(1)

Genom en skrivelse av den 20 december 2001 (registrerad den 28 december 2001) anmälde de brittiska myndigheterna en stödordning kallad Etappvis införande i Nordirland av skatten på ballast till kommissionen. I sin anmälan informerade de brittiska myndigheterna kommissionen om sin avsikt att införa en skatt på ballast (”Aggregates Levy”) från och med den 1 april 2002. Skatten skulle införas genom 2001 års skattelag, del 2, avsnitten 16–49 och bilagorna 4–10. Själva stödordningen (Etappvis införande i Nordirland av skatten på ballast) beskrevs som bestående av införandet av skatten i flera etapper i Nordirland för att bevara den internationella konkurrenskraften hos företag i Nordirland som tillverkar bearbetade produkter såsom betong och asfalt av ballast. Detta etappvisa införande av skatten för Nordirland skulle införas genom 2002 års skattelag.

(2)

Utöver anmälan mottog kommissionen den 27 september 2001 ett klagomål från två företag som bedriver utvinning och bearbetning av ballast och den 15 april 2002 ytterligare ett klagomål som lämnats in av British Aggregates Association (nedan kallad BAA). Klagandena ansåg att 2001 års skattelag utgjorde statligt stöd för produkter och processer som är befriade från skatten på ballast och ansåg att de undantag som rör Nordirland var stöd som var oförenligt med den inre marknaden.

(3)

Efter att ytterligare upplysningar inlämnats den 21 februari 2002 beslutade kommissionen den 24 april 2002 att den inte hade några invändningar avseende skatten på ballast (2). Kommissionen ansåg att de olika undantagen i 2001 års skattelag var motiverade av skattens logik och att skattelagen inte utgjorde statligt stöd. Kommissionen ansåg vidare att det stegvisa införandet av skatten i Nordirland utgjorde stöd som var förenligt med den inre marknaden.

(4)

Den 12 juli 2002 väckte BAA talan om ogiltigförklaring av kommissionens beslut av den 24 april 2002, vilken registrerades som mål T-210/02. Den 13 september 2006 ogillade tribunalen talan i dess helhet. Den 27 november 2006 överklagade BAA tribunalens dom. I domen av den 22 december 2008 i mål C-487/06 P upphävde domstolen den överklagade domen och återförvisade målet till tribunalen.

(5)

I sin dom i mål T-210/02 RENV ogiltigförklarade tribunalen den 7 mars 2012 kommissionens beslut som omnämns i skäl 3 ovan. Tribunalen ansåg att kommissionen inte kunnat visa att skattedifferentieringen som orsakas av skattebefrielsen är motiverad av kriteriet för normal beskattning som ligger till grund för skatten på ballast eller med hänsyn till miljösyftet med skatten på ballast. Tribunalen konstaterade i synnerhet att kommissionen hade underlåtit att beakta detta kriterium för normal beskattning för att avgöra om de fördelar som skatten på ballast skapar har en selektiv karaktär. I samband med detta visade tribunalen på inkonsekvenser i terminologin som används av kommissionen i dess beslut, nämligen när det gäller termerna ”naturlig”, ”primär” och ”sekundär” ballast, som inte motsvarar de termer som används i 2001 års skattelag i dess ändrade lydelse. Kommissionen hade även underlåtit att i sitt beslut förklara varför vissa skattebefriade material (vilka används som ballast, t.ex. ballast av lera) inte befann sig i samma situation i faktiskt och rättsligt hänseende som beskattade material.

(6)

Då kommissionens beslut av den 24 april 2002 ogiltigförklarats var kommissionen tvungen att ompröva huruvida de skattebefrielser, skatteundantag och skattelättnader som föreskrivs i 2001 års skattelag, ändrad genom 2002 års skattelag och 2007 års skattelag, utgjorde statligt stöd. Kommissionen registrerade ärendet under en NN-referens, eftersom skatten på ballast har varit i kraft sedan den 1 april 2002. Frågan om huruvida det stegvisa införandet av skatten i Nordirland är förenligt med den inre marknaden har granskats i ett annat förfarande (se SA.18859 (11/C) – Förenade kungariket – undantag från skatt på ballast i Nordirland).

(7)

Utöver de iakttagelser och synpunkter som inkommit under förfarandena vid unionsdomstolarna inlämnade klaganden ytterligare synpunkter och information till kommissionen den 13 juni 2012 och den 26 oktober 2012. Dessa synpunkter överlämnades till Förenade kungariket den 15 maj 2013. Den 27 september 2012 och den 27 maj 2013 lämnade de brittiska myndigheterna in ytterligare information om skatten på ballast.

(8)

Genom en skrivelse av den 31 juli 2013 underrättade kommissionen Förenade kungariket om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget avseende de skattebefrielser, skatteundantag och skattelättnader som fastställs i avsnitten 17.3 e, 17.3 f i och ii, avsnitt 17.4 a, (i den mån det skattebefriade materialet i sin helhet består av kol, brunkol, lerskiffer och skiffer som används som ballast eller som huvudsakligen består av kol, brunkol, lerskiffer eller skiffer), avsnitt 17.4 c i och ii (när det främst består av schaktavfall), 17.4 f (när det gäller lera), 18.2 b (i den mån som det gäller en skattebefriad process som rör material som används som ballast) och 30.1 b (i den mån som det gäller en skattebefriad process i den mening som avses i avsnitt 18.2 b och som rör material som används som ballast) i 2001 års skattelag, ändrad genom 2002 års skattelag och 2007 års skattelag. Kommissionen framförde inga invändningar mot de skattebefrielser, skatteundantag och skattelättnader som fastställs i avsnitten 17.2 b, 17.2 c, 17.2 d, 17.3 b, 17.3 c, 17.3 d och 17.3 da, 17.4 d och 17.4 e, avsnitt 17.4 a (i den mån det skattebefriade materialet i sin helhet består av kol, brunkol, lerskiffer och skiffer som används för andra ändamål än som ballast), avsnitt 17.4 c (när det i sin helhet består av schaktavfall), avsnitt 17.4 f (med undantag för lera), avsnitt 18.2 a, avsnitt 18.2 b (i den mån som det gäller material som inte används som ballast), avsnitt 18.2 c, avsnitt 30.1 a, avsnitt 30.1 b (i den mån som det gäller skattebefriade processer i den mening som avses i avsnitt 18.2 a och c), avsnitt 30.1 b (i den mån som det gäller en skattebefriad process i den mening som avses i avsnitt 18.2 b och som rör material som inte används som ballast) och avsnitt 30.1 c i 2001 års skattelag, ändrad genom 2002 och 2007 års skattelag, eftersom de inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt.

(9)

Kommissionens beslut att inleda förfarandet har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (3) (nedan kallat beslutet att inleda förfarandet). Kommissionen har uppmanat berörda parter att inkomma med sina synpunkter på stödet.

(10)

Kommissionen mottog omfattande synpunkter från sexton berörda parter mellan den 20 december 2013 och den 17 januari 2014, kompletterande uppgifter från en medlem av British Aggregates Association den 10 februari 2014 och från British Aggregates Association den 5 mars 2014. De vidarebefordrades den 27 maj 2014 och den 13 juni 2014 till Förenade kungariket, som då gavs möjlighet att svara. Förenade kungariket inkom med sitt svar genom en skrivelse av den 30 juni 2014. Landet inkom dessutom med synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet den 1 oktober 2013, 31 oktober 2013 och 28 februari 2014.

(11)

Kommissionen begärde ytterligare uppgifter från Förenade kungariket den 14 juli 2014, 1 september 2014, 8 september 2014 och 28 november 2014. Förenade kungariket inkom med dessa uppgifter den 29 augusti 2014, 9 september 2014, 18 september 2014 samt den 8 och 9 december 2014.

(12)

Efter ett trepartsmöte den 15 juli 2014 begärde kommissionen att ytterligare uppgifter skulle lämnas in gemensamt av Förenade kungariket och BAA den 18 juli 2014. Dessa uppgifter lämnades in den 8 september 2014 till kommissionen. BAA inkom med ytterligare uppgifter som svar på kommissionens frågor den 15 september 2014. De uppgifter som lämnades in vidarebefordrades sedan den 17 oktober 2014 till de brittiska myndigheterna, som svarade den 12 november 2014, 14 november 2014 och 17 november 2014.

(13)

Kommissionen begärde ytterligare uppgifter från BAA den 10 juli 2014 och den 16 oktober 2014. BAA inkom med dessa uppgifter den 6 november 2014 och den 21 november 2014. Uppgifterna vidarebefordrades den 2 december 2014 till de brittiska myndigheterna, som svarade den 18 december 2014.

(14)

Ballast används i byggsektorn. Det består i allmänhet (4) av granulära eller partikelformiga material som på grund av sina fysikaliska och kemiskt neutrala egenskaper är lämpliga för användning separat eller med tillsats av cement, kalk eller bituminösa material för byggändamål, såsom betong (5), gatsten, asfalt eller dräneringslager (6) eller för användning som fyllningsmassa (7). Ballast kan bestå av såväl naturliga som tillverkade eller återvunna material (8). I skälen 8–13 i beslutet om att inleda förfarandet beskrivs begreppet ballast och användningen av ballast.

(15)

Definitionen av ballast är nära förknippad med de möjliga användningsområdena för vissa granulära eller partikelformiga utvunna material i byggsektorn, vilket förklarats ovan i skäl 14, eftersom detta är vad som främst skiljer begreppet ballast från begreppet mineraler.

(16)

Naturlig ballast är ballast som förekommer naturligt och som kan användas utan industriell bearbetning. Det är sand, grus och krossad sten (9) och extraheras från stenbrott och grustag eller genom havsmuddring.

(17)

Återanvänd ballast härrör från upparbetning av material som tidigare använts för byggändamål, däribland bygg- och rivningsrester (10).

(18)

Producerad ballast är vanligtvis lätt ballast med hög densitet som producerats för specialiständamål. Den produceras efter en industriprocess (vanligtvis en termisk behandling). Exempel är ballast av masugnsslagg, ballast av expanderad lera, ballast av expanderad perlit, ballast av expanderade polystyrenpärlor (11).

(19)

Material som är lämpliga att använda som ballast kan även användas för att tillverka andra produkter. I det avseendet skiljer man i branschen mellan material av sand, grus och krossad sten som används som ballast och material av sand, grus och krossad sten som inte används som ballast (12). Annan användning av sten, sand och grus än som ballast är exempelvis tillverkning av cement, glas och annan användning inom industrin (13) eller jordbruket (14).

(20)

Ballast är en begränsad naturresurs med avseende på de platser där den kan utvinnas på ett godtagbart vis (15). Utvinningen av ballast tar upp mark på medellång till lång sikt och orsakar miljöskador och föroreningar.

(21)

Efter en rad åtgärder i syfte att ta itu med miljöaspekterna av ballastutvinning som beskrivs i skäl 15 till 18 i beslutet om att inleda förfarandet, infördes skatten på ballast i april 2002 i syfte att främja en effektivare användning av ballast i byggindustrin genom följande:

(22)

I detta sammanhang hade de brittiska myndigheterna med anledning av beslutet om att inleda förfarandet förklarat att ballast för användning inom byggsektorn är en produkt med relativt lågt värde, i synnerhet i jämförelse med de totala kostnaderna för byggnadsprojekt där ballast används. Det är förhållandevis enkelt att utvinna ballast ur marken. Utan ytterligare prissignaler, såsom den som gavs genom skatten på ballast, finns det därför inga särskilda incitament till att använda ballast effektivt.

(23)

Dessutom skulle återanvändningen av ballast inte vara ekonomiskt livskraftig utan ytterligare prissignaler. De brittiska myndigheterna ansåg att tillhandahållandet av incitament för användningen av återanvänd ballast, trots att detta medför egna miljökostnader som t.ex. energianvändning och buller, är en viktig aspekt för att minska miljökostnaderna i samband med utvinning av material ur marken (t.ex. den långsiktiga inverkan på den biologiska mångfalden). Vid användning av återvunna material är det inte nödvändigt påverka ny mark eller havsbotten.

(24)

Utöver att främja användningen av återanvänd ballast som ett alternativ till nyutvunnet material syftar skattens struktur även till att minska utvinningen av sand, grus och sten enkom för användning som ballast genom att skapa incitament för användningen av andra material som annars skulle bortskaffas. Biprodukter, schaktmassor och avfall från andra utvinningsprocesser eller industriprocesser anses ofta vara av lägre kvalitet och ha mindre strikta specifikationer än material som utvinns och utnyttjas enkom för att användas som ballast. De kan ha något olika användningsområden och tillämpningar. På grund av att de har lägre densitet eller ojämn storlek kan det till exempel vara riskfyllt att använda dem vid anläggning av vissa vägbeläggningar eller i andra situationer där ballasten måste tåla högt tryck och slitage. Biprodukter, avfall och schaktmassor kan dock i många situationer ändå utgöra ett lönsamt alternativ till ballast av högsta kvalitet. Biprodukter, avfall och schaktmassor från processer som anges i 2001 års skattelag skulle bortskaffas om inte skatten på ballast existerade. Eftersom de är en oundviklig biprodukt från ett antal processer för framställning av viktiga material för byggindustrin (exempelvis takpannor av skiffer) eller andra branscher (till exempel fältspat för glasindustrin) ansåg de brittiska myndigheterna att det miljömässigt var mer effektivt att främja att dessa material används som ballast i stället för att deponera dem som avfall. Genom att använda en redan utvunnen produkt som annars skulle lämnas som avfall undviks ytterligare miljökostnader, i motsats till (ytterligare) utvinning av ny ballast med onödiga ytterligare miljökostnader (påverkan av ny mark). Dessutom hjälper detta vid återställning av mark som redan fördärvats av stora avstjälpningsplatser och schaktavfallshögar. De brittiska myndigheterna tillade att tillämpningen av skatten på sådana material skulle kunna ha den oönskade effekten att den lilla befintliga användningen av dessa material motarbetas, och att deponeringen på så vis ökar snarare än minskar. Skäl 23 i beslutet om att inleda förfarandet innehåller en detaljerad redogörelse av uppskattningarna av det tillgängliga antalet alternativ.

(25)

Inledande prognoser tydde på att skatten på ballast skulle minska efterfrågan på naturlig ballast med i genomsnitt 20 Mt/år.

(26)

De brittiska myndigheterna meddelade, mot bakgrund av målet att få till stånd en mer effektiv utvinning och användning av naturlig ballast, att ”skatten påläggs dem som bedriver utvinning i syfte att kommersiellt utnyttja ballast” (17). I detta avseende hade de brittiska myndigheterna förklarat att även om utvinningen av material med strikta specifikationer för användning inom byggsektorn ger upphov till material av lägre kvalitet och följaktligen med lägre pris, är det inte praktiskt möjligt att ge skattelättnader för dessa material på ett liknande sätt som för biprodukter från industriprocesser eller andra utvinningsverksamheter. För det första varierar andelen ballast av hög kvalitet och låg kvalitet från stenbrott till stenbrott på grund av geologiska faktorer, men detta är inte en oföränderlig siffra för ett givet stenbrott eftersom effektivare metoder kan bidra till att minska andelen ballast av låg kvalitet. Begreppet ballast av låg kvalitet är dessutom till viss del ett subjektivt begrepp. Det en exploatör av stenbrott skulle anse vara låg kvalitet kan vara en del av en annan exploatörs primära sortiment. Att undanta ballast av låg kvalitet kan följaktligen leda till diskriminerande behandling av exploatörer och leda till skatteflykt eller skatteundandragande. Omfattande offentliga samråd med branschen om denna fråga vid tiden för införandet av skatten på ballast ledde inte till en användbar definition av hur man skiljer mellan material av hög kvalitet – som bör beskattas – och biprodukter av lägre kvalitet som härrör från processen för utvinning av värdefull ballast. De brittiska myndigheterna hade vidare konstaterat att beskattning av ballast av låg kvalitet även återspeglar viljan att ta itu med miljökostnaderna för utvinning av ballast, oavsett om den utvunna produkten slutligen anses vara av hög eller låg kvalitet.

(27)

Slutligen hade de brittiska myndigheterna konstaterat att skatten på ballast inte betraktas som en allmän skatt på mineralutvinning, utan som en skatt på utvinning av sten, sand och grus som används som ballast i byggsektorn och utnyttjas kommersiellt i Förenade kungariket. De brittiska myndigheterna har förklarat att även om utvinningen av andra material kan ha liknande miljöpåverkan finns det inte alltid lämpliga alternativ för att minska utvinningens intensitet genom användningen av alternativa material såsom återvunna material och schaktmassor. Utvinning av ballast var dessutom den största mineralutvinningsverksamheten i Förenade kungariket (år 2002 svarade den för omkring 70 % per ton av all mineralutvinning) och utgjorde därför den huvudsakliga källan till miljöskador som uppstår från mineralutvinning i Förenade kungariket som helhet. Skattens tillämpningsområde fastställdes för att uppnå störst miljövinst i form av minskad utvinning av ballast och i form av skydd av strategiska resurser, samtidigt som en dödviktskattebelastning inte införs på material för vilka det inte finns några alternativ.

(28)

Den primära lagstiftning som reglerar skatten på ballast anges i 2001 års skattelag, avsnitten 16–49 och bilagorna 4–10. 2001 års skattelag antogs den 11 maj 2001 och har varit föremål för flera ändringar som beskrivs i skälen 28 och 29 i beslutet om inledande av förfarandet. Detta beslut hänvisar till 2001 års skattelag i dess ändrade lydelse. Skatten på ballast trädde i kraft den 1 april 2002 och förblir tillämplig. Lagen begränsar inte tillämpningen av skatten på ballast tidsmässigt.

(29)

Efter beslutet om att inleda förfarandet ändrade de brittiska myndigheterna 2001 års skattelag genom att från och med 1 april 2014 upphäva skattebefrielserna för material med avseende på vilka kommissionen hade uttryckt tvivel.

(30)

De brittiska myndigheterna förklarade att de vid förberedandet av den nödvändiga lagstiftningen för upphävandet på grundval av synpunkter från branschen konstaterade att det skulle vara opraktiskt att fastställa huruvida vissa material hade ”utvunnits för att användas som ballast”. Följaktligen utarbetade de ett nytt kriterium, ”för byggändamål”, som överensstämmer med de definitioner som används i den befintliga lagstiftningen. För att uppnå samma resultat som avses i beslutet om att inleda förfarandet med tillämpning av det senare kriteriet föreskrivs det dock dessutom i den upphävande lagstiftningen att i) lera (inbegripet ball clay [plastlera], kaolin och eldfast lera) och lerskiffer som används för att framställa keramiska byggprodukter samt ii) gipssten som används för att framställa gips och gipsskivor ska betraktas som skattebefriade processer. Detta beror på att dessa material skulle kunna inkluderas i material som utvinns ”för byggändamål”, men de representerar inte användning som ballast för respektive material.

(31)

I avsnitt 16.1 i 2001 års skattelag anges att ”en skatt, som ska kallas skatten på ballast, ska påföras i enlighet med denna del på ballast för kommersiellt utnyttjande”. Avsnitt 16.2 har följande lydelse: ”Skatten ska påföras då en kvantitet skattepliktig ballast är föremål för, på eller efter dagen för ikraftträdandet, kommersiellt utnyttjande i Förenade kungariket”.

(32)

I enlighet med avsnitt 17.1 avses med ballast ”(med förbehåll för avsnitt 18 nedan) sten, grus eller sand samt alla material som tillfälligt eller naturligt utgör del därav”.

(33)

I avsnitt 18.1 föreskrivs följande: ”Hänvisningarna till ballast i denna del a) innehåller hänvisningar till schaktmassor, avfall, rester och andra biprodukter som följer av användningen av alla skattebefriade processer för ballast b), men innehåller inte hänvisningar till något annat som följer av användningen av en sådan process för ballast”.

(34)

Enligt avsnitt 18.2 är följande processer skattebefriade:

(35)

I avsnitt 18.3 förtecknas de relevanta materialen som a) anhydrit, b) ball clay, c) baryt, e) kaolin, f) fältspat, g) eldfast lera, i) flusspat, j) valklera, k) ädelstenar och halvädelstenar, l) gipssten, m) en metall eller metallmalm, n) muskovit, o) perlit, p) kaliumkarbonat (pottaska), q) pimpsten, r) råfosfat, s) natriumklorid, t) talk, u) vermikulit. Underavsnitten 3 d och h i avsnitt 18 utelämnades retroaktivt från och med den 1 april 2002 genom förändringar som infördes genom 2002 års skattelag.

(36)

Avsnitt 16.2 i 2001 års skattelag jämförd med avsnitt 19.1 och avsnitt 19.2 fastställer att skatten på ballast utlöses av den av följande fyra typer av kommersiellt utnyttjande i Förenade kungariket som inträffar först:

(37)

I enlighet med skatten på ballast skiljer 2001 års skattelag i huvudsak mellan tre typer av ursprungsplatser:

(38)

Till följd av begreppet kommersiellt utnyttjande omfattar skatten på ballast både ballast som utvunnits i Förenade kungariket och importerad ballast. Importerad ballast belastas med skatten på ballast, dock inte när den förs i land i Förenade kungariket (22) utan när den är föremål för ett avtal (och ballasten redan befinner sig i Förenade kungariket) eller används för byggändamål (i Förenade kungariket) eller blandas (i Förenade kungariket) med något annat material eller ämne än vatten, förutom under tillåtna omständigheter (23).

(39)

Avsnitt 19.3 i 2001 års skattelag innehåller ytterligare uppgifter om begreppet kommersiellt utnyttjande. I led e fastställs att kommersiellt utnyttjande inte äger rum när ballasten – förutsatt att den inte utsätts någon process som inbegriper att den blandas med andra ämnen eller material (förutom vatten) – återigen blir en del av marken på platsen där den utvanns (24).

(40)

I avsnitten 21 och 22 fastställs det vem exploatören av platsen är och om det är exploatören av platsen eller någon annan person som ansvarar för utnyttjandet (och därmed är skyldig att redovisa skatten på ballast) i en viss situation.

(41)

Avsnitt 17.2 i 2001 års skattelag föreskriver att ballast inte är skattepliktig ballast i följande fyra fall:

(42)

Ballast anses användas för byggändamål när den används som ett material eller stöd vid byggnation eller förbättring av en struktur (inklusive vägar, stigar, den plats på vilken ett järnvägsspår har lagts eller kommer att läggas, vallar, byggnader och broar) eller när den blandas med någonting som en del av processen för att producera murbruk, betong, tjärbetong, asfalterad gatsten eller liknande byggnadsmaterial (25).

(43)

I avsnitt 17.3 anges att ballast är befriad från skatten på ballast om

(44)

Underavsnitt 3 da i avsnitt 17 infördes genom avsnitt 22.3 i 2007 års skattelag och gäller från och med den 1 augusti 2007.

(45)

Dessutom undantar underavsnitt 4 i avsnitt 17 ballast som i sin helhet eller huvudsakligen består av ett eller flera av följande material eller är en del av någonting som består av dessa material, nämligen:

(46)

Enligt meddelande AGL 1 innebär ”i sin helhet” att 100 % av materialet i fråga utgörs av ett av de skattebefriade materialen. ”Huvudsakligen” innebär att mer än 50 % av materialet utgörs av ett av de skattebefriade materialen. En artificiell blandning av ballast med en större mängd skattebefriat material kommer inte att ge en skattebefriad blandning, utan kommer att betyda att ballasten beläggs med skatten vid tidpunkten för blandningen.

(47)

I avsnitt 30.1 i 2001 års skattelag föreskrivs bestämmelser för att fastställa en persons rätt till skatterabatt om

(48)

I avsnitt 30.1 b i 2001 års skattelag föreskrivs skattelättnader om materialet har genomgått en skattebefriad process i den mening som avses i avsnitten 18.2 a, b och c i 2001 års skattelag efter det att materialet redan har belastats med skatten på ballast. Detta avspeglar följaktligen de skattebefrielser som föreskrivs i avsnitt 18.2.

(49)

De industri- och jordbruksprocesser som kan omfattas av skattelättnader i enlighet med avsnitt 30.1 c förtecknas i bilagan ”Industri- och jordbruksprocesser” till föreskrift 13 i 2002 års (allmänna) föreskrifter om skatten på ballast. I meddelande AGL 2 (27) beskrivs den typ av processer som berörs mer utförligt. Detta gäller följande processer:

Industriprocesser

Jordbruksprocesser

(50)

Ursprungligen var satsen för skatten på ballast 1,60 brittiska pund per ton. Skattesatsen höjdes till 1,95 brittiska pund per ton för ballast som utnyttjas kommersiellt från och med den 1 april 2008. Den skattesats som för närvarande tillämpas är 2 brittiska pund per ton (sedan den 1 april 2009).

(51)

Som klargörs i skäl 170 i beslutet om att inleda förfarandet tvivlade kommissionen på att de skattebefrielser och skatteundantag som omnämns i skäl 139 i beslutet att inleda förfarandet (28) (”skattebefrielser under utredning”) motiverades av skattens allmänna principer och logik. De berörda skattebefrielserna och skatteundantagen tycktes befria stödmottagarna från en skatt som de i vanliga fall skulle ha behövt betala och utgjorde därmed driftsstöd. Eftersom kommissionen inte hade tillräckliga upplysningar för att avgöra huruvida åtgärden uppfyller kraven i Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till skydd för miljön (29) (nedan kallade 2001 års riktlinjer) och Gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd för år 2008 (30) (nedan kallade 2008 års riktlinjer) hyste den tvivel när det gäller de granskade skattebefrielsernas och skatteundantagens förenlighet med den inre marknaden.

(52)

Såsom nämns i skäl 10 ovan mottog kommissionen omfattande synpunkter från berörda parter efter offentliggörandet av beslutet om att inleda förfarandet.

(53)

Synpunkterna från berörda parter gällde i) själva beslutet om att inleda förfarandet, ii) skattens logik, iii) de skattebefrielser som redan i beslutet om att inleda förfarandet hade fastslagits inte utgjorde statligt stöd och iv) de granskade skattebefrielserna.

(54)

I upplysningssyfte innehåller detta avsnitt redogörelser för de synpunkter som inkommit i samband med beslutet om att inleda förfarandet. De resterande kategorierna av synpunkter presenteras i de relevanta delarna av detta beslut.

(55)

Richard Bird har delgett kommissionen sitt bidrag till de brittiska myndigheternas offentliga samråd avseende tillvägagångssättet för att upphäva de befrielser från skatten på ballast rörande vilka kommissionen uttryckte tvivel i beslutet om att inleda förfarandet.

(56)

Richard Bird hävdar vidare att det finns ett antal felaktigheter i beslutet om att inleda förfarandet, såsom följande:

(57)

Richard Bird kompletterade dessa uppgifter med en inlämning den 10 februari 2014 avseende användningsområdena för ballast av slagg, en biprodukt från ståltillverkningsindustrin. De inlämnande synpunkterna syftar till att visa att slagg inte är avfall utan ballast av högsta klass som kan användas som ett alternativ till cement.

(58)

BAA anser att begreppet ballast inte bör användas för att fastställa huruvida skatten på ballast leder till statligt stöd, eftersom det inte finns någon tydlig definition av ballast som motsvarar skattens tillämpningsområde. I beslutet om att inleda förfarandet definierar kommissionen ballast som ”sten, grus och sand som utvinns i syfte att tillhandahålla fyllning för byggändamål”. Skatten på ballast påstås dock skattebelägga många material som används för andra ändamål än att ”tillhandahålla fyllning för byggändamål”, t.ex. natursten för byggnadsändamål som används för att anlägga murar, stenfyllning, ballast för järnvägsspår, sten med högt poleringsmotstånd (”PSV”) för halksäker asfalt. BAA nämner att de brittiska konkurrensmyndigheterna har bedömt ballastmarknaden vid ett antal tillfällen och generellt dragit slutsatsen att specialistmaterial såsom ballast för järnvägsspår och sten med högt poleringsmotstånd finns på olika marknader som skiljer sig från varandra och från ”anläggningsballast” eftersom de används för olika tillämpningar och det varken finns utbytbarhet på efterfrågesidan eller utbytbarhet på utbudssidan (33).

(59)

BAA hävdar vidare att tre av de skattebefrielser som kommissionen drog positiva slutsatser om i beslutet om att inleda förfarandet är selektiva, dvs. skattebefrielsen för återanvänt byggnadsavfall, ballast som grävts ut vid anläggning av vägar, järnvägar, byggnader etc., och industriavfall/industribiprodukter. BAA hävdar att dessa tre kategorier av skattebefriade material utifrån perspektivet rörande målet ”förflyttning av efterfrågan” befinner sig i samma situation som avfallet/biprodukten från, bland annat, kaolin, skiffer och kol, med avseende på vilka kommissionen uttryckte tvivel i beslutet om att inleda förfarandet.

(60)

Stenbrottet Lantoom Quarry hävdar att beslutet om att inleda förfarandet har skapat osäkerhet och påverkat investeringar och sysselsättning.

(61)

De brittiska myndigheterna inkom med omfattande synpunkter när det gäller de tvivel som lades fram i beslutet om att inleda förfarandet och ytterligare uppgifter samt grunder för förenlighet för de granskade skattebefrielserna.

(62)

Inga synpunkter inkom från de brittiska myndigheterna angående innehållet i själva beslutet om att inleda förfarandet. I upplysningssyfte presenteras de inkomna synpunkterna och uppgifterna i de relevanta delarna av detta beslut.

(63)

Kommissionen har redan i och med antagandet av beslutet om att inleda förfarandet beslutat att inte framföra några invändningar mot de skattebefrielser, skatteundantag och skattelättnader som anges i avsnitten 17.2 b, 17.2 c, 17.2 d, 17.3 b, 17.3 c, 17.3 d, 17.3 da, 17.4 d och 17.4 e, avsnitt 17.4 a (i den mån det skattebefriade materialet i sin helhet består av kol, brunkol, lerskiffer och skiffer som används för andra ändamål än som ballast), avsnitt 17.4 c (när det i sin helhet består av schaktavfall), avsnitt 17.4 f (utom lera), avsnitt 18.2 a, avsnitt 18.2 b (i den mån som det gäller material som inte används som ballast), avsnitt 18.2 c, avsnitt 30.1 a, avsnitt 30.1 b (i den mån som det gäller skattebefriade processer i den mening som avses i avsnitt 18.2 a och c), avsnitt 30.1 b (i den mån som det gäller en skattebefriad process i den mening som avses i avsnitt 18.2 b och som rör material som inte används som ballast) och 30.1 c i 2001 års skattelag, ändrad genom 2002 års skattelag och 2007 års skattelag, i förhållande till skatten på ballast, eftersom kommissionen ansåg att dessa inte utgör statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i fördraget. Kommissionen kommer därför inte att bedöma dessa befrielser, undantag och skattelättnader som anges i 2001 års skattelag, ändrad genom 2002 års skattelag och 2007 års skattelag i förhållande till skatten på ballast, och kommer att begränsa bedömningen till de granskade skattebefrielserna.

(64)

Som redan nämnts ovan i skäl 59 hävdar BAA att undantagen för återanvänt byggnadsavfall, ballast som grävts ut vid anläggning av vägar, järnvägar, byggnader etc. och industriavfall/industribiprodukter inte omfattas av skattens logik utifrån perspektivet rörande målet med ”förflyttning av efterfrågan”.

(65)

Kommissionen konstaterade i beslutet om att inleda förfarandet att återanvänd ballast och nyutvunnen ballast inte befinner sig i jämförbara situationer mot bakgrund av syftet med skatten på ballast, och att den skillnad som görs mellan återanvänd ballast och nyutvunnen ballast är ett resultat av skattens beskaffenhet och logik. Det är tydligt att användning av återanvänd ballast, även om återvinningsprocessen är mindre miljövänlig än processen för utvinning av ny ballast, förhindrar utvinningen av samma kvantitet ny ballast. Det står dessutom klart att skapandet av incitament för användningen av material som utgör det oundvikliga resultatet av vissa verksamheter som ändå skulle äga rum bidrar till att minska ackumuleringen av avfall och förhindrar utvinningen av samma kvantitet ny ballast.

(66)

Genom att förhindra ytterligare utvinning bidrar därför dessa tre skattebefrielser till att uppnå större miljöfördelar.

(67)

Flera berörda parter nämnde i detta sammanhang att det har förekommit fall av ytterligare utvinning enbart i syfte att erhålla ballast för försäljning. Detta är dock uppenbara överträdelser som bör rapporteras och hanteras enligt den nationella lagstiftningen i Förenade kungariket och berör inte lagen om statligt stöd.

(68)

Motiveringarna till de tvivel som uttryckts av kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet med avseende på avfallet/biprodukten från, bland annat, kaolin, skiffer och kol påverkar inte bedömningen av de tre undantagen som omnämns ovan; i första hand utesluter inte de tvivel som lagts fram av kommissionen slutresultaten av det formella granskningsförfarandet, och de material som omfattas av undantagen är olika och leder till olika omständigheter.

(69)

Richard Bird pekar på det faktum att en rad material som är befriade från skatten på ballast används som ballast, vilket bevisar att befrielserna från skatten på ballast bidrar till att uppnå skattens miljömässiga syfte eftersom de skattebefriade materialen framgångsrikt ersätter nyutvunnen ballast.

(70)

Som kommer att visas nedan i skäl 143 visar de uppgifter som lämnats av de brittiska myndigheterna att antalet stenbrott som producerar skattebefriade material inte har ökat efter införandet av skatten på ballast, utan faktiskt har minskat.

(71)

Ett av de stenbrott som Richard Bird har förtecknat och som enbart påstås producera skiffersten och inget takskiffer producerar i själva verket, i enlighet med deras egen webbplats, takskiffer. När det gäller det andra stenbrottet har de brittiska myndigheterna åtagit sig att undersöka vilket material det faktiskt producerar och kommer att inleda verkställighet i enlighet med den nationella lagstiftningen beroende på resultatet av undersökningen.

(72)

Både de brittiska myndigheterna och BAA hävdade att de inte har några uppgifter om tidigare nedlagda kaolinbrott som nyligen har öppnats igen. De brittiska myndigheterna är inte medvetna om något tillstånd som beviljats i detta avseende och de två producenterna av kaolin och ball clay är inte medvetna om sådana öppningar.

(73)

En åtgärd innebär statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget om den uppfyller fyra villkor. För det första ger åtgärden upphov till en fördel för mottagarna. För det andra gynnar åtgärden vissa företag eller ekonomiska verksamheter (selektivitet). För det tredje beviljas stödet av staten eller finansieras med statliga resurser. För det fjärde kan åtgärden påverka handeln mellan medlemsstaterna och snedvrida konkurrensen på den inre marknaden.

(74)

I enlighet med etablerad rättspraxis är begreppet stöd mer allmänt än begreppet subvention, eftersom det inte enbart omfattar sådana konkreta förmåner som subventioner utan även statliga ingripanden som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och som därigenom, utan att det är fråga om subventioner i strikt bemärkelse, är av samma beskaffenhet och har identiska effekter (34).

(75)

När det gäller kriteriet rörande fördelens selektiva karaktär är det nödvändigt att beakta huruvida, inom ramen för en särskild statlig ordning eller ett särskilt skattesystem, åtgärden kan gynna vissa företag eller viss produktion i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget i jämförelse med andra företag som i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation, mot bakgrund av den målsättning som ska uppfyllas genom den berörda ordningen eller det berörda skattesystemet (35).

(76)

En åtgärd som motiveras av det relevanta skattesystemets beskaffenhet och allmänna systematik uppfyller emellertid inte detta selektivitetsvillkor (36) även om åtgärden utgör en fördel för den som kommer i åtnjutande av den. En medlemsstat kan således visa att en åtgärd är ett direkt resultat av skattesystemets grundläggande eller vägledande principer.

(77)

För att bedöma den selektiva karaktären hos den fördel som ges genom åtgärden i fråga är det viktigt att fastställa vad som utgör referensramen, eftersom förekomsten av en fördel först kan fastställas när den jämförs med denna referensram (37).

(78)

Sammanfattningsvis kan selektivitet bedömas i enlighet med följande metod i tre steg:

(79)

Som tribunalen har bekräftat (38) utgörs referensramen på grundval av vilken den normala beskattningen och förekomsten av eventuella selektiva fördelar ska bedömas av skatten på ballast som sådan, eftersom det genom den har införts ett särskilt skattesystem som är tillämpligt på sektorn för ballast i Förenade kungariket. Det är följaktligen i förhållande till den normala beskattningen och målet med skatten på ballast som det är nödvändigt att undersöka om skattedifferentieringar är motiverade.

(80)

Kommissionen har undersökt 2001 års skattelag i dess genom 2002 års skattelag retroaktivt ändrade lydelse. Eftersom skatten på ballast är ett pågående system har kommissionen även undersökt den skattebefrielse som föreskrivs i avsnitt 17.3 da, vilket infördes genom 2007 års skattelag.

(81)

Skatten är en skatt på ballast. Underavsnitten 1 och 2 i avsnitt 16 i 2001 års skattelag inför en skatt på beskattningsbar ballast som utnyttjas kommersiellt i Förenade kungariket på eller efter dagen för dess ikraftträdande.

(82)

Skatten på ballast infördes den 1 april 2002. Vad kommersiellt utnyttjande utgörs av fastställs i avsnitt 19. Fyra typer av kommersiellt utnyttjande förutses, nämligen a) transport av ballast från ursprungsplatsen, b) ingående av ett leveransavtal, c) användning för byggändamål eller d) blandning med något annat material eller ämne än vatten.

(83)

När det gäller begreppet ballast har de brittiska myndigheterna vid ett flertal tillfällen bekräftat att skatten på ballast inte är utformad som en skatt på alla utvunna mineraler eller ens på all sten, all sand eller allt grus, utan enbart på sten, grus och sand som utvunnits i syfte att tillhandahålla fyllning för byggändamål.

(84)

Detta bekräftas ytterligare av förarbetena till skatten på ballast (39). Dessa förarbeten bekräftar att skatten redan från början var tänkt att vara en skatt på ballast och inte på någon särskild utvunnen mineral. Detta har också erkänts av tribunalen (40).

(85)

Som anges i skäl 14 ovan består ballast i allmänhet av granulära eller partikelformiga material som på grund av sina fysikaliska och kemiskt neutrala egenskaper är lämpliga för användning separat eller med tillsats av cement, kalk eller bituminösa material för byggändamål, såsom betong, gatsten, asfalt eller dräneringslager eller för användning som fyllningsmassa. Naturlig ballast är sand, sten och grus. Material som används som ballast kan dock även tjäna andra syften. För tillämpningen av skatten på ballast beror med andra ord huruvida ett material ska anses vara ballast eller inte på dess användning snarare än dess geologiska sammansättning.

(86)

Under utarbetandet av lagstiftningen rörande skatten på ballast insåg de brittiska myndigheterna att en användningsbaserad definition av skattens tillämpningsområde skulle vara problematisk, eftersom produktens avsedda användning skulle kunna ändras efter beskattningstillfället (41). För att lösa denna problematik valde de brittiska myndigheterna en annan teknik. I stället för att använda en exakt definition av termen ”ballast” eller allmänna beskattningskriterier inleds 2001 års skattelag genom att belägga sand, grus eller sten med skatten, men avgränsar sedan skattens tillämpning och tillämpningsområde genom undantag, befrielser, och skattelättnader för sten, sand eller grus som använts för vissa ändamål eller har genomgått vissa processer.

(87)

Målet med skatten på ballast är att säkerställa att ballastutvinningens miljöpåverkan (i synnerhet skador på den biologiska mångfalden och förfulning) återspeglas tydligare i priserna, för att få till stånd en mer effektiv utvinning och användning av ballast. Den syftar också till att uppmuntra en förflyttning av efterfrågan från nyutvunnen ballast till alternativ ballast såsom återvunnen ballast och ballast som består av biprodukter eller rester från utvinnings- eller industriprocesser. Förflyttningen av efterfrågan kommer i sin tur att minska behovet av nyutvunnen ballast och kommer följaktligen att begränsa de miljöskador som förknippas med utvinningsverksamheten.

(88)

Kommissionen ansåg i beslutet om att inleda förfarandet att det var nödvändigt att fastställa syftet med skattesystemet för skatten på ballast utan att hänvisa till begreppen naturlig ballast eller primär ballast och i stället hänvisa till dess innehåll. Terminologin beskrivs utförligt i skälen 64 och 65 i beslutet om att inleda förfarandet.

(89)

Oavsett vilken terminologi som används ställer de brittiska myndigheterna ballast som (ny-)utvunnits för att användas som ballast mot olika material som antingen inte har nyutvunnits för att användas som ballast eller som oundvikligen erhålls till följd av andra verksamheter som inte är inriktade på utvinning av ballast men som likväl kan fungera som alternativ till material som nyutvunnits särskilt för att användas som ballast.

(90)

Med hänsyn till de förklaringar som lämnats av de brittiska myndigheterna konstaterade kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet att principen för normal beskattning för skatten på ballast är beskattning av sten, grus och sand som (ny-)utvunnits för att användas som ballast och som utnyttjas kommersiellt inom Förenade kungariket den 1 april 2002 eller senare.

(91)

När det gäller dess syfte konstaterade kommissionen att målet med skatten på ballast är att effektivisera utvinningen av ballast genom att internalisera miljökostnaderna för denna verksamhet. Dessutom syftar den till att förflytta efterfrågan från en avsiktlig utvinning av sten, grus och sand för användning som ballast i byggindustrin mot användning av ballast som är biprodukter från eller avfall från vissa processer eller återanvänd ballast.

(92)

Kommissionen har mottagit omfattande synpunkter från berörda parter när det gäller principen för normal beskattning och syftet med skatten på ballast.

(93)

BAA upprepade sina påståenden från tidigare inlämnat material om att skatten på ballast är ologisk till sin natur. BAA hävdar att det inte finns någon tydlig definition av ballast som kan förklara tillämpningsområdet för skatten på ballast. BAA vidhåller att skatten på ballast beskattar många material som inte omfattas av definitionen som fastställs i beslutet om att inleda förfarandet, dvs. material som används för andra ändamål än att ”tillhandahålla fyllning för byggändamål” eller användning i betong, gatsten, asfalt, för dränering eller som fyllningsmassa. De hävdar att stenfyllning för skyddsvallar, som beskattas, inte används för att tillsätta fyllning för byggändamål och är mycket större och tyngre än ballast som används för betong eller övriga förtecknade användningsområden. Dessutom beskattas natursten för byggnadsändamål genom skatten på ballast när denna sten används för att bygga väggar för byggnader och traditionella s.k. hedges (dvs. murar som separerar fält) snarare än något av de förtecknade användningsområdena. BAA gör gällande att det inte går att hävda att dessa material är ”ballast” och att takskiffer, huggen sten för byggnadsändamål eller lera för tillverkning av tegel inte är ”ballast”. Alla material är sten som utvunnits ur marken, men de används i olika syften och är inte utbytbara. Dessutom skulle det förmodligen inte finnas någon miljömässig grund till att beteckna vissa av dessa material som ”ballast” och andra inte.

(94)

BAA hävdar att det faktum att skattebefrielserna är baserade på materialets geologi är problematisk eftersom de geologiska termerna lera, lerskiffer och skiffer omfattar ett mycket brett geologiskt spektrum av stenar som utvinns i stenbrott som inte skulle kunna producera takskifferplattor eller keramiska produkter. Dessa material betecknas dock fortfarande som skattebefriad lera, lerskiffer och skiffer ur ett geologiskt perspektiv. BAA tillhandahåller vissa uttalanden från Dr Rachel Hardie, en specialinriktad geolog, rörande det dåliga valet av geologiska termer för att skilja på olika typer av stenar. Skattebefrielserna för material som främst består av vissa geologiska grupper medför dessutom ytterligare svårigheter. BAA har i detta avseende lämnat in en rapport som utarbetades år 2003 av British Geological Society för de brittiska skattemyndigheternas räkning för att hjälpa skattetjänstemännen med tillämpningen av skattebefrielserna för skiffer, lerskiffer och lera på ett geologiskt korrekt vis (nedan kallad rapporten). I rapporten försöker man definiera lerskiffer, skiffer och lera på grundval av deras egenskaper och geologiska ursprung för att bistå Förenade kungarikets skattemyndigheter. I rapporten nämns dock även att ”det ursprungliga valet av dessa begrepp vid tillämpningen av lagen tros ha baserats på deras användning som mineralråvaror med ett ekonomiskt värde snarare än geologiska enheter”. I rapporten anges även att ”lera, lerskiffer, lersten och skiffer förekommer i stor utsträckning i Förenade kungariket”, där lerskiffer ofta är ”varvad med sandsten”.

(95)

BAA hävdar att de brittiska myndigheterna har behandlat lerskiffer och lersten som synonymer och att hela denna bergartsfamilj följaktligen har behandlats som skattebefriad. Vidare hävdar BAA hävdar att definitionerna för de tre materialen som fastställs i rapporten är mycket restriktiva och att andra material skulle ha kunnat kategoriserats som lerskiffer, skiffer eller lera. Till exempel är skiffersten med den erfordrade ”skiffrigheten” för att producera takplattor relativt sällsynt och sten som uppvisar en svag skiffrighet som skulle vara olämplig för klyvning kan vara mycket mer vanligt förekommande, men skulle ändå klassas som skiffer. BAA hävdar vidare, och citerar då delvis rapporten, att skiffer också utvinns för dekorativa arkitektoniska ändamål, dvs. kvadersten, väggbeklädnad, stenläggning, fönsterbrädor, eldstäder, bordsskivor och ornament för hem och trädgård, för vilka skiffrighet är av mindre vikt än skärning och polering. BAA lägger fram ett exempel på ett skifferbrott som producerar skiffer som skiljer sig från takskiffer och för vilket det enligt uppgift är oklart om materialet alls ska klassas som skiffer.

(96)

BAA gör gällande att ett yttrande från en geolog med expertkunskaper enligt deras erfarenhet vanligen begärs för att få reda på vilken sten som förekommer i ett stenbrott vid tillämpningen av skatten på ballast och huruvida utvinningen av den kan befrias från skatt.

(97)

BAA hävdar att högarna av biprodukter av beskattad ballast har ökat, även om de inte har någon information om utvecklingen av slagghögar av lerskiffer och skiffer sedan skatten på ballast infördes. BAA lägger fram exempel på tre stenbrott där högar av biprodukter ackumulerades. Ett stenbrott var tvunget att lagra över 1 miljon ton biprodukter, medan ett annat var tvunget att investera 2 miljoner brittiska pund i en ny installation för att ytterligare bearbeta deras biprodukt så att den kunde säljas.

(98)

BAA hävdar att de brittiska myndigheterna, när de upphävde skattebefrielserna från skatten på ballast, med avseende på vilka kommissionen hade uttryckt tvivel i beslutet om att inleda förfarandet, i själva verket införde två nya skattebefrielser, dvs. för lera och lerskiffer som används i keramiska byggprodukter och gipssten som används i gips och gipsskivor. De anser att dessa material inte kan anses befinna sig i en annan situation än material som beskattas i enlighet med skatten på ballast mot bakgrund av dess miljölogik. BAA vidhåller att dessa material befinner sig i samma situation som sten, sand och grus eftersom de har utvunnits för byggändamål. De hävdar att dessa ytterligare undantag utgör statligt stöd som kommissionen inte kan anse vara stöd som är förenligt eftersom de relevanta villkoren inte är uppfyllda.

(99)

BAA vidhåller att utvinning av lera och lerskiffer som används för tillverkning av keramiska byggprodukter kan minskas genom att använda betongbaserade byggprodukter som kan produceras av avfall/biprodukter från stenbrott (som ofta beskattas).

(100)

BAA hävdar att det inte har någon betydelse att lera genomgår en kemisk förändring när den används för tillverkning av tegel och andra keramiska produkter som används i byggindustrin, eftersom detta är irrelevant ur ett miljöperspektiv.

(101)

Cloburn Quarry vidhåller att de utvinner granit och gråvacka. Det sistnämnda används för halksäker poleringsmotståndsballast med ett PSV som överstiger 70. Eftersom biprodukter av sådant material inte är skattebefriade ackumuleras stora upplag med damm från gråvacka och kommer att bli ett betydande problem med tiden.

(102)

Cloburn Quarry vidhåller att stenbrottets försäljningsvolymer nyligen har minskat från 1,3 miljoner ton år 2007/2008 till 0,5 miljoner ton. Detta beror enligt uppgift i mindre utsträckning på lågkonjunkturen och i större utsträckning på den skattebefriade försäljningen från konkurrerande stenbrott.

(103)

Enligt Cloburn Quarry minskar skatten på ballast stenbrottets möjligheter att konkurrera med importerad ballast eftersom deras biprodukter säljs utan skatt någon annanstans och, externt, med stenbrott som inte behöver betala en liknande skatt.

(104)

Cloburn Quarry vidhåller att skatten på ballast har lett till en överfylld marknad, dvs. lågt pris för ballast, och skattebefriade stenbrott kan transportera sitt material längre.

(105)

Enligt Cloburn Quarry gick försäljningen av 50 000 ton ballast förlorad år 2013 på grund av skattebefriade stenbrott. Det finns ett särskilt problem med lerskifferdeponier som används på stora byggarbetsplatser, särskilt längsmed korridoren Glasgow–Edinburgh. Omkring 1 miljon ton lerskiffer användes för anläggning av vägar. Detta har påverkat konkurrensen eftersom andra stenbrott inte kunde sälja sina biprodukter av lågt värde. Dessutom konkurrerar stenbrottets klarröda ballast med den plommonröda dekorativa skiffern som är skattebefriad.

(106)

Stenbrottet hävdar att de har mött konkurrens och förlorat upphandlingar för projekt till stenbrott som de misstänker åtnjuter befrielser från skatten på ballast. Enligt stenbrottet förlorades ett av kontrakten till ett stenbrott som fick tillstånd att exploatera en skattebefriad lerskifferfyndighet för utvinning av ballast. Enligt stenbrottet fanns det minst 800 000 ton lerskiffer tillgängligt som kunde ha sålts på termin till huvudentreprenören.

(107)

Stenbrottet lämnade också en rad allmänna synpunkter angående bristen på miljömässigt tillämpningsområde för skatten på ballast.

(108)

Blinkbonny Quarry rapporterar att de har mött konkurrens från ett annat stenbrott som eventuellt säljer skattebefriat material som ingår i färdigblandad betong och att det därför ska kunna erbjuda lägre priser. Blinkbonny Quarry anser att det konkurrerande stenbrottet inte skulle ha öppnat och att det inte hade kunnat konkurrera på marknaden i avsaknad av skattebefrielsen. Blinkbonny Quarry hävdar att skattebefrielsen gör det möjligt för deras konkurrent att transportera material längre sträckor, vilket ger upphov till miljöförstöring.

(109)

Blinkbonny Quarry inkom med ytterligare en rad synpunkter på beslutet om att inleda förfarandet. De hävdar att åtgärden gynnar de som omfattas av skattebefrielser genom att göra det möjligt för dem att sälja produkter på en öppen marknad utan samma kostnader som de som inte åtnjuter denna fördel.

(110)

Blinkbonny Quarry anser att skatten på ballast är ett misslyckande när det gäller miljömålet, eftersom den har resulterat i att ett billigare material har skapats som transporteras längre sträckor och som uppmuntrar till utvinning av skattebefriad ballast för att producera billigare material som inte är biprodukter eller avfall. Blinkbonny Quarry hävdar dessutom att skattebefriad lerskiffer och skiffer säljs som ballast för byggändamål och att mer lerskiffer och skiffer utvinns på grund av skattebefrielsen för att användas som ballast.

(111)

Kinegar Quarries hävdar att alla stenbrott producerar ballast av lägre klass. De anser att det inte har någon betydelse om produkten är skiffer som exporteras över hela världen eller vanlig ballast som används inom 15 engelska mil från stenbrottet. Kinegar Quarries vidhåller att eftersom ballast är restprodukt kan den användas på en mängd olika sätt och alltid har varit billig. Kinegar Quarries anser vidare att kostnaden för ballast är låg eftersom det är en biprodukt av en produkt av högre klass som, för att kunna upprätthålla ett balanserat lager, prissätts i enlighet med tillgång och efterfrågan. Stenbrottet vidhåller dock att ballast alltid genererade vissa inkomster fram till dess att skatten på ballast infördes. Därefter var sekundär ballast tvungen att konkurrera med ballast som omfattas av skattebefrielsen, och under vissa omständigheter kunde den inte det. Produktionen av sekundär ballast har dock inte minskat eftersom det finns efterfrågan på produkten av högre kvalitet. Den kan bara inte säljas i samma utsträckning. Detta leder enligt uppgift till större lager av sekundär ballast. Kinegar Quarries hävdar dessutom att det inte finns några miljömässiga fördelar på grund av ökad transport av ballast.

(112)

Kinegar Quarries hävdar att Förenade kungarikets regering har försökt att säkerställa att producenter av annat än ballast kan sälja deras biprodukter som skattebefriad ballast och därmed minska deras lager av biprodukter. De anser att detta mål har uppnåtts genom skattebefrielser som beviljats producenter av annat än ballast (och ett växande antal producenter av ballast) för produkter som i själva verket bör kallas ballast, eftersom de säljs för samma ändamål som material från producenter av ballast. Upplagen av biprodukter har dock flyttats från producenterna av annat än ballast till producenterna av ballast som betalar skatt.

(113)

Kinegar Quarries nämner att deras försäljning av sekundär ballast efter införandet av skatten på ballast sjönk från över 50 000 ton år 2007 till 9 000 ton år 2013 och att detta inte fullt ut kan tillskrivas den ekonomiska nedgången. De hävdar att de inte längre kan konkurrera med skattebefriad ballast eftersom deras prissättning är 1,5–2,0 brittiska pund högre än konkurrenternas.

(114)

Torrington Stone har gjort gällande att deras två stenbrott på grund av införandet av skatten på ballast inte skulle ha varit lönsamma i dag om de inte hade haft samma ägare. De vidhåller att kunder gör sina inköpsval på grundval av beskrivningarna av materialen, t.ex. kvalitet och storlek, och inte materialens geologi. Kunderna vet inte om ett material är beskattat eller inte.

(115)

Ett av stenbrotten producerar främst lerskiffer med biprodukter från lersten, medan de andra främst producerar grovkornig sandsten (gritstone) med lerskifferavfall. Allt säljs som ballast. Lerstenens biprodukt kan inte säljas med vinst och tippas därför.

(116)

Mineral Products Association hävdar att vissa aktörers möjlighet att utvinna skattebefriade material, t.ex. lerskiffer och skiffer, för att förse marknaden för ballast med dessa material strider mot de ursprungliga principerna för utformningen av skatten på ballast. Mineral Products Association anser att utvunnet material som används för ballaständamål bör omfattas av skatten på ballast och att skattebefrielserna bör begränsas till annan användning av materialen än som ballast.

(117)

Mineral Products Association gör gällande att material som uppstår till följd av enskilda förbränningsprocesser eller smältning och raffinering av metall är äkta biprodukter från dessa processer och bör skattebefrias eftersom de uppfyller skattens underliggande mål att främja användningen av återvunnet material och resurseffektiviteten. Som jämförelse leder skattebefrielser för lerskiffer, skiffer och andra utvunna material till snedvridningar av den lokala marknaden eftersom de leder till att beskattade material ersätts med obeskattade material.

(118)

BAA hävdar att miljömålet för skatten på ballast är att förflytta efterfrågan till förmån för material bestående av avfall/biprodukter i stället för att tillämpa ”principen att förorenaren betalar”, som kommissionen enligt uppgift konstaterar i beslutet om att inleda förfarandet. Detta föreslagna huvudsyfte, principen att förorenaren betalar, om det rent faktiskt är tillämpligt, skulle innebära en selektiv inställning till materialen (för ”sektorn för ballast”, men inte för annan mineralutvinningsverksamhet), vilket oundvikligen resulterar i statligt stöd. Miljösyftet med skatten på ballast är snarare att främja användningen av ballast som utgörs av biprodukter av avfall från vissa processer eller återanvänd ballast, för att på så sätt minska användandet av ballast som utvunnits i stenbrott (logik avseende förflyttning av efterfrågan).

(119)

BAA hävdar att effekten av skattens eventuella logik avseende förflyttning av efterfrågan i praktiken skulle innebära att skatten på ballast skulle vara begränsad till sten, sand eller grus som används för tillsats av fyllning för byggändamål, och att med tanke på detta syfte enbart biprodukter eller avfall som skulle kunna ersätta utvunna mineraler bör vara skattebefriade. BAA påpekar dock att denna begränsning inte är den vägledande principen för beskattning enligt skatten på ballast, som gör det möjligt att beskatta material som inte kan ersättas.

(120)

BAA anser att tillämpningsområdet för skatten på ballast inte skulle vara förenligt med dess miljölogik, dvs. logiken avseende ”förflyttning av efterfrågan”, även om de granskade skattebefrielserna avskaffas. Enligt BAA skulle avskaffandet av skattebefrielser för material som utgörs av biprodukter/avfall leda till att skatten på ballast i mindre utsträckning överensstämmer med dess miljösyfte. Däremot hävdar de att avskaffandet av skattebefrielser för material som utvinns för ”användning som ballast”, såsom skiffer och lerskiffer, skulle ligga helt i linje med miljösyftet med skatten på ballast.

(121)

BAA anser att det faktum att tillämpningsområdet för skatten på ballast inte överensstämmer med miljösyftet för ”förflyttning av efterfrågan” stöds av det faktum att biprodukten/avfallet från kalk eller huggen sten för byggändamål och material såsom ballast för järnvägsspår och sten med högt poleringsvärde, för vilka det inte finns något substitut, beskattas.

(122)

BAA anser att tillämpningsområdet för skatten på ballast skiljer sig alltför mycket från dess miljölogik. Detta skulle vara på grund av att vissa av de material som inte beskattas skulle kunna ersättas med biprodukter eller avfall. Som exempel anges lera som används för tegel och ball clay som används för kakel.

(123)

BAA inlämnade en kopia av Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 och påpekade att det i denna handbok finns ett flertal granit- och skifferbrott som marknadsför sig själva som producenter av liknande typer av produkter och byggnadssten. BAA hävdar att handboken visar att undantagen från skatten på ballast inte överensstämmer med dess logik, dvs. förflyttning av efterfrågan mellan material som utvinns för att användas som ballast och avfall som kan användas som ballast.

(124)

BAA hävdar att det finns bevis på att tillgången på skattebefrielser för biprodukter/avfall från kaolinbrott har främjat utvinningen av mer material än vad som krävs enbart för att utnyttja skattebefrielserna för biprodukterna, dvs. granit av hög kvalitet (42). BAA hävdar vidare att det även finns bevis för att vissa exploatörer av kaolinbrott koncentrerar sina ansträngningar på utvinningen av dessa påstådda biprodukter i stället för det ursprungliga kaolinmaterialet (43). BAA hänvisar till ett e-postmeddelande från en stenbrottsexploatör till BAA (44) som gör gällande att de sedan införandet av skatten på ballast har haft mycket svårt att konkurrera med ballast från kaolinbrott, eftersom den ballast som produceras där är billigare och har tagit över marknaden. Enligt e-postmeddelandet är den ballast som säljs av kaolinbrott sten av hög klass och inte en sekundär produkt eller biprodukt. Produktionen hos den berörda stenbrottsexploatören har halverats och de har inte gått med vinst på över nio år. Deras avfallsmaterial kan inte säljas.

(125)

BAA vidhåller att sättet på vilket skatten på ballast tillämpas i samband med utvinningen av kalksten är problematisk. Själva utvinningen av kalksten beskattas inte, men avfall och biprodukter från denna utvinning beskattas. Dessutom omfattar skatten på ballast finmaterial, biprodukter och avfall från vissa stenbrott som kan användas för tillverkning av byggblock av betong, som skulle kunna användas för att ersätta tegeltillverkning med obeskattad lera.

(126)

QPANI hävdar att de representerar cirka 95 % av de företag som levererar stenbrottsprodukter till byggindustrin i Nordirland. QPANI anser att skatten på ballast var felaktigt utformad från början, eftersom materialen borde ha beskattas på grundval av deras användningsområde snarare än deras geologi.

(127)

QPANI anser att lerskiffer och skiffer inte bör vara befriade från skatten på ballast om de används för ballaständamål. Skiffer och lerskiffer används som ballast på Förenade kungarikets marknader för byggmaterial och kan ha en betydande inverkan på den lokala marknaden när de införs på marknaden för ballast. Detta gäller särskilt i Nordirland. Samtidigt som utbudet av skiffer och lerskiffer för ballaständamål kan vara material som i praktiken är biprodukter från utvinning för annat än ballaständamål (t.ex. utvinning av skiffer för produktion av takskiffer), utvinns även dessa material främst för att införas på marknaderna för ballast.

(128)

QPANI ifrågasätter även skattebefrielsen för material som ”huvudsakligen” består av kol, brunkol, skiffer och lerskiffer. Enligt QPANI skulle det vara enklare och mer konsekvent om en enkel distinktion gjordes mellan, å ena sidan, material som används för ballaständamål och, å andra sidan, de som används för andra ändamål än ballast. Material som används för ballaständamål bör belastas med skatten på ballast, och material som används för andra ändamål än ballast bör inte belastas med den.

(129)

QPANI hävdar att skatten på ballast har lett till miljöskador på grund av möjligheten att transportera skattebefriade material längre sträckor.

(130)

QPANI gör gällande att det i Nordirland har importerats hundratusentals ton lerskiffer från Donegal i Irland. Lerskiffer från Irland säljs på marknaderna för byggmaterial över hela Nordirland. Inom byggprojekt längsmed gränsen mot Irland har skattebefriad ballast från Irland som klassas som lerskiffer använts.

(131)

QPANI hänvisar vidare till sten som beskrivs som lerskiffer och som därmed otillbörligen drar nytta av skattebefrielsen.

(132)

De brittiska myndigheterna vidhåller ståndpunkten att de granskade skattebefrielserna och skattelättnaderna inte innebär statligt stöd. De anser i synnerhet att de distinktioner som görs i enlighet med skatten är motiverade av skattesystemets beskaffenhet och allmänna systematik och därför inte uppfyller selektivitetsvillkoret.

(133)

De brittiska myndigheterna bekräftar beskrivningen av ballast som ingår i skäl 8 i beslutet om att inleda förfarandet. Dessutom håller de med om logiken för skatten på ballast som denna beskrivs i skäl 67 i beslutet om att inleda förfarandet.

(134)

De brittiska myndigheterna nämner att tribunalen påpekade följande i punkt 55 i dess dom av den 7 mars 2012: ”kriteriet för normal beskattning som underbygger AGL […] grundar sig [endast] på kommersiell exploatering i Förenade kungariket av ett material som beskattas som 'ballast'”. De brittiska myndigheterna vidhåller att skatt som betalats för material som används för andra ändamål än ballast kan återfås i form av en skatterabatt, eftersom skatten på ballast inte är avsedd att beskatta sten, sand eller grus som utnyttjas för användning inom industriprocesser eller jordbruksprocesser. Utifrån samma logik omfattas inte sten, sand eller grus som utvinns, men inte utnyttjas kommersiellt (i enlighet med definitionen i lagstiftningen) av skattens tillämpningsområde.

(135)

Förenade kungariket förklarade med ett citat från tribunalens dom att skattens syfte ”huvudsakligen [består] i att, inom byggsektorn, främja användandet av ballast som utgör biprodukter eller avfall som uppkommer vid vissa processer (ballast som även kallas 'sekundär'), eller av återanvänd ballast, för att på så sätt minska användandet av ballast som utvunnits i stenbrott (ballast som även kallas 'primär'), vilka är icke förnybara naturresurser, och därigenom begränsa ingreppen i miljön som har samband med denna utvinningsprocess (nedan kallat syftet att förflytta efterfrågan eller AGL:s miljösyfte)”.

(136)

De brittiska myndigheterna vidhåller att skattens logik från början tydligt angavs i utvärderingen av konsekvenserna av lagstiftningen: ”Det huvudsakliga syftet med regeringens valda alternativ är att minska miljökostnaderna som följer av utvinning och som mer allmänt påläggs personer och företag i samhället, och att främja återvinning.”

(137)

De brittiska myndigheterna hävdar att skatten på ballast försöker uppnå miljösyftet på två olika men sammankopplade sätt. För det första bidrar införandet av skatten till att internalisera några av de skador som orsakas av utvinning och transport av ballast. Skatten leder därmed till en minskad efterfrågan på nyutvunnen ballast allteftersom kostnaderna ökar. För det andra beviljas skattebefrielser och skattelättnader för avfall och återvunna material för att främja en förflyttning av efterfrågan från nyutvunnen ballast till sådana material, samtidigt som man inte motarbetar produktionen av annat material än ballast. För att uppnå miljömålet för skatten på ballast utformades den för att säkerställa att det finns ekonomiskt attraktiva alternativ till nyutvunnen skattepliktig ballast.

(138)

De brittiska myndigheterna vidhåller att skatten på ballast genom dess skattebefrielser syftar till att främja användningen av återvunnet material eller material som består av biprodukter (som uppkommer under en process som inte är avsedd att producera ballast) för att minska efterfrågan på naturlig ballast och på det viset minska miljöskadorna i samband med utvinningen av ballast. Undantagen från skattens tillämpningsområde kan delas in i två kategorier: återanvänd ballast och biprodukter som utgörs av oundvikligt avfall. De senare kan definieras som material som utnyttjas kommersiellt i Förenade kungariket och används som ballast för byggändamål, men som uppkommer som en oundviklig följd av en process som inte utförs för att avsiktligen producera ballast. Sådana produkter kan i sin tur indelas i följande två kategorier: a) material som oundvikligen uppkommer vid utvinning av en mineral som inte utgör ballast, eller b) material som oundvikligen uppkommer vid en utgrävnings- eller muddringsprocess som inte är avsedd för att utvinna något material för kommersiellt utnyttjande.

(139)

De brittiska myndigheterna hävdar att de material som utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, eller som uppkommer som biprodukter vid en process som syftar till att producera ballast för kommersiellt utnyttjande, i faktiskt hänseende befinner sig i en annan situation än skattebefriat material.

(140)

De brittiska myndigheterna hävdar att befrielserna från skatten i enlighet med de undantag som beskrivs ovan skiljer på avfallsmaterial som uppkommer som en biprodukt vid utvinningen av en mineral som inte utgör ballast och som är skattebefriat, och avfallsmaterial som utgör en biprodukt som uppkommer vid utvinningen av ballast (t.ex. avfall av kalksten) och som fortfarande omfattas av skatten. De anser att skillnaden härrör from syftet att motverka utvinningen av kalksten för användning som ballast och samtidigt inte motverka produktionen av annat material än ballast. Skatten på ballast motverkar utvinningen av ballast från naturlig sten och främjar samtidigt användningen av alternativa källor till ballast.

(141)

De brittiska myndigheterna gör gällande att skattebefrielserna är avgörande för att uppnå miljösyftet med skatten på ballast, eftersom de minskar den skada som uppstår genom nyutvinning. De hävdar att det är prisskillnaden mellan skattebefriade och beskattade material som förflyttar efterfrågan från nyutvinningen. Skattebefrielserna är förenliga med miljösyftet för skatten på ballast i den mån att användningen av skattebefriade material i slutändan minskar efterfrågan på nyutvunnen ballast och de miljöskador som följer av denna.

(142)

De brittiska myndigheterna hävdar att det finns många exempel på skattebefriade material som ersätter ballast av högsta kvalitet. Byggandet av 2012 års olympiska park krävde till exempel över en miljon ton ballast i form av fyllnadsmaterial. Biprodukter från kaolinproduktionen i Cornwall användes tillsammans med återanvänd ballast i stället för förstklassig ballast såsom nyutvunnen kalksten eller granit. Skifferavfall från ett […] (*1) skifferbrott användes för att innesluta rör i […]. Detta krossade skiffer användes i stället för annan ballast i form av krossat stenmaterial. Skifferbiprodukter från samma stenbrott användes också för byggändamål vid […] i stället för ballast av förstklassig kvalitet.

(143)

De brittiska myndigheterna visar att antalet skattebefriade stenbrott inte har ökat efter införandet av skatten på ballast, vilket visas i tabellen nedan som innehåller antalet aktiva stenbrott vid en viss tidpunkt:

(144)

År 2009 uppgick krossat stenmaterial till 59,4 % av försäljningen av primär ballast i Förenade kungariket. Återstoden av denna försäljning rörde sand och grus. Kalksten var den i särklass mest betydande källan till ballast i form av krossat stenmaterial och svarade för 66 % av helheten, följt av magmatisk bergart som t.ex. granit (24 %) och sandsten (9 %). Både kalksten, magmatisk bergart och sandsten har andra användningsområden, t.ex. som byggnadssten, eller, när det gäller kalksten, som industrikalk.

(145)

År 2012 såldes ett ton ballast i form av kalksten för mellan 7,16 och 11,70 brittiska pund per ton. Ett ton granit såldes för mellan 6,12 och 12,82 brittiska pund per ton. Ett ton ballast i form av skiffer såldes för mellan 2 och 8 brittiska pund per ton.

(146)

När det gäller dekorativ ballast inkom de brittiska myndigheterna tillsammans med BAA med information om att de utgör en atypisk användning av ballast. De som används inom landskapsarkitekturen används i små mängder och väljs ut på grundval av deras visuella egenskaper, t.ex. färg och form, samtidigt som byggegenskaper såsom styrka spelar en underordnad roll, till skillnad från annan användning av ballast. Med hänsyn till de små kvantiteter som berörs utgör dekorativ ballast en liten del av marknadsefterfrågan på ballast i Förenade kungariket.

(147)

Kommissionen konstaterade redan i beslutet om att inleda förfarandet att principen för normal beskattning för skatten på ballast kan sammanfattas som beskattning av sten, grus och sand som nyutvunnits eller avsiktligt utvunnits för att användas som ballast och som utnyttjas kommersiellt inom Förenade kungariket den 1 april 2002 eller senare.

(148)

Utöver synpunkterna ovan som inkommit från de brittiska myndigheterna när det gäller skatteprincipen som underbygger skatten på ballast har kommissionen gjort följande iakttagelser.

(149)

Flera tredje parter kommenterade att skatten på ballast inte behandlar material på ett konsekvent sätt eftersom biprodukter från andra skattebefriade material (bergarter som används för att producera sten med en eller flera plana ytor [nedan kallad huggen sten], kalksten, sten med högt poleringsvärde, stenfyllning för skyddsvallar, mursten och biprodukter/avfall från utvinning av primär ballast av hög kvalitet) inte är skattebefriade. De ska enligt utsago i rättsligt och faktiskt hänseende befinna sig i samma situation som skattebefriade biprodukter från annat material än ballast eller som material med specialiserade användningsområden som inte beskattas.

(150)

I beslutet om att inleda förfarandet tog kommissionen själv upp frågan varför det anses motiverat att bevilja skattebefrielser för biprodukter från ball clay, kaolin, kol, brunkol, lerskiffer och skiffer men inte för biprodukter från kalk för jordbruksanvändning och huggen sten.

(151)

Efter att ha mottagit omfattande uppgifter från tredje part och de brittiska myndigheterna konstaterar kommissionen att avfall eller biprodukter från utvinning av huggen sten och kalk utgörs av samma bergart som huggen sten och kalksten: i) avfall från utvinning av kalksten som används för att producera kalk består sannolikt även av kalksten, och ii) avfall som uppkommer vid utvinning av sten för att producera huggen sten består sannolikt till stor del av makadam av samma bergart som den sten som huggs.

(152)

Befrielserna från skatten på ballast skiljer mellan avfallsmaterial som uppkommer som biprodukter från material som utvinns för annan användning än som ballast (t.ex. avfall från utvinning av kaolin, ball clay, kol, brunkol och skiffer) och som är skattebefriade, och avfallsmaterial som utgör biprodukter som uppkommer vid avsiktlig utvinning av material för användning som ballast (t.ex. avfall från kalksten) och som fortfarande omfattas av skatten.

(153)

Skillnaden i skattehänseende härrör from syftet att motverka nyutvinning av kalksten, granit, sandsten etc. för användning som ballast och samtidigt inte påverka produktionen av annat material än ballast.

(154)

Enligt de brittiska myndigheternas beskrivning är kalksten, sandsten och granit de vanligaste materialen som utvinns för användning som ballast. En befrielse från skatten på ballast för biprodukter från huggen sten eller kalksten som används för att producera kalk skulle i själva verket åtminstone upprätthålla nivån på, eller till och med främja nyutvinning av, dessa material.

(155)

Dessutom uppkommer inga extra (bearbetnings-)kostnader för att erhålla huggen sten och kalk från de huvudsakliga utvunna materialen. Detta skiljer sig, till exempel, från utvinning av ball clay och kaolin, för vilka separering av materialen från avfallet är mycket kostsam.

(156)

De brittiska myndigheterna förklarade att både sten som ska huggas och kalksten som används för att erhålla kalk avsiktligt utvinns för att användas som ballast. Dessutom kan biprodukter och avfall från dessa säljas separat, även utan det huvudsakliga materialet, eftersom de utgör kvalitetsmaterial för användning som ballast. Som bevis för detta inkom de brittiska myndigheterna med prisuppgifter som visar att priserna på kalk och huggen sten i de allra flesta fall inte är mycket högre än priserna på deras respektive biprodukter. Priset för kalksten för kalk är cirka 12,50–19,50 brittiska pund per ton, medan priset på biprodukten är 7,16–11,70 brittiska pund per ton. Magmatisk bergart (inklusive granit), som också används för att producera huggen sten, kostar omkring 5,51–12,91 brittiska pund per ton, medan biprodukterna säljs för omkring 6,12–12,82 brittiska pund per ton. Detta skulle innebära att stenbrottet, om det inte finns någon efterfrågan på specialiserade produkter av hög kvalitet, fortfarande skulle bedriva nyutvinning eftersom det ekonomiskt sett är motiverat att sälja den nyutvunna produkten och biprodukten från den för användning som ballast. Det kan inte uteslutas att skattebefrielsen för biprodukter därmed skulle främja ytterligare nyutvinning och följaktligen undergräva miljölogiken för skatten på ballast.

(157)

Dessutom finns det inget objektivt sätt att skilja mellan kalksten som en biprodukt från produktion av jordbrukskalk och kalksten som utvinns särskilt för att användas som ballast. Detsamma gäller för granit och sandsten samt biprodukter från huggen sten. Följaktligen är dessa nyutvunna material och biprodukterna från dessa utbytbara och exploatören av stenbrotten kan således besluta att, beroende på efterfrågan, sälja båda för samma ”användning som ballast”.

(158)

På grundval av de överväganden som anges i skälen 151 till 157 ovan konstaterar kommissionen att biprodukterna som uppkommer vid utvinning av kalk och huggen sten i faktiskt och rättsligt hänseende inte befinner sig i någon annan situation än nyutvunna produkter. Dessutom skulle eventuella möjliga skattebefrielser för schaktavfall som uppkommer vid utvinning av kalksten/sten som används för huggen sten eller för andra ändamål än ballast enbart tjäna till att främja en ökad utvinning av ny sten och kalksten och skulle inte bidra till en förflyttning av efterfrågan.

(159)

Material som används för sten med högt poleringsvärde, stenfyllning för skyddsvallar, mursten och primär ballast av hög kvalitet representerar antingen specialiserade användningsområden för de berörda materialen eller användningsområden inom vilka de inte kan ersättas med återanvänd ballast eller avfall från material som inte belastas med skatten.

(160)

Alla material som används för sten med högt poleringsvärde, stenfyllning för skyddsvallar, mursten och primär ballast av hög kvalitet samt deras biprodukter kommer dock från samma bergart. Till exempel produceras stenfyllning av samma bergart som den mindre makadamballasten som uppkommer som en biprodukt.

(161)

Dessa bergarter är i allmänhet lämpliga för användning som ballast och stenbrottsexploatörerna kan välja hur de ska sälja eller utnyttja bergarten i fråga i enlighet med efterfrågan.

(162)

Av de anledningar som förklaras i skälen 151 till 157 ovan när det gäller biprodukter från huggen sten och kalk kan kommissionen inte utesluta att en skattebefrielse för sten med högt poleringsvärde, stenfyllning för skyddsvallar, mursten, primär ballast av hög kvalitet och deras biprodukter/avfall skulle uppmuntra till utvinning av dessa material för ballaständamål.

(163)

När det gäller faktumet att flera berörda parter ifrågasatte logiken med skatten på ballast mot bakgrund av det faktum att sten med högt poleringsvärde och stenfyllning beskattas medan lera för översvämningsskydd eller material för andra specialändamål inte beskattas, inkom de brittiska myndigheterna tillsammans med BAA med informationen att poleringsvärde (PSV) är ett värde som rör ballastens motstånd mot nötning och att ballast med högt poleringsvärde används i asfaltsmassor som läggs på vägytor för att ge ett stort friktionsmotstånd. Ballast med det högsta poleringsvärdet används på platser som t.ex. kurvor och bromszoner, och dess poleringsvärde och slipvärde anges uttryckligen. Detta är egenskaper som är naturliga för bergfyndigheterna och som förhöjs genom tillverkningsprocessen. Materialen är ändå ballast och denna användning klassificeras som användning som ballast i enlighet med skatten på ballast.

(164)

Stenfyllning används för att skydda Förenade kungarikets kustlinjer mot erosion. Kraven i specifikationen beror på de särskilda påfrestningarna i den marina miljön. De egenskaper som specificeras inbegriper densitet och slipvärde. Stenfyllning klassificeras som användning som ballast i enlighet med skatten på ballast eftersom den används för styrka och fyllning.

(165)

Huruvida ett material som används för ett särskilt ändamål är utbytbart eller inte påverkar dessutom inte logiken för skatten på ballast och de skattebefrielser som beviljas för andra material. Kommissionen konstaterar att skatten på ballast här omfattar en rad olika användningsområden som inte är utbytbara. Så länge sådana material kan användas och i stor utsträckning används som ballast och användningen av dem som ballast är ekonomiskt motiverad skulle en skattebefrielse för sådana material till och med undergräva syftet med skatten på ballast för vissa användningsområden.

(166)

Många berörda parter uppmärksammade det faktum att de skattebefriade typerna av ballast ersätter sekundära ballastprodukter och inte produkterna av högre klass. För det första konstaterar kommissionen att detta övervägande inte medför något tvivel gällande det faktum att skatten på ballast uppfyller sitt miljömässiga tillämpningsområde eftersom de skattebefriade material som utgörs av oundvikliga biprodukter från material som utvunnits för annan användning än ballast ersätter nyutvunnen ballast. Det har ingen betydelse om de ersätter ballast av högre eller lägre kvalitet så länge som nyutvinningen minskar. Kommissionen noterar dessutom att skattebefriade material ibland till och med skulle kunna ersätta ballast av högre kvalitet, såsom beskrivs av de brittiska myndigheterna i skäl 142.

(167)

Kommissionen är medveten om problemen med tillämpningen av skatten på ballast och dess skattebefrielser på grundval av materialens geologiska egenskaper. Kommissionen konstaterar dock även att det hade varit svårare att basera skattebefrielserna på materialens användning eftersom detta kan leda till svårigheter vid tillämpningen och lämnar mer utrymme för missbruk. Dessutom verkar det som om de brittiska myndigheterna har erhållit rapporten som stöd för tillämpningen av skatten på ballast och följer de definitioner och provningar för materialet som föreskrivs däri. BAA har själva erkänt att de brittiska myndigheterna använder en geolog med expertkunskaper för att fastställa materialen som produceras i stenbrott.

(168)

När det gäller undantagen för lera och lerskiffer som används för keramiska produkter från det tillfälliga upphävandet av skatten på ballast konstaterar kommissionen att detta är en skattebefriad industriprocess som redan har beaktats i beslutet om att inleda förfarandet och inte anses utgöra statligt stöd.

(169)

När det gäller innehållet i Cornish Building Stone and Slate Guide 2007, som lämnats in av BAA, konstaterar kommissionen att denna inte kan åberopas som en korrekt informationskälla för en övergripande översikt över alla produkter i ett stenbrott. Det är en handbok som framställts i reklamsyfte, där stenbrott marknadsför sina produkter till byggbranschen. Kommissionen anser således att de stenbrott som förekommer i Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 har presenterat produkter i linje med deras marknadsföringsstrategi gentemot mot byggbranschen. De brittiska myndigheterna nämnde att de tillåter stenbrott att marknadsföra sina produkter som de vill, oberoende av de berörda materialens geologiska sammansättning, och att de inte anser att sådana beskrivningar i marknadsföringssyfte är relevanta för karakteriseringen av material för tillämpningen av skatten på ballast.

(170)

Härav följer att beskattningen av sten med högt poleringsvärde, stenfyllning för skyddsvallar, mursten, primär ballast av hög kvalitet och deras biprodukter/avfall omfattas av principen för normal beskattning för skatten på ballast och motiveras av det mål som eftersträvas.

(171)

Kommissionen anser att de synpunkter som lämnats av alla berörda parter inte ger upphov till någon anledning att frångå dess slutsatser i beslutet om att inleda förfarandet när det gäller principen för normal beskattning i enlighet med skatten på ballast och syftet med skatten på ballast.

(172)

Principen för normal beskattning enligt skatten på ballast är att sten, grus och sand som definieras som ballast i enlighet med avsnitt 17.1 ska beskattas när de utnyttjas kommersiellt enligt definitionen i avsnitt 19 inom Förenade kungariket den 1 april 2002 eller senare (45).

(173)

I enlighet med beskrivningen som tillhandahölls av de brittiska myndigheterna före beslutet om att inleda förfarandet och som bekräftades av förarbetena till skatten på ballast (46), kom kommissionen i beslutet om att inleda förfarandet (47) till slutsatsen att ballast i allmänhet består av granulära eller partikelformiga material som på grund av sina fysikaliska och kemiskt neutrala egenskaper är lämpliga för användning separat eller med tillsats av cement, kalk eller bituminösa material för byggändamål, såsom betong, gatsten, asfalt eller dräneringslager eller för användning som fyllningsmassa (”användning som ballast”).

(174)

Alla berörda parter och de brittiska myndigheterna bekräftade begreppet ”användning som ballast” i sina yttranden och lade fram sina synpunkter i enlighet därmed. BAA har inkommit med synpunkter i syfte att visa att skatten på ballast saknar logik eftersom vissa material som inte uppfyller denna definition beskattas. Kommissionen har utförligt behandlat dessa synpunkter ovan i skälen 151–158 och 159–165.

(175)

Således är skattens princip för normal beskattning med andra ord en beskattning av sten, grus eller sand när de utvinns för ”användning som ballast”/utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast enligt beskrivningen ovan.

(176)

Ovanstående beskrivning överensstämmer även med syftet med skatten på ballast, vilket är att effektivisera utvinningen av ballast genom att internalisera verksamhetens miljökostnader. Tribunalen bekräftade (48) även att syftet med skatten på ballast är att inom byggsektorn främja användandet av ballast som utgörs av biprodukter eller avfall som uppkommer vid vissa processer (ballast som även kallas ”sekundär”), eller av återanvänd ballast, för att på så sätt minska användandet av ballast som utvunnits i stenbrott (ballast som även kallas ”primär”), vilken är en icke förnybar naturresurs, och därigenom begränsa ingreppen i miljön som står i samband med denna utvinningsprocess (nedan kallat syftet att förflytta efterfrågan).

(177)

I 2001 års skattelag fastställs inledningsvis en bred grund för införandet av skatten på ballast. Omfattningen av införandet begränsas sedan genom undantag och befrielser. 2001 års skattelag föreskriver dessutom ett antal skattelättnader. Kommissionen kommer på nytt att undersöka huruvida undantagen, befrielserna och skattelättnaderna med avseende på vilka den uttryckte tvivel i beslutet om att inleda förfarandet överensstämmer med principerna för normal beskattning mot bakgrund av syftet med skatten på ballast.

(178)

I syfte att bedöma skattedifferentieringarna i enlighet med skatten på ballast är referensramen/principen för normal beskattning som använts av kommissionen påförandet av skatten på ballast på material som utnyttjas kommersiellt i Förenade kungariket som ballast (49). Som beskrivs ovan i skäl 173 är ”användning som ballast” i sig förknippad med ett kommersiellt utnyttjande av sten, grus och sand för byggändamål, dvs. när dessa material används som material eller stöd vid byggnation eller förbättring av en struktur (inklusive vägar och stigar, den plats på vilken ett järnvägsspår har lagts eller kommer att läggas samt vallar) eller blandas som en del av processen för att producera murbruk, betong, tjärbetong, asfalterad gatsten eller liknande byggnadsmaterial (50).

(179)

Dessutom används begreppet användning som ballast på det sätt som det definieras ovan i avsnitt 30.1 d i 2001 års skattelag, som föreskriver en persons rättighet att begära en skattelättnad om ”den ballast som har belastats med skatten används på ett sätt som inte utgör en användning för byggändamål enligt eventuell föreskrift”.

(180)

Om ett skattebefriat material utvinns för användning som ballast eller utnyttjas kommersiellt för byggändamål enligt beskrivningen ovan bör det omfattas av normal beskattning i enlighet med skatten på ballast eftersom det i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation som de beskattade materialen och dess befrielse från skatt enbart skulle kunna motiveras mot bakgrund av det inneboende syftet med skatten på ballast.

(181)

När det gäller de granskade skattebefrielserna avseende biprodukter, avfall, eller schaktavfall från andra material eller processer kommer kommissionen att behålla de bedömningskriterier som användes i beslutet om att inleda förfarandet. I sin bedömning kommer kommissionen att ta hänsyn till huruvida respektive avfall, schaktavfall eller biprodukt utgör ett oundvikligt resultat av en verksamhet som inte har något samband med den avsiktliga utvinningen av material för användning som ballast, dvs. antingen från utvinningen av ett material som inte avsiktligen utvinns för användning som ballast eller från en process som inte har någon anknytning till utvinningen av ballast. Utvinningen av det huvudsakliga materialet för annan användning än som ballast ger en indikation om huruvida undantaget för respektive avfall, schaktavfall eller biprodukt kan bidra till syftet som ligger till grund för skatten på ballast.

(182)

När det gäller biprodukter, avfall eller schaktavfall som är ett resultat av utvinningen av material för användning som ballast kommer kommissionen att bedöma huruvida undantaget för dem kommer att leda till en minskning av nyutvinningen av material för användning som ballast och därmed bidra till syftet med skatten på ballast.

(183)

Ovannämnda bedömningskriterier överensstämmer med skattens principer för normal beskattning när det gäller att fastställa huruvida de skattebefriade materialen i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i samma situation som beskattade material och tar hänsyn till de överväganden som gjorts av de brittiska myndigheterna gällande att skatten på ballast inte ska påverka processer utan något samband med utvinningen för användning som ballast.

(184)

I deras inlämnade synpunkter före beslutet om att inleda förfarandet angav de brittiska myndigheterna att inga av de ämnen som skattebefrias i enlighet med avsnitt 18 (53) utvinns eller bryts för att användas som ballast.

(185)

Så länge dessa mineraler inte används för att tillhandahålla fyllning inom byggsektorn ansåg kommissionen att dessa mineralers undantag från tillämpningsområdet för skatten på ballast överensstämde med dess principer för normal beskattning (54).

(186)

Kommissionen konstaterade i skäl 74 i beslutet om att inleda förfarandet att befrielsen/undantaget från skatten på ballast för mineralerna i fråga inte leder till en selektiv fördel i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF så länge de inte används som ballast.

(187)

Kommissionen konstaterade dock att vissa av dessa mineraler ibland även utvinns för att tjäna som ballast. Vermikulit och perlit används exempelvis för att producera tillverkad lättballast (55). Undantaget för dessa material, i den mån de utvinns för att producera lättballast och används som sådan, ansågs inte vara i överensstämmelse med principerna för normal beskattning för skatten på ballast. Det stod därför inte klart för kommissionen varför utvinningen av dessa mineraler inte skulle befinna sig i en situation som är jämförbar med utvinningen av annan skattepliktig ballast.

(188)

Eftersom kommissionen saknade relevanta upplysningar som krävdes för dess bedömning uttryckte den tvivel om huruvida en allmän skattebefrielse för dessa material, som inte verkar ta hänsyn till deras användning som ballast, överensstämmer med principerna för normal beskattning som ligger till grund för skatten på ballast.

(189)

De brittiska myndigheterna tillhandahöll en förteckning över användningsområden för vart och ett av de material som förtecknas i avsnitt 18.3 i 2001 års skattelag med uppgift om huruvida de används eller skulle kunna användas som ballast. Enligt denna förteckning är de material som kan användas som ballast bland de material som förtecknas i avsnitt 18.3 i 2001 års skattelag enbart perlit, pimpsten och vermikulit.

(190)

Eftersom övriga material som förtecknas i avsnitt 18.3 i 2001 års skattelag inte används som ballast eller inte kan användas som ballast befinner de sig i rättsligt och faktiskt hänseende inte i samma situation som skattepliktig ballast.

(191)

Enligt de brittiska myndigheterna förekommer perlit i Nordirland, men utvinningen upphörde innan skatten på ballast infördes. Det förekommer fortfarande import till Förenade kungariket av detta material, som är användbart tack vare dess isolerande egenskaper och dess lätta vikt efter bearbetning.

(192)

De brittiska myndigheterna vidhåller att perlit får användas i produktion av lätt byggnadsmaterial (gips, murbruk, isolering, takplattor) och som jordförbättringsmedel. Den expanderar kraftigt när den värms upp och är därför inte naturlig ballast. Perlit kan användas som lättballast, t.ex. i betong eller portlandcement. Innan den kan används som sådan måste den dock först genomgå en fysikalisk omvandling som går utöver enkel krossning och siktning. Dess särskilda egenskaper skulle även utesluta att den ersätts med återvunna material eller biprodukter från produktion av annat än ballast.

(193)

Enligt de brittiska myndigheterna finns det ingen känd förekomst av pimpsten i Förenade kungariket, men den importeras. Dess cellulära egenskaper ger den låg densitet, vilket gör att den kan flyta på vatten. Den kan användas som slipmedel och vid produktion av lätta byggmaterial. Den är mycket lättare än skattebelagt ballastmaterial.

(194)

De brittiska myndigheterna vidhåller att det finns vissa belägg för att pimpsten används i Förenade kungariket som lättballast inom byggindustrin, lättbetong, betongelement samt för tillverkning av betongblock. Användningen av pimpsten under dessa omständigheter är ett resultat av dess särskilt låga densitet. Precis som när det gäller perlit och vermikulit skulle dess särskilda egenskaper och användningsområden utesluta att den ersätts med andra återvunna material eller biprodukter från produktion av annat än ballast.

(195)

Kommissionen har övervägt huruvida pimpsten bör jämföras med sten med högt poleringsvärde eller stenfyllning, vilka också är specialprodukter som inte kan ersättas med skattebefriat material. Pimpsten tycks dock skilja sig från sten med högt poleringsvärde och stenfyllning eftersom den, när den används som ballast, enbart kan användas i denna specialiserade omfattning som lättballast. Material som används för att producera sten med högt poleringsvärde och stenfyllning används å andra sidan i stor utsträckning som ballast när de inte används under dessa särskilda specialförhållanden.

(196)

Enligt Förenade kungariket är vermikulit en typ av glimmer som, precis som perlit, besitter den ovanliga egenskapen att den expanderar kraftigt när den värms upp. Så vitt man vet förekommer inte vermikulit i Förenade kungariket, men den importeras.

(197)

De brittiska myndigheterna vidhåller att vermikulit, precis som perlit, kan användas som isolering, som lättballast för gips och betong samt som jordförbättringsmedel. Innan den kan används på dessa sätt måste den dock först genomgå en fysikalisk omvandling som går utöver enkel krossning och siktning. Dess särskilda egenskaper skulle även utesluta att den ersätts med återvunna material eller biprodukter från produktion av annat än ballast.

(198)

Enligt Förenade kungariket är de importerade mängderna av sådana produkter som följer, med data om perlit och vermikulit samregistrerade i importstatistiken sedan 2010:

(199)

De brittiska myndigheterna hävdar att importerad pimpsten i genomsnitt kostade 408 brittiska pund/ton år 2012, och att vermikulit och perlit i genomsnitt kostade 128 brittiska pund/ton. Dessa höga priser avspeglar specialtillämpningarna för dessa mineraler och tyder på att de inte skulle användas som ersättning för ballast som utvunnits i Förenade kungariket.

(200)

De brittiska myndigheterna hävdar att perlit, pimpsten och vermikulit inte utnyttjas kommersiellt som ballast i Förenade kungariket och att de i rättsligt och faktiskt hänseende inte befinner sig i samma situation som skattepliktig ballast mot bakgrund av det miljösyfte som eftersträvas genom skatten på ballast.

(201)

Eftersom perlit och vermikulit genomgår en fysikalisk omvandling som går utöver enkel krossning och siktning för att de ska kunna användas som ballast anser kommissionen att de inte kan jämföras med skattepliktiga material som inte genomgår sådana omvandlingar.

(202)

De naturliga egenskaperna hos perlit, pimpsten och vermikulit särskiljer dem från övrig ballast. Samtliga tre material är dessutom inte naturlig ballast, utan fungerar som specialiserad lättballast som varken kan ersättas med eller ersätta andra material. Priset återspeglar deras specialiserade användningsområden liksom det faktum att det inte är möjligt att ersätta ballast som utvinns i Förenade kungariket med dem.

(203)

Dessutom utvinns för närvarande inte något av dessa material i Förenade kungariket, eftersom perlitutvinningen upphörde innan skatten på ballast infördes.

(204)

Kommissionen har inte mottagit några synpunkter från berörda parter med avseende på dessa material.

(205)

Kommissionen drar slutsatsen att perlit, pimpsten och vermikulit i rättsligt och faktiskt hänseende inte befinner sig i samma situation som skattepliktig ballast mot bakgrund av syftet med skatten på ballast.

(206)

Kommissionen konstaterar således att undantaget och skattelättnaden för vissa mineraler i enlighet med avsnitt 18.2 b och avsnitt 30.1 b i 2001 års skattelag inte innebär en selektiv fördel för dessa material.

(207)

Kommissionen konstaterade att alla dessa material betecknas som sten och följaktligen är ballast i den mening som avses i avsnitt 17.1 i 2001 års lag.

(208)

När det gäller skiffer och lerskiffer kapas de ofta med en eller flera plana ytor. I sådant fall skulle de likaså åtnjuta en lättnad från skatten på ballast i enlighet med avsnitt 18.2 a (skattebefriad stenhuggningsprocess). Skatterabatten för material som genomgår en skattebefriad process överensstämmer med principerna för normal beskattning som ligger till grund för skatten på ballast.

(209)

I de synpunkter som inlämnades före beslutet om att inleda förfarandet förklarade de brittiska myndigheterna att kol, brunkol, skiffer och lerskiffer inte i första hand utvinns för att användas som ballast. Skiffer utvinns traditionellt för att användas som specialbyggnadsmaterial (t.ex. som taktäckning eller golvbeläggning). I vissa regioner uppmuntras användningen av kulturarvsskäl. Lerskiffer är en klyvbar mineral med hög lerhalt. Allteftersom naturliga lerfyndigheter förbrukas blir det mer vanligt att lerskiffer används vid tillverkningen av tegel och kakel. Den kan också utgöra en beståndsdel vid produktionen av cement. Kol är en sedimentär bergart som främst består främst av kol. Brunkol har mycket lägre kolhalt än kol och en mycket hög vattenhalt. Båda används som energiprodukter.

(210)

Kommissionen konstaterade att undantaget för dessa material när de används för andra syften än som ballast överensstämde med principen för normal beskattning som ligger till grund för skatten på ballast.

(211)

Kommissionen konstaterade (56) att skiffer och lerskiffer, enligt de bevis som ingetts av BAA och bifogats dess svar som inlämnades till tribunalen i mål T-210/02, används som ballast (57). Detsamma gällde inte för kol och brunkol.

(212)

Kommissionen konstaterade i skäl 84 i beslutet om att inleda förfarandet att ett generellt undantag för lerskiffer och skiffer, även när de används som ballast eller fyllning för byggändamål, inte tycktes överensstämma med de principer för normal beskattning som ligger till grund för skatten på ballast och tycktes inte vara en följd av skattens beskaffenhet och logik.

(213)

Kommissionen ansåg även i skäl 85 i beslutet om att inleda förfarandet att argumentet att lerskiffer och skiffer i de flesta fall inte används som ballast inte motiverade deras generella befrielse från skatten på ballast. Det är just på grund av att det var svårt att i förväg fastställa typen av användning som Förenade kungariket valde att bevilja en skatterabatt i den händelse att vissa av materialen som omfattas av skatten skulle användas i industri- och jordbrukssyfte. Kommissionen ansåg att det skulle ha varit lämpligare att utvidga skattelättnaden till lerskiffer och skiffer i stället för att bevilja en direkt skattebefrielse.

(214)

Kommissionen uttryckte också tvivel när det gäller motiveringen för att utvidga skattebefrielsen till material som huvudsakligen (dvs. över 50 %) består av kol, brunkol, lerskiffer eller skiffer.

(215)

Kommissionen konstaterade att en generell skattebefrielse för dessa material, i synnerhet skiffer och lerskiffer, även när de används som ballast, dvs. fyllning för byggändamål, inte skulle överensstämma med de principer för normal beskattning som ligger till grund för skatten på ballast.

(216)

Efter offentliggörandet av beslutet om att inleda förfarandet mottog kommissionen omfattande synpunkter från berörda parter i detta avseende.

(217)

BAA är överens med de brittiska myndigheterna när det gäller användningsområdena för skifferbiprodukter som ballast, inklusive att de är ett alternativ till nyutvunnen ballast vid tillverkningen av betong och medelstarka tekniska tillämpningar.

(218)

BAA hävdar att skiffer, lerskiffer (och lera) alltid (och därför även innan införandet av skatten på ballast) har använts ”som ballast” när detta varit lämpligt för det särskilda ändamålet och materialet var tillgängligt till rätt pris. Till exempel användes ungefär 230 000 ton skifferballast för att anlägga A55 Bangor Bypass road under åren 1980/81 och 1990/1991.

(219)

BAA hävdar, med hänvisning till ett yttrande från den specialinriktade geologen Dr Rachel Hardie, att det finns stenbrott med blandad geologi där stenfyndigheter som kvalificeras som lera eller skiffer är varvade med annan sten. Enligt detta yttrande finns det stenbrott i Skottland och i andra delar av Förenade kungariket där den största delen av den ballast som produceras omfattas av skatten på ballast, men där bergartslagren innehåller en andel skattebefriade bergarter. Produkterna från dessa stenbrott har inbegripit högar som i sin helhet eller huvudsakligen består av skattebefriade bergarter såsom lerskiffer eller skiffer (58).

(220)

BAA vidhåller att det finns ett antal skifferbrott där materialet inte besitter tillräcklig skiffrighet för byggplattor, men där materialet ändå klassificeras som skiffer. BAA har inkommit med en förteckning som tagits från British Geological Survey (nedan kallad BGS), Directory of Mines and Quarries, årgång 2010, över sju stycken skifferbrott som anges utvinna sten enbart för användning som ballast, till exempel ballast för byggändamål, sten avsedd för traditionella hedges, natursten för byggändamål och stenbrott som enbart producerar en liten mängd huggen sten för byggändamål. BAA hävdar att dessa stenbrott inte skiljer sig från granit- eller sandstensbrott som också producerar byggnadssten. Produkterna från båda typerna av stenbrott är av samma slag, samtidigt som skifferbrott är skattebefriade medan de andra inte är det.

(221)

När det gäller den typ av stenbrott som utnyttjar skattebefriad sten, t.ex. granit, hävdar BAA att stenbrott säljer skiftande mängder blocksten av natursten. De hävdar att om det i stenbrottet förekommer en typ av sten som av naturen är ”blockig” och lätt att jämna till, kommer detta stenbrott sannolikt att sälja en kvantitet av denna produkt som är beroende av efterfrågan på den lokala marknaden (t.ex. bostäder, plantskolor) och av färgen på den blocksten som utvinns.

(222)

BAA inkom med uppgifter beträffande försäljningen av skiffer och försäljningsandelen för takplattor kontra fyllning för andra användningsområden, dvs. användning som ballast. BAA inkom även med uppgifter avseende kalkstensbrott. De visar att försäljningen av jordbrukskalk kraftigt överstiger försäljningen av ballast bestående av biprodukter. År 2013 var förhållandet 4,2:1. BAA hävdar att detta förhållande kan förklaras av det faktum att skatten på ballast har gjort så att försäljningen av biprodukter från kalksten inte är konkurrenskraftig. BAA tillhandahöll försäljningspriser för jordbrukskalk från ett stenbrott (priset fritt fabrik för export varierar mellan 5,02 och 5,95 brittiska pund per ton) och för ballast av biprodukter (5–8,5 brittiska pund per ton, vilket inbegriper skatten på ballast). BAA tillhandahöll även priser från ett annat stenbrott för pulver av kalciumkarbonat med hög renhet (25–55 brittiska pund per ton fritt fabrik och upp till 1 000 brittiska pund per ton för vissa specialprodukter), för kvalitetsklassad kalksten som används för glastillverkning (23 brittiska pund per ton fritt fabrik), för jordbrukskalk (11 brittiska pund per ton) och för avfalls-/biproduktsmaterial (2–7,5 brittiska pund per ton exklusive skatten på ballast).

(223)

BAA vidhåller att skifferpriserna som ursprungligen lämnades in av de brittiska myndigheterna är för höga och att de inte återspeglar marknadsvärdet. De hävdar att priserna för skifferbiprodukter uppgår till 3 brittiska pund och de har sjunkit från 6 brittiska pund. Priset för importerat takskiffer uppgick år 2010 till 390 brittiska pund per ton och till 618 brittiska pund per ton för exporterat takskiffer.

(224)

Förenade kungariket producerar för närvarande mindre än 10 % takskiffer av Förenade kungarikets efterfrågan på naturligt skiffer.

(225)

Welsh Slates huvudsakliga verksamhet är tillverkning och försäljning av takskiffer. De hävdar att takskiffer motsvarar ungefär 65 % av deras intäkter, medan krossad skiffer enbart motsvarar 30 %, och resten består av arkitektoniska produkter och andra produkter. Krossad skiffer måste utvinnas för att få åtkomst till materialet för takskiffer. De biprodukter som blir följden av utvinningen av takskiffer motsvarar en betydande procent av produktionen (för närvarande 95 % av allt utvunnet material).

(226)

Enligt Welsh Slate produceras krossad skiffer från följande källor: stenbrottsavfall (31 %), splitteravfall (12 %), historiska högar (31 %) och borrningar och sprängningar (27 %). De hävdar att kostnaden för produktion av skifferballast är högre än kostnaden för ett typiskt ballastbrott. Kostnaden för produktionen av ballastprodukter av standardtyp, vilket utesluter extra kostnader som är specifika för detta företag, uppgår till […] brittiska pund per […] ton, vilket innebär att skatten skulle kosta […]. Ballasten säljs för närvarande till priser på mellan […] brittiska pund och […] brittiska pund per ton. Takskiffer säljs i genomsnitt för […] brittiska pund per ton, samtidigt som det övre värdet för takskiffer uppgår till mer än […] brittiska pund per ton.

(227)

BAA lämnade in Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 som sammanställts av Cornwall County Council. Den innehåller uppgifter om en rad stenbrott som producerar byggnadsmaterial, inklusive skifferbrott.

(228)

Enligt Mineral Products Association används skiffer och lerskiffer som ballast i Förenade kungariket. Samtidigt som skiffer och lerskiffer för ballaständamål kan vara material som utgörs av biprodukter från utvinning för annat än ballaständamål, exempelvis utvinningen av skiffer för produktion av takskiffer, utvinns även dessa material främst för att införas på marknaderna för ballast.

(229)

Lantoom Quarry har gjort gällande att det i grevskapet Cornwall finns stora mängder ballastbiprodukter som härrör från skiffer- och kaolinindustrierna. För närvarande finns det ett stort överskott av dessa material trots att de är befriade från skatten på ballast. Marknaderna är mycket priskänsliga och ingen prisökning har kunnat överföras till kunderna.

(230)

Enligt deras inlämnade synpunkter är den typ av ballast för vilken Lantoom Quarry skulle behöva betala skatten om det konstateras att skattebefrielsen utgör oförenligt statligt stöd för närvarande prissatt till cirka 2 brittiska pund per ton (priset fritt fabrik varierar mellan 1,5 och 3 brittiska pund). Detta innebär att skatten skulle fördubbla priset.

(231)

Stenbrottet har gjort gällande att befrielsen från skatten på ballast har bidragit till att stimulera marknaden för ballast som består av de skattebefriade materialen. De hävdar att avfall kan utgöra upp till 75 % av den mineral som utvinns. De av stenbrottets biprodukter som utgörs av skifferballast saluförs endast inom 30 engelska mils radie från stenbrottet.

(232)

Enligt Lantoom Quarry är skiffer ett material som inte lämpar sig väl för användning som ballast, eftersom det är mjukare och inte kan användas för att producera betong eller öppen asfaltbetong.

(233)

BSL:s huvudsakliga verksamhet utgörs av tillverkning av dimensionella skifferprodukter såsom produkter för taktäckning, fasadbeklädnad, golvbeläggning och stenläggning samt arkitektoniska produkter.

(234)

BSL anser att skattebefrielserna för skiffer inte utgör statligt stöd eftersom de är motiverade av och överensstämmer fullt ut med beskaffenheten av och logiken i miljösyftet med skatten på ballast. Skiffer utvinns traditionellt inte för att användas som ballast, utan snarare för att användas som byggnadsmaterial för taktäckning, fasadbeklädnad, golvbeläggning och stenläggning, och det används ofta av kulturarvsskäl vid bevarande av historiska byggnader i Förenade kungariket.

(235)

BSL hävdar att schaktavfall från skiffer i faktiskt hänseende befinner sig i en annan situation jämfört med nyutvunnen ballast som utvunnits särskilt för att användas som ballast, eftersom ballast som uppkommer vid utvinningen av skiffer är en nödvändig och oundviklig biprodukt från de processer som används för att producera dimensionella skifferprodukter.

(236)

BSL anser att undantagen fungerar som ett incitament för att skifferbrott ska återvinna avfallsmaterial som ballast. Om skifferbrott upphörde med att återanvända avfall som ballast skulle mer avfall och schaktavfall från utvinningen av skiffer deponeras eller tippas som schaktavfall.

(237)

Enligt BSL är processen för att utvinna skiffer extremt dyr på grund av de fysiska djup från vilka stenen måste hämtas, ogynnsamma geologiska formationer som ibland påträffas och de tekniska och geotekniska aspekter av stenbrottets utformning som krävs för att säkerställa klippväggarnas stabilitet för att upprätthålla en säker arbetsmiljö. Skiffer tas från stenbrottet i plattor som varierar i storlek från cirka 1 meter × 0,5 meter till 3,5 meter × 1,5 meter, med typiska vikter som varierar mellan 500 kg och 12 ton per styck. Bearbetningen beror på vilken typ av produkt som tillverkas: takplattor, fasadbeklädnad, golvbeläggning eller arkitektoniska produkter. Bearbetningen omfattar vanligtvis huggning följt av klyvning, ytbehandling, ytterligare huggning eller formning. Cirka 50 % av BSL:s försäljning av arkitektoniska skifferprodukter exporteras från Förenade kungariket.

(238)

BSL visar att avfall och skifferrester från processen utgör en oundviklig biprodukt vid varje steg av processen. BSL uppskattar att endast cirka 4 % av det utvunna materialet bearbetas till färdiga dimensionella produkter (vilka vanligtvis används för takplattor, plattor för stenläggning eller golvplattor), vilket innebär att 96 % är avfall. Återanvändningen av avfall och skifferrester som ballast minskar mängden avfall som BSL skulle behöva skicka till deponi eller tippa vid stenbrottet. Återanvändningen av delar av avfallet och skifferresterna bidrar till att kompensera för kostnaderna för utvinningen av skiffer, men denna försäljning är enbart sekundär i förhållande till den huvudsakliga skifferutvinningsverksamheten för produktion och försäljning av dimensionella stenskifferprodukter.

(239)

Enligt BSL finns det inget incitament för skifferbrott att enbart utvinna ballast, eftersom kostnaden för utvinningen är mycket större och mycket mer utmanande (i tekniskt avseende) än för vanliga ballastbrott (som är ytliga stenbrott), och det skulle inte vara motiverat i kommersiellt avseende att bedriva utvinning om det enda materialet som utvinns skulle användas som ballast.

(240)

Enligt deras yttrande erhöll BSL exploateringstillstånd på grundval av att de utvinner sten som en källa till lokala ”inhemska” byggnadsmaterial. Det är mycket osannolikt att en ansökan om att utvinna enbart ballast från deras stenbrott skulle godkännas mot bakgrund av deras läge inom eller i närheten av Lake District National Park.

(241)

Enligt BSL har skattebefrielsen för ballast när det gäller utvinning av skiffer inte gjort det möjligt för dem att utvinna mer ballast av skiffer.

(242)

BSL driver även två kalkstensbrott. BSL gör gällande att schaktavfall från utvinningen av skiffer kan särskiljas från material som uppkommer vid utvinningen av kalksten för produktion av kalk eftersom kalksten, till skillnad från skiffer, i första hand utvinns som råvara för att användas som byggnadsballast och något annat än att utvinna kalksten från ytan inte är ekonomiskt, medan skiffer är en sedimentär bergart som kräver utvinning på större djup. Kalksten motsvarar i större utsträckning än skiffer de typer av ballast som ej omfattas av skattebefrielsen och som enbart utvinns för att användas som ballast. Enligt BSL är det endast ett begränsat antal gruvor där kalkstenen är av sådan kvalitet att det är värt att utvinna ”dimensionella stenar” (dvs. gatsten).

(243)

Synpunkterna från Eunomia har skickats in på uppdrag av ett konsortium bestående av producenter av sekundär ballast i Förenade kungariket (skiffer, gruvavfall och bottenaska från förbränningsugnar).

(244)

Uppkomsten av material som enbart lämpar sig för användning som ballast är en oundviklig del av processen för att utvinna skiffer som är avsedd för taktäckning eller andra processer med högt värde. Det pris som erhålls vid användning som ballast är mycket lägre och skulle inte ensamt vara tillräckligt som incitament för att genomföra utvinningen. Welsh Slate anger att takskiffer i genomsnitt säljs för […] brittiska pund/ton, med ett övre värde på […] brittiska pund per ton. Sekundär ballast säljs däremot för mellan […] brittiska pund per ton och […] brittiska pund per ton. Skattebefrielsen har därför inte lett till någon ökning när det gäller mängden primär utvinning som utförs och utvinningen främjas inte heller av skattebefrielsen.

(245)

Förekomsten av avstjälpningsplatser för skiffer som skapades innan skatten på ballast infördes utesluter behovet av någon ytterligare utvinning av skiffer för ballast.

(246)

Eunomia anser att skatten på ballast, om befrielsen för skiffer upphävdes, skulle […] produktionskostnaderna efter utvinning för ballast av skiffer vilka uppgår till […] brittiska pund till […] brittiska pund.

(247)

Wincilate är ett skifferbrott som stöder befrielsen från skatten på ballast för skiffer. Stenbrottet anger att de, utöver den ordinarie verksamheten, krossar skiffer från avstjälpningsplatser som bildades för över 100 år sedan. De anser att skattebefrielsen fortfarande är nödvändig för att minska avstjälpningsplatserna och för att ersätta utvinningen av primär ballast.

(248)

Enligt Torrington Stone erbjuder ett av dess stenbrott, vars primära produkt är beskattad grovkornig sandsten, naturstensprodukter som t.ex. mursten, sten för traditionella hedges och gabionsten. Denna beskattade grovkorniga sandsten konkurrerar direkt med skifferbrott som erbjuder exakt samma produkter. Murstenen är handplockad och ohuggen vid stenbrottet, och därmed kan den inte omfattas av befrielsen från skatten på ballast. Stenen huggs på plats av stenhuggaren, men skatten skulle då redan ha betalats.

(249)

Torrington Stone hävdar att skiffer å andra sidan har naturligt oregelbundna former och måste huggas (sågas) för att bli bra, åtminstone för bottenbredd.

(250)

Stenbrottet Berwyn Slate producerar ytbehandlade skifferplattor, vilket ger upphov till avfallsmaterial som en biprodukt. Historiskt sett, sedan utvinningen av skiffer började för mellan 200 och 300 år sedan, har avfallet aldrig tippats i närheten av stenbrottet. Enligt yttrandet planerar stenbrottet att bearbeta avfallet till säljbar ballast. Ett upphävande av skatten på ballast skulle förhindra att dessa planer omsätts i praktiken.

(251)

Mineral Products Association hävdar att skattebefrielsen inte bör tillämpas på material som huvudsakligen består av kol, brunkol, skiffer och lerskiffer eftersom dessa material används på marknaderna för ballast eller för ballaständamål.

(252)

De brittiska myndigheterna pekade på det faktum att tribunalen i sin dom av den 7 mars 2012 i T-210/02 RENV fastslog att material såsom lera, skiffer och lerskiffer i princip uppfyller principen för normal beskattning för skatten på så sätt att de utgör ”ballast” i den mening som avses i 2001 års skattelag (avsnitt 71), och att de ”[i] den mån som denna ballast används och utvinns kommersiellt som sådan” befinner sig i en jämförbar situation med annan beskattad alternativ ballast (avsnitt 72). Enligt de brittiska myndigheterna klargjorde tribunalen att det ”potentiella” valet att låta dessa material omfattas av skattens tillämpningsområde ”endast grundar sig på deras faktiska och vedertagna användning som ballast”.

(253)

De brittiska myndigheterna hävdar att inte finns några tydliga bevis, inklusive BAA:s yttranden under domstolsförfarandet, som visar på att skiffer, kol eller brunkol avsiktligen utvinns för att användas som ballast i Förenade kungariket.

(254)

När det gäller skiffer hävdar de brittiska myndigheterna att det är en bergart som kan klyvas i tunna skivor. Den används främst för taktäckning, men också för dekorativ fasadbeklädnad och som monumentsten. Den produceras i norra Wales, Lake District, Devon och Cornwall.

(255)

Enligt de brittiska myndigheterna är skiffer undantagen från skatten på ballast eftersom skiffer av hög kvalitet utvinns för att användas som taktäckning och golvbeläggning och för dess dekorativa egenskaper snarare än för att användas som ballast. Detta kan inbegripa takskiffer, inredning, arkitektoniska produkter (fönsterbänkar och krönlister, köks- och badrumsbänkar, diskar, inramningar för eldstäder, eldstäder, fasadbeklädnad, husskyltar, minnesmärken och golvplattor) och ornament (nedan kallade specialiserade arkitektoniska produkter). Skiffermakadam och skifferspill som uppkommer vid utvinning och formning av högkvalitativt skiffer kan dock ersätta nyutvunnen ballast. Skattebefrielserna bör därför även främja användandet av avfall bestående av skiffermakadam och eventuella andra därmed förbundna biprodukter för att skapa en nettomiljövinst genom att minska de miljöskador som ytterligare ballastutvinning skulle ha medfört.

(256)

Enligt de brittiska myndigheterna lyfter de stenbrott som erbjuder ballast av skiffer och skiffermakadam för användning som ballast i sin marknadsföring fram sina högkvalitativa skifferprodukter, såsom takskiffer, bänkar, eldstäder, golvbeläggning och minnesplaketter, vilka tydligt står i fokus för utvinningsverksamheten (59).

(257)

De brittiska myndigheterna hävdar att skiffer inte är väl lämpad för användning som ballast eftersom den har en benägenhet att bilda flata, ”plattformiga” och ojämna former snarare än de kubformer som föredras i de flesta tillämpningar för ballast. Skiffer av hög kvalitet används inte som ballast eftersom den på grund av fysikaliska och/eller kemiska egenskaper är olämplig och den säljs för syften med högre värde.

(258)

De brittiska myndigheterna beräknade att varje ton skiffer som utvinns producerar 95 % flisavfall och cirka 5 % skiffer som lämpar sig för högkvalitativa användningsområden såsom takpannor eller fasadbeklädnad (60). Hos en stor del av den berggrund där högkvalitativ skiffer förekommer är skiffrigheten mindre fulländad, vilket gör att det inte är lämpligt att klyva den i tunna skifferplattor. Produktionen av identiskt huggna och kluvna skifferplattor av högkvalitativt material genererar också stora mängder spill. Som en följd av detta förknippas stora högar av skifferavfall som består av skiffermakadam historiskt sett med platser där skifferbrytning har ägt rum. De brittiska myndigheterna inkom med uppgifter från studier i detta avseende. De pekar på det faktum att produktionen av skifferavfall fortfarande överskrider marknaden för denna mineral använd som ballast, och skifferavfallshögar bildas fortfarande. Produktionen av skiffer har minskat sedan 2000 eftersom produktionen av takskiffer har minskat. Sedan det tillfälliga upphävandet av skatten på ballast i april 2014 har skifferproducenter observerat en minskning av efterfrågan på skifferavfall, och mer material har lagts på avfallshögar.

(259)

Enligt de brittiska myndigheterna kan skifferbiprodukter användas som ballast av låg kvalitet för anläggningsfyllning och som dekorativ ballast, och kan vid noggrant urval och krossning uppfylla de grundläggande kriterierna för väganläggning (61). Även om skifferavfall inte är lika starkt som annan ballast har det konstaterats prestera tillfredsställande i denna grundläggande roll och är därför lämpligt som alternativ till nyutvunnen ballast vid tillverkning av betong och medelstarka tekniska tillämpningar. Visst skifferavfall krossas även till pulver och korn för industriell användning vid tillverkning av takpapp och bituminös färg. Genom skattebefrielsen för skiffer främjar skatten användningen av detta avfall bestående av skiffermakadam och minskar på det viset skadorna på naturliga habitat och den förfulning som orsakas av skifferhögar. Detta skulle främja projekt såsom omfartsleden på A55 vid Bangor, vilken BAA hänvisade till.

(260)

Enligt de brittiska myndigheterna har […] varit tvungna att sälja sitt skifferavfall med en förlust på 3 % sedan det tillfälliga upphävandet av vissa befrielser från skatten på ballast i april 2014, vilket visar att det utan skattebefrielsen inte skulle finnas någon marknad för skifferavfall.

(261)

De brittiska myndigheterna hävdar att det relativa värdet på skifferplattor av lämplig storlek som ska säljas som takplattor eller golvplattor, eller för fasadbeklädnad eller andra dekorativa ändamål, motiverar skifferutvinningen, även om endast 5 % av det material som utvunnits är material av hög kvalitet. Skiffer av hög kvalitet säljs för mellan 727 brittiska pund och 1 076 brittiska pund per ton. De brittiska myndigheterna har inkommit med priset på produkter från en skifferproducent, vilka är följande (GPB/ton):

De brittiska myndigheterna hävdar att en annan skifferproducent sålde takskiffer för cirka 700 brittiska pund per ton. Och deras arkitektoniska skifferprodukter säljs enligt följande:

(262)

Enligt de brittiska myndigheterna uppgår kostnaderna för att producera skifferbiprodukter till mellan 5,7 och 6,5 brittiska pund per ton (62). Försäljningspriserna har dock varierat under åren från upp till 7,36 brittiska pund per ton till det lägsta priset på 4,10 brittiska pund per ton. En annan skifferproducent sålde byggnadsballast av skiffer för mellan 4,40 och 6,42 brittiska pund. Det höga värdet för skiffer av god kvalitet gör detta till den huvudsakliga verksamheten på de platser där skifferavlagringar förekommer. Ekonomiskt sett vore det irrationellt för exploatörer att utvinna skiffer i syfte att sälja den för användning som ballast, och inte för att utvinna skiffer av hög kvalitet.

(263)

De brittiska myndigheterna inkom med uppgifter hämtade från skifferproducenters finansiella information som visar att intäkterna från arkitektoniska produkter gör dem till företagens främsta produkt. Förhållandet mellan takskiffer och ballast när det gäller intäkter varierade under åren mellan 2,54 och 3,52.

(264)

När det gäller den prisinformation för skiffer som inlämnats av BAA, där prisuppgifter för importvaror användes, visar de brittiska myndigheterna att brittiska arkitektoniska skifferprodukter och importerade arkitektoniska skifferprodukter skiljer sig åt och att de brittiska produkterna konkurrerar på andra marknader än de importerade produkterna. Prisuppgifter för importvaror skulle därför inte vara lämpliga för en prisjämförelse.

(265)

De brittiska myndigheterna hävdar att dekorativ skiffer produceras som en biprodukt från utvinningen av skiffer av hög kvalitet. Den säljs för cirka 15 brittiska pund per ton. Samtidigt som detta är högre än försäljningspriset för byggnadsfyllning, som visats ovan, är det fortfarande mycket lägre än priset för takskiffer (över 200 brittiska pund per ton). Priset på dekorativ skiffer kan jämföras med priset för annan dekorativ ballast som är tillgänglig genom återförsäljare i Förenade kungariket. Miljölogiken för skattebefrielsen för skiffer gäller fortfarande eftersom dekorativ skiffer är en oundviklig biprodukt från produktionen av högkvalitativ skiffer, medan den dekorativa marknaden är en premiummarknad för producenter av kalksten eller granit.

(266)

De brittiska myndigheterna vidhåller det är förenligt med miljösyftet med skatten på ballast att skiffer och skifferbiprodukter befrias från skatten för att främja användningen av den alternativa avfallsbiprodukten som ett substitut för nyutvunnen ballast.

(267)

De brittiska myndigheterna hävdar att det förefaller som om skiffer på samma sätt som lerskiffer förekommer tillsammans med en mängd andra bergarter. De är ofta varvade med sandsten och/eller kalksten. Begreppet ”huvudsakligen” syftar till att tillåta föreningar som till större delen, men inte i sin helhet, innehåller det skattebefriade materialet eftersom det är på detta vis dessa material naturligt förekommer. När föreningarna huvudsakligen består av lerskiffer eller skiffer gör deras fysikaliska egenskaper att de är mindre lämpliga att använda som ballast än om de huvudsakligen utgjordes av material som mer ofta används som ballast.

(268)

Förenade kungariket uppskattade att ca 6,33 miljoner ton avfall av skiffermakadam producerades årligen och att historiska användbara upplag uppgick till cirka 277 miljoner ton. Av detta såldes bara 0,66 miljoner ton för användning som ballast före införandet av skatten på ballast (63). Resten användes antingen som återfyllning eller fick bilda avfallshögar.

(269)

De brittiska myndigheterna gör gällande att förekomsten av en skattebefrielse för skifferbiprodukter inte främjar ytterligare utvinning av skiffer eftersom exploatörerna av skifferbrott redan kämpar för att hitta en marknad för den skattebefriade avfallsprodukten som uppkommer vid den befintliga utvinningsverksamheten. De hävdar att det totala antalet skifferbrott/skiffertäkter är i stort sett oförändrat sedan skatten på ballast infördes, vilket uppgick till 50 år 2000 och 49 år 2010.

(270)

Förenade kungariket anser att avfall av skiffermakadam korrekt behandlas som en oundviklig biprodukt från en utvinningsprocess som inte utförs för att producera ballast, utan utförs för att erhålla skiffer av hög kvalitet för användning som takpannor, fasadbeklädnad och andra värdefulla produkter.

(271)

De brittiska myndigheterna hävdar att biprodukter från produktion av huggen skiffer inte kan särskiljas från skiffer som avsiktligen producerats som ballast.

(272)

De brittiska myndigheterna bestrider påståendena från BAA vid domstolsförfarandet i T-210/02 RENV och i dess yttranden till kommissionen, i enlighet med vilka det ska finnas skifferbrott som utnyttjar skiffer enbart för ballaständamål. Efter att ha undersökt alla namn på stenbrott som tillhandahållits av BAA under förfarandets gång försvarade de brittiska myndigheterna denna slutsats. Vidare har de brittiska myndigheterna uttryckt tvivel när det gäller den bevisning som inlämnats, eftersom det anges att vissa stenbrott både producerar takskiffer och utnyttjar skiffer huvudsakligen för ballaständamål.

(273)

När det gäller BGS hävdar de brittiska myndigheterna att uppgifterna bygger på egna beskrivningar av de material som produceras av stenbrotten och deras slutliga användning. De konstaterar att stenbrott kan beskriva ett material på ett annat sätt än dess kategorisering för tillämpningen av skatten på ballast, och att de material som produceras av ett stenbrott kan ändras över tid. Uppgifterna utgör därför den mest korrekta befintliga förteckningen över stenbrott i Förenade kungariket och materialens slutanvändning, men det är inte möjligt att säga att den innehåller en fullständigt korrekt förteckning över stenbrott i Förenade kungariket och de exakta användningsområdena för de utvunna materialen. De brittiska myndigheterna vidhåller att uppgifterna även är föråldrade och att de är medvetna om att vissa av de stenbrott som är upptagna i förteckningen inte längre är verksamma. De brittiska myndigheterna hävdar även att förteckningen innehåller företag som har ett giltigt exploateringstillstånd, men som i själva verket inte är och aldrig har fungerat som stenbrott.

(274)

De brittiska myndigheterna visade att det har konstaterats att åtta stenbrott i den fullständiga förteckning som lagts fram av BAA över stenbrott som producerar skiffer, lerskiffer och lera enbart för användning som ballast antingen aldrig har utnyttjat ballast, har annan verksamhet som inte omfattas av skatten på ballast eller har varit vilande sedan innan skatten på ballast infördes. Några av dessa stenbrott har använts som deponier.

(275)

De brittiska myndigheterna visar dessutom att de har använt definitionerna från rapporten som utarbetades år 2003 särskilt för att bistå skattemyndigheterna vid tillämpningen av skatten på ballast. Det objektiva kriterium som används av de brittiska myndigheterna för att skilja mellan närbesläktade bergarter kräver att material som kategoriseras som skiffer ”kan klyvas enbart med hjälp av en mejsel i tunna flisor och plattor”. Om materialet inte har denna skiffrighet behandlas det inte som skiffer för tillämpningen av skatten på ballast, dvs. det inte är skattebefriat. Sådant material som BAA hänvisar till skulle kategoriseras som lersten och omfattas av skatten.

(276)

De brittiska myndigheterna noterade yttrandena från olika berörda parter med avseende på eventuellt oriktiga framställningar av produkterna från ett särskilt stenbrott som skiffer. De brittiska myndigheterna hävdar att om materialet uppfyller det kriterium de använder för att bestämma förekomsten av skiffer, dvs. klyvning med mejsel, har det korrekt kategoriserats som skiffer för tillämpningen av skatten på ballast. De brittiska myndigheterna noterar dock att produkter som vanligtvis framställs av skiffer som kan klyvas med en mejsel framträder som importerade på stenbrottets webbplats. Materialets geologi på denna plats har ännu inte verifierats av Förenade kungarikets skattemyndigheter (Her Majesty's Revenue and Customs, nedan kallade HMRC).

(277)

Eftersom en riskbaserad metod tillämpas i HMRC:s verkställighetsprogram och man agerar vid uppgifter om att ett stenbrott kanske inte på korrekt vis iakttar skattesystemet åtog sig de brittiska myndigheterna att undersöka detta och eventuella övriga fall där undersökningar som genomförts för att skaffa bevis för kommissionen skapar oro för felaktig klassificering av material. HMRC åtog sig att begära eller ta geologiska prover från dessa platser. Om materialet inte är skiffer kommer det utvunna materialet att belastas med skatten på ballast och en straffavgift kan även tas ut för felaktig beskrivning av material.

(278)

De brittiska myndigheterna visar vidare att stenbrotten vid marknadsföringen av sten i försäljningssyfte kan välja att använda en beskrivning som inte stämmer överens med det objektiva test som används av HMRC vid tillämpningen av skatten.

(279)

De brittiska myndigheterna har granskat konfidentiella skatteregister och offentliga uppgifter avseende vart och ett av de stenbrott som enligt BAA producerade skiffer enbart för ballaständamål eller som påstods ha felmärkt sina produkter som skiffer för att utnyttja skattebefrielserna. Resultaten av granskningen presenterades för kommissionen och visade att det kan finnas verkställighetsproblem när det gäller ett stenbrott. De brittiska myndigheterna åtog sig att undersöka vilka material detta stenbrott faktiskt producerar och huruvida de korrekt har klassificerats som skiffer. När det gäller övriga stenbrott som befunnits vara eller som varit aktiva fanns det inga indikationer på att de avsiktligt skulle utvinna skiffer för användning som ballast.

(280)

Det bör nämnas att kommissionen vid granskningen av den information som presenterats av de brittiska myndigheterna tog hänsyn till det faktum att arkitektoniska specialprodukter av skiffer huggs till rätt storlek. Kommissionen ansåg därför att skifferbrott där huggen sten tycks vara den huvudsakliga produkten producerar specialiserade arkitektoniska produkter (och följaktligen inte ballast), främst eftersom ballast av skiffer är ett resultat av krossning.

(281)

De brittiska myndigheterna har lämnat in statistiska uppgifter till stöd för sin uppfattning att skiffer inte har förskjutit försäljningen av sekundär ballast och att försäljningen av skiffer, lera och lerskiffer för byggändamål inte har ökat i samma omfattning, även om efterfrågan på krossad sten av hög kvalitet och sand och grus av hög kvalitet båda har minskat under den period som skatten på ballast har tillämpats. Andelen av försäljningen av det senare överensstämmer till synes med den minskade efterfrågan. De brittiska myndigheterna drar slutsatsen att skiffer, lera och lerskiffer inte i stor skala har ersatt krossad sten, sand eller grus av hög kvalitet.

(282)

BAA hävdar att lerskiffer kan användas som ballast, dvs. för ändamål där ballast med låg kvalitet kan användas, vilket även framgår av rapporten (64). Lerskiffer, lera och lersten kan förekomma som ytbädd vid avlagringar av krossad sten och kan säljas som fyllning av lägre kvalitet.

(283)

Enligt BAA kan lerskiffer och lera användas för särskild ballastanvändning för vilken andra bergarter inte är användbara eller är mindre användbara, till exempel tätning och täckning av avfallsdeponier och tätning av dammar och kanaler. De hävdar att dessa representerar användningar av lera och lerskiffer som ballast på samma sätt som användningen av material för dränering och skyddsvallar representerar användning som ballast. BAA hävdar att även om lerskiffer utvinns som en biprodukt av lera och kol finns det också mycket stora områden i Förenade kungariket där hårdare, mer mogen lerskiffer är varvad med sandsten.

(284)

BAA hävdar att den hårdare sorten av lerskiffer, som liknar hård sten, alltid har använts som ballast, till och med innan införandet av skatten på ballast. BAA har tillhandahållit ett exempel på ett lerskifferbrott som har varit i drift sedan 1981 och som producerar byggnads- och mursten, sten för stenpartier och sten för stenläggning med oregelbundet lagda plattor, jämte visst fyllningsmaterial.

(285)

BAA inlämnade en förteckning över 20 stycken stenbrott för lera och lerskiffer från årgång 2010 av BGS Directory of Mines and Quarries som påstås utnyttja material enbart för ballaständamål.

(286)

De hävdar att vissa stenbrott som klassificeras som ”sandstens”-brott i BGS Directory of Mines and Quarries faktiskt omfattas av en befrielse från skatten på ballast på grundval av att de i själva verket är lerskifferbrott som utgör en del av Caithness skifferbäddar i Skottland.

(287)

BAA vidhåller att det finns många stenbrott med blandad geologi inklusive lerskiffer som omfattas av skattebefrielsen för material som främst består av lerskiffer eftersom lerskiffer är vanligt förekommande i Förenade kungariket och ofta är varvad med andra bergarter. BAA ger ett exempel på ett stenbrott där enbart ballast utvinns som utnyttjar skattebefrielsen på detta sätt.

(288)

BAA hävdar att de brittiska myndigheterna innehar information beträffande namnen på stenbrott som var befriade från skatten på ballast på grund av att de helt eller huvudsakligen var skiffer- eller lerskifferbrott. Sådan information kunde emellertid inte lämnas ut till BAA av sekretesskäl.

(289)

BAA hävdar att lera och lerskiffer för keramiska produkter och gips inte kan anses befinna sig i en annan situation än material som är belagda med skatten på ballast mot bakgrund av dess miljösyfte. De hävdar att dessa material är jämförbara med sten, sand eller grus som utvinns för att användas inom byggindustrin eftersom de har utvunnits för byggändamål och lera och lerskiffer är sten. Stora mängder lera och lerskiffer används för att tillverka keramiska byggprodukter. Utvinningen av lera som används för tillverkning av tegel kan minskas genom att man använder betongbaserade byggprodukter som kan produceras med avfall/biprodukter från stenbrott som ofta beskattas. Enligt BAA undergräver icke-beskattningen av lera och lerskiffer som används i keramiska byggprodukter skatten på ballast.

(290)

Enligt Torrington Stone producerar ett av dess stenbrott lerskiffer som en biprodukt av grovkornig sandsten. Den är av god kvalitet och kan användas som fyllningsmassa. Ett annat av dess stenbrott producerar lerskiffer som huvudsaklig produkt och sandsten som sekundär produkt som omfattas av skatten. Torrington Stone tycks antyda att produkterna de säljer är flis, förstärkningslager, reststen eller fyllning och att de kan erhållas från alla deras material.

(291)

Efter införandet av skatten på ballast ökade priserna på lerskiffer på grund av marknadskrafterna.

(292)

Torrington Stone inkom också med upplysningar om stenbrottet Venn som producerade lerskiffer som en biprodukt som är idealisk för bankfyllning och som konkurrerade med en beskattad biprodukt från ett av Torrington Stones stenbrott. Leveranspriset på lerskiffer som biprodukt uppgick till cirka 3,50 brittiska pund, inklusive transportkostnader som uppskattades till 3,00 brittiska pund.

(293)

Synpunkterna som mottagits från Eunomia har skickats på uppdrag av ett konsortium bestående av producenter av sekundär ballast i Förenade kungariket (skiffer, gruvavfall och bottenaska från förbränningsugnar).

(294)

Enligt Eunomia är gruvavfall (som vanligtvis består av lerskiffer) tillgängligt för återanvändning antingen från aktiva djupa gruvor eller stängda djupa gruvor/djupa gruvor som ligger i malpåse. Gruvavfall härstammar från utvinningen av kol med hjälp av metoder för gruvbrytning under jord. Gruvavfallets kvalitativa egenskaper varierar i stor grad mellan olika gruvor och vid olika faser av utvinningen, och står i samband med bergsskiktens geologi vid tiden för gruvbrytningen. På grund av gruvavfallets varierande egenskaper är materialet av låg kvalitet och har mycket lågt återanvändningsvärde.

(295)

Eunomia hävdar att gruvavfallet vanligtvis inte inbringar ett positivt pris. Att ha avsättningsmöjligheter gör det möjligt för den berörda gruvan att fungera, genom att undvika slagghögar på gruvans mark. Eunomia hävdar att utan möjligheten att leverera gruvavfall utan kostnad eller till ett konkurrenskraftigt pris, vilket återspeglar den sämre kvaliteten, finns det inte några andra ekonomiskt hållbara alternativ för omsättning av lerskifferavfall för att underlätta exploatering för bebyggelse. Eunomia vidhåller att produktionskostnaden för gruvavfall, förutsatt att leveransen sker inom 5 km från ursprungsplatsen, vanligtvis är […] brittiska pund per ton för aktiva djupa gruvor och […] brittiska pund per ton för stängda djupa gruvor/djupa gruvor som ligger i malpåse. Därför skulle påförandet av skatten på ballast på 2 brittiska pund per ton kosta […]. Det skulle då vara billigare att skicka gruvavfallet till en avstjälpningsplats.

(296)

De brittiska myndigheterna hävdar att logiken för att befria lerskiffer från skatt är att lerskiffer mestadels inte används som ballast. För det mesta är lerskiffer i allmänhet inte lämplig att använda som ballast. Den högkvalitativa användningen av lerskiffer är för tegeltillverkning, vilket är en keramisk process som därmed är befriad från skatten på ballast. Alla biprodukter från lerskiffer som utvinns för att användas vid tegeltillverkning skulle därför utgöra en biprodukt från material som utvinns för annan användning än som ballast.

(297)

De brittiska myndigheterna hävdar att lerskiffer tillhör samma familj av bergarter som lera. Leror varierar mellan mjuka och plastiska samt hårda lerstenar. Deras fysikaliska och kemiska egenskaper och mineralogiska sammansättning avgör det lämpligaste användningsområdet. Beroende på graden av skiffrighet (65) kan det vara svårt att skilja mellan lerskiffer och lera i ena änden av spektrumet och mellan lerskiffer och skiffer i den andra.

(298)

De brittiska myndigheterna hävdar att lerskiffer är nära förknippad med utvinningen av lera och att den även framträder vid kolbrytning. Precis som lera kan lerskiffer användas vid tillverkning av fasadtegel, marktegel och extra beständigt tegel (90 % av efterfrågan på tegellera avser användning vid tillverkning av fasadtegel för den inhemska fastighetsmarknaden), plattor för tacktäckning och fasadbeklädnad samt förglasade rör för dränering och avlopp. Stora mängder används vid tillverkning av cement. Andra användningsområden inkluderar tätning och täckning av avfallsdeponier, tätning av dammar och kanaler, material för landskapsplanering, tillverkning av lättballast för blocktillverkning och för allmän byggnadsfyllning.

(299)

De brittiska myndigheterna hävdar att lerskiffer kan användas som ballast av låg kvalitet, vanligtvis för att fylla tomma utrymmen och tillhandahålla fyllning under vägytor. Viss lerskiffer lämpar sig även för tillverkning av lättballast, men enbart efter att den har genomgått en tillverkningsprocess som inbegriper att materialen utsätts för höga temperaturer. Under vissa omständigheter har geologiska förutsättningar (tryck och värme) lett till att hårdare lerskiffer bildats som, när den krossas, utgörs av mer blockiga korn som kan vara lämpliga för vissa ballasttillämpningar av lägre klass, såsom byggnadsfyllning.

(300)

Enligt de brittiska myndigheterna grupperas lerskiffer och lera tillsammans i Förenade kungarikets nationella statistik eftersom de geologiskt sett liknar varandra. År 2000 såldes 10 838 000 ton lera och lerskiffer i Förenade kungariket, 7 880 000 ton användes för tegel, rör och plattor och 2 958 000 ton lera och lerskiffer såldes för andra ändamål. År 2012 såldes 5 497 000 ton lera och lerskiffer i Förenade kungariket, och 3 569 000 ton användes för tegel, rör och plattor. De brittiska myndigheterna hävdar att eftersom utvinningen av lera och lerskiffer har halverats mellan 2000 och 2012 och försäljningen av lera och lerskiffer för andra ändamål än tegel, rör och plattor var 35 % lägre år 2012 än 2002, är det osannolikt att införandet av skatten ökade utvinningen särskilt för användning som ballast.

(301)

De brittiska myndigheterna vidhåller att avfall av lerskiffer som uppkommer vid utvinningen av kol är en oavsiktlig och oönskad biprodukt. Den är i allmänhet enbart lämpligt som grundläggande fyllning vid väganläggning eller för vallar för skydd mot översvämning, och säljs som en följd av detta till ett obetydligt pris. Avfallsprodukten tippas vanligtvis i konsoliderade avfallshögar eller används som ytterligare fyllningsmaterial om det finns ett angränsande dagbrott. Medan själva kolet säljs för cirka 50 brittiska pund per ton säljs lerskiffer vanligtvis till ett väldigt lågt pris, i genomsnitt inte mer än mellan 1 och 2 brittiska pund per ton, om efterfrågan uppstår nära utvinningsplatsen. Produktionskostnaderna beräknas uppgå till mellan 0,50 och 2 brittiska pund per ton. Emellanåt ges till och med bituminös skiffer bort kostnadsfritt förutsatt att köparna själva transporterar bort den.

(302)

Detsamma gäller för annat gruvavfall, vilket i allmänhet endast används som ballast av låg kvalitet om efterfrågan uppstår nära utvinningsplatsen.

(303)

De brittiska myndigheterna vidhåller att en del av biprodukterna av lerskiffer från annan utvinningsverksamhet säljs som ballast, men det är vanligtvis endast ekonomiskt gångbart att använda lerskiffer som ballast om efterfrågan uppstår nära utvinningsplatsen på grund av transportkostnaderna. Myndigheterna hävdar att skattebefrielsen för sådan lerskiffer, eftersom den inte har utvunnits i syfte att kommersiellt utnyttjas som ballast och minskar efterfrågan på nyutvunnen ballast, överensstämmer med miljösyftet samt med beskaffenheten av och logiken i skatten på ballast.

(304)

De brittiska myndigheterna vidhåller att lera och lerskiffer behandlas som en enda kategori av BGS och i United Kingdom Minerals Yearbook, Förenade kungarikets årliga insamling av data. Deras genomsnittliga försäljningspris, enligt Office for National Statistics, varierar mellan 2,52 och 2,88 brittiska pund per ton. År 2012 varierade priserna mellan 3,34 och 4,44 brittiska pund per ton.

(305)

De brittiska myndigheterna inkom med upplysningar när det gäller ett stenbrott som producerar grovkornig sandsten som används vid produktion av asfalt för vägbeläggning. Det producerar och säljer även lerskiffer som är varvad med lager av grovkornig sandsten. Stenbrottet uppskattade att produktionskostnaden för produkterna av lerskiffer uppgår till 6,31 brittiska pund per ton.

(306)

När det gäller lerskiffer som används för keramiska processer inkom de brittiska myndigheterna med uppgifter som tillhandahållits av British Ceramic Confederation (nedan kallad BCC), branschorganisationen för Förenade kungarikets keramiska tillverkningsindustri. De konstaterar att det finns betydande variationer i produktionskostnaderna för lerskiffer, vilket beror på ett antal faktorer. De uppskattar ett allmänt intervall på […]–[…] brittiska pund per ton för utvinningskostnaderna.

(307)

BCC uppskattar att försäljningspriset för lerskiffer för användning som ballast uppgår till mellan […] och […] brittiska pund per ton. De konstaterar att lerskiffer kan säljas till förlust för att exponera högkvalitativt material för tegeltillverkning som finns under lerskifferlagret i fråga.

(308)

BCC konstaterar vidare att den mesta tegeltillverkningen äger rum på platser med anknytning till stenbrott, varför materialet inte är prissatt. De uppskattar dock en kostnad – om det säljs till tredje part – på mellan […] och […] brittiska pund per ton, plus leveranskostnader. De har konstaterat att försäljningspriset för lerskiffer skulle vara lägre än för leror av hög kvalitet.

(309)

Vad beträffar skattebefrielsen för material som främst består av kol, brunkol, skiffer och lerskiffer visar de brittiska myndigheterna att skattebefrielsen är nödvändig eftersom naturligt förekommande mineraler inte har en renhet på 100 %.

(310)

De brittiska myndigheterna anser att lerskiffer inte uteslutande utvinns för att användas som ballast och har undersökt BAA:s inledande påståenden i detta avseende med anledning av förfarandet vid unionsdomstolarna. De brittiska myndigheterna hävdar att de har konstaterat att lerskiffer fortsätter att produceras som en biprodukt från annan utvinningsverksamhet, i synnerhet lera, kol och kalksten. De brittiska myndigheterna hävdar att ingen av de handlingar som lagts fram av BAA vid unionsdomstolarna eller till kommissionen före antagandet av beslutet om att inleda förfarandet, visade att det finns stenbrott som huvudsakligen utnyttjar lerskiffer och lera för användning som ballast.

(311)

De brittiska myndigheterna ombads av kommissionen att tillhandahålla uppgifter när det gäller produkterna från fyra stenbrott som i en berörd parts yttrande anges vara skattebefriade stenbrott som vann sina kontrakt enbart på grund av en sådan skattebefrielse och som tillhandahåller samma typer av produkter som den berörda partens beskattade stenbrott skulle ha kunnat göra. Det omnämns att ett av stenbrotten har fått tillstånd att utnyttja lerskiffer. De brittiska myndigheterna konstaterade att alla fyra stenbrotten hade registrerats för betalning av skatten på ballast och att de har betalt skatten sedan den infördes 2002. Stenbrotten tycks sälja (66) bruten sten, sand, grus, ballast inklusive återanvända produkter och betongprodukter, ballast av hård sten, ballast och fyllning, byggprodukter, dekorativ ballast och sandsten i tunna plattor samt var för sig sand, grus och annan ballast. Det fanns inga indikationer på att något av stenbrotten omfattades av en skattebefrielse för lerskiffer.

(312)

De brittiska myndigheterna har även beaktat åtta stenbrott som i BGS-databasen anges vara stenbrott som avsiktligt utvinner lerskiffer för användning som ballast. De hävdar att åtminstone några av dessa stenbrott utvinner andra produkter utöver lerskiffer. De kunde således inte slutgiltigt fastställa att det fanns något skifferbrott som enbart utvinner lerskiffer för användning som ballast.

(313)

De brittiska myndigheterna förklarar att lerskiffer också bör omfattas av en skattebefrielse när den är en biprodukt av beskattad ballast. Till exempel kan lerskiffer utvinnas som en oundviklig biprodukt vid utvinningen av kalksten eller grovkornig sandsten. De brittiska myndigheterna hävdar att lerskiffer är ett material med lägre värde än kalksten och att den inte lämpar sig för en rad olika ballaständamål. De brittiska myndigheterna hävdar att lerskiffer som produceras som en biprodukt på detta sätt var skattebefriad i överensstämmelse med skattens miljösyfte för att göra det möjligt för stenbrott som producerar den som en biprodukt att sälja den som ett substitut för annan nyutvunnen ballast för den begränsade andel tillämpningar den lämpar sig för. Om materialet ursprungligen hade beskattats i linje med kalkstenen hade stenbrotten inte kunnat sälja lerskifferavfallet.

(314)

Mot bakgrund av att lerskiffer vanligen enbart lämpar sig för begränsade och specifika ballasttillämpningar, och att det i allmänhet enbart är ekonomiskt gångbart att använda lerskiffer som ballast när efterfrågan uppstår nära utvinningsplatsen, är det enligt de brittiska myndigheterna osannolikt att det skulle finnas tillräcklig efterfrågan på lerskiffer nära ett stenbrott som huvudsakligen utvinner annan ballast (t.ex. grovkornig sandsten) för att skapa incitament för utvinning av ytterligare beskattad ballast i syfte att komma åt den obeskattade biprodukten från lerskiffer. De brittiska myndigheterna hävdar att de inte är medvetna om ett exempel där detta har inträffat eller där det vore sannolikt att det skulle inträffa i framtiden.

(315)

I sitt svar på ett yttrande till kommissionen, i vilket en berörd part gör gällande att det huvudsakliga materialet hos stenbrottet Vyse Quarry (som tillhör Torrington Stone) i North Devon är lersten och lerskiffer som används som ballast, med ett sekundärt material som består av smutsig sandsten, ifrågasätter de brittiska myndigheterna huruvida lerskiffer är det primära materialet i detta stenbrott eftersom det på stenbrottets webbplats i detalj redogörs för deras högkvalitativa sandstensprodukter och konstateras att ”Braunton Aggregates tillhandahåller en mängd sandsten som är allmänt erkänd för dess enastående hållbarhet och kvalitet, från sten för fondväggar, sten för traditionella hedges, trädgårdsmakadam och sten för stenpartier till sållad fyllning och fyllningsballast”. I årgång 2010 av Directory of Mines and Quarries, som utarbetats av British Geological Survey, är Beam Quarry förtecknad som producent av ”Sandsten, kolhaltig, från Bude-formationen”. De godtar inte att Vyse Quarry därför är bevis på att lerskiffer avsiktligen utvinns för ballaständamål.

(316)

Med avseende på lerskiffer använder HMRC enligt de brittiska myndigheterna kriteriet – som det beskrivs i rapporten – enligt vilket det fastställs att detta material ”enkelt (med pennkniv) måste kunna klyvas i millimetertjocka skivor”. Material som bryts i små centimeterstora block (och därför är mer lämpligt för ballasttillämpningar) klassificeras som lersten och omfattas av skatten. BAA gör i sitt yttrande gällande att ett antal stenbrott i skattesyfte enbart utvinner material som klassificeras som lerskiffer och säljer materialet som ballast. De brittiska myndigheterna visar att om det fanns något välgrundat bevis för att en felaktig beskrivning av sten som lerskiffer används i syfte att erhålla befrielse från skatten på ballast, skulle HRMC undersöka detta som potentiellt skattebedrägeri.

(317)

Enligt de brittiska myndigheterna är all skatteverksamhet som utförs av HMRC riskbaserad. Detta innebär att inte alla företag som är registrerade hos HMRC kontrolleras, såvida det inte finns någon anledning att ifrågasätta de intäkter som de deklarerar till HMRC. De brittiska myndigheterna är medvetna om risken att stenbrott åtnjuter befrielser från skatten på ballast genom att felaktigt beskriva det material de producerar. HMRC utför kontroller för att säkerställa att skatten på ballast tillämpas korrekt och undersöka om det finns bevis för felaktiga beskrivningar av material.

(318)

De brittiska myndigheterna har granskat konfidentiella skatteregister och offentliga uppgifter när det gäller de stenbrott som enligt BAA producerade lera och lerskiffer enbart för ballaständamål eller som har felmärkt sina produkter som lerskiffer för att omfattas av skattebefrielserna. Resultaten av översynen för varje stenbrott har lagts fram för kommissionen. Granskningen visade att det kan finnas vissa verkställighetsproblem när det gäller ett stenbrott och de brittiska myndigheterna åtog sig att undersöka detta. När det gäller majoriteten stenbrott som befunnits vara eller som varit aktiva fanns det inga indikationer på att de skulle utvinna lerskiffer eller lera enbart för användning som ballast. De uppgifter som lämnats till kommissionen visade dock att minst fyra eller fem (67) stenbrott omfattas av skattebefrielsen, trots att deras huvudsakliga produkt är huggen sten och lerskiffer utvinns utöver det.

(319)

Enligt de brittiska myndigheterna är kol en brännbar, sedimentär bergart. Brittiskproducerad kol har en hög svavelhalt och används nästintill uteslutande i elproducerande kolkraftverk som är utrustade för avsvavling av rökgas, även om viss inhemsk konsumtion likaså förekommer. All kokskol (som används i masugnar för ståltillverkning) importeras för närvarande. Kol är inte lämpligt för användning som ballast.

(320)

På de platser där kol utvinns i dagbrott avlägsnas enligt de brittiska myndigheterna ytbädden (68), och bergsskikten mellan kolflötserna tas upp separat från kolflötserna och den eldfasta leran som befinner sig precis under vissa av flötserna. Eldfast lera, som är en biprodukt från kolutvinning, utvinns separat och säljs till cirka 10 % av priset på kol, främst som ett färgämne i tegeltillverkningsprocessen. I samtliga fall ersätts ytbädden, det mellanliggande jordlagret och eventuella kvarstående rester efter mineralbearbetning (t.ex. för att avlägsna en hög askhalt eller andra orenheter) i håligheterna efter gruvdriften.

(321)

De brittiska myndigheterna hävdar att alla underjordiska gruvor bearbetar kolet i en anläggning för densitetsseparering. Avfallet från processen tippas och konsolideras vanligtvis. Historiska avfallshögar har generellt sett förskönats och täckts av vegetation för att minska deras visuella påverkan. Om det finns angränsande dagbrott för kol och/eller andra mineraler används ibland avfallet som ytterligare fyllningsmaterial för återställande av håligheterna.

(322)

Enligt de brittiska myndigheterna kan visst schaktavfall eller avfall från produktionen av kol användas som ballast av låg kvalitet, till exempel för anläggningsfyllning eller vallar för att skydda mot översvämning. Avfallet är finkornigt och har inte teknisk kapacitet att, till exempel, bära upp ett byggnadsprojekt.

(323)

De brittiska myndigheterna vidhåller att det inte finns något bevis för att något stenbrott i Förenade kungariket skulle utvinna kol enbart för att erhålla ballast. De hävdar att skatten på ballast syftar till att säkerställa att material som i sin helhet består av schaktavfall som uppkommer vid brytning av kol inte beskattas. Rena flötser av ballast som utvinns vid grävning ned till kolet omfattas av skatten på ballast.

(324)

Enligt de brittiska myndigheterna utgör brunkol ett övergångsstadium mellan torv och kol. Den enda betydande brunkolsfyndigheten i Förenade kungariket är i Devon, där det är en biprodukt från utvinningen av ball clay. Små mängder säljs för användning inom trädgårdsodlingen. Det finns även stora fyndigheter i Nordirland, men det har inte förekommit någon kommersiell produktion av brunkol där på grund av betydande lokalt motstånd mot produktionen. Brunkol är inte lämpligt att använda som ballast, särskilt på grund av dess höga fukthalt och halt av flyktiga ämnen.

(325)

Även om skiffer är ballast i enlighet med avsnitt 17.1 i 2001 års lag framgår av yttrandena från de brittiska myndigheterna och berörda parter att skiffer utvinns för att erhålla arkitektoniska och dimensionella produkter som säljs för mycket högre priser än skiffer som säljs för att användas som ballast. Det skulle inte vara ekonomiskt motiverat att exploatera stenbrott enbart för att utvinna skiffer för användning som ballast, som på grund av sina egenskaper i de flesta fall inte lämpar sig för avancerade användningar av ballast utan används som ballast av låg kvalitet. Dessutom är utvinningsmetoderna mycket dyrare än standardmetoderna för utvinning av ballast – det skulle vara ologiskt ur ekonomisk synvinkel att avsiktligen producera ballast på ett så dyrt sätt. Kostnaden för produktion av skifferballast uppgår till exempel till 5,7–6,5 brittiska pund per ton, samtidigt som den säljs för upp till 6,42 brittiska pund per ton.

(326)

Det material som används som högkvalitativ skiffer har en kapad sida på grund av det sätt som den utvinns på: tunga skifferplattor kapas tvärsöver i bestämda storlekar med hjälp av en såg, och har därefter vanligtvis åtminstone en sida som klyvs längsmed en naturligt plan yta inuti stenen medelst råkilning (klyvning med en klubba och mejsel). I sådant fall genomgår skiffern en skattebefriad process i enlighet med avsnitt 18.2 a i 2001 års skattelag och omfattas av skatterabatt i enlighet med avsnitt 30.

(327)

BAA och flera berörda parter hävdade att bordsskivor, mursten och sten avsedd för traditionella hedges utgör ballastanvändningsområden och att stenbrott som producerar sådana produkter som primära produkter bör beskattas. Det huvudsakliga argumentet för detta är att produktstrukturen för respektive stenbrott inte skiljer sig från produktstrukturen för t.ex. granitbrott eller sandstensbrott som också skulle prioritera produktionen av mursten och sedan producera sekundär ballast av låg kvalitet.

(328)

Till skillnad från annan ballast som t.ex. kalksten tycks skiffer kräva djupa schakt, vilket gör utvinningen dyr jämfört med kostnaderna för ett vanligt stenbrott. De brittiska myndigheterna och berörda parter har visat att det finns en viktig skillnad mellan normala stenbrott för utvinning av ballast (såsom granit, sandsten och kalksten) och skifferbrott och att skillnaden i beskattningen av dem är fullständigt berättigad.

(329)

BAA och flera berörda parter hävdar att det skulle finnas skifferbrott som inte producerar specialiserade arkitektoniska produkter, utan utnyttjar skiffer avsiktligt för användning som ballast. Dessutom skulle det finnas stenbrott som hävdar att de bör befrias från skatt eftersom de producerar skiffer, men materialet de producerar har i själva verket inte rätt skiffrighet eller har blivit felmärkt.

(330)

I detta avseende konstaterar kommissionen för det första att det enligt de brittiska myndigheterna inte finns några tecken på att något stenbrott skulle utvinna skiffer avsiktligt för att använda den som ballast. I brist på tydliga bevis på motsatsen kan inte de brittiska myndigheterna ha förväntats bevisa ett negativt faktum, dvs. att det inte finns några stenbrott som avsiktligen utvinner skiffer för ballaständamål. När exempel på stenbrott som påstås ha utnyttjat skiffer medvetet för användning som ballast har inkommit har kommissionen begärt att de brittiska myndigheterna tillhandahåller uppgifter om dessa stenbrott. Uppgifterna visar att inget av dessa stenbrott utnyttjar skiffer avsiktligt och i första hand för ballaständamål. Uppgifterna gav enbart anledning till tvivel när det gäller klassificeringen av produkter som skiffer hos ett bestämt stenbrott som de brittiska myndigheterna åtog sig att undersöka. En oriktig framställning av materialen skulle utgöra ett missbruk av skatten på ballast och inte en fråga rörande statligt stöd.

(331)

För det andra, såsom beskrivs ovan i skäl 169, anser kommissionen att annonser i vilka stenbrott beskriver sina produkter för att locka kunder inte är helt och hållet relevanta för bedömningen av materialens användning vid tillämpningen av skatten på ballast. De brittiska myndigheterna tar själva inte sådana beskrivningar i beaktande i skatteuppbördssyfte.

(332)

Det kriterium som använts av de brittiska myndigheterna för att kontrollera om det material som utvinns hos ett särskilt stenbrott utgörs av skiffer är, enligt rapporten (69), huruvida det ”enbart med hjälp av en mejsel kan klyvas i tunna flisor och plattor”. Om det finns stenbrott som hävdar att de producerar skiffer och som således omfattas av skattebefrielsen, men som i själva verket producerar material som inte besitter tillräcklig skiffrighet enligt vad BAA hävdar, skulle dessa stenbrott otillbörligen inte ha registrerat sig för betalning av skatten på ballast. Detta skulle utgöra ett verkställighetsproblem och utredas som bedrägeri av HMRC. De brittiska myndigheterna åtog sig att undersöka ovannämnda stenbrott och eventuella övriga fall där undersökningar som genomförts för att skaffa bevis för kommissionen ger upphov till oro för felaktig klassificering av material. Om materialet inte är skiffer kommer skatten samt en straffavgift att tas ut.

(333)

I enlighet med tribunalens (70) bedömning grundar sig valet att låta vissa material omfattas av skattens tillämpningsområde med stöd av den tillämpliga regeln för normal beskattning ”endast […] på deras faktiska och vedertagna användning som ballast”. För nyutvunnen skiffer kan detta tolkas så att skiffer, om det inte finns några bevis för att stenbrott medvetet utvinner skiffer för användning som ballast, inte kan jämföras med skattepliktiga material, och skattebefrielsen med avseende på skiffer faller således inom de allmänna principerna för skatten på ballast.

(334)

Det har påvisats för kommissionen att skiffer inte medvetet utvinns för ballaständamål, utan bryts för att erhålla dimensionella och dekorativa produkter.

(335)

Kommissionen drar därför slutsatsen att nyutvunnen skiffer i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en annan situation än skattepliktiga material och följaktligen inte omfattas av skattens normala beskattningsprincip.

(336)

Samtidigt framgår det av de inlämnade synpunkterna att endast en liten del (ca 5 %) av materialet som utvunnits i skifferbrott är skiffer av hög kvalitet som i lämpligt stora skivor kan säljas som dimensionella, arkitektoniska produkter och följaktligen inte för användning som ballast, medan den återstående delen av utvinningen i stenbrottet är skiffer som biprodukt eller avfall, vilket då kan användas som ballast (skattebefrielsen för schaktavfall från skifferutvinning bedöms nedan i avsnitt 5.6.4).

(337)

Mot bakgrund av att utvinningen av skifferbiprodukten är ett oundvikligt fenomen vid utvinningen av högkvalitativ skiffer för dekorativa och dimensionella material som används för byggändamål och att den inte kan förekomma vid utvinning av annat material bidrar dess skattebefrielse till syftet med skatten på ballast. Skattebefrielsen kan i själva verket bidra till att styra efterfrågan från nyutvunna material för användning som ballast till skiffer som biprodukt. Dessutom finns det ingen risk för att denna skattebefrielse skulle kunna främja nyutvinningen av skiffer mot bakgrund av de höga kostnaderna för utvinning av skiffer, som endast kan täckas när skiffer för dekorativa och dimensionella produkter erhålls. Detta bekräftas även av det minskande antalet aktiva skifferbrott sedan skatten på ballast infördes (från 43 till 32), i enlighet med uppgifterna från de brittiska myndigheterna (71).

(338)

Kommissionen konstaterar att det kan finnas naturligt förekommande skiffer som inte har en renhet på 100 %, men som fortfarande uppfyller kravet på att enbart med hjälp av en mejsel kunna klyvas i tunna flisor och plattor. I sådana fall ansåg de brittiska myndigheterna att skattebefrielsen även bör omfatta material som huvudsakligen består av skiffer.

(339)

Eftersom ingen bevisning tillhandahölls för att material som huvudsakligen består av skiffer avsiktligen utvanns för att användas som ballast anser kommissionen att samma resonemang som gäller för material som i sin helhet består av skiffer även ska gälla material som huvudsakligen består av skiffer, vilket täcker den situation som beskrivs i skäl 338.

(340)

Skattebefrielsen i enlighet med avsnitt 17.4 a i 2001 års skattelag som beviljats för material som i sin helhet eller huvudsakligen består av, eller utgör en del av någonting som består av, skiffer utgör således inte en avvikelse från den normala beskattningen enligt skatten på ballast.

(341)

Eftersom lerskiffer är en bergart och därmed ballast i enlighet med avsnitt 17.1 i 2001 års skattelag, utgör dess befrielse från skatten på ballast inte ett undantag från principen för normal beskattning i enlighet med skatten på ballast, såvida lerskiffer inte avsiktligen utvinns för att användas som ballast. Vid sådan utvinning kan skattebefrielsen enbart motiveras om den bidrar till miljösyftet med skatten på ballast, dvs. att uppnå en förflyttning av efterfrågan.

(342)

Inlämnade synpunkter från berörda parter och de brittiska myndigheterna pekade på ett antal användningsområden för lerskiffer som ballast, främst som ballast av låg kvalitet för att fylla ut under vägytan eller som bankfyllning.

(343)

Kommissionen konstaterar dessutom att lerskiffer ofta är varvad med sandsten eller med andra skattebelagda material. I sådana fall kan det anses att lerskiffern medvetet utvinns tillsammans med sådana material för kommersiellt utnyttjande som ballast.

(344)

De brittiska myndigheterna har själva hävdat att de material som utvinns för att användas som ballast, eller som uppkommer som biprodukter vid en process som syftar till att producera ballast för kommersiellt utnyttjande, i faktiskt hänseende befinner sig i en annan situation än skattebefriat material. Lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast befinner sig följaktligen i faktiskt hänseende också i en annan situation än skattebefriat material på samma sätt som alla andra nyutvunna skattepliktiga material. Det skulle därför inte gå att motivera att ett material omfattas av befrielsen från skatten på ballast när det avsiktligt utvinns för att användas som ballast.

(345)

De brittiska myndigheterna visade att lerskiffer för det mesta inte används som ballast, eftersom lerskiffer i allmänhet är olämplig för användning som ballast. Den högkvalitativa användningen av lerskiffer är för tegeltillverkning, vilket är en keramisk process.

(346)

På grundval av uppgifter som mottagits från berörda parter konstaterar kommissionen att nyutvunnen lerskiffer kan användas som ballast, om än inte i vanligt förekommande situationer, och till skillnad från utvinningen av skiffer finns det inga avancerade och specialiserade produkter av lerskiffer som skulle medföra en skattebefrielse. Dessutom är lerskiffer i sig ett material som kan ha mycket olika egenskaper från en exploateringsplats till en annan.

(347)

Kommissionen noterar de brittiska myndigheternas påstående, närmare beskrivet i skäl 297, att lerskiffer hör till samma bergartsfamilj som lera, men att hårdare lerskiffer dock kan anses tillhöra samma familj som skiffer.

(348)

I motsats till lera kan viss lerskiffer dessutom användas och används för att tillhandahålla fyllning för byggändamål, och detta kräver inte någon fysikalisk omvandling i detta avseende (skäl 299).

(349)

För det första visar synpunkterna från berörda parter som mottagits av kommissionen att lerskiffer kan utvinnas och avsiktligen utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast. Priset för lerskiffer varierar mellan […] och 4,44 brittiska pund (se skälen 292, 304 och 307). Av detta pris är i vissa fall 3 brittiska pund endast priset för transporten av lerskiffer. Kommissionen konstaterar emellertid att den inte har mottagit prisinformation för lerskiffer som utvinns som huvudsaklig produkt i ett stenbrott, utan enbart för lerskiffer som utvinns som en biprodukt från ett annat material.

(350)

När det gäller nyutvinningen av lerskiffer har kommissionen mottagit bevis rörande minst fyra eller fem (72) stenbrott som bekräftar att de främst utvinner lerskiffer för användning som ballast. Såsom beskrivs i skäl 318, som svar på den av BAA inlämnade förteckningen över stenbrott som enligt årgång 2010 av BGS Directory of Mines and Quarries främst föreföll utvinna lerskiffer för kommersiellt utnyttjande som ballast av lerskiffer, bad kommissionen de brittiska myndigheterna att lämna in uppgifter angående dessa stenbrott från konfidentiella skatteregister. Det visade sig att fyra eller fem (72) stenbrott var registrerade som omfattade av skattebefrielsen för lerskiffer, samtidigt som de producerar huggen sten och lerskiffer för användning som ballast. De brittiska myndigheterna förklarade att eftersom stenbrotten producerar huggen sten bör lerskiffern ses som en biprodukt från denna produktion och således i vederbörlig ordning åtnjuta skattebefrielsen. Denna förklaring kan dock inte godtas av kommissionen. Som beskrivs i skälen 151 till 158 är biprodukter från produktionen av huggen sten inte befriade från beskattning i enlighet med skatten på ballast. Dessutom skulle alla ballaststenbrott producera någon huggen sten om det fanns efterfrågan på detta och om stenen lämpar sig för att huggas. Detta innebär emellertid inte att de, om efterfrågan finns och det är ekonomiskt motiverat, främst kommer att producera ballast om det inte finns någon efterfrågan på huggen sten. På grund av detta måste dessa stenbrott betraktas som stenbrott som medvetet utvinner lerskiffer för användning som ballast.

(351)

Kommissionen konstaterar att det föreligger en motsättning som härrör från ett yttrande som den har mottagit. Synpunkterna som har mottagits från Torrington Stone hänvisar till deras utvinning och försäljning av ballast av lerskiffer som erhålls som en primär produkt från ett av deras stenbrott (Vyse Quarry). De brittiska myndigheterna hävdar emellertid att stenbrottet inte producerar lerskiffer alls, på grundval av hur stenbrottets produkter presenteras på deras webbplats. Kommissionen konstaterar dock att lerskiffer omnämns på Vyse Quarrys webbplats, inte i beskrivningen av deras produkter utan i de tekniska specifikationerna för de olika produkter som de utvinner (73).

(352)

Eftersom detta dessutom är ett yttrande från stenbrottet självt måste kommissionen ta det i beaktande. Det skulle kunna förhålla sig så att det material de producerar felaktigt har benämnts lerskiffer, men stenbrottet i fråga hävdar att det har åtnjutit skattebefrielse för lerskiffer. De brittiska myndigheterna har dessutom vid olika tillfällen förklarat att de, för tillämpningen av skatten på ballast, bortser från hur ett stenbrott presenterar sina produkter för allmänheten. Det har inte nämnts något om eventuella geologiska tester som utförts vid stenbrottet.

(353)

På grundval av de uppgifter och bevis som kommissionen har tillgång till anser den att nyutvunnen lerskiffer i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i en jämförbar situation med andra skattepliktiga material.

(354)

De brittiska myndigheterna har inte fastställt att skattebefrielsen för nyutvunnen lerskiffer för ballast kan motiveras av syftet med skatten på ballast att ”förflytta efterfrågan”. En sådan skattebefrielse gör det åtminstone möjligt att upprätthålla nyutvinningen av lerskiffer för användning som ballast och utgör följaktligen ett undantag från principen för normal beskattning för skatten på ballast, vilket strider mot skattens syfte.

(355)

Skattebefrielsen för schaktavfall från utvinningen av lerskiffer bedöms nedan i avsnitt 5.6.4.

(356)

Kommissionen konstaterar dock att lerskiffer som förekommer som en biprodukt vid kolutvinning åtnjuter, utöver skattebefrielsen i enlighet med avsnitt 17.4 a, även skattebefrielse i enlighet med avsnitt 17.3 f i 2001 års skattelag. Som kommer att fastställas nedan i skäl 367 i detta beslut är kol inte, och kan inte användas som, ballast.

(357)

Lerskiffer som är en oundviklig biprodukt från kolutvinning lämpar sig för användning som ballast och omfattas således av tillämpningsområdet för normal beskattning enligt skatten på ballast. Dess befrielse från skatten kan emellertid motiveras av syftet med skatten på ballast att ”förflytta efterfrågan”. På grund av sitt värde är det dessutom högst osannolikt att skattebefriad lerskiffer som biprodukt skulle utlösa en ökning av nyutvinningen av kol, eftersom detta inte skulle vara ekonomiskt motiverat.

(358)

Eftersom lerskiffer, liksom lera, dessutom mestadels används vid tillverkning av rör, kakel och tegel, vilka är keramiska produkter, omfattas den av den skatterabatt som beviljas för keramiska processer i enlighet med avsnitt 30.1 c i 2001 års skattelag. Eftersom detta inte utgör användning som ballast och eftersom material som används för keramiska processer genomgår omfattande fysikaliska omvandlingar, dvs. smälter samman för att bilda en hård, slitstark och väderbeständig produkt, skulle lerskiffer som används för keramiska processer i vederbörlig ordning åtnjuta befrielse från skatten på ballast. Kommissionen har redan i beslutet om att inleda förfarandet konstaterat att skattelättnaden för industriprocesser och jordbruksprocesser (avsnitt 30.1 c) överensstämmer med principerna för normal beskattning som ligger till grund för skatten på ballast (skäl 137).

(359)

Kommissionen konstaterar att BAA och andra berörda parter inkom med synpunkten att material som används för tegel inte bör omfattas av en skattebefrielse. De brittiska myndigheterna visade dock att tegel och andra keramiska processer inte utgör användning som ballast. Tegelstenar genomgår en omfattande tillverkningsprocess. De framställs genom upphettning av lerskiffer eller lera till en hög temperatur (över 1 000 °C) i en ugn, vilket ändrar strukturen hos lerskiffern eller leran och skapar en stabil, tålig tegelsten. Andra keramiska produkter bränns på ett liknande sätt i ugn, men görs till produkter med andra former, t.ex. rör eller plattor.

(360)

Tegelstenar är inte tillverkade för att användas som fyllningsmassa på ett likande sätt som krossat stenmaterial. De är utformade för att staplas på ett ordnat sätt för att bilda väggar.

(361)

På grundval av ovanstående drar kommissionen slutsatsen att användningen av lerskiffer i keramiska processer kan åtnjuta en lättnad från skatten på ballast eftersom den inte motsvarar användning av lerskiffer som ballast.

(362)

Lerskiffer kan dessutom användas i stället för lera, slagg eller annat material som en källa till aluminiumsilikat vid tillverkning av cement. Den blandas med kalksten, en process som är befriad från skatten på ballast. Användning av kalksten, eller kalksten och andra material i cement är befriad från skatten i enlighet med avsnitt 18.2 c i 2001 års skattelag, eftersom materialets kemiska egenskaper är viktiga inom detta användningsområde (med kalksten som ger kalciumsilikat, och lera eller lerskiffer som ger aluminiumsilikat). Lerskiffer som används vid tillverkning av cement tillsammans med kalksten skulle därför i vederbörlig ordning omfattas av skattebefrielsen i enlighet med detta avsnitt i 2001 års skattelag. Kommissionen konstaterade redan i beslutet om att inleda förfarandet att skattebefrielsen för denna process överensstämmer med principerna för normal beskattning för skatten på ballast (skäl 90).

(363)

Lerskifferproducenter skulle behöva visa vilka användningsområden det material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer har för att kunna begära en befrielse från skatten på ballast.

(364)

Till exempel förekommer lerskiffer även som en oundviklig restprodukt vid utvinningen av lera. I detta fall och om lerskiffern inte redan gynnas av en annan skattebefrielse eller skattelättnad kan det bedömas huruvida respektive lerskiffer är berättigad till en befrielse från skatten på ballast, eftersom den inte har utvunnits avsiktligt för att användas som ballast. Skattebefrielsen skulle överensstämma med principerna för skatten på ballast eftersom detta avser lerskiffer som erhålls som en oundviklig biprodukt från ett material som varken är ballast eller används som ballast och som kan användas för att ersätta nyutvunnen ballast.

(365)

När det gäller lerskiffer som förekommer som en biprodukt vid nyutvinningen av andra skattepliktiga material, såsom grovkornig sandsten eller kalksten, konstaterar kommissionen att skattebefrielsen gör åtskillnad mellan lerskiffer och andra beskattade material. Det måste dock övervägas om en sådan skattedifferentiering kan motiveras av syftet med skatten på ballast. Även om skattebefrielsen kan leda till en ökning när det gäller användningen av lerskiffer som biprodukt för användning som ballast på bekostnad av andra biprodukter som inte är skattebefriade har kommissionen inte mottagit någon bevisning från de brittiska myndigheterna eller från berörda parter som visar på att denna skattebefrielse bidrar till att uppnå målet med skatten på ballast, som syftar till att minska nyutvinningen av material för användning som ballast.

(366)

Kommissionen anser därför att material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för att användas som ballast, här inbegripet lerskiffer som förekommer som biprodukt vid nyutvinningen av andra skattepliktiga material, i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i samma situation som annan ballast som beskattas mot bakgrund av skattens princip för normal beskattning och dess miljösyfte. Undantaget är därför rent faktiskt selektivt.

(367)

Det gemensamma yttrandet som mottogs från de brittiska myndigheterna och BAA såväl som uppgifter som mottagits vid andra tillfällen från de brittiska myndigheterna bekräftar att kol inte är, och inte ska användas som, ballast. Kol befinner sig därför i rättsligt och faktiskt hänseende inte i samma situation som material som är skattepliktigt i enlighet med skatten på ballast, i överensstämmelse med syftet med skatten. Detsamma gäller för material som huvudsakligen består av kol, vilket täcker fall där det utvunna kolet inte har en ren geologisk sammansättning.

(368)

Det gemensamma yttrandet som mottogs från de brittiska myndigheterna och BAA såväl som uppgifter som mottagits vid andra tillfällen från de brittiska myndigheterna bekräftar att brunkol inte är, och inte ska användas som, ballast. Brunkol befinner sig därför i rättsligt och faktiskt hänseende inte i samma situation som material som är skattepliktigt i enlighet med skatten på ballast, i överensstämmelse med syftet med skatten. Detsamma gäller för material som främst består av brunkol, vilket täcker fall där det utvunna brunkolet inte har en ren geologisk sammansättning.

(369)

I sina yttranden till kommissionen före beslutet om att inleda förfarandet förklarade de brittiska myndigheterna att kaolin (74) och ball clay (75) är värdefulla mineraler. De utvinns normalt sett inte för att användas som ballast. Schaktavfall som består av sten- och sandavfall är en oundviklig biprodukt från denna utvinning. Kaolinavfall kan användas vid anläggning av bankar och som allmän fyllning, inom produktionen av bitumenbundna material för anläggning av motorvägar, och kan ersättas av annan finkornig ballast vid tillverkningen av betong. Ball clay-avfall kan även säljas som ballast på marknaden för byggmaterial.

(370)

De brittiska myndigheterna hade understrukit att eftersom schaktavfallet som uppkommer vid utvinningen av ball clay och kaolin är tillgängligt så fort ball clay och kaolin har utvunnits, och mot bakgrund av att detta schaktavfall kan utgöra ett alternativ till sand, grus och sten som utvinns specifikt för att användas som ballast, bidrar skattebefrielsen till att minska utvinningen av sand, grus och sten som utvinns särskilt för att användas som ballast samt bidrar sammantaget till att minska ballastutvinningens miljöpåverkan. De brittiska myndigheterna hade lämnat in uppgifter angående det avfall som uppkommer vid utvinningen av kaolin och ball clay och de avfallshögar som skapas.

(371)

Kommissionen ifrågasatte i skäl 106 i beslutet om att inleda förfarandet huruvida ett sådant material inte skulle befinna sig i en jämförbar situation som ej skattebefriad ballast, men konstaterade att det kan finnas en skillnad mellan skattebefriat material och ej skattebefriat material eftersom de skattebefriade materialen utgörs av schaktavfall från utvinningen av kaolin och ball clay. De är en oundviklig biprodukt från denna utvinning som uppkommer, inte nödvändigtvis av utvinningen av ballast, men i allmänhet av utvinningen av kaolin och ball clay. Både kaolin och ball clay besitter särskilda egenskaper som inte alltid kan kopieras.

(372)

Kommissionen ifrågasatte i skäl 107 i beslutet om att inleda förfarandet huruvida denna skillnad var tillräcklig för att påvisa att skattebefrielsen motiveras av skattens beskaffenhet och logik och nämnde att den behövde mer information.

(373)

Efter offentliggörandet av beslutet om att inleda förfarandet mottog kommissionen omfattande synpunkter från berörda parter i detta avseende.

(374)

Enligt inlämningen är Sibelco ett företag som är verksamt inom utvinning, bearbetning och försäljning av kaolin och ball clay. Den största andelen, 80 % till 90 %, av produktionen av ball clay och kaolin exporteras. Sibelco gör gällande att det huvudsakliga syftet med exploatering av stenbrotten är utvinningen av ball clay och kaolin. Andra material som av nödvändighet utvinns kan betraktas som sekundära material som kanske eller kanske inte lämpar sig för slutanvändning som ballast, beroende på dess beståndsdelar och eventuella bearbetning.

(375)

Sibelco hävdar att kaolin och ball clay samt de produkter som erhålls från dem inte kan användas som ballast. De är specialindustrimineraler som enbart har andra tillämpningar och slutanvändningar än som ballast. Kaolin och ball clay kännetecknas av deras unika fysikaliska och kemiska egenskaper samt sällsynthet och är således mycket värdefulla.

(376)

Enligt Sibelco utgör schaktavfallet från dessa mineralutvinningsverksamheter inte material som särskilt utvinns för att användas som ballast. Schaktavfallet utvinns som en nödvändig följd av utvinningen av kaolin och ball clay. Biprodukterna skiljer sig helt från ball clay- och kaolinmineralerna och deras användningsområden är inte desamma eller på något vis utbytbara. Dessutom vidhåller Sibelco att det vid dessa stenbrott, utan utvinningen av ball clay och kaolin, inte skulle finnas något potentiellt ballastmaterial tillgängligt för marknaden, eftersom stenbrotten inte skulle kunna drivas ekonomiskt för annat än ball clay och kaolin. Försäljningsvärdet för kaolin och ball clay är betydligt högre än sekundär ballast framställd på plats. Försäljningsvärdet är cirka […] till […] gånger högre för kaolin och ungefär […] till […] gånger högre för ball clay. Enligt Sibelco utvinns 8 till 10 gånger större volymer av oundvikligt schaktavfall tillsammans med kaolin och upp till dubbelt så stor volym av andra material utvinns tillsammans med ball clay.

(377)

Mot bakgrund av läget och fördelningen av utvinningsplatser för kaolin och ball clay, de särskilda geologiska förutsättningarna och den betydande kapitalinvestering som krävs för att inleda utvinningsverksamhet i dessa områden, har Sibelco gjort gällande att det utan utvinningen av kaolin och ball clay inte skulle äga rum någon utvinningsverksamhet för schaktavfall på någon av dessa platser.

(378)

Enligt Sibelco leder all försäljning av ballast som härrör från biprodukter från utvinning av kaolin och ball clay till en direkt minskning av de mängder av detta material som placeras i högar på utvinningsplatsen.

(379)

I kaolinfyndigheter bildas enligt uppgifter från Sibelco lermineralen (kaolin) av nedbrytningen och den delvisa nedbrytningen av fältspatmineraler i granit. Denna process kallas kaolinisering, och medan andelen kaolin och dess egenskaper varierar inom fyndigheterna är den totala kaolinmängden i hela stenen vanligtvis cirka 10 %. Även om selektiv utvinning till viss del är möjlig måste oftast hela stenmassan (mellantäckningen) utvinnas innan kaolinet kan separeras. Processen för att separera kaolinet genom vattenseparering, gravitationsmetoder och flera faser av siktning och formning ger upphov till biproduktsmaterial som består av vittrad och ovittrad granit, kvarts-turmalin (bergart), kvarts och glimmer. Detta biproduktsmaterial är inte, i sin utvunna form, lämplig för användning som ballast. Behandling krävs för att göra en del av det lämpligt för slutanvändning som ballast.

(380)

Enligt Sibelco är leran i ball clay-fyndigheter i grunden också en kaolinmineral, men har deponerats genom sedimentära geologiska processer som bildar ett ofta tydligt lager av bergsskikt. I lagret varvas ball clay, ball clay innehållandes brunkol och sandskikt. Dessa mellantäckande skikt måste utvinnas för att få fram lager av ball clay. Lagren av ball clay och de mellanliggande skikten måste väljas ut noggrant för att säkerställa att ingen ball clay förorenas med andra material och att ingen oplanerad blandning av ball clay-lager av olika kvalitet äger rum. Mellantäckningen utgör vanligtvis mer än 50 % av den totala utvunna volymen. Efter utvinningen av ball clay-lagren blandas de i exakta blandningar beroende på den särskilda slutanvändningen.

(381)

Enligt Sibelco är den största skillnaden mellan kaolin- och ball clay-brott å ena sidan och ballastbrott å den andra att avfallet eller biprodukterna i ballastbrotten i huvudsak består av samma material. I ball clay- och kaolinbrott är de biprodukter som uppkommer av ett helt annat material än de leror som eftersöks som primärmineral.

(382)

Enligt Sibelco kommer den nuvarande skattebefrielsen av ballastmaterial som säljs efter lämplig behandling av material som uppkommit som en oundviklig biprodukt vid utvinning av kaolin och ball clay inte att leda till en ökning av utvinningsverksamheten för kaolin och ball clay. Efterfrågan på och försäljning av kaolin och ball clay styr stenbrottsutvecklingen. Även om vissa biprodukter från utvinningen av både kaolin och ball clay så småningom behandlas och görs lämpliga för slutanvändning som ballast läggs fortfarande majoriteten av de biprodukter som uppkommer på hög. Detta beror på att det inte finns någon ytterligare efterfrågan på ballast (trots den nuvarande skattebefrielsen), men utvinningen i stenbrotten måste fortgå för att producera den volym av kaolin och ball clay som efterfrågas på marknaden. Det hanteras för närvarande omkring fem gånger mer schaktavfall, avfall och biprodukter i Sibelcos kaolin- och china clay-brott än vad som säljs som ballast. Detta visar att till och med den nuvarande befrielsen från skatten på ballast inte kan skapa ytterligare incitament för utvinningen av material för användning som ballast. Dessutom verkar det som om försäljningen av leror och försäljningen av ballast har helt olika mönster. Inom ballastproduktionen avser ett varukontrakt ett särskilt projekt och har en relativt kort löptid. Industrin för ball clay och kaolin måste däremot förse keramiktillverkare med en oföränderlig blandning av material över en period på många år.

(383)

Utöver dess yttrande har Sibelco även tillhandahållit till kommissionen en översikt över geologin, utvinningen och behandlingen avseende ball clay och kaolin.

(384)

IML:s verksamhet rörande kaolin och ball clay täcker över 5 000 hektar mark i Cornwall, Devon och Dorset i sydvästra England.

(385)

IML hävdar att Förenade kungariket är en världsledande producent och exportör av ball clay av hög kvalitet, med en export som uppgår till över 80 % av produktionen. Ball clay används huvudsakligen som råmaterial vid tillverkning av keramik (i synnerhet sanitetsartiklar, vägg- och golvplattor samt bordsserviser). Andra användningsområden inbegriper emalj och glasyrer, murtegel, eldfasta användningar och som fyllning och tätning. De materiella egenskaperna hos ball clay gör att den är olämplig att använda som ballast. Ballast ska vanligtvis vara hårt, granulärt material. Ball clay är till skillnad från detta mjuk och finkornig. Ball clays relativa värde skulle också utesluta dess användning som ballast. Det är ett relativt sällsynt och viktigt material, med ett värde fritt fabrik på upp till […] brittiska pund per ton, beroende på kvaliteten och nivån på marknadsefterfrågan.

(386)

Enligt IML är Förenade kungariket en av de största producenterna och exportörerna av kaolin i världen, med en export på över 90 % av produktionen.

(387)

IML hävdar att kaolin uppskattas för sin vithet, fina partikelstorlek och platta partikelform, mjuka icke-slipande textur och kemiska tröghet. Dess huvudsakliga användningsområden är inom papperstillverkning som fyllmedel och täckande pigment, sanitetsartiklar och bordsserviser. Mer specialiserade områden inbegriper användning som fyllmedel i färg, plast, gummi och tätning, samt inom tillverkningen av glasfiber och läkemedel.

(388)

Enligt IML gör de materiella egenskaperna hos kaolin att den är olämplig att använda som ballast. Kaolins relativa värde skulle också utesluta dess användning som ballast. Kaolin är en mycket sällsynt produkt, både nationellt och internationellt. Mot bakgrund av dess sällsynthet och betydelse på grund av efterfrågan för användning i ett antal branscher är den relativt dyr. En produkt av lägre kvalitet i en grundläggande tillämpning kan säljas för cirka […] brittiska pund fritt fabrik, medan en högraffinerad specialistprodukt för användning inom en teknisk tillämpning kan inbringa mer än […] per ton.

(389)

Enligt IML erhåller de en blygsam royalty på i genomsnitt cirka […] per ton för det material som säljs som sekundär ballast. Enligt IML skulle utvinning av ball clay och kaolin äga rum oberoende av andra faktorer, och uppkomsten av avfallsprodukter är oundviklig. Dess användning som ballast är långt mer fördelaktig för miljön än utvinning av primär ballast. Utan en stabil marknad för avfallet kommer mer material att behöva läggas upp i avfallshögar.

(390)

Av de 8,47 miljoner ton som utvinns totalt omfattas cirka 6,5 av kategorin potentiell ballastråvara. Breccia, krossat stenmaterial, grus, mellantäckning, sten och granitavfall kan behandlas för att bilda krossad ballast av någon typ, från makadam i en enda storlek till material för förstärkningslager/fyllning. Krossningsprocessen ger även upphov till grus- och sandprodukter. Dessutom bildas sand under processen för separering av kaolin med skovelhjul. Samtliga 6,5 miljoner ton råmaterial kan inte bearbetas till säljbar sekundär ballast, och avfallsvolymerna beror på vilken typ av kaolinområde som bearbetas. En nuvarande bearbetare av kaolinavfall uppskattar att en avkastning på 65 % är typisk, vilket betyder att över 4 miljoner ton säljbar produkt kan skapas av 6,5 miljoner ton osorterad ballastråvara per år.

(391)

Enligt IML säljs i genomsnitt ”torrsiktad” betongsand för […] brittiska pund fritt fabrik och en krossad produkt (ballast) för […] brittiska pund fritt fabrik. Försäljningen sköts inte av IML, utan av en bearbetare av kaolinavfall.

(392)

IML hävdar att befrielsen från skatten på ballast inte på något vis skulle kunna leda till mer utvinning av ball clay/kaolin i syfte att framställa mer skattebefriat material. IML tippar redan mer avfall än de levererar för ballastbearbetning, vilket bevisar att utvinningsnivån helt beror på marknadsefterfrågan på det primära materialet, kaolin/ball clay.

(393)

IML hävdar att utvinningsprocessen redan producerar mer avfall än vad som för närvarande säljs och att det vore ologiskt att utvinna mer kaolin/ball clay för att framställa biprodukten i form av sekundär ballast.

(394)

Enligt IML krävs ytterligare bearbetning för att producera säljbar ballast. De hävdar att kostnaderna för en anläggning för torrsiktning för produktion av sand uppgår till omkring 0,75 miljoner brittiska pund, att kostnaderna för en krossanläggning är omkring 2 miljoner brittiska pund och att en sköljanläggning för behandling av murbrukssand skulle kosta upp till 1,5 miljoner brittiska pund. Mot bakgrund av de genomsnittliga försäljningspriserna för sand på […] brittiska pund per ton och för krossad ballast på […] brittiska pund per ton skulle produktionskostnaderna normalt utgöra 35 % för sand och 50 % för krossad ballast.

(395)

Om inte kaolininnehållet först avlägsnas skulle det enligt IML inte vara kostnadseffektivt att genomföra utvinning på platserna för deras ballastpotential. Det potentiella ballastmaterialet är enbart tillgängligt på marknaden på grund av utvinningen av kaolin och ball clay, eftersom stenbrotten utan denna utvinning inte skulle vara ekonomiskt livskraftiga. Mot bakgrund av de mycket höga kostnaderna för utvinning av mineralerna, och den relativt låga kvaliteten på den biprodukt som framställs genom den processen jämfört med primär ballast, skulle dessa platser inte generera någon ballast alls om det inte vore för mineralinnehållet.

(396)

Enligt IML skiljer befrielserna från skatten på ballast mellan avfallsmaterial som uppkommer som biprodukt vid utvinningen av annan mineral än ballast (t.ex. avfall från utvinning av kaolin/ball clay), som är skattebefriat, och avfallsmaterial som utgör biprodukten vid utvinningen av ballast (t.ex. avfall från kalksten), som förblir belagt med skatten på ballast.

(397)

IML hävdar att biprodukter från stenbrott för kalksten och huggen sten utvinns avsiktligt som och används som ballast, medan biprodukter från utvinningen av kaolin eller ball clay är en oundviklig följd av utvinningen av dessa mineraler.

(398)

IML har också försett kommissionen med en fallstudie som publicerats i Construction News om användningen av återanvänd och sekundär ballast från utvinningen av kaolin i betong på en större byggplats i London.

(399)

Enligt Kaolin och Ball Clay Association kan, som en del av utnyttjandet av kaolin- och ball clay-brott, andra material som oundvikligen utvinns betraktas som ”sekundära” material som kan vara lämpliga eller olämpliga för användning som ballast. De nuvarande befrielserna från skatten på ballast för dessa sekundära material infördes för att skapa incitament för användningen av dem och för att minska den mängd av sådant material som tippas. Kaolin and Ball Clay Association hävdar att kaolin och ball clay inte kan användas som ballast och att de aldrig utvinns för sådan användning.

(400)

Utan utvinningen av kaolin och ball clay skulle, enligt Kaolin and Ball Clay Association, det ballastmaterial som framställs av dem inte vara tillgängligt på marknaden. Kostnaderna för att separera kaolin och ball clay från ballasten, och värdet på själva ballasten, skulle helt enkelt göra detta fullständigt olönsamt. Försäljningspriserna för kaolin och ball clay är betydligt högre än för ballast, varför det är kostnadseffektivt att utvinna dem för deras egen skull.

(401)

Kaolin and Ball Clay Association hävdar att ytterligare bevis på detta är det faktum att, även med befrielsen från skatten på ballast, enbart cirka en tredjedel av materialet som skulle kunna bearbetas för närvarande bearbetas till ballast.

(402)

Enligt Kaolin and Ball Clay Association är det säkert att försäljningen av biproduktsmaterial kommer att minska om skatten tas ut på dessa för närvarande skattebefriade mineraler, och det finns i själva verket bevis på att detta redan inträffar för projekt som inleds i april 2014.

(403)

BCC hävdar att det huvudsakliga syftet med exploateringen av kaolin- och ball clay-brott är utvinning och bearbetning av dessa material, som är specialprodukter som utmärks på grund av sin sällsynthet och sina unika fysikaliska och kemiska egenskaper. Enligt BCC kan kaolin, ball clay och produkter som framställts av dem inte användas som ballast, och att de aldrig utvinns för sådana ändamål. Andra material som oundvikligen utvinns kan betraktas som sekundära material, vilka antingen lämpar sig eller inte lämpar sig för användning som ballast. Enligt BCC skulle de inte utvinnas i sig för användning som ballast, och de tillgängliggörs först när kaolin eller ball clay har utvunnits – i annat fall skulle stenbrottet inte vara ekonomiskt lönsamt.

(404)

BCC vidhåller att ball clay har ett försäljningspris som minst är mellan 5 och 6 gånger högre och kaolin minst mellan 10 och 12 gånger högre än biprodukten som potentiellt kan säljas som sekundär ballast. Ekonomiska och platsmässiga begränsningar skulle inte leda till en situation där mer kaolin och ball clay än vad som kan säljas utvinns för att framställa ytterligare biproduktsmaterial för produktion av ballast. Även när de omfattas av skattebefrielsen säljs inte den största delen (fem gånger mer) av biprodukterna från kaolin och ball clay, utan läggs på hög på utvinningsplatsen.

(405)

Enligt BCC är det stor skillnad på skattebefriade och icke skattebefriade stenbrott. Icke skattebefriade stenbrott för ballastproduktion utvinner huvudsakligen samma material både som deras primära produkter och som avfall eller biprodukter. I kaolin- och ball clay-brott skiljer sig dock avfallet från de huvudsakliga materialen. De senare är fältspatmineraler, medan de förra mestadels är kiselbaserad sand.

(406)

BCC vidhåller att försäljningen av biproduktsmaterial från kaolin- och ball clay-brott kommer att minska om de beläggs med skatten. För att möta efterfrågan kommer ytterligare naturlig ballast att behöva utvinnas.

(407)

BAA har inkommit med information från sina medlemmar i Cornwall med avseende på det faktum att priserna för kaolin kan variera kraftigt mellan 50 brittiska pund och 5 000 brittiska pund per ton, beroende på klass och kvalitet.

(408)

De brittiska myndigheterna vidhåller att inte bara de materiella egenskaperna hos kaolin och ball clay utesluter att de används som ballast, utan även att det relativa värdet av ball clay och kaolin skulle utesluta sådan användning. De brittiska myndigheterna hävdar att det i själva verket inte finns något faktiskt och etablerat utnyttjande av ball clay och kaolin som ballast. Kommissionens sammanfattning av skillnaden mellan den situation i vilken schaktavfall, avfall eller biprodukter från utvinningen av dessa material befinner sig i är följaktligen helt korrekt. Skattebefrielsen för de oundvikliga biprodukterna från material som inte kan användas och inte används som ballast överensstämmer fullt ut med miljösyftet för skatten på ballast.

(409)

De brittiska myndigheterna tillhandahöll en utförlig beskrivning av ball clay och kaolin och förklarade varför de inte används som och varför de inte kan användas som ballast. Dessutom betingar båda materialen ett högt pris. Enligt de brittiska myndigheterna är ball clay ett relativt sällsynt material med ett värde på upp till 100 brittiska pund per ton, beroende på den särskilda kvalitet på ball clay som krävs och nivån på marknadsefterfrågan. Kaolin är ett mycket sällsynt material som betingar ett mycket högt pris på marknaden på mellan 70 och 400 brittiska pund per ton. Enligt de brittiska myndigheterna är kostnaden för att producera kaolin och ball clay likaså mycket höga jämfört med produktionskostnaderna för andra typer av ballast. De brittiska myndigheterna inkom med upplysningar som insamlats från företag som är verksamma inom området. Ett företag angav en genomsnittlig siffra på […] brittiska pund per ton kaolin, med en intervall på […] till […] brittiska pund för olika kaolinprodukter. Ett annat företag nämnde […] brittiska pund per ton. För ett ton ball clay är den genomsnittliga produktionskostnaden […] brittiska pund i Dorset och […] brittiska pund i Devon. Ett annat företag nämnde […] brittiska pund per ton.

(410)

Enligt de brittiska myndigheterna finns det två företag som för närvarande levererar ball clay och kaolin i Förenade kungariket. De brittiska myndigheterna tillhandahöll ett exempel på ett varukontrakt för kaolin- och ball clay-biprodukter där priset år 2012 uppgick till […] brittiska pund per ton. I ett annat kontrakt uppgick priset till […] brittiska pund per ton sålt kaolinavfall. Ball clay-avfall hade ett pris på […] brittiska pund. Inget av dessa två företag säljer schaktavfall eller oundvikliga biprodukter som uppkommer på grund av deras verksamhet direkt till slutanvändarna av sådan ballast inom byggbranschen. Båda företagen har i stället ingått avtal med tredje part (som är specialiserade på försäljning av ballast), i enlighet med vilka de är överens om att leverera upp till en viss mängd ballast till ett fast pris, oavsett hur stor mängd som faktiskt levereras. Eftersom priset inte bestäms direkt för varje ton ballast de producerar finns det inget incitament för ball clay- och kaolinbrotten att öka mängden schaktavfall som de avlägsnar utöver den nivå som man har kommit överens om. Tredje part säljer sedan ballasten till slutanvändarna. Enligt de brittiska myndigheterna är det på grund av den ekonomiska nedgången inte möjligt att sälja ens hela mängden ballast.

(411)

De brittiska myndigheterna hävdar att produktionen av kaolin inte kan separeras från produktionen av kaolinavfall. Den blöta utvinningsprocessen fungerar som så att pumparna ovillkorligen separerar det önskade kaolinmaterialet och avfallsprodukterna. Traditionellt sett utgjordes den första etappen i utvinningen eller brytningen av kaolin av att avlägsna ytbädden och exponera de stenhaltiga lerorna. Som andra steg i processen utsatte stenbrottsexploatören den exponerade leran eller utvinningsytan för vattenstrålar med högt tryck. Enligt de brittiska myndigheterna avlägsnade detta kaolinet, tillsammans med andra produkter som kaolinet var blandat med (sand och glimmer).

(412)

Enligt de brittiska myndigheterna omfattas avrymningsmassorna som följer på utvinningen av skatten på ballast. Resten av materialet som är oundvikligt i processen för att utvinna kaolin omfattas av skattebefrielsen.

(413)

De brittiska myndigheterna hävdar att ball clay enbart utvinns med hjälp av täktmetoder. Täktutvinningen inbegriper användning av hydrauliska grävmaskiner och tippvagnar för att selektivt gräva, lasta och leverera lera från enskild produktion till lagrings- och blandningsanläggningar. Det totala förhållandet mellan lera och avfall för branschen är cirka 1 till 1,5.

(414)

Om en exploatör inte kan erhålla kaolin- eller ball clay-produkter av högt värde skulle det enligt de brittiska myndigheterna inte finnas något incitament för att utvinna enbart biprodukterna, i synnerhet på grund av deras låga ekonomiska värde. Förekomsten av kaolinit eller någon annan typ av lera i en sten minskar materialets styrka och har därför en negativ effekt på dess möjliga prestanda i form av ballast. Även om exploatören inte skulle vilja erhålla materialet av högt värde skulle det fortfarande medföra höga kostnader att avlägsna och avyttra finmaterialet, dvs. kaolinit, annan lera och glimmer. I enlighet med detta skulle det vara ologiskt att avlägsna värdefulla produkter och bortskaffa dem för att erhålla biprodukter av lågt värde som kan användas som ballast. Enligt de brittiska myndigheterna skulle det även med befrielsen från skatten inte vara ekonomiskt rationellt att bedriva utvinningsverksamhet på platserna för att erhålla skattebefriat schaktavfall om inte kaolin och ball clay av högre värde också utvinns.

(415)

Enligt de brittiska myndigheterna är de oundvikliga biprodukter som genereras vid utvinningen av ball clay och kaolin lämpade för viss användning som ballast.

(416)

De brittiska myndigheterna kommenterade skillnaden mellan utvinning av kalksten för produktion av kalk och huggen sten och de oundvikliga biprodukter som genereras vid utvinningen av ball clay och kaolin. De hävdar att huggen sten och kalksten utvinns för att användas som ballast, samt för andra ändamål än ballast. Huggen sten tillverkas av sandsten eller granit – vilka båda utvinns för att användas som ballast. Schaktavfallet, avfallet eller biprodukterna som erhålls vid produktionen av huggen sten och kalksten kan också användas som ballast.

(417)

Enligt de brittiska myndigheterna förklaras det faktum att både kalksten och dess biprodukter kan användas som ballast delvis av deras materiella egenskaper. Avfall som uppkommer vid utvinning av kalksten, vilket används i produktionen av kalk, består sannolikt inte av ett annat avfallsmaterial, utan snarare också av kalksten. De brittiska myndigheterna hävdar att kalkstens-”avfallet” som uppstår vid brytning av kalksten för produktion av kalk i ett litet antal fall kan vara kemiskt olämpligt för produktionen av kalk. I de flesta fall vore det dock perfekt lämpat för att antingen användas som ballast eller för produktion av kalk. Slutanvändningen av kalksten bestäms mer av den lokala efterfrågan än av den kemiska sammansättningen.

(418)

Dessutom är det enligt de brittiska myndigheterna troligt att avfall som uppkommer vid utvinning av sten för att producera huggen sten till stor del består av makadam av samma sten som utvinns. Till skillnad från ball clay och kaolin uppkommer inga ytterligare kostnader i samband med separering av de högre och lägre kvalitetsklasserna av samma material.

(419)

De brittiska myndigheterna vidhåller genom att citera BGS att både det nyutvunna materialet och dess biprodukter avsiktligt utvinns för, och används som, ballast (76). Utvinningen av kalksten och sten för huggen sten genererar ballast av hög kvalitet som skulle utvinnas för försäljning för dess egen skull, även om det inte hade funnits någon lokal efterfrågan på kalksten eller huggen sten. Priset för kalksten för kalk är cirka 12,50–19,50 brittiska pund per ton, medan priset på biprodukten är 7,16–11,70 brittiska pund per ton. Priset per ton sandsten och kvartsit som används för att producera huggen sten uppgår till mellan cirka 45,76 brittiska pund och 82,42 brittiska pund, och ballasten av biprodukten kostar mellan cirka 6,58 och 10,04 brittiska pund.

(420)

Enligt de brittiska myndigheterna producerar granitbrott huggen sten för golvbeläggning, kontorsbyggnader, hemmakök etc. och ballast i varierande proportioner. Magmatisk bergart (inklusive granit), som också används för att producera huggen sten, kostar omkring 5,51–12,91 brittiska pund per ton, medan ballasten av biprodukter säljs för omkring 6,12–12,82 brittiska pund per ton.

(421)

Enligt de brittiska myndigheterna innebär de närliggande priserna för kalksten/huggen sten och dess schaktavfall (som i alla händelser är samma ämne) att det finns incitament för att utvinna båda, beroende på den lokala efterfrågan. De brittiska myndigheterna hävdar att skillnaden mellan de oundvikliga biprodukterna från kaolin och ball clay och biprodukter från kalksten och huggen sten är motiverad och att en annan skattebehandling skulle leda till ett okontrollerbart missbruk och inte kunna verkställas.

(422)

De brittiska myndigheterna visar vidare att det överensstämmer med skattens syfte att främja användningen av oundvikliga biprodukter från utvinningen av kaolin och ball clay, eftersom de kan användas som ballast. Eftersom både kalksten/huggen sten och de biprodukter som genereras under produktionen av dem kan användas som ballast, och utvinns i detta syfte, skulle skattebefrielsen av det schaktavfall som uppkommer vid utvinningen av kalksten/sten som används för huggen sten enbart tjäna till att främja ökad utvinning av ny ballast och skulle inte förflytta efterfrågan från nyutvunnen ballast till återanvänd ballast och avfallsbiprodukter.

(423)

De brittiska myndigheterna hävdar att kalksten är ballast av hög kvalitet, för vilken det även finns marknadsefterfrågan. Det finns en marknad för kalksten som enbart utvinns i syfte att användas som ballast (88 stenbrott i Förenade kungariket, vilket visades i det gemensamma yttrandet från BAA och de brittiska myndigheterna) och som sådant det finns en miljömässig motivering till att ersätta detta material med biprodukter från annan utvinning. Det finns inte något objektivt sätt att skilja mellan kalksten som producerats som en biprodukt av produktionen av jordbrukskalk och kalksten som utvinns särskilt för att användas som ballast.

(424)

En berörd part nämnde att det finns kaolin- och ball clay-gruvor som har öppnats på nytt på grund av införandet av skatten, enbart för att utvinna ballast som omfattas av skattebefrielsen. De brittiska myndigheterna erhöll en bekräftelse från de två nationella producenterna av ball clay och kaolin om att detta inte är fallet och vidhöll att de inte hade någon kännedom om att tillstånd skulle ha beviljats för sådana ändamål.

(425)

Vad gäller en berörd parts kommentar att kvartssand, som är en biprodukt från utvinningen av kaolin, alltid har använts som en källa till ballast i Cornwall och att skattebefrielsen inte minskar utvinningen av nyutvunnen sand, kontrollerade och tillhandahöll de brittiska myndigheterna ofullständiga uppgifter om sandförsäljning för Devon och Cornwall och visade att de inte kunde tillskriva någon del av produktionen till biprodukter från utvinningen av kaolin.

(426)

Synpunkterna från producenterna av ball clay och kaolin, deras respektive branschorganisationer och de brittiska myndigheterna visar tydligt att biprodukterna uppkommer både oavsiktligt och oundvikligen. Den kostsamma och komplicerade utvinningen av ball clay och kaolin samt det faktum att det produceras mer avfall än vad producenterna av kaolin och ball clay kan hitta en marknad för visar att ball clay och kaolin inte avsiktligt utvinns för att producera skattebefriade material för användning som ballast.

(427)

Dessutom bedrivs den kommersiella verksamheten för ball clay och kaolin annorlunda jämfört med stenbrott som levererar ballast för byggändamål, eftersom de måste fullgöra långsiktiga kontrakt för att säkerställa en konstant produktion av respektive slutprodukter. Detta innebär att de varken kan utvinna mer eller mindre än vad de behöver för att erhålla den mängd ball clay och kaolin som anges i deras kontrakt, och mängden utvunna biprodukter förblir således densamma. Införandet av skatten på ballast på biprodukter från ball clay och kaolin skulle enbart påverka respektive företags ekonomiska situation utan att uppnå några miljövinster.

(428)

Till skillnad från biprodukter av kalksten och huggen sten skulle biprodukter från ball clay och kaolin aldrig utvinnas för deras egen skull i syfte att producera mer skattebefriad ballast. Skattebefrielsen för biprodukter från ball clay och kaolin leder inte till mer nyutvinning av ball clay och kaolin och deras försäljningsvärde är mycket lägre. Priserna är inte närliggande, vilket är fallet när det gäller kalksten och huggen sten. Prisskillnaden är i själva verket mycket större. Det finns således ingen risk för att skattebefrielsen kan leda till en avsiktlig ökning av nyutvinningen. Skattebefrielsen för biprodukter från utvinningen av ball clay och kaolin främjar användningen av dem i stället för nyutvinningen av ballast och överensstämmer med de principer som ligger till grund för skatten på ballast.

(429)

Kol, brunkol, skiffer och bituminös skiffer och de ämnen som förtecknas i avsnitt 18.3 i 2001 års skattelag utvinns vanligtvis inte för att användas som ballast, utan utvinns för andra ändamål. Före antagandet av beslutet om att inleda förfarandet hade de brittiska myndigheterna förklarat att skattebefrielsen är tänkt att uppmuntra till användning av avfallet i stället för att avyttra det i avfallshögar. Detta både förbättrar det visuella landskapet och minskar behovet av att utvinna andra material för användning som ballast.

(430)

I beslutet om att inleda förfarandet påpekade kommissionen först att det kan finnas en skillnad mellan skattebefriade material och icke skattebefriade material som består i att de skattebefriade materialen utgörs av avfall från utvinningen av kol, brunkol, skiffer, lerskiffer och de ämnen som förtecknas i avsnitt 18.3. De är en oundviklig biprodukt vid denna utvinning, vilken normalt sett inte äger rum i syfte att utvinna ballast utan för att utvinna de berörda materialen och ämnena som (vanligtvis) inte används som ballast. På grundval av detta verkar avfall från utvinningen av kol, brunkol, skiffer, lerskiffer och de ämnen som förtecknas i avsnitt 18.3 inte befinna sig i en jämförbar situation med skattepliktig ballast mot bakgrund av syftet med skatten på ballast.

(431)

Kommissionen betvivlade dock att denna skillnad är tillräcklig för att påvisa att skattebefrielsen motiveras av de principer som ligger till grund för skatten på ballast. Kommissionen ansåg att skillnaden gentemot skattepliktig ballast endast är motiverad om skattebefrielsen är begränsad till oundvikligt avfall från utvinningen av dessa ämnen. Kommissionen ansåg att detta var fallet eftersom skattebefrielsen är begränsad till material som till 100 % utgörs av avfall från separeringsprocessen.

(432)

Kommissionen betvivlade skillnaden mellan situationerna för skattebefriat material jämfört med icke skattebefriat material som uppkommer som avfall från utvinningen av kalksten när kalkstenen utvinns för att producera kalk, eller jämfört med avfallet från utvinningen av sten för att producera huggen sten med en eller flera plana ytor. Dessutom undrade kommissionen huruvida skattebefrielsen kan motiveras med hänsyn till målet med skatten på ballast om, till exempel, skiffer och lerskiffer eller något annat av de ämnen som förtecknas i avsnitt 18.3 skulle utvinnas för att användas som ballast.

(433)

Kommissionen mottog omfattande synpunkter från berörda parter som presenteras i de relevanta avsnitten i samband med skattebefrielserna för kol, brunkol, skiffer och lerskiffer.

(434)

De brittiska myndigheterna vidhåller att befrielserna från skatten på ballast skiljer mellan avfallsmaterial som uppkommer som biprodukt vid utvinningen av annan mineral än ballast (t.ex. avfall från utvinningen av kaolin och ball clay), vilket är skattebefriat, och avfallsmaterial som utgör biprodukten vid utvinningen av ballast (t.ex. avfall från kalksten), som fortfarande omfattas av skatten.

(435)

När det gäller schaktavfall från kolutvinning hävdar de brittiska myndigheterna att det försumbara priset på lerskifferavfall och gruvavfall visar att det inte finns någon större anledning att skapa incitament för utvinningen av ytterligare kol för att erhålla större mängder biprodukt, oavsett om biprodukten är befriad från skatten eller inte.

(436)

Enligt de brittiska myndigheterna leder skattebefrielsen för avfall som uppkommer vid utvinningen av skiffer inte till mer utvinning av skiffer i syfte att erhålla skiffermakadam, i synnerhet eftersom skifferproduktionen redan producerar stora mängder avfall i form av skiffermakadam, varav endast 10 % för närvarande används som ballast, och eftersom det inte skulle vara ekonomiskt möjligt att driva ett stenbrott för sådana ändamål.

(437)

De brittiska myndigheterna vidhåller att skillnaden mellan skifferavfall å ena sidan och avfall från huggen sten och kalksten å den andra beror på syftet att inte uppmuntra till ytterligare nyutvinning av kalksten för användning som ballast samtidigt som produktionen av annat material än ballast inte motverkas. Även i fall då kalksten utvinns för andra ändamål än ballast eller sten utvinns för att producera huggen sten utvinns samtidigt det avfall som skapas avsiktligt för att användas som ballast och är väl lämpat för sådan användning. Utvinningen genererar ballast av hög kvalitet som fortfarande skulle utvinnas för försäljning för dess egen skull, även om det inte hade funnits någon lokal efterfrågan på kalk eller huggen sten. Detsamma gäller till synes inte för schaktavfall från skiffer, lerskiffer, kol, brunkol, lera och de ämnen som omnämns i avsnitt 18.3. De brittiska myndigheterna hävdar att det inte finns bevis för att något stenbrott avsiktligt utvinner skiffer, lerskiffer, kol, brunkol, lera eller de ämnen som anges i avsnitt 18.3 särskilt för att erhålla schaktavfall för användning som ballast. Enligt de brittiska myndigheterna uppmuntrar skattebefrielsen inte till ytterligare utvinning för att erhålla schaktavfall för användning som skattebefriad ballast.

(438)

Att skattebefria schaktavfall från utvinningen av kalksten (oavsett om det avses att användas för ett annat ändamål än ballast, såsom kalk) och sten för huggen sten skulle dock enligt de brittiska myndigheterna sannolikt främja ytterligare utvinning för att erhålla schaktavfall för användning som skattebefriad ballast. Detta beror på att schaktavfallet består av samma ämne som det huvudsakliga utvunna materialet, att det värdemässigt ligger relativt nära priset för det huvudsakliga materialet samt att det lämpar sig för att användas som högkvalitativt ballastmaterial. Att befria sådant material från skatten skulle kunna uppmuntra till ytterligare utvinning och skulle trotsa miljölogiken med skatten på ballast.

(439)

De brittiska myndigheterna vidhåller att de övervägde att vid något tillfälle införa en skattebefrielse för avfall från produktionen av primär ballast eller från produktionen av ballast av högre kvalitet. Samrådet med industrin visade dock att detta inte skulle vara genomförbart eftersom stenbrottens produktutbud varierar avsevärt, och något som vissa stenbrott betraktar som ballast av hög kvalitet betraktar andra stenbrott som avfall. Bortsett från den betydande risken för skatteflykt hävdar de brittiska myndigheterna att det också skulle stå i strid med logiken och det övergripande miljömålet för skatten på ballast att erbjuda en skattebefrielse för ”avfall” som uppkommer från utvinningen av ballast. Det skulle i själva verket bidra till att minska det relativa priset på ballast av lägre klass och därmed öka efterfrågan på och potentiellt medföra en ökning av utvinningen av ballast (och tillhörande miljöskador) på de berörda platserna.

(440)

Enligt de brittiska myndigheterna skulle ett skifferbrott kunna producera högkvalitativa arkitektoniska produkter som säljs för mer än 200 brittiska pund per ton. Cirka 5 % av den skiffer som utvinns är lämplig för detta ändamål på grund av skifferns geologiska formation, och följaktligen produceras en stor mängd skifferavfall. Detta skifferavfall lämpar sig för försäljning för vissa ballaständamål, och en liten del av det avfall som skapas säljs för mellan 2 och 8 brittiska pund per ton medan resten läggs på hög. De brittiska myndigheterna hävdar att kostnaden för att producera ett ton produkt för användning som ballast är högre än det typiska borra-och-spräng-förfarandet för ballast, vilket kalkstens- och granitbrotten kunde använda eftersom skiffer tas från olika processer och hanteras många gånger innan den krossas. Marknadsföringsstrategin är att maximera värdet av resursen som står till förfogande och öka avkastningen för material med högt värde.

(441)

Kommissionen har redan i skäl 366 ovan dragit slutsatsen att eftersom det kan bevisas att lerskiffer avsiktligen har utvunnits för att användas som ballast av åtminstone ett stenbrott, är det inte motiverat enligt de principer som ligger till grund för skatten på ballast att befria lerskiffer från skatt på grundval av avsnitt 17.4 a i 2001 års finanslag.

(442)

Kommissionen har också redan fastställt ovan i skälen 205, 333, 367 och 368 att kol, brunkol, skiffer och de ämnen som förtecknas i avsnitt 18.3 inte kan utvinnas eller inte utvinns för användning som ballast och sålunda inte befinner sig i samma situation i rättsligt och faktiskt hänseende som beskattade material.

(443)

Kommissionen bedömde dessutom skillnaden mellan dessa skattebefrielser och schaktavfall från utvinning av kalksten när kalkstenen utvinns för att framställa kalk eller när denna jämförs med schaktavfall från utvinning av sten för framställning av huggen sten med en eller flera släta ytor inom ramen för att fastställa de bakomliggande principerna för skatten på ballast enligt vad som avses i skälen 149 till 158.

(444)

När det gäller schaktavfall från utvinning av skiffer, vilket kan användas som ballast och vilket också består av skiffer, noterar kommissionen att ingen avsiktlig nybrytning av skiffer skulle äga rum i syfte att erhålla dessa produkter på grund av deras låga värde (se skälen 226 och 237–240). Schaktavfall från utvinning av skiffer har ett försäljningspris på mellan […] brittiska pund och […] brittiska pund per ton. Försäljningspriset för högkvalitativa arkitektoniska produkter av skiffer verkar ligga på från 200 brittiska pund till 1 000 brittiska pund per ton och däröver. Endast en liten del av schaktavfallet från skifferutvinningen kan rent faktiskt saluföras och säljas även med befrielsen från skatten på ballast. Skifferutvinning är dessutom en ytterst kostsam process som innebär högre kostnader än när det gäller vanlig brytning. Enligt de brittiska myndigheterna uppgår kostnaderna för att producera schaktavfall från skiffer till mellan 5,7 och 6,5 brittiska pund per ton (skäl 263). Detta visar att det inte är ekonomisk försvarbart att avsiktligt utvinna skiffer endast för att dra nytta av det skattebefriade schaktavfallet från utvinningen. Det är därför osannolikt att denna skattebefrielse skulle öka nyutvinningen.

(445)

I enlighet med de typiska intäkterna för skifferbrott inbringar de specialiserade arkitektoniska produkterna, trots att de endast utgör 5 % av produktionen, intäkter till stenbrotten som är 2,54 till 3,52 gånger högre än intäkterna från schaktavfall från skiffer (se skäl 263).

(446)

Mot bakgrund av att schaktavfallet från skifferutvinningen kan användas och används som ballast kan detta schaktavfall i en i faktiskt och rättsligt hänseende jämförbar situation betraktas som andra beskattade material.

(447)

Kommissionen anser därför att befrielsen från skatten på ballast för schaktavfall från skifferutvinningsprocesser för det första utgör en skattebefrielse för schaktavfall från utvinningen av ett material som inte nyutvinns för användning som ballast, och för det andra att det inte leder till någon ytterligare nybrytning av material, men att det kan öka användningen av ballast som består av ett material som annars skulle kastas bort eller tippas som avfall. Denna skattebefrielse kan sålunda motiveras av syftet med skatten på ballast att ”förflytta efterfrågan”.

(448)

Samma sak gäller för schaktavfall av kol, brunkol och de ämnen som avses i avsnitt 18.3 i 2001 års finanslag, som antingen inte utgör ballast eller som inte utvinns för användning som ballast.

(449)

För det första bildas schaktavfall från utvinningen av brunkol. I enlighet med de uppgifter som lämnats av de brittiska myndigheterna är brunkol i sin tur också en biprodukt från utvinningen av ball clay i Devon. Brunkolsfyndigheterna i Nordirland utnyttjas inte.

(450)

För det andra har de berörda parterna och de brittiska myndigheterna angett att schaktavfall från utvinningen av kol, vilket kan omfatta lerskiffer, antingen inte är lämpligt för användning som ballast, till exempel eldfast lera, eller att det i allmänhet tippas och blandas med annat material. En del schaktavfall eller avfall från utvinningen av kol är lämpligt för användning som ballast och kan sålunda ersätta nyutvunnen ballast.

(451)

Prisuppgifterna när det gäller priset på kol (50 brittiska pund) jämfört med priset för vilket schaktavfall av kol säljs (1 till 2 brittiska pund) när det finns efterfrågan på dessa produkter visar att skattebefrielsen för schaktavfall av kol inte kan leda till större utvinning av kol endast för att erhålla det skattebefriade materialet.

(452)

Befrielsen från skatten på ballast för schaktavfall från kolutvinning bidrar till att uppfylla det miljömässiga tillämpningsområdet för skatten på ballast.

(453)

För det tredje, och som förklaras i avsnitt 5.6.2, utvinns inte de ämnen som förtecknas i avsnitt 18.3 i 2001 års finanslag avsiktligt för användning som ballast eftersom de flesta av dem inte utgör ballast eller inte är lämpliga för användning som ballast. De enda ämnen som är lämpliga som lättballast är perlit, pimpsten och vermikulit, vilka inte utvinns i Storbritannien. Dessutom har de brittiska myndigheterna visat att de ämnen som förtecknas i avsnitt 18.3 i 2001 års finanslag antingen inte ger upphov till schaktavfall som kan användas som ballast, eller utgör i sin tur schaktavfall från utvinningen av någonting annat, eller utvinns inte längre. Den eventuella skattebefrielsen för schaktavfall bestående av de ämnen som förtecknas i avsnitt 18.3 i 2001 års finanslag kan därför inte leda till större utvinning av huvudmaterialet så att den skattebefriade produkten erhålls.

(454)

Av denna anledning kan kommissionen nu dra slutsatsen att skattebefrielsen för ballast som i sin helhet består av schaktavfall från en process genom vilken kol, brunkol eller skiffer har separerats från annan sten efter att ha utvunnits eller brutits tillsammans med den andra stenen eller av schaktavfall från någon process där ämnena i avsnitt 18.3 i 2001 års skattelag har separerats från annan sten efter att ha utvunnits eller brutits tillsammans med den andra stenen i faktiskt eller rättsligt hänseende befinner sig i en annan situation än material som beskattas i enlighet med skatten på ballast mot bakgrund av syftet med skatten på ballast.

(455)

Schaktavfall från utvinningen av lerskiffer när denna utvinns avsiktligt för användning som ballast är jämförbart med schaktavfall från utvinningen av annat beskattat material (till exempel kalksten, granit och grovkornig sandsten). Kommissionen noterar att den har mottagit mycket lite information med avseende på kostnaden för utvinning av lerskiffer och det pris som lerskiffer inhämtar när denna utvinns som ett stenbrotts primärprodukt. Kommissionen har mottagit viss prissättningsinformation för lerskiffer som används för tillverkning av tegel, lerskiffer som biprodukt av ett annat material eller lerskiffer tillsammans med lera. Även tribunalen anser att det faktum att det förekommer avsiktlig utvinning av lerskiffer för användning som ballast (se skälen 350 och 351) ger anledning att tvivla på uppfyllandet av miljösyftet med skatten på ballast genom en sådan skattebefrielse (77).

(456)

Schaktavfallet från en process genom vilken lerskiffer har separerats från annan sten kan fortfarande användas som ballast. Möjligheten att sälja schaktavfall från utvinningen av lerskiffer för användning som ballast som är befriad från skatt på ballast ger tillverkarna av lerskiffer ett ökat inflytande och kan eventuellt uppmuntra till nyutvinning av lerskiffer, som tribunalen har påpekat (78). Som huvudprodukt tycks lerskiffer i vissa fall avsiktligt utvinnas för användning som ballast. Schaktavfall från utvinningsprocessen för lerskiffer kan eventuellt också säljas som ballast. Det finns därför inga garantier för att skattebefrielsen för schaktavfall från lerskiffer som avsiktligt utvunnits för kommersiellt utnyttjande som ballast inte leder till en ökad nyutvinning av lerskiffer, vilket därmed undergräver miljösyftet med skatten på ballast.

(457)

Schaktavfall från utvinningen av lerskiffer, när detta avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, omfattas av reglerna för normal beskattning i enlighet med skatten på ballast och befinner sig i faktiskt och rättsligt hänseende inte i en annan situation än material som beskattas i enlighet med skatten på ballast mot bakgrund av miljösyftet med skatten på ballast. Dessutom kan skattebefrielsen för sådant schaktavfall inte motiveras i enlighet med beskaffenheten av och logiken för skatten på ballast, som har klargjorts ovan i skäl 456.

(458)

När det gäller lerskiffer i form av schaktavfall som uppstår vid brytningen av lerskiffer för annan användning än ballast (till exempel tillverkning av tegel) anser kommissionen på grundval av de tillgängliga uppgifterna att man inte kan påvisa att skattebefrielsen för detta schaktavfall kan leda till en ökning av nybrytningen av lerskiffer för annan användning än ballast, även om detta schaktavfall i faktiskt och rättsligt hänseende befinner sig i samma situation som andra beskattade material. Mot bakgrund av det relativt låga priset på lerskiffer som biprodukt när denna säljs för användning som ballast ([…] till 4,4 brittiska pund per ton inklusive fraktkostnader) är det högst osannolikt att skattebefrielsen för schaktavfall från utvinningen av lerskiffer skulle kunna leda till en ökning av lerskifferbrytningen. I vilket fall som helst skulle en sådan ökning av nybrytningen av lerskiffer för annan användning än ballast inte stå i strid med målet för skatten på ballast.

(459)

Lerskifferproducenter skulle behöva visa vilka användningsområden den lerskiffer som de producerar har för att begära en befrielse från skatten på ballast för schaktavfallet, dvs. om den utnyttjas kommersiellt för användning som ballast.

(460)

Innan beslutet att inleda förfarandet trädde i kraft antydde de brittiska myndigheterna att den berörda industriprocessens huvudsyfte (t.ex. elproduktion genom koleldning, smältning av järnmalm för stålproduktion) är att producera en produkt som inte används som ballast. Schaktavfallet, avfallet och biprodukterna i fråga är, till exempel, industrislagg (slagg från masugnar, stålslagg från LD-ugnar eller elektriska bågugnar och förbränningsaska).

(461)

Skattebefrielsens syfte är att uppmuntra till användning i stället för bortskaffning på avfallsdeponier (förflyttning av efterfrågan). Detta både förbättrar det synliga landskapet och minskar behovet av brytning av naturlig ballast.

(462)

Kommissionen tvivlade på att tillämpningen av skattebefrielsen för material som huvudsakligen (dvs. till 50 % och däröver) består av schaktavfall, avfall eller biprodukter från en industriell förbränningsprocess eller från smältning eller raffinering av metall ändå skulle ligga i linje med beskaffenheten av och logiken för skatten på ballast.

(463)

Kommissionen har mottagit flera synpunkter från berörda parter i detta avseende.

(464)

Mineral Products Association stöder kommissionens slutsatser i beslutet att inleda förfarandet att dessa material i rättsligt och faktiskt hänseende inte befinner sig i samma situation som beskattat material. Motiveringen är tydlig för material som i sin helhet består av schaktavfall eller avfall. Men för material som huvudsakligen består av schaktavfall eller avfall skulle en skattebefrielse endast vara motiverad om det finns en liten mängd rester av andra material som är uppblandade med det skattebefriade materialet.

(465)

Enligt QPANI finns det en betydande tillgång på material på ballastmarknader som är biprodukter från industriella förbränningsprocesser eller från smältning eller raffinering av metall, såsom järn- och stålslagg samt bottenaska från förbränning. Föreningen stöder slutsatsen i skäl 124 att dessa material ”i rättsligt och faktiskt hänseende inte befinner sig i samma situation som beskattat material mot bakgrund av syftet med skatten på ballast”. Det finns en tydlig motivering för material som ”i sin helhet” består av schaktavfall eller avfall eller som är biprodukter av dessa processer vid tillfället för det kommersiella utnyttjandet att befrias från skatten på ballast.

(466)

BAA lämnade in ett brev från Hart Quarry, ett kalkbrott för jordbrukskalk, som visade på de svårigheter som detta kalkbrott har haft när det gäller att använda sina sekundära produkter för att konkurrera med ballast som består av slagg från stålverk i närheten. Den ballast som produceras i kalkbrottet är befriad från skatt fastän stålverkens miljöpåverkan är mycket större än Hart Quarry-kalkbrottets. Hart Quarry påstår att skatten på ballast har förhindrat dem från att konkurrera på ballastmarknaden. Enligt BAA säljer kalkbrottet all den kalk som produceras, och den ballast som produceras som en biprodukt i förhållande till den totala produktionen har förblivit konstant och kan varken ökas eller minskas. Därför har det inte samlats stora högar med osåld ballast sedan skatten på ballast trädde i kraft. Enligt uppgift kan inte kalkbrottet öka sin kalkproduktion för att motsvara exportefterfrågan på grund av de osålda biprodukterna.

(467)

Richard Bird hävdar att ballast från slagg inte är en avfallsprodukt från ståltillverkningsindustrin utan en biprodukt som kan användas som ballast. Bird bifogade information rörande slagg från den brittiska konkurrenskommissionens slutrapport om den brittiska marknaden för ballast och cement. Enligt Bird kan slagg pulveriseras och användas som en tillsats eller ett alternativ till vanlig portlandcement, vilket gör det till en viktig produkt som utgör ballast av högsta klass.

(468)

De brittiska myndigheterna vidhåller att skattebefrielsen rör kemikalier som tillsätts de material som erhålls från en industriell förbränningsprocess eller från smältning eller raffinering av metall så att de kan användas som ballast.

(469)

Enligt de brittiska myndigheterna är biprodukten från industriella förbränningsprocesser av olika skäl inte alltid av lämplig kvalitet eller tillräcklig i sig för att användas som ballast. Om ett extra material kan tillsättas kan detta dock förbättra lämpligheten för sådan användning. Det bildas till exempel dikalciumsilikat från produktionen av rostfritt stål när detta kallnar. Detta ämne förvandlar slaggen (kallad AOD-slagg (79)) till ett pulver, vilket ger upphov till problem med damm som gör slaggen olämplig för användning som ballast inom byggindustrin eller på annat sätt. Om stålproducenten tillsätter kemikalien vattenfri dinatriumtetraborat (Borax) till den smälta slaggen efter att den har smälts ner i ugnen stabiliserar kemikalien slaggen. Tillsatsen av kemikalien löser problemet med damm och gör att den stabiliserade slaggen bildar ett kristalliskt stenliknande material som sedan kan genomgå en metallåtervinningsprocess, krossning och skiktning och torkning, och är sedan lämplig för viss användning som ballast, t.ex. för beredning av asfaltmaterial.

(470)

De brittiska myndigheterna vidhåller att tillsatsen av en kemikalie till biprodukten från en industriell förbränningsprocess inte gör att skattebefrielsen är oförenlig med skattens syfte, eftersom det material som blir resultatet inte är beskattningsbar ballast.

(471)

Kommissionen har redan dragit slutsatsen i skäl 124 i beslutet att inleda förfarandet att ballast som i sin helhet består av, eller som utgör en del av något som huvudsakligen består av, schaktavfall eller avfall från biprodukter från en industriell förbränningsprocess eller från smältning eller raffinering av metall (”biprodukter från industriella förbränningsprocesser eller från smältning eller raffinering av metall”), i rättsligt och faktiskt hänseende inte befinner sig samma situation som beskattat material mot bakgrund av syftet med skatten på ballast.

(472)

Både de brittiska myndigheterna och Mineral Products Association har visat att ballast som huvudsakligen består av biprodukter från industriella förbränningsprocesser eller från smältning eller raffinering av metall i rättsligt och faktiskt hänseende inte befinner sig samma situation som beskattat material mot bakgrund av syftet med skatten på ballast.

(473)

Kommissionen mottog till och med material som visade att biprodukter från industriella förbränningsprocesser eller från smältning eller raffinering av metall har ett högt värde som ballast och har flera användningsområden. BAA lämnade in ett exempel på ett kalkbrott som huvudsakligen producerar jordbrukskalk, men som konkurrerar på marknaden för deras sekundärprodukter, dvs. ballast av kalksten, med biprodukter från industriella förbränningsprocesser eller från smältning eller raffinering av metall. Detta visar att skattebefrielsen för biprodukter från industriella förbränningsprocesser eller från smältning eller raffinering av metall är än mer motiverad, eftersom en oundviklig biprodukt som denna faktiskt ersätter andra typer av nyutvunnen ballast, såsom ballast av kalksten.

(474)

Kommissionen har redan tagit upp skillnaden mellan biprodukter från utvinningen av kalksten för produktion av jordbrukskalk och skattebefriade biprodukter från processer som inte producerar ballast i skälen 151 till 158.

(475)

BAA hävdar att biprodukter från industriella förbränningsprocesser eller från smältning eller raffinering av metall inte bör befrias från skatt på ballast eftersom miljöpåverkan av stålverk är mycket större än miljöpåverkan från utvinningen av ballast. Det är möjligt att så är fallet. Stålverk representerar dock en process som inte står i samband med skatten på ballast. Skattebefrielsen för biprodukter från industriella förbränningsprocesser eller från smältning eller raffinering av metall rör endast försäljningen av dessa typer av ballast så att de kan ersätta nyutvinningen för användning som ballast.

(476)

Kommissionen anser därför att de synpunkter som mottagits inte är ett skäl till att avvika från sin ursprungliga bedömning i beslutet att inleda förfarandet (skäl 124).

(477)

Med avseende på skattebefrielsen som omfattar material som huvudsakligen, men inte uteslutande, är en biprodukt av en industriell förbränningsprocess eller av smältning eller raffinering av metall förklarade de brittiska myndigheterna att ytterligare kemikalier ibland krävs för att stabilisera materialet för att göra det lämpligt för användning som ballast.

(478)

Kommissionen noterar att ”inert avfall” i artikel 3.3. i direktivet om hantering av avfall från utvinningsindustrin (Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/21/EG) (80) beskrivs som ”avfall som inte genomgår några väsentliga fysikaliska, kemiska eller biologiska förändringar” och som därför inte bör utgöra en föroreningsrisk. Det exempel som de brittiska myndigheterna hänvisade till (i skäl 469) rörde användningen av ”Borax” och kunde tolkas som att det avsåg ett exempel på en ytterligare kemikalie som kunde öka föroreningsrisken, beroende på de mängder som används, koncentrationen och de områden (jord, vattenförekomst, osv.) som berörs. Trots detta faller inte användningen av Borax inom ramen för det föreliggande beslutet.

(479)

Minerals Products Association föreslog att i de fall där material blandas med material som är belagda med skatt på ballast ska skatteplikten vara proportionerlig med mängden skattebelagt material i blandningen. Såsom skatten på ballast är uppbyggd är detta redan fallet. Den ballast som har ”blandats med ett annat material som inte är vatten” anses ha blivit kommersiellt utnyttjad och skulle som sådan vara belagd med skatten på ballast (avsnitt 19.1 d i lagen).

(480)

Kommissionen drar därför slutsatsen att skattebefrielsen i enlighet med avsnitt 17.4 c i och ii i lagen faller inom ramen för de principer som ligger till grund för skatten på ballast och att den inte utgör en selektiv fördel.

(481)

Med avseende på lera förklarade de brittiska myndigheterna före det att beslutet att inleda förfarandet trädde i kraft att lera på grund av sina plastiska egenskaper vanligtvis inte betraktas som en bergart. Skattebefrielsen klargör detta och undviker behovet att identifiera eventuell sand eller sten som förekommer naturligt tillsammans med leran och belägga dessa med skatten på ballast.

(482)

Kommissionen konstaterade dock att leran i geologiska termer betraktas som en bergart och att den kan användas som ballast (81). I den mån som ett material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lera utvinns för att användas som ballast ansåg kommissionen att det inte stod klart hur skattebefrielsen kunde motiveras på grundval av de normala beskattningsprinciperna eller till vilken grad materialet kunde anses befinna sig i en annan situation än beskattade material mot bakgrund av syftet med skatten på ballast.

(483)

Kommissionen mottog följande synpunkter från BAA:

(484)

BAA hävdar att lera kan användas som ballast utan att ändras på kemisk eller fysikalisk väg. De hävdar att lera faller inom ramen för den definition av ballast som fastställts i beslutet att inleda förfarandet. Lera kan användas som ballast för ett antal olika användningsområden, inklusive fyllningsmassa. BAA tillhandahåller ett kapitel från en bok rörande användning av lera inom väg- och vattenbyggnad samt byggnadsverksamhet. Enligt BAA används lera även i stora mängder av det brittiska vägverket för vägarbeten. BAA vidhåller att detta innebär att lera används som ballast. Lera ingår i en av de kategorier av lämpliga material som fastställs i förteckningen för brittiska vägarbeten, Specification for Highway Works. Den kan användas som kohesiv fyllning för vägarbeten. BAA har lämnat in exempel på stenbrott som enligt uppgift utvinner lera som är lämplig för vägarbeten. Dessutom är lera lämplig för särskilda användningar av ballast för vilka andra bergarter inte är lämpliga, t.ex. för tätning och täckning av avfallsdeponier och tätning av dammar och kanaler.

(485)

BAA har lämnat in en förteckning över åtta stenbrott som enligt uppgift utvinner lera för användning som ballast. Förteckningen är ett utdrag ur British Geological Survey, Directory of Mines and Quarries, årgång 2010. BAA gav dessutom exempel på två stenbrott som utvann lera som var lämplig för havsvallar/översvämningsskydd, byggprojekt, täckning av avfallsdeponier, tätning av dammar, fyllningsmaterial och återvinning av mark, vilka alla sägs utgöra användningar för ballast. Det utvunna materialet ingår även i kategorin kohesionsmaterial som är lämpligt för vägarbeten. BAA tillhandahåller vidare ett exempel på användning av lera från ett av stenbrotten för vägbyggnad.

(486)

BAA hävdar därför att det finns många stenbrott som producerar och säljer lera för användning som ballast och inte endast för keramiska processer. Enligt BAA finns det även ett antal stenbrott där leran är inbäddad med andra material av vilka material som huvudsakligen består av lera skulle befrias från skatt.

(487)

De brittiska myndigheterna hävdar att lera enkelt kan särskiljas från andra typer av finkorniga sedimentära bergarter genom dess plasticitet och möjligheten att skära och forma den med kniv eller murslev (definition i rapporten (82)). Lerans plastiska egenskaper gör att den i de flesta fall är olämplig för användning som ballast eftersom den sväller när den tar upp vatten och spricker när den torkar ut.

(488)

Enligt de brittiska myndigheterna är de flesta typer av lera mjuka och icke-granulära, och utan kemisk eller fysikalisk omvandling är de endast lämpliga för användning som fyllning i jordarbeten, t.ex. tätning av avfallsdeponier och översvämningsskydd. Lera används vanligtvis inte som fyllning i husgrunder på grund av att dess låga hållfasthet, sammanpressbarhet och benägenhet att krympa och svälla innebär en stor risk för att huset rör sig över de tillåtna gränserna, vilket får det att spricka och ge efter. Hård, granulär ballast är att föredra för detta syfte eftersom det bildar en mycket mer stabil plattform för byggnaden. Obehandlad lera anses därför vanligtvis vara olämplig för ”typisk användning för ballast” (såsom fyllning för husgrunder, betongtillverkning, krossat stenmaterial för vägar eller murbruk). Dessa användningsområden svarar för den ojämförligt största delen av ballastproduktionen i Förenade kungariket. ”Typisk användning för ballast” kräver nästan alltid ett hårt granulärt material – vanligtvis sand, grus och/eller krossad hård sten såsom kalksten, magmatiska bergarter eller sandsten, eller granulärt material som återanvänts från rivningsmassor eller krossad asfalt. De enda omständigheter under vilka lera kan användas för ”typisk användning för ballast” är om leran har granulerats och hettats upp till över 1 000 °C genom en industriprocess så att den bildar lätta, hårda korn som kan användas som granulär ballast i betong för vissa specialiserade men mindre användningsområden. De brittiska myndigheterna anger att de inte har kunnat finna något stenbrott där det kan sägas att lera utvinns särskilt för användning som ballast.

(489)

Enligt de brittiska myndigheterna gör dock lerans egenskaper den lämplig för andra användningar än som ballast där leran förblir vattenhaltig och dess ogenomtränglighet för vatten är ett viktigt krav. De brittiska myndigheterna anser inte att material som används för tätning eller täckning av avfallsdeponier utgör ballast – den egenskap som krävs är inte materialets volym utan dess ogenomtränglighet för vatten och lakvatten. Specialiserade användningar av lera inbegriper tätning av avfallsdeponier, tätning av vattendrag och sjöar eller dammar och som översvämningsskydd. Lera som används i dessa syften används inte som ballast; hellre än att användas som fyllning när det krävs hårda, granulära egenskaper av materialet i fråga används leran – som varken är hård eller granulär – för att skapa en barriär genom vilken vätska endast kan passera i begränsad omfattning.

(490)

Som svar på BAA:s synpunkt att lera kan användas för vägarbeten konstaterar de brittiska myndigheterna att Highways Agency har upplyst de brittiska myndigheterna om användningar för lera. De brittiska myndigheterna hävdar att lera som grävs upp från platsen för ett vägarbetsprojekt kan, på grund av dess genomtränglighet, användas för jordarbeten såsom utfyllning och byggnad av vägbankar i fall där den inte behöver transporteras (dvs. man bryter inte lera i sig, den är en biprodukt från vägbyggnaden). Lera kan behandlas med kalk eller cement för att förbättra dess bärighet. Den kan användas som barriär runt avloppskanaler (där dess genomtränglighet är viktig) eller som återfyllning för mindre konstruktioner där det inte krävs att den ska bära stora tyngder. De brittiska myndigheterna noterar att överflödig lera som grävs upp från vägarbetsplatser kan deponeras som ett avfallsmaterial, och att kommersiella organ kan värmebehandla lera för att framställa lättviktsballast för vägbyggnad.

(491)

De brittiska myndigheterna citerar Highways Agency för att förklara att material för jordarbeten delas in i granulära (klass 1) och kohesiva (klass 2) kategorier. Granulära kategorier kan användas som ballast – material som ger en stabil fyllning. Kohesiva material kan inte användas som ballast, utan utgörs av material med mindre kornstorlek som gör att de beter sig kohesivt, dvs. de är klibbiga och har begränsad genomtränglighet för vatten.

(492)

Enligt de brittiska myndigheterna kan lera endast användas som ett granulärt material om den värmebehandlas och granuleras. Den kan dock användas som ett kohesivt material utan värmebehandling. För dessa användningsområden kan leran inte ersättas av ballastmaterial såsom krossad granit eller kalksten, eftersom dessa är granulära material. Lera kan ersättas av pulveriserad bränsleaska (t.ex. från kolkraftverk) eftersom detta material också har kohesiva egenskaper.

(493)

Till skillnad från lera består stenfyllning för skyddsvallar enligt de brittiska myndigheterna av ballast. Detta material används som fyllning där ojämna bitar av natursten på grund av sina hårda, granulära egenskaper bildar ett stabilt material som skyddar mjukare mark från havserosion. Användningen av stenfyllning för skyddsvallar är mycket olik användningen av lera för översvämningsskydd: stenfyllningen motstår erosion orsakad av vatten i stället för att innesluta vattnet genom att vara ogenomträngligt för det. De faktiska kraven beror på påfrestningarna i den marina miljön, men densitet och slipvärde är de viktigaste egenskaperna.

(494)

De brittiska myndigheterna påstår att det inte finns några tydliga bevis, inklusive i det material som kartlagts av kommissionen eller i det material som BAA lämnat in till tribunalen, för att lera utvinns för användning som ballast i Förenade kungariket. Tribunalens åsikt hade den uttryckliga reservationen att den framfördes ”i frånvaron av bevis för motsatsen” (se punkterna 86–91 i dess dom i målet T-210/02 RENV). De brittiska myndigheterna har undersökt de förslag som BAA lämnat in på stenbrott som enligt uppgift utnyttjar lera endast för användning för ballast och slog fast att så inte är fallet. De uppgifter som inhämtats från konfidentiella skatteregister har lämnats in till kommissionen.

(495)

De brittiska myndigheterna har kontaktat ett stenbrott som BAA har hävdat använde sin lera för ett vägbygge. Enligt de brittiska myndigheterna förklarade man på stenbrottet att leran används för vägbyggen som ett stabilt icke-genomträngligt lager som lyfter vägen över högvattennivån, på vilket ballasten av sten och asfaltbeläggningen sedan läggs. Det används inte som ersättning för ballast av sten eftersom det inte skulle vara lämpligt utan behandling.

(496)

De brittiska myndigheterna hävdar att lerans materiella egenskaper och värde gör att det i sig är osannolikt att den utvinns för användning som ballast.

(497)

Enligt de brittiska myndigheterna är inte lera, jord eller organiskt material som förekommer naturligt 100 % rena. När materialen lera, jord, växtdelar eller andra organiska material fastställdes vara befriade från skatten på ballast var det därför nödvändigt att ta med i beräkningen de material som dessa material huvudsakligen består av.

(498)

De berörda parterna och de brittiska myndigheterna har olika åsikt om användningen av lera som ballast. Endast om man kan fastställa en sådan användning skulle lera i rättsligt och faktiskt hänseende befinna sig i en jämförbar situation som sådant beskattat material.

(499)

Lera skiljer sig från andra material genom sina plastiska egenskaper, möjligheten att skära och forma den med kniv eller murslev och dess ogenomtränglighet, som gör den olämplig för de flesta användningar som ballast eftersom den sväller när den tar upp vatten och spricker när den torkar ut.

(500)

BAA hävdade att användning av lera för tätning av avfallsdeponier, översvämningsskydd och som ett kohesivt material för vägarbeten utgör användning som ballast. De brittiska myndigheterna nämner dock att detta inte utgör en användning av lera som ballast. Mot bakgrund av att dessa användningar bygger på lerans särskilda ogenomträngliga och plastiska egenskaper och inte på materialets volym anser kommissionen att de brittiska myndigheterna har rätt att betrakta användningen av lera för tätning av avfallsdeponier, för översvämningsskydd och som ett kohesivt material för vägarbeten som annan användning än som ballast.

(501)

Kommissionen bad de brittiska myndigheterna att kontrollera konfidentiella skatteregister med avseende på de åtta lertäkter som BAA påstod utvann lera för användning som ballast. De uppgifter som mottogs av kommissionen från de brittiska myndigheterna visar att ingen av dessa lertäkter utnyttjar lera för användning som ballast. En del av platserna var inte ens lertäkter utan avfallsdeponier.

(502)

Med hänvisning till den information som mottagits konstaterar kommissionen att lera inte utvinns för användning som ballast. Den används inte som ballast och kan inte användas som ballast såvida den inte genomgår fysikaliska omvandlingar, dvs. den granuleras och hettas upp till över 1 000 °C genom en industriprocess så att den bildar lätta, hårda korn.

(503)

Kommissionen drar därför slutsatsen att lera inte kan användas och att den inte utvinns för användning som ballast, och att den sålunda i rättsligt och faktiskt hänseende befinner sig i en annan situation än beskattat material mot bakgrund av de normala skattereglerna för skatten på ballast.

(504)

Eftersom lera inte är 100 % ren befinner sig också material som huvudsakligen består av lera i rättsligt och faktiskt hänseende i en annan situation än beskattat material mot bakgrund av de normala skattereglerna för skatten på ballast

(505)

På grundval av vad som sagts ovan drar kommissionen slutsatsen att i) material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, inklusive lerskiffer som förekommer som biprodukt från nybrytning av andra skattebelagda material, och ii) schaktavfall av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, i rättsligt och faktiskt hänseende befinner sig i samma situation som beskattad ballast mot bakgrund av de normala skattereglerna för och det syfte som avses med skatten på ballast, och att skattebefrielsen för sådana material kan inte förklaras i enlighet med beskaffenheten av och logiken för skatten på ballast. Dessa skattebefrielser är därför selektiva.

(506)

Kommissionen drar vidare slutsatsen att de skattebefrielser, skatteundantag och skattelättnader som fastställs i avsnitten 17.3 e, 17.3 f i och ii (förutom schaktavfall från lerskiffer som avsiktligen utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast), avsnitt 17.4 a (förutom för material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, vilket här inbegriper lerskiffer som förekommer som biprodukt från nybrytning av andra skattepliktiga material), avsnitten 17.4 c i och ii, 17.4 f (när det gäller lera), 18.2 b och 30.1 b (i den mån som detta avser en skattebefriad process i den mening som avses i avsnitt 18.2 b) i 2001 års skattelag, ändrad genom 2002 års skattelag och 2007 års skattelag, omfattar material som i faktiskt och rättsligt hänseende inte befinner sig i samma situation som skattepliktigt material mot bakgrund av syftet med skatten på ballast och således inte är selektiva.

(507)

Genom att bevilja skattebefrielserna för i) material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, här inklusive lerskiffer som förekommer som en biprodukt av nybrytning av andra skattebelagda material, och ii) schaktavfall av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, avstår Förenade kungariket från resurser och befriar förmånstagarna från en avgift som de normalt skulle betala. Åtgärden innebär en selektiv fördel för förmånstagarna av skattebefrielserna för i) material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, här inklusive lerskiffer som förekommer som en biprodukt av nybrytning av andra skattebelagda material, och ii) schaktavfall av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast.

(508)

Åtgärden finansieras av statliga medel eftersom staten avstår från resurser. Åtgärden kan även tillskrivas staten eftersom den infördes genom lagstiftning.

(509)

Det förekommer handel mellan medlemsstaterna inom ballastsektorn och producenter av skattebefriad ballast konkurrerar med andra ballastproducenter. Kommissionen har även mottagit utförliga synpunkter rörande snedvridningar av konkurrensen som orsakas av befrielsen från skatt på ballast. Dessutom delar Förenade kungariket en naturlig landgräns med Irland, och handeln med ballast över denna gräns är omfattande (83).

(510)

Befrielserna från skatten på ballast för i) material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, här inklusive lerskiffer som förekommer som en biprodukt av nybrytning av andra skattebelagda material, och ii) schaktavfall av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast kan därför snedvrida konkurrensen och ha en inverkan på handeln.

(511)

Kommissionen drar slutsatsen att befrielserna från skatten på ballast för i) material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, här inklusive lerskiffer som förekommer som en biprodukt av nybrytning av andra skattebelagda material, och ii) schaktavfall av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, utgör statligt stöd.

(512)

Kommissionen drar slutsatsen att de skattebefrielser, skatteundantag och skattelättnader som fastställs i avsnitten 17.3 e, 17.3 f i och ii (förutom schaktavfall från lerskiffer som avsiktligen utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast), avsnitt 17.4 a (förutom för material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, vilket här inbegriper lerskiffer som förekommer som biprodukt från nybrytning av andra skattepliktiga material), avsnitten 17.4 c i och ii, 17.4 f (när det gäller lera), 18.2 b och 30.1 b (i den mån som den avser en skattebefriad process i den mening som avses i avsnitt 18.2 b), i skattelagen från 2001, ändrad genom 2002 års skattelag och 2007 års skattelag, inte utgör statligt stöd.

(513)

Trots att skatten på ballast aviserades av de brittiska myndigheterna innan den trädde i kraft följde inte Förenade kungariket frysningsklausulen i artikel 108.3 eftersom skatten på ballast trädde i kraft den 1 april 2002 innan kommissionen antog sitt beslut den 24 april 2002 att inte göra invändningar. Kommissionens beslut överklagades i rätt tid och ogiltigförklarades så småningom av tribunalen den 7 mars 2012 (T-210/02 RENV). Detta beslut måste därför betraktas som ogiltigt med avseende på alla personer från och med dagen för dess antagande. Eftersom upphävandet av kommissionens beslut retroaktivt sätter stopp för antagandet om lagenlighet, måste tillämpningen av det aktuella stödet sedan 1 april 2002 därmed anses vara olagligt (84). Enligt rättspraxis kan mottagarna av stödet inte hysa berättigade förväntningar vad gäller lagenligheten av stödets tillämpning, eftersom kommissionens beslut att inte göra invändningar mot åtgärden i god tid överklagades till tribunalen (85).

(514)

Mot bakgrund av miljösyftet med skatten på ballast har kommissionen i beslutet att inleda förfarandet undersökt förenligheten med den inre marknaden för befrielser och lättnader från skatten på ballast i enlighet med artikel 107.3 c i EUF-fördraget och mot bakgrund av riktlinjerna för statligt stöd till miljöskydd.

(515)

Som nämndes i skäl 513 ovan gör ogiltigförklaringen av kommissionens beslut att stödet måste anses vara olagligt. I enlighet med kommissionens tillkännagivande om vilka regler som är tillämpliga för att avgöra om ett statligt stöd är olagligt (86), samt med punkt 82 i 2001 års riktlinjer och punkt 205 i 2008 års riktlinjer, har kommissionen bedömt skattebefrielsernas och skattelättnadernas förenlighet mot bakgrund av 2001 års riktlinjer i den mån de tillämpades mellan 1 april 2002 och 31 mars 2008, och på grundval av 2008 års riktlinjer i den mån de tillämpades från och med 2 april 2008 och till och med 31 mars 2014, som är det datum då skattebefrielserna upphävdes.

(516)

Kommissionen har mottagit synpunkter från BAA och argument från de brittiska myndigheterna vad gäller förenligheten av befrielserna från skatten på ballast. Kommissionen kommer endast att redogöra för och diskutera de synpunkter som avser befrielserna från skatten på ballast för lerskiffer och produkter som huvudsakligen består av lerskiffer när dessa används som ballast samt schaktavfall av lerskiffer när detta utvinns tillsammans med lerskiffer som används som ballast.

(517)

Det bör nämnas att både synpunkterna från BAA och de argument som framförts av de brittiska myndigheterna huvudsakligen avser alla eller en del av skattebefrielserna med avseende på vilka kommissionen uttryckte tvivel i beslutet att inleda förfarandet, och att det förekommer få särskilda argument som enbart avser lerskiffer.

(518)

De brittiska myndigheternas uppfattning bygger på antagandet att lerskiffer inte avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, och de lämnade inga grunder för förenlighet som gäller särskilt för den aktuella situationen i vilken kommissionen fann att det förekom exempel på att lerskiffer avsiktligen utvanns för kommersiellt utnyttjande som ballast.

(519)

BAA anser att skattebefrielserna, skatteundantagen och skattelättnaderna från skatten på ballast inte kan anses vara förenliga med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 c i EUF-fördraget och med miljöskyddsriktlinjerna, och tillhandahåller utförliga synpunkter i detta avseende. De hävdar att tillämpningen av dessa skattebefrielser undergräver det miljösyfte som eftersträvas med skatten på ballast, det vill säga en förflyttning av efterfrågan mot alternativa källor till ballast.

(520)

De brittiska myndigheterna hävdar att ingen av de granskade skattebefrielserna avser material som avsiktligt utvinns för användning som ballast. De hävdar att skattebefrielserna rörande vilka kommissionen uttryckte tvivel i beslutet att inleda förfarandet endast omfattar material som oavsiktligt och oundvikligen uppkommer under utvinningen av annat än ballast. Enligt de brittiska myndigheterna har inga bevis påträffats för att de skattebefriade materialen avsiktligt utvinns för användning som ballast.

(521)

Enligt de brittiska myndigheternas uppfattning är det bättre ur miljösynpunkt att en oavsiktlig biprodukt eller avfall används som ballast än att ytterligare brytning av ballast utförs. De hävdar att skattebefrielserna inte utgör statligt stöd. Var och en av de granskade skattebefrielserna leder till en förbättring av miljöskyddet på åtminstone ett av följande två sätt:

(522)

Förenade kungariket hävdar att om någon av de granskade skattebefrielserna ger upphov till statligt stöd är detta stöd i vilket fall som helst förenligt med den inre marknaden i enlighet med artikel 107.3 c, inklusive mot bakgrund av 2001 och 2008 års riktlinjer och/eller på grundval av en direkt tillämpning av artikel 107.3 b eller c i EUF-fördraget.

(523)

De brittiska myndigheterna hävdar att befrielserna från skatten på ballast faller utanför den egentliga ramen för riktlinjerna för statligt stöd och att deras förenlighet bör bedömas direkt på grundval av artikel 107.3 b eller c i EUF-fördraget. De brittiska myndigheterna hänvisar till mål N 629/2008 med avseende på Förenade kungarikets handelssystem med utsläppstak, Carbon Reduction Commitment. Kommissionen ansåg att eftersom systemet i fråga och dess modaliteter utarbetades för att skydda miljön genom en omfördelning av resurser till fördel för företag som bäst skyddar miljön var riktlinjerna inte tillämpliga och övergick till att göra en bedömning enbart i enlighet med fördraget.

(524)

De brittiska myndigheterna hävdar att 2008 års riktlinjer i kapitlet rörande skattebefrielser tar upp situationer i vilka ett företag är befriat från miljöskattens omfattning på grund av a) en oro för skattens inverkan på konkurrenskraften för vissa företag, b) andra ekonomiska angelägenheter, och c) medlemsstatens oförmåga att införa en högre skattesats utan att ge skattebefrielser till vissa företag. De hävdar att riktlinjerna har utarbetats för att säkerställa att skattebefrielser från miljöskatter åtminstone indirekt bidrar till miljösyftet med den skatt som ska införas och att skattebefrielserna inte undergräver det allmänna miljösyfte som eftersträvas.

(525)

De brittiska myndigheterna hävdar att syftet med skatten på ballast totalt sett är att skydda miljön och att de befrielser som beviljas från omfattningen av skatten på ballast avsiktligt har utarbetats för att uppnå de dubbla målen med att a) förflytta efterfrågan från nyutvunnen ballast till avfall och andra biprodukter, och b) minska ackumuleringen av avfallshögar. Skattebefrielserna bidrar därför till och säkerställer att syftet med skatten på ballast uppfylls. De är ett av de viktigaste sätt genom vilka miljösyftet med skatten på ballast uppnås. Av denna anledning hävdar de brittiska myndigheterna att det kan vara så att varken 2001 eller 2008 års riktlinjer kan tillämpas på åtgärden.

(526)

Förenade kungariket stöder sig därför direkt på artikel 107.3 i EUF-fördraget och hävdar att syftet med allt stöd som härrör ur de granskade skattebefrielserna kan indelas i följande kategorier: i) stöd som avser att främja genomförandet av ett viktigt projekt av gemensamt europeiskt intresse, dvs. skydd av miljön (artikel 107.3 b i EUF-fördraget), ii) stöd som avser att underlätta utvecklingen av viss näringsverksamhet (användningen av återvunnen ballast eller avfallsprodukter som ballast) i fall då detta stöd inte påverkar handelsvillkoren i negativ riktning i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset (artikel 107.3 c).

(527)

De brittiska myndigheterna hävdar att skattebefrielserna är en nödvändig och proportionell åtgärd för att uppnå miljösyftet med skatten på ballast och att eventuellt stöd som härrör från skattebefrielserna leder till en mycket liten snedvridning av konkurrensen eller ingen alls. Skattebefrielserna påverkar därför inte handelsvillkoren negativt i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

(528)

Kommissionen kommer att bedöma åtgärden i enlighet med 2001 och 2008 års riktlinjer, och utföra en alternativ bedömning direkt i enlighet med artikel 107.3 c i EUF-fördraget. Som förklaras nedan anser kommissionen att artikel 107.3 b i EUF-fördraget inte kan tillämpas på den aktuella åtgärden.

(529)

I punkt 47 i 2001 års riktlinjer föreskrivs att ”När avgifter som drabbar vissa verksamheter införs av miljöskäl kan medlemsstaterna finna det nödvändigt med tillfälliga undantag för en del företag, särskilt då en harmonisering saknas på europeisk nivå eller då vissa företag tillfälligt riskerar att förlora sin internationella konkurrenskraft. Sådana undantag är generellt sett driftsstöd enligt artikel 87 i EG-fördraget. […] Vid granskningen av sådana åtgärder måste man särskilt undersöka om avgiften har införts till följd av ett gemenskapsbeslut eller genom ett självständigt beslut från en medlemsstats sida”.

(530)

I punkt 48 föreskrivs vidare följande: ”Om avgiften har införts genom ett självständigt beslut från en medlemsstats sida kan de berörda företagen få stora svårigheter att snabbt anpassa sig till det nya skattetrycket. I ett sådant fall kan ett tillfälligt undantag till förmån för vissa företag vara motiverat för att ge dessa möjlighet att anpassa sig till den nya skattesituationen.”

(531)

I samband med detta noterade kommissionen i skäl 149 i beslutet att inleda förfarandet att skatten på ballast är en skatt som i miljöskyddssyfte ska påföras utvinningen av ballast. Kommissionen noterade vidare att skatten på ballast ska påföras som en följd av ett självständigt beslut av de brittiska myndigheterna.

(532)

Klaganden hävdade (87) att en del av skattebefrielserna har beviljats för att bevara den internationella konkurrenskraften för producenter av skattebefriat material. Detta tyder på att vissa företag kan ha svårt att snabbt anpassa sig till den nya skattebördan, och i så fall kan befrielserna från skatten på ballast bedömas på grundval av punkterna 47 och 48 i 2001 års riktlinjer.

(533)

Vid den tid då beslutet att inleda förfarandet fattades hade de brittiska myndigheterna inte lämnat några grunder för förenlighet för åtgärden, och kommissionens underlag var inte tillräckligt omfattande för att man skulle kunna bedöma om villkoren som fastställdes i paragraferna 47 och 48 i 2001 års riktlinjer uppfylldes. Inte heller var kommissionens underlag tillräckligt omfattande för att man skulle kunna bedöma om skattebefrielserna kunde anses vara förenliga med den inre marknaden på grundval av andra bestämmelser än punkterna 47 och 48 i 2001 års riktlinjer.

(534)

BAA påstår att befrielserna från skatten på ballast inte kan anses vara förenliga med 2001 års riktlinjer. Enligt BAA bidrar inte skattebefrielserna för lerskiffer, skiffer och lera markant till skyddet av miljön (punkterna 50 och 51.2 a). Skattebefrielserna i sig undergräver det allmänna syfte som eftersträvas och har inte en märkbart positiv inverkan när det gäller miljöskydd.

(535)

BAA hävdar att undantagen för lerskiffer, skiffer och lera inte utgör tillfälliga undantag som kan motiveras på grundval av punkterna 47 och 48. De påstår att skatten på ballast syftar till att göra ett material såsom lerskiffer som bryts för användning som ballast konkurrenskraftigt.

(536)

BAA hävdar att skattebefrielserna inte utgör driftsstöd som kan godkännas på grundval av punkt 51. Inga avtal har ingåtts enligt vilka de företag som mottar skattebefrielserna åtar sig att uppnå miljöskyddsmål under den tid då skattebefrielserna gäller. Dessutom har enligt BAA det alternativa villkoret i enlighet med punkt 51.1 b inte uppfyllts, eftersom de företag som är berättigande till sänkt skatt inte har betalt en tillräcklig andel av skatten på ballast.

(537)

De brittiska myndigheterna hävdar att följden av att tillämpa skatten på ballast på de material som är skattebefriade skulle bli att produktionskostnaderna ökar för aktörer inom de särskilda marknadssektorerna som inte kan överföras på deras kunder. Detta skulle leda till en betydande ökning av mängden avfall och biprodukter som säljs för användning som ballast, och en motsvarande ökning av nybrytningen av ballast.

(538)

De brittiska myndigheterna påstår att följden av att tillämpa skatten på ballast på de skattebefriade materialen skulle bli att man undergräver skattens miljösyfte, eftersom den då inte längre skulle åstadkomma en förflyttning av efterfrågan till oundvikligt avfall och oundvikliga biprodukter som bildas vid utvinningen av dessa material.

(539)

De brittiska myndigheterna stöder sig uteslutande på punkterna 47 och 48 i 2001 års riktlinjer för att motivera de aktuella åtgärdernas förenlighet.

(540)

De verkar resonera att de stenbrott som utnyttjar den skattebefriade ballasten kommer att drabbas av allvarliga svårigheter när det gäller att hantera skattebördan, enligt sammanfattning i skäl 537 ovan.

(541)

Kommissionen konstaterar dock att 2001 års riktlinjer endast tillåter tillfälliga skattebefrielser som gör det möjligt för företag att anpassa sig till den nya situationen, vilket inte är fallet med befrielser från skatten på ballast. Skattebefrielserna i fråga är inte tidsbegränsade och har redan tillämpats i 12 år. Tillämpningen av skattebefrielserna har temporärt upphävts på grund av kommissionens formella granskningsförfarande, men det fastställs uttryckligen i den upphävande lagstiftningen att alla skattebefrielser kommer att återinföras när kommissionens granskning är slutförd om resultaten är positiva.

(542)

Kommissionen drar därför slutsatsen att punkterna 47 och 48 i 2001 års riktlinjer inte kan tjäna som grundval för att förklara att befrielserna från skatten på ballast för lerskiffer och produkter som huvudsakligen består av lerskiffer när denna används som ballast och schaktavfall av lerskiffer när denna utvinns tillsammans med lerskiffer som används som ballast är förenliga med den inre marknaden.

(543)

Kommissionen noterar vidare att inga andra bestämmelser i 2001 års riktlinjer skulle kunna utgöra grundval för att bedöma förenligheten av skatten på ballast eftersom lerskifferproducenter inte betalar en betydande del av skatten (punkt 51.1 b) och inga avtal har ingåtts mellan de brittiska myndigheterna och lerskifferproducenterna (punkt 51.1 a).

(544)

På grundval av vad som sagts ovan drar kommissionen slutsatsen att befrielserna från skatten på ballast för i) material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, här inklusive lerskiffer som förekommer som en biprodukt av nybrytning av andra skattebelagda material, och ii) schaktavfall av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, inte kan befinnas vara förenliga med den inre marknaden på grundval av 2001 års riktlinjer.

(545)

Mot bakgrund av miljösyftet med skatten på ballast har kommissionen i och med beslutet att inleda förfarandet även granskat skattebefrielserna och skatteundantagen på grundval av kapitel 4 i 2008 års riktlinjer som rör driftsstöd i form av sänkta miljöskatter.

(546)

Miljöskatt definieras i punkt 70.14 i 2008 års riktlinjer som ”en skatt vars specifika beskattningsunderlag har tydliga negativa effekter på miljön, eller vars syfte därför är att vissa verksamheter, varor eller tjänster ska beskattas så att miljökostnaderna ingår i priset eller att producenter och konsumenter styrs mot miljövänligare verksamheter”.

(547)

Kommissionen erkände att den inte bestrider att utvinningen av ballast har en negativ inverkan på miljön, i synnerhet i form av skador på den biologiska mångfalden, damm, buller och förfulning. Detta underbyggs ytterligare av de studier som gjorts på uppdrag av de brittiska myndigheterna och som hänvisas till i skäl 17 i beslutet att inleda förfarandet. Skatten på ballast utgör därför en miljöskatt i den mening som avses i punkt 70.14 i 2008 års riktlinjer, och skatteundantagen kan bedömas på grundval av kapitel 4 i 2008 års riktlinjer i den mån som de tillämpades den 2 april 2008.

(548)

I enlighet med punkt 151 i 2008 års riktlinjer anses stöd i form av sänkta miljöskatter vara förenligt med den inre marknaden under förutsättning att det åtminstone indirekt bidrar till en förbättring av nivån på miljöskyddet och att skattesänkningarna inte undergräver det allmänna syfte som eftersträvas. Som förklaras i punkt 57 i 2008 års riktlinjer är sänkta miljöskatter för vissa sektorer eller företagskategorier tillåtna på grundval av kapitel 4 i 2008 års riktlinjer om de gör det möjligt att införa högre skatter för andra företag, vilket totalt sett leder till att internaliseringen av kostnader förbättras, och att ytterligare incitament skapas för att förbättra miljöskyddet. Kommissionen anser att den här typen av stöd kan vara nödvändiga för att indirekt komma till rätta med negativa externa effekter genom att göra det lättare att införa eller upprätthålla en relativt sträng miljöbeskattning på nationell nivå.

(549)

Kommissionen ansåg att möjligheten att ge skattebefrielser för vissa material i detta fall kan ha gjort det möjligt för Förenta Kungariket att införa skatten på ballast.

(550)

BAA vidhåller att skattebefrielserna inte uppfyller de kriterier som föreskrivs i 2008 års riktlinjer och att de på grundval av detta inte kan anses vara förenliga.

(551)

BAA hävdar att skattebefrielserna inte bidrar till en förbättring av nivån på miljöskyddet och att de till och med undergräver det allmänna syfte som eftersträvas (punkt 151 i 2008 års riktlinjer).

(552)

BAA hänvisar till ett stenbrott som nämns i Cornish Building Stone and Slate Guide 2007 som ett stenbrott för skiffer och lerskiffer som producerar mursten för att förtydliga att stenbrott är befriade från skatt enbart för att de producerar lerskiffer och skiffer, vilket därmed undergräver syftet med skatten eftersom detta skapar en ännu större efterfrågan inom byggbranschen på sådana material. Enligt deras yttrande känner BAA till (88) ett antal exempel på att stenbrottsexploatörer har öppnat stenbrott för skiffer och lerskiffer endast som en följd av och för att kunna dra nytta av fördelarna med befrielserna från skatten på ballast. Dessutom har stenbrott som har belagts med skatten på ballast upplevt en betydande nedgång i försäljningen av biprodukter med lågt värde eller avfall såsom siktad reststen och finmaterial från stenbrott. Reservlagren för dessa material har ökat med över 500 %. Enligt BAA visar detta att skatten på ballast helt och hållet har misslyckats med att uppfylla sitt miljösyfte eftersom vissa lager ersätts med andra.

(553)

BAA ger exempel på kalkbrott vars primärprodukt är obeskattad jordbrukskalk, och som har samlat på sig så stora högar med avfall och osålda biprodukter att produktionen av jordbrukskalk hindras även om efterfrågan är större.

(554)

BAA hävdar att syftet med punkt 158 b och c i 2008 års riktlinjer är att förhindra att ett företag försätts i ett ofördelaktigt läge på grund av att det beskattas medan dess direkta konkurrenter inte beskattas. Enligt BAA står det i detta fallet dock klart att konkurrenterna till de producenter som drar nytta av skattebefrielsen i själva verket beskattas och att de inte kan sälja sina produkter på grund av de nackdelar som befrielserna från skatten på ballast innebär.

(555)

BAA hävdar att skattebefrielsen för lerskiffer inte är nödvändig och proportionell (punkterna 155 till 159). BAA påstår att skattebefrielserna för skiffer, lera och lerskiffer inte bygger på objektiva kriterier och att aktörer som framställer samma produkter behandlas på mycket olika sätt, på grundval av geologin i deras respektive område. Dessutom uppfylls inga av kriterierna för proportionalitet och skattebefrielserna överstiger en period på tio år.

(556)

BAA har lämnat in till kommissionen ett separat brev från ett stenbrott rörande effekterna av skatten på ballast på deras försäljning av produkter av låg kvalitet (sekundär ballast), dvs. förstärkningslager, reststen, samkross och finmaterial från stenbrott, som har minskat med två tredjedelar.

(557)

BAA har också lämnat in till kommissionen en studie rörande effekterna på ballastproduktionen sedan skatten på ballast infördes 2002, sammanställd i februari 2014 för BAA av BDS Marketing Research Ltd.

(558)

Resultaten av studien är följande:

(559)

En skatt på ballast på 2 brittiska pund per ton kan utgöra hälften eller en tredjedel av den totala kostnaden för kunden när det gäller ballast av lägre kvalitet.

(560)

Slutsatsen i studien är att de huvudsakliga effekterna av skatten på ballast har varit en ökad användning av skattebefriad ballast (primär ballast och ballast av biprodukter) på bekostnad av skattebelagda biprodukter av skattebelagda material av hög kvalitet. Företag inom stenbrytningsbranschen har funnit det svårt – ofta omöjligt – att hitta marknader för dessa kvarvarande material av lägre kvalitet. Som en följd av detta har dessa företag varit tvungna att deponera dessa material. Nettoförändringen har därför varit en mer utbredd användning av obeskattade material (primär ballast och ballast av biprodukter) på bekostnad av skattebelagd ballast av biprodukter som tidigare kunde säljas, men som nu utgör avfallsmaterial. Ett avfallsmaterial har helt enkelt ersatts av ett annat. Ibland har detta inneburit att tillgången till reservmaterial av god kvalitet har begränsats.

(561)

I rapporten nämns att försäljningen av primär (högkvalitativ) ballast har minskat med 24,9 % sedan 2001 på grund av den ekonomiska nedgången. Försäljningen av beskattad ballast av biprodukter har minskat med 60 %, dvs. 31,5 miljoner ton, sedan skatten på ballast infördes 2002. Försäljningen av skattebelagda biprodukter uppgick år 2001 till 52 190 och år 2011 till 20 648, och försäljningen av skattebelagd primär (högkvalitativ) ballast minskade från 188 843 år 2001 till 141 754 år 2011. Försäljningsminskningen presenteras även i ett diagram:

Försäljningsandel för beskattade biprodukter sedan 2001 – totalt

.

(562)

Tre detaljerade diagram har lämnats in rörande försäljningsutvecklingen för skattebelagda biprodukter i följande kategorier: hård sten, sandsten, kalksten och sand och grus. Försäljningen av sand och grus tycks ligga kvar på en konstant nivå och ökade något nyligen, men försäljningen av de tre andra materialen tycks ha minskat.

(563)

Mängden skattebefriad ballast som har sålts tycks ha ökat från mindre än 5 miljoner ton till nästan 30 miljoner ton sedan skatten på ballast infördes. I dessa siffror ingår inte stenbrott som endast producerar skattebefriad ballast eftersom dessa stenbrott inte behöver lämna in statistiska uppgifter. Enligt studien skulle därmed den totala ökningen av mängden skattebefriad ballast vara ännu större än den sexfaldiga ökning som siffrorna påvisar. Studien visar att försäljningsmängden skattebefriad ballast har ökat stadigt varje år. Den slutsats som dras är att ett växande antal stenbrott beviljas totala eller partiella skattebefrielser, dvs. beskattad försäljning omvandlas till skattebefriad försäljning.

(564)

Efterfrågan på återvunnen ballast har endast ökat obetydligt sedan skatten på ballast infördes 2002. Det var införandet av deponiskatten 1996 som ledde till en ökad efterfrågan på återvunnen ballast. Enligt BDS har ballast med lågt värde som drar nytta av skattebefrielsen ersatt beskattad ballast av lågt värde, som framgår av tabellen nedan.

BDS uppskattningar marknaden för ballast av lågt ekonomiskt värde, per ballasttyp

(565)

Förenade kungariket hävdar att skattebefrielserna skulle vara förenliga med 2008 års riktlinjer om de anses ge upphov till statligt stöd eftersom de

(566)

De brittiska myndigheterna vidhåller att syftet med skatten på ballast är att genom skattebefrielserna främja användningen av återvunnet material eller material som består av biprodukter (som uppkommer under en process som inte är avsedd att producera ballast) för att minska efterfrågan på naturlig ballast och på det viset minska miljöskadorna i samband med utvinningen av ballast.

(567)

De brittiska myndigheterna framhåller att var och en av de granskade skattebefrielserna leder till en förbättring av miljöskyddet på minst ett av följande sätt: i) de bidrar till att förflytta efterfrågan bort från ytterligare brytning av ballast, och/eller ii) bidrar till att minska ackumuleringen av avfall.

(568)

Skattebefrielsen för lerskiffer uppfyller de kriterier som fastställs i kapitel 4 i 2008 års riktlinjer. Lerskiffer är lämplig för användning som ballast i vissa fall, men dess fysikaliska sammansättning och den skivform den antar gör den olämplig för mer avancerade användningsområden. De brittiska myndigheterna hävdar att lerskiffer endast kan erhållas som en oundviklig biprodukt eftersom det inte är känt att den utvinns särskilt för att utnyttjas kommersiellt som ballast. Användningen av lerskiffer minskar efterfrågan på nyutvunnen ballast och dess befrielse från skatten på ballast minskar därmed den miljöförstöring som är förbunden med utvinning av ballast. Det faktum att den är befriad från skatten bidrar också till att minska ackumuleringen av avfallshögar med material och minskar de synliga skadorna som står i samband med detta.

(569)

Vad gäller schaktavfall från utvinningen av lerskiffer hävdar dessutom de brittiska myndigheterna att skattebefrielsen, genom att uppmuntra till användning av schaktavfall som oavsiktligt och oundvikligen uppkommer, förflyttar efterfrågan bort från utvunnen ballast och därmed minskar de miljöskador som denna orsakar.

(570)

De brittiska myndigheterna hävdar att även om kommissionen skulle finna bevis för att något av de skattebefriade materialen avsiktligt utvinns för användning som ballast skulle de skattebefrielser som ges för dessa material ändå bidra till att uppnå miljösyftet med skatten på ballast. De hävdar att om det finns några bevis för att skattebefriat material rent faktiskt avsiktligt utvinns för användning som ballast skulle detta endast förekomma i mycket liten skala och vid ett mycket begränsat antal stenbrott. Om avsiktlig brytning av skattebefriat material för användning som ballast skulle visa sig äga rum i mycket begränsad omfattning skulle detta enligt de brittiska myndigheterna inte ändra det faktum att det finns en objektiv motivering för att befria de berörda materialen från skatt. Motiveringen för detta skulle vara att a) materialen normalt inte utvinns för användning som ballast, och b) utvinningen av dessa material ger upphov till stora mängder oundvikliga biprodukter och avfall som kan användas som ballast när det föreligger lämpliga kommersiella incitament.

(571)

De brittiska myndigheterna hävdar att även om ett litet antal stenbrott skulle visa sig avsiktligt utvinna skattebefriat material för användning som ballast skulle skattebefrielserna ändå förbli motiverade om de gör det möjligt att införa högre skatter för andra företag och därmed leder till att internaliseringen av kostnader förbättras totalt sett och till att ytterligare incitament tillhandahålls för att uppnå miljösyftet med skatten på ballast.

(572)

De brittiska myndigheterna framförde argument i detta avseende för gruvavfall av lerskiffer.

(573)

Kommissionen har redan fastställt att skatten på ballast är en skatt genom vilken ett miljösyfte eftersträvas.

(574)

En allmän skattebefrielse för lerskiffer tycks dock undergräva miljösyftet med skatten på ballast eftersom den potentiellt kan uppmuntra till utvinning av lerskiffer och schaktavfall av lerskiffer, vilket även tribunalen har funnit (89).

(575)

Lerskiffer är ett material som kan användas som ballast, om än i något begränsad omfattning som ballast av låg kvalitet, och som används som ballast och utvinns särskilt för användning som ballast, vilket de berörda parternas yttranden och de bevis som mottagits av kommissionen visar. Faktum är att lerskiffer som utvinns särskilt för användning som ballast är ett nyutvunnet material, och en skattebefrielse uppmuntrar bara till ytterligare utvinning.

(576)

Av detta skäl, och mot bakgrund av att kommissionen har funnit exempel på fall där lerskiffer avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, leder en allmän skattebefrielse för lerskiffer endast till att utvinningen blir mer konkurrenskraftig och till att ytterligare utvinning uppmuntras.

(577)

Dessutom är lerskiffer för närvarande skattebefriad när den utvinns som en biprodukt av skattebelagt material (såsom grovkornig sandsten, sandsten och kalksten). Kommissionen noterade ovan i skäl 365 att skattebefrielsen inte skiljer på lerskiffer och andra beskattade material såsom andra biprodukter från den huvudsakliga utvinningen av grovkornig sandsten, sandsten och kalksten. Kommissionen övervägde också om en sådan skattedifferentiering kan motiveras av syftet med skatten på ballast. Kommissionen har dock inte erhållit några bevis från de brittiska myndigheterna eller de berörda parterna som visar att denna skattebefrielse bidrar till att uppnå miljösyftet med skatten på ballast, det vill säga att minska nyutvinningen av material för användning som ballast.

(578)

Skattebefrielsen bidrar dessutom inte till att minska ackumuleringen av avfall i allmänhet eftersom ackumuleringen av högar med lerskiffer helt enkelt ersätts med ackumuleringen av högar med beskattad ballast av låg kvalitet till vilken det inte längre kan hittas köpare.

(579)

De brittiska myndigheterna hävdar att skattebefrielsen för lerskiffer gjorde det möjligt att införa högre skatter för andra företag, men de tillhandahåller dock inga anförda skäl för ett sådant påstående som kan göra det möjligt för kommissionen att i sin bedömning ta denna motivering under övervägande. De enda argument som anförs av de brittiska myndigheterna i detta avseende rör gruvavfall, för vilket kommissionen redan ansåg att en skattebefrielse inte utgör statligt stöd.

(580)

De brittiska myndigheterna hävdar att även om kommissionen skulle finna bevis för att lerskiffer utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast skulle skattebefrielsen ändå tjäna ett miljösyfte på grund av den begränsade mängden avsiktlig utvinning. Kommissionen har dock funnit att endast befrielserna från skatten på ballast för i) material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, här inklusive lerskiffer som förekommer som en biprodukt av nybrytning av andra skattebelagda material, och ii) schaktavfall av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, utgör statligt stöd, vilket inte är fallet för den allmänna skattebefrielsen för lerskiffer och schaktavfall från utvinningen av lerskiffer. Kommissionens bedömning skiljer därför redan på lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast och tar inte hänsyn till de stora mängder lerskiffer och oundvikligt schaktavfall av lerskiffer som inte avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast. De brittiska myndigheternas motivering, som bygger på en begränsad användning som ballast, kan därför inte utgöra grunden för en allmän bedömning av all lerskiffer och allt schaktavfall av lerskiffer.

(581)

I linje med tribunalens slutsatser (90), enligt vilka det finns stenbrott som avsiktligt utvinner lerskiffer för kommersiellt utnyttjande som ballast, kan man inte längre garantera att skattebefrielsen inte leder till mer nyutvinning av det skattebefriade materialet.

(582)

Kommissionen drar därför slutsatsen att en allmän skattebefrielse för lerskiffer och schaktavfall av lerskiffer undergräver det allmänna miljösyfte som eftersträvas med skatten på ballast, eftersom den kan uppmuntra till nyutvinning av sådant material.

(583)

Beskattning av ballast har inte harmoniserats på unionsnivå och kommissionen har därför analyserat den föreslagna åtgärdens proportionalitet mot bakgrund av punkt 159 i 2008 års riktlinjer.

(584)

Med avseende på proportionaliteten måste alla som drar fördel av en skattesänkning eller en skattebefrielse i enlighet med punkt 159 i 2008 års riktlinjer uppfylla ett av följande kriterier:

(585)

De brittiska myndigheterna hävdar att även om skattebefrielserna inte säkerställer att förmånstagaren betalar minst 20 % av den nationella skatten kan en fullständig skattebefrielse motiveras av den begränsade snedvridningen av konkurrensen.

(586)

Enligt de brittiska myndigheterna utgör de granskade skattebefriade materialen även sammantaget endast en mycket liten del av ballastmarknaden i Förenade kungariket. De brittiska myndigheterna hävdar, genom användning av uppgifter som finns att tillgå från brittiska statistikbyrån (Office of National Statistics), Department for Local Communities and Government och Department for Business, Innovation and Skills, att av den totala mängden ballast på 205 miljoner ton som säljs i Förenta kungariket varje år härrör endast 6 miljoner från de material som är föremål för kommissionens granskning, av vilka 3 miljoner härrör från avfall av kaolin och ball clay. Enligt Mineral Products Association, den största branschorganisationen för ballastproducenter i Förenade kungariket, svarar de granskade skattebefrielserna endast för omkring 3 % av den brittiska ballastmarknaden.

(587)

De brittiska myndigheterna hävdar att de skattebefriade materialens inverkan på konkurrensen begränsas genom kostnaderna för att transportera ballasten. De hävdar att transportkostnaderna uppgår till 8,55 brittiska pence per ton. I genomsnitt ger alltså befrielsen från skatten på 2 brittiska pund per ton producenten av det skattebefriade materialet en konkurrensfördel inom en radie på endast 37 km. När det gäller en tur- och returresa kan det skattebefriade materialet enligt de brittiska myndigheterna endast transporteras i ytterligare 18,7 km. De brittiska myndigheterna hävdar dessutom att de levererade mängderna vanligtvis är mycket små eftersom de skattebefriade materialen endast är lämpliga som ballast av låg kvalitet. Om mer traditionell ballast krävs för ett projekt förekommer ingen snedvridning av konkurrensen.

(588)

Uppgifter som kommissionen mottagit avslöjar att skattebefrielsen för lerskiffer snedvrider konkurrensen avsevärt.

(589)

Ett stort antal av de berörda parterna hävdade att lerskiffer används som ballast och att den har en betydande inverkan på lokala marknader, i synnerhet i Nordirland. I Nordirland har tydligen hundratusentals ton lerskiffer importerats från Donegal i Irland. Lerskiffer från Irland säljs på marknaderna för byggmaterial över hela Nordirland. Inom byggprojekt längsmed gränsen mot Irland har skattebefriad ballast från Irland som klassas som lerskiffer använts.

(590)

De berörda parterna påpekade även att det finns ett särskilt problem med lerskifferdeponier som används på stora byggarbetsplatser, särskilt längsmed korridoren Glasgow–Edinburgh. Omkring 1 miljon ton lerskiffer användes för anläggning av vägar. Detta har påverkat konkurrensen mellan olika stenbrott och förhindrat andra stenbrott från att sälja sina biprodukter av låg kvalitet.

(591)

Kommissionen noterar dessutom att marknaden för ballast av lerskiffer är förhållandevis lokal och att den nationella marknaden för ballast i Förenade kungariket inte utgör en bra grund för bedömning. På grund av de låga priserna på ballast av lerskiffer och de höga transportkostnaderna kan den endast transporteras ett begränsat avstånd för att levereras till kunder och kunna konkurrera med andra producenter av ballast av låg kvalitet. Därför skulle en bedömning av denna typ vara mer relevant på lokal nivå. De uppgifter som kommissionen mottagit från de berörda parterna pekar på det faktum att skattebefrielsen för lerskiffer tränger ut försäljningen av ballast av låg kvalitet som beskattas och med vilka de konkurrerar på lokal nivå.

(592)

Kommissionen drar därför slutsatsen att en allmän skattebefrielse för lerskiffer och schaktavfall av lerskiffer snedvrider konkurrensen på de lokala ballastmarknaderna. De brittiska myndigheternas argument när det gäller den begränsade snedvridningen av konkurrensen på grund av skattebefrielsen för lerskiffer kan inte godtas. Denna motivering kan därför inte användas för skatteundantaget som utgörs av betalningen av 20 % av skatten på ballast.

(593)

Åtgärden är därför inte proportionerlig enligt vad som krävs i punkt 159 i 2008 års riktlinjer.

(594)

Utan att anse sig vara tvungen att även bedöma åtgärdens nödvändighet drar kommissionen slutsatsen att de befrielser som medges från skatten på ballast för i) material som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, här inklusive lerskiffer som förekommer som biprodukt av nybrytning av andra skattebelagda material, och ii) schaktavfall av lerskiffer som avsiktligt utvinns för kommersiellt utnyttjande som ballast, inte är förenliga med den inre marknaden på grundval av 2008 års riktlinjer.

(595)

Som nämndes ovan vidhåller de brittiska myndigheterna att skattebefrielsen för produkter som i sin helhet eller huvudsakligen består av lerskiffer och schaktavfall av lerskiffer kan anses vara förenlig med den inre marknaden på grundval av artikel 107.3 b i EUF-fördraget eftersom den främjar miljöskydd som ett projekt av gemensamt europeiskt intresse. De brittiska myndigheterna tillhandahöll inga argument för bedömningen av åtgärdernas förenlighet på grundval av denna artikel.

(596)

Kommissionen har i punkt 147 i 2008 års riktlinjer fastställt de omständigheter under vilka den skulle anse att detta stöd är förenligt med den gemensamma marknaden i enlighet med artikel 107.3 b i EUF-fördraget.

(597)

Det gäller följande omständigheter: