till Europeiska kommissionens avdelningar överlämna en utvärdering av åtgärden 24 månader efter att åtgärden trätt i kraft. Denna utvärdering kommer särskilt att beakta åtgärdens effekter på miljön, inbegripet klimatförändringar, och på den inre marknaden för lufttrafik.” Detta borde göra det möjligt för de franska myndigheterna att genomdriva åtgärden på ett korrekt sätt så att den inte går utöver vad som krävs för att lindra de allvarliga problemen i fråga eller att, i tillämpliga fall, upphäva åtgärden om den inte längre anses nödvändig och proportionerlig i förhållande till det eftersträvade målet.

(49)

Kommissionen noterar också att ”DGAC under åtgärdens tillämpningsperiod [kommer] att hålla förteckningen över de linjer som faktiskt är förbjudna uppdaterad för allmänheten och klargöra sambandet mellan dessa förbud och kriterierna i dekretet”. Detta kommer att säkerställa den nödvändiga öppenheten gentemot europeiska medborgare och berörda parter och göra det möjligt för dem att i tillämpliga fall överklaga åtgärden på nationell nivå.

(50)

Mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att åtgärden, i avvaktan på antagandet och genomförandet av de effektivare åtgärder för att minska koldioxidutsläppen från lufttransporter som nämns i skäl 38, inte är mer restriktiv än vad som krävs för att lindra problemen.

(51)

I enlighet med artikel 20.1 i förordningen ska åtgärden ha en begränsad giltighetstid på högst tre år, varefter den ska omprövas.

(52)

Såsom anges i skäl 10 kommer tillämpningen av förbudet att utvärderas efter det att åtgärden varit i kraft i tre år, vilket är den längsta tillåtna tiden enligt artikel 20.1 i förordningen.

(53)

Till följd av de farhågor som uttryckts av kommissionen och i linje med artikel 20.1 i förordningen har giltighetstiden för det slutliga utkastet till dekret begränsats till tre år (skäl 15). Dessutom har Frankrike åtagit sig att ”genomföra och till Europeiska kommissionens avdelningar överlämna en utvärdering av åtgärden 24 månader efter att åtgärden trätt i kraft. Denna utvärdering kommer särskilt att beakta åtgärdens effekter på miljön, inbegripet klimatförändringar, och på den inre marknaden för lufttrafik.” Om en ny åtgärd planeras till följd av denna analys ska Frankrike i enlighet med artikel 20.2 i förordningen underrätta kommissionen om detta.

(54)

Kommissionen anser därför att åtgärden har en begränsad giltighetstid på tre år.

(55)

På grundval av en utredning av underrättelsen och mot bakgrund av ovanstående anser kommissionen att den planerade åtgärden uppfyller villkoren i artikel 20.1 i förordningen.