(2)

Den 12 januari 2009 anmälde Portugal ett system för kortfristiga exportkreditförsäkringar enligt artikel 5.1 i kommissionens meddelande Tillfällig gemenskapsram för statliga stödåtgärder för att främja tillgången till finansiering i den aktuella finansiella och ekonomiska krisen (2) (nedan kallad den tillfälliga ramen).

(3)

Även om stödordningen ursprungligen anmäldes som en kortfristig exportkreditförsäkring för OECD-länder omfattar stödordningen även inhemska handelstransaktioner.

(4)

Eftersom de portugisiska myndigheterna bekräftade att stödordningen har genomförts från och med januari 2009 underrättade kommissionen i en skrivelse av den 19 april 2010 Portugal om att stödordningen hade överförts till registret över icke anmälda stöd.

(5)

I en skrivelse av den 27 oktober 2010 underrättade kommissionen Portugal om sitt beslut att inleda det förfarande som anges i artikel 108.2 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt avseende detta stöd.

(6)

Genom en skrivelse av den 29 november 2010 lämnande de portugisiska myndigheterna sina synpunkter på kommissionen skrivelse av den 27 oktober 2010. De bifogade två skrivelser från kreditförsäkringsföretag (CESCE och COSEC), daterade den 22 november 2010 respektive den 23 november 2010.

(7)

Kommissionens beslut att inleda förfarandet offentliggjordes i Europeiska unionens officiella tidning den 9 april 2011 (3). Kommissionen uppmanade berörda parter att inkomma med synpunkter på stödet i fråga. Inga synpunkter har mottagits.

(8)

De portugisiska myndigheterna har hävdat att den aktuella finansiella krisen har resulterat i ökade risker för kommersiella verksamheter. Detta har i sin tur lett till en alltmer konservativ inställning bland kreditförsäkringsföretag, vilket speglas i graden av försäkringsskydd mot inneboende risker i samband med kommersiell verksamhet.

(9)

Syftet med stödordningen är att åtgärda ett marknadsmisslyckande till följd av avsaknad av tillgång till kreditförsäkring och att hjälpa till att återuppbygga förtroendet för kreditförsäkringsmarknaden.

(10)

För att nå dessa mål tillhandahålls kreditförsäkringsskydd till exportörer och företag som tillfälligt saknar tillgång till privat exportförsäkringsskydd för transaktioner med köpare i OECD-länder eller för inhemska transaktioner.

(11)

Enligt de portugisiska myndigheterna har försäkringssektorn kraftigt minskat sedan 2008, vilket fick till följd att försäkringsskydd inte längre fanns att tillgå. Det sammanlagda värdet på försäkringsportföljen minskade med 32,84 % mellan den 31 december 2008 och den 31 december 2009 och med ytterligare 22,4 % från den 31 december 2009 till den 30 september 2010. Försäkringsportföljens sammanlagda värde minskade från 30,6 miljarder euro i slutet av 2008 till 15,9 miljarder euro den 30 september 2010. Antalet försäkrade bolag minskade från 3 709 i slutet av 2008 till 2 290 i september 2010. De portugisiska myndigheterna överlämnade även skrivelser från försäkringsföretag för att visa att stödordningen behövde fortsätta fram till utgången av 2010, trots att det i skrivelserna hävdades att den högsta stödnivån inte skulle nås. I skrivelserna förklarade försäkringsföretagen varför stödordningen behövdes genom att hänvisa till den ökade risken för exportkreditförsäkringar på grund av den allmänna ekonomiska situationen i en tid där man försöker hämta sig från krisen, vilket resulterar i stigande priser och minskat skydd från privata försäkringsgivare i vissa sektorer.

(12)

Den nationella rättsliga grunden för stödordningen är lagdekret nr 175/2008 om inrättandet av Finova av den 26 augusti 2008 och lagdekret nr 211/1998 av den 16 juli 1998 om bestämmelser för kreditgarantibolag (ändrad genom lagdekret nr 19/2001 av den 30 januari 2001 och nr 309-A/2007 av den 7 september 2007).

(13)

Stödordningen genomförs via följande privata kreditförsäkringsföretag som är aktiva på den portugisiska marknaden: COSEC, CESCE, COFACE och Credito y Caución.

(14)

Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna lämnade den 26 november 2010 deltog 399 stödmottagare i stödordningen i oktober 2010.

(15)

Fördelningen av de kreditgränser som beviljades i oktober 2010 återges i följande tabeller:

(16)

Användning av försäkringsintermediärer:

(17)

Fördelning efter marknadsstorlek i euro mellan inhemska transaktioner och exporttransaktioner i oktober 2010:

(18)

Fördelning efter stödmottagarens storlek

(19)

Stödordningen täcker kommersiella risker (som betalningsoförmåga och långvarigt försenade betalningar) kopplade till exporttransaktioner för perioder kortare än två år med OECD-länder, och risker kopplade till inhemska handelstransaktioner.

(20)

Den offentliga försäkringen fungerar som ett instrument för delning av riskerna (”top up”) med privata försäkringsgivare. Den beviljas enbart som ett komplement till det skydd som ett privat försäkringsbolag ger.

(21)

Enligt de portugisiska myndigheterna beviljas den offentliga försäkringen på exakt samma villkor som den privata försäkringen. Det belopp som täcks av den offentliga försäkringen får således aldrig överstiga det belopp som täcks av den privata försäkringsgivaren. Den försäkringspremie som tillämpas motsvarar emellertid 60 % av den premie som den privata försäkringsgivaren tar ut. Den genomsnittliga premie som tillämpades under stödordningen motsvarade 0,21 % av omsättningen, medan den marknadspremie som de privata försäkringsbolagen tog ut i genomsnitt motsvarade 0,36 % av omsättningen år 2009. Till och med de genomsnittliga marknadspremierna – som under 2007 och 2008 stod för 0,23 % respektive 0,24 % av omsättningen – var högre än den genomsnittliga premie som tillämpades enligt stödordningen från år 2009 och framåt.

(22)

Om försäkringshändelsen inträffar ska eventuellt återkrävda belopp delas mellan staten och den privata försäkringsgivare som tillhandahåller grundskyddet, i förhållande till den andel av det sammanlagda skydd som garanteras, dvs. kvoten av skydd. Återkravsförfarandet administreras av det privata försäkringsbolaget.

(23)

Stödordningen anmäldes den 12 januari 2009, med en giltighetstid från den 1 januari 2009 till den 31 december 2010. Kommissionen har inte underrättats om någon förlängning.

(24)

Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna har lämnat till kommissionen är den maximala garantin 1,5 miljoner euro för varje enskild stödmottagare.

(25)

Enligt de uppgifter som de portugisiska myndigheterna har lämnat till kommissionen är den sammanlagda budgeten för både inhemska transaktioner och exporttransaktioner 2 miljarder euro (5).

(26)

I sitt beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet meddelade kommissionen resultatet av sin preliminära bedömning och förklarade att den hyste tvivel rörande stödordningens förenlighet med den inre marknaden: De tvivel som uttrycktes i beslutet rörde följande områden:

(27)

I sina kommentarer till inledandet av det formella granskningsförfarandet hävdar de portugisiska myndigheterna att kommissionens påstående att de företag som deltar i stödordningen får en fördel som de annars inte skulle ha fått strider mot de mål som uttrycks i den tillfälliga ramen. För att bevisa marknadsmisslyckandet hänvisar de portugisiska myndigheterna till förlustkvoten, som 2008 hade stigit till rekordhöga 102 %, trots att antalet företag som täcktes av försäkring vid utgången av 2009 hade minskat med 29,41 % jämfört med 2008 och med ytterligare 12,53 % i slutet av september 2010. Värdet på försäkringsportföljen hade vid utgången av 2009 minskat med 32,84 % jämfört med situationen 2008 och med ytterligare 22,36 % i september 2010. Portugal gör också gällande att även andra medlemsstater har antagit denna typ av stödordningar.

(28)

När det gäller fördelens selektiva karaktär hävdar Portugal att stödordningen inte är selektiv, utan i stället utgör en allmän åtgärd som inte leder till diskriminering inom eller mellan sektorer. Portugal beklagar också att kommissionen inte har definierat vad som utgör en allmän åtgärd. Att det inte förekommer någon diskriminering bevisas enligt Portugal av i) att stödordningen även tillämpas på företag från andra medlemsstater som är verksamma i Portugal, ii) att tillämpningen av stödordningen accepteras av samtliga fyra försäkringsbolag som är verksamma i Portugal, vilka alla till viss del har utländska ägare, iii) att finansieringsbehoven inte har ändrats under krisen, iv) att stödordningens största stödmottagare i oktober 2010 var det affärssegment som rörde den nationella marknaden (73,2 %) och v) att alla bolag som är verksamma i Portugal kan använda stödordningen, oberoende av om deras verksamhet är kopplad till handel med varor (byggsektorn, transportsektorn och sektorn för ”övriga tjänster – med undantag av handel” har gynnats av stödordningen och tagit emot 2 155 000 euro, 471 500 euro respektive 4 580 000 euro), även om exportkrediter till sin natur främst är kopplade till varutransaktioner. Dessutom anser Portugal att modellen med en kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”) inte är en källa till diskriminering, eftersom inget företag hindras från att förhandla om en sådan försäkring med en privat försäkringsgivare. De offentliga myndigheterna förlitar sig helt på de privata försäkringsbolagens riskbedömningar. Enligt de portugisiska myndigheterna hindrar dessutom den maxgräns som fastställts per försäkring inte stora företag från att få tillgång till försäkring, utan dessa har gynnats av stödordningen (upp till 47,79 % vad gäller verksamheternas värde, jämfört med 33,79 % för medelstora företag och 18,42 % för små företag, men endast upp till 31,58 % vad gäller antalet stödmottagare, jämfört med 39,60 % för medelstora företag och 28,82 % för små företag). Maxgränsen är utformad för att se till att alla inblandade statliga medel är proportionella i förhållande till de mål som eftersträvas, att riskerna är ordentligt spridda och att man samtidigt ser till att fler företag får tillgång till stödordningen. Det faktum att högsta tillåtna stödbelopp i stödordningen inte har utnyttjats är enligt de portugisiska myndigheterna ett bevis för att storföretag inte diskrimineras. Avslutningsvis ifrågasätter Portugal kopplingen mellan den rättspraxis som kommissionen anför i punkt 36 i sitt beslut att inleda det formella granskningsförfarandet och diskrimineringen. Portugal beklagar att kommissionen inte har fastställt vilka kriterier en åtgärd måste uppfylla för att anses utgöra en allmän åtgärd.

(29)

Portugal har motiverat stödordningens lägre priser jämfört med privata försäkringar genom att hävda att ett negativt urval kan konstateras, eftersom bolagen väljer att försäkra de mindre riskfyllda transaktionerna med hjälp av stödordningen och låter privata försäkringar täcka de mer riskfyllda transaktionerna. Enligt de portugisiska myndigheterna är kommissionens argument inte relevanta för exportkreditsektorn, där risken till skillnad från bankkrediter inte ökar med kreditbeloppet. Den låga risken visas enligt de portugisiska myndigheterna även av att i oktober 2010 ökade volymen av kumulerade anspråk i stödordningen endast med 0,26 % av de utställda försäkringarnas sammanlagda värde. Enligt de portugisiska myndigheterna motsvarar den statliga garantins priser dessutom marknadspriserna före krisen och ger därför inte stödmottagarna någon fördel.

(30)

Enligt de portugisiska myndigheterna leder stödordningen dessutom inte till en snedvridning av konkurrensen mellan medlemsstater eftersom i) den även omfattar nationella verksamheter, ii) försäkringskostnaderna skiljer sig åt i medlemsstaterna, vilket visas av hur olika försäkringen är prissatt, och iii) denna typ av tjänst inte finns att tillgå på marknaden.

(31)

Efter att kommissionens beslut att inleda det formella granskningsförfarandet hade offentliggjorts i EUT den 9 april 2011 mottog kommissionen inte några synpunkter från tredje man.

(32)

I artikel 107.1 i EUF-fördraget anges följande:

”Om inte annat föreskrivs i fördragen, är stöd som ges av en medlemsstat eller med hjälp av statliga medel, av vilket slag det än är, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion, oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna.”

(33)

För att kunna tillämpa artikel 107.1 i EUF-fördraget måste det finnas en statlig stödåtgärd som beviljats med hjälp av statliga medel, påverkar handeln mellan medlemsstaterna och snedvrider konkurrensen på den inre marknaden genom att ge vissa företag en selektiv fördel.

(34)

Som förklarades i kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet tillhandahålls den aktuella försäkringen direkt av staten och alla förluster som stödordningen ger upphov till påverkar statsbudgeten. Därför innefattar stödordningen statliga medel. Att statliga medel är inblandade bestrids inte av Portugal.

(35)

Kommissionen har analyserat olika exportkreditförsäkringsmarknader i sina beslut om system för kortfristiga exportkreditförsäkringar (7). Premierna på marknaden för kortfristiga exportkreditförsäkringar fastställs vanligtvis i kontrakt som löper på minst ett år. Eventuella ändringar av priset för försäkringsskyddet träder därför i kraft först efter en viss fördröjning. Dessutom är det vedertagen marknadspraxis att justera utbudet av kreditförsäkringar genom att öka eller minska de kreditbelopp som erbjuds och inte genom att ändra de premier som tas ut för skyddet. Denna praxis har även fortsatt efter det att finanskrisen inleddes, vilket visas av de skrivelser om avslag som Portugal har skickat och de skrivelser om avslag som skickats i samband med ärenden som har rört system för kortfristiga exportkreditförsäkringar (8). I försäkringsgivarnas skrivelser om avslag erbjuds exportörerna i regel inte att som ett alternativ teckna en försäkring till ett högre pris för att täcka vissa köpare. Det har visat sig att privata försäkringsgivare till följd av finanskrisen kraftigt har minskat det skydd som de erbjuder, och ofta tagit bort det helt och hållet. Ovanstående bekräftas av andra uppgifter från marknadsaktörer (9). Konkurrensen mellan försäkringsföretag grundas följaktligen i första hand på volymer och inte på priser. Genom åtgärden reagerade staten på en efterfrågan som inte täcktes av befintliga privata aktörer. På en konkurrensutsatt marknad utan statligt ingripande skulle en ny aktör ha reagerat på efterfrågan genom att ge extra försäkringsskydd. Effekten av det statliga ingripandet var följaktligen att marknadsställningen skyddades för de privata aktörer som redan var aktiva på den portugisiska marknaden.

(36)

Kortfristig exportkreditförsäkring är en produkt där försäkringsgivaren tar över den kommersiella och politiska risken för att en köpare i en handelstransaktion tvingas ställa in betalningarna Banker erbjuder sig också att ta över riskerna för handelstransaktioner med hjälp av remburser och fakturering utan regressrätt. Kortfristig exportkreditförsäkring som erbjuds av exportkreditförsäkringsföretag och remburs som erbjuds av banker är efterfrågebaserade marknadssubstitut avsedda att skydda mot de kommersiella riskerna vid handelstransaktioner. Utan statligt ingripande skulle exportörer åtminstone i viss utsträckning ha använt remburser (kreditbrev) från banker (10). Eftersom kortfristiga exportförsäkringar från försäkringsföretag är utbytbara mot remburser från banker ger åtgärden sektorn för kortfristiga exportkreditförsäkringar en fördel eftersom den bidrar till att bevara exportkreditförsäkringsföretagens marknadsandel på marknaden för försäkringsskydd mot kommersiella och politiska risker vid handelstransaktioner. Eftersom banker inte får lov att ansöka om att delta i stödordningen, som innebär att en offentlig försäkring enbart erbjuds som ett komplement till det skydd som de privata försäkringsföretagen ger, är fördelen selektiv.

(37)

Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att åtgärden ger försäkringsbolagen en selektiv fördel.

(38)

Exportörer och handelsföretag som deltar i stödordningen betalar en premie som är lägre än den marknadsmässiga premien. Detta leder till att de företag som gynnas av stödordningen får en starkare ställning än de företag vars potentiella försäkringsskydd ombesörjs av privata försäkringsföretag till marknadsmässiga priser. Att med hjälp av en stödordning stärka vissa marknadsaktörers ställning i förhållande till deras konkurrenter i en jämförbar situation har ansetts utgöra en fördel (11). I det aktuella ärendet skulle stödmottagarna inte ha kunnat stärka sin ställning lika mycket utan det statliga ingripandet.

(39)

Portugal har dessutom bekräftat att det i viss utsträckning inte finns något skydd på marknaden mot de risker som täcks av stödordningen. De företag som utnyttjar stödordningen får därför en dubbel fördel genom att de även får tillgång till ett försäkringsskydd som de annars inte skulle ha fått tillgång till. De gynnas inte bara av en lägre premie än marknadspriset utan även av extra skydd.

(40)

Det portugisiska stödet är därför i praktiken selektivt.

(41)

En första indikation på att stödet är selektivt är att de företag som gynnas av åtgärden nästan uteslutande är företag som handlar med varor, medan företag som levererar tjänster gynnas i mycket lägre grad. Inom ramen för det formella granskningsförfarandet uppger de portugisiska myndigheterna att det inte finns några rättsliga hinder som hindrar företag som inte bedriver kommersiell verksamhet från att gynnas av stödordningen och att byggsektorn, transportsektorn och sektorn för ”andra tjänster – med undantag av handel” har gynnats av stödordningen. Portugal medger emellertid också att exportkreditförsäkringar på grund av sin karaktär huvudsakligen berör varutransaktioner. I oktober 2010 stod företag som tillhandahåller transporttjänster eller andra tjänster endast för 2,4 % av de försäkringar som tillhandahölls enligt stödordningen. Med tanke på att endast 8 av de 361 företag som utnyttjade stödordningen var företag som tillhandhöll tjänster och att dessa stod för omkring 1,25 % av andelen av kreditgränsen, framgår det tydligt att stödet i fråga främst hjälpte företag som handlar med varor.

(42)

Det finns andra inslag som visar att stödordningen i praktiken är selektiv.

(43)

Trots de portugisiska myndigheternas påståenden om att stödordningen har en allmän karaktär eftersom stödmottagarna definieras utifrån objektiva kriterier som inte innebär diskriminering av företag från andra medlemsstater, ger stödordningens villkor ett visst utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller valet av stödmottagare. Stödordningen bygger på en modell med kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”), där endast företag som har en beviljad kreditgräns hos ett privat försäkringsföretag är stödberättigade, medan företag som privata försäkringsföretag nekar att ge fullständigt skydd inte är berättigade till detta ”tilläggsskydd”. Stödordningen lämnar det helt åt privata företag att bedöma om en kandidat är berättigad till skydd. I avsaknad av enhetliga och objektiva kriterier för att fastställa risken i de transaktioner som varje exportör eller handlare utför ger stödordningen privata aktörer stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att avgöra kreditvärdigheten hos de företag som har rätt att ansöka om försäkringsskydd. EU-domstolen har konstaterat att för att en åtgärd ska betecknas som icke-selektiv ska åtgärden grundas på ett tillämpningskriterium som är objektivt, utan hänsyn till geografiska eller sektorsvisa faktorer och överensstämma med det eftersträvade syftet (12). I det aktuella ärendet leder avsaknaden av objektiva kriterier för beslutet att bevilja privat skydd till potentiell diskriminering mellan stödmottagare som befinner sig i en faktiskt jämförbar situation (13).

(44)

Även om kriterierna för tillgång till stödordningen skulle betecknas som objektiva har domstolen för det andra funnit att enbart förekomsten av ett objektivt kriterium inte på förhand avgör åtgärdens selektiva karaktär när åtgärden leder till att vissa företag gynnas på bekostnad av andra. Domstolen har således konstaterat följande: ”Omständigheten att stödet inte riktades till en eller flera särskilda stödmottagare, utan i stället var underställt en rad objektiva kriterier enligt vilka stödet kunde beviljas inom ramen för en allmän i förväg fastställd budgetram till ett obegränsat antal mottagare som inte individualiserats, kan nämligen inte vara tillräcklig för att ifrågasätta åtgärdens selektiva karaktär och följaktligen dess kvalificering som statligt stöd i den mening som avses i artikel 92.1 i fördraget [107.1 i EUF-fördraget]. En dylik omständighet innebär på sin höjd att åtgärden i fråga inte är ett individuellt stöd. Den utesluter däremot inte att detta statliga ingripande skall kvalificeras som ett stödprogram som utgör en selektiv och således specifik åtgärd, om det på grund av dess tillämpningskriterier medför fördelar för vissa företag eller vissa verksamheter, medan andra företag eller verksamheter utesluts (14).” Enligt EU-domstolen bör statliga ingripanden därför inte bedömas på utifrån deras orsaker eller mål, utan utifrån vilka effekter de ger upphov till (15). I det aktuella ärendet är stödordningen i praktiken selektiv.

(45)

För att vara av allmän karaktär måste en åtgärd för det tredje inte bara grundas på objektiva och horisontella kriterier, utan åtgärden får inte heller vara begränsad i tiden eller ha ett begränsat tillämpningsområde. Trots att Portugal vidhåller stödordningens allmänna karaktär är denna emellertid både begränsad i tiden och har ett begränsat tillämpningsområde, bland annat genom själva den modell för kompletterande tilläggsförsäkring (”top up”) som beskrevs ovan i skäl 43.

(46)

Avslutningsvis är kriterierna i stödordningen inte förenliga med åtgärdens syfte och inre logik (16). Även om privata försäkringsgivare skulle tillämpa stödordningen på ett objektivt sätt, skulle enbart företag som såg sitt försäkringsskydd minska under krisen vara berättigad till stöd. Företag som en privat försäkringsgivare helt nekar kredit har inte rätt att delta i stödordningen. Trots att stödordningens syfte är att åtgärda den situation utan skydd som påstås råda på den privata marknaden täcker den inte de företag som drabbas hårdast av att den privata försäkringskapaciteten på marknaden har minskat. I det avseendet är åtgärdens utformning inte lämplig för att åtgärda det identifierade marknadsmisslyckandet.

(47)

Mot bakgrund av ovanstående har fördelarna för de exportörer och handelsföretag som deltar i stödordningen en selektiv karaktär.

(48)

När det gäller påverkan på handeln omfattar stödordningen exporttransaktioner och inhemska transaktioner med handelsvaror.

(49)

Genom att omfatta inhemska transaktioner kan stödordningen potentiellt påverka handeln mellan medlemsstaterna i en sådan utsträckning att handelsflödena riskerar att snedvridas, exempelvis genom att näringsverksamheter avleds från export till inhemska transaktioner.

(50)

När det gäller snedvridning av konkurrensen är enligt EU-domstolens rättspraxis enbart den omständigheten att ett företags konkurrensställning stärks i förhållande till konkurrerande företag, genom att den ges en ekonomisk fördel som den annars inte hade fått, ett tecken på en möjlig snedvridning av konkurrensen (17).

(51)

Eftersom stödordningen gäller export, inklusive för andra medlemsstater, påverkar åtgärden helt klart handelsflödet mellan medlemsstaterna, eftersom den underlättar för stödmottagarna att bedriva exportverksamhet.

(52)

Stödordningen påverkar även handeln genom att den omfattar inhemska transaktioner. När stöd som beviljats av en medlemsstat stärker ett företags ställning i förhållande till konkurrerande företag i handeln inom unionen ska enligt fast rättspraxis denna handel anses påverkad av detta stöd. Omständigheten att en bransch har liberaliserats på gemenskapsnivå räcker för att visa stödens faktiska eller potentiella inverkan på konkurrensen, liksom deras inverkan på handeln mellan medlemsstaterna. Det är vidare inte nödvändigt att det gynnade företaget självt deltar i handeln mellan medlemsstaterna. När en medlemsstat beviljar ett stöd till ett företag, kan dess verksamhet inom landet upprätthållas eller öka på grund av detta, vilket leder till att möjligheterna för företag från andra medlemsstater att gå in på denna medlemsstats marknad minskar. Om ett företag som dittills inte deltagit i handeln mellan medlemsstaterna får en stärkt ställning, kan det dessutom leda till att företaget tar sig in på marknaden i en annan medlemsstat (18).

(53)

I det aktuella ärendet gynnar åtgärden företag som är aktiva inom olika sektorer som omfattas av handeln inom Europeiska unionen. Även fördelar som ges i fråga om inhemska transaktioner som utförs av företag som enbart är aktiva på den portugisiska marknaden påverkar således handeln mellan medlemsstaterna.

(54)

Syftet med åtgärden är dessutom att stödja den kommersiella handelsverksamhet som bedrivs av företag etablerade i Portugal, till skillnad från företag etablerade i andra medlemsstater. Åtgärden snedvrider därför konkurrensen på den inre marknaden.

(55)

Detta projekt utgör följaktligen statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget. Stödet kan emellertid anses förenligt med den inre marknaden om det uppfyller kraven för något av de undantag som anges i fördraget.

(56)

I sitt meddelande har kommissionen fastställt under vilka villkor stöd till försäkringsgivare i form av statliga system för kortfristiga exportkreditförsäkringar ska anses förenliga. I den tillfälliga ramen fastställs villkoren för hur bestämmelserna i meddelandet ska tillämpas i samband med den finansiella krisen.

(57)

I punkt 2.5 i meddelandet, i dess ändrade lydelse (19), definieras ”marknadsmässiga risker” som kommersiella och politiska risker vad avser offentliga och icke-offentliga gäldenärer som är etablerade i de länder som finns förtecknade i bilagan (20) till meddelandet. Finansiella fördelar till förmån för exportkreditförsäkringsföretag som ingår eller täcker en transaktion som kan klassificeras som en marknadsmässig risk är i regel förbjudna.

(58)

I punkt 3.1 i kommissionens meddelande anges att de faktorer som kan orsaka snedvridning av konkurrensen till förmån för offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag som försäkrar marknadsmässiga risker bland annat är statliga garantier (rättsligt eller i praktiken) för lån eller förlusttäckning. Genom dessa garantier kan försäkringsföretagen låna till lägre ränta än den normala marknadsräntan, samt ta lån i största allmänhet. Dessutom innebär en statlig garanti att försäkringsföretagen inte behöver teckna återförsäkringar på den privata marknaden,

(59)

För de länder som inte är förtecknade i bilagan till meddelandet är sådana risker ”icke-marknadsmässiga” i den mening som avses i meddelandet, och offentligt stöd för att försäkra sig mot dessa risker omfattas inte av meddelandet.

(60)

I punkt 4.2 i meddelandet anges att ”marknadsmässiga risker” inte kan täckas av exportkreditförsäkring med stöd från medlemsstaterna. I punkt 4.4 i meddelandet anges emellertid att skydd mot dessa risker under vissa omständigheter kan tillhandahållas av offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag. Det anges framför allt att de risker som gäldenärer etablerade i länder som förtecknas i bilagan till meddelandet är utsatta för anses som tillfälligt icke-marknadsmässiga endast om det kan visas att inte finns något försäkringsskydd att tillgå från privata försäkringsföretag för det som betraktas som marknadsmässiga exportkreditrisker. De medlemsstater som avser att utnyttja denna bestämmelse om undantag ska avge en marknadsrapport och framlägga bevis från två stora välrenommerade internationella privata exportkreditförsäkringsföretag och från ett nationellt kreditförsäkringsföretag, som påvisar att den privata försäkringsmarknaden inte kan täcka riskerna. Det offentligt understödda exportkreditföretaget ska dessutom, så långt det är möjligt, anpassa sina premier för sådana icke-marknadsmässiga risker efter de premier privata exportkreditförsäkringsföretag har för risker av samma slag och beskriva de villkor som offentliga eller offentligt understödda exportkreditförsäkringsföretag avser att tillämpa för sådana risker.

(61)

Processen påskyndades genom att man i den tillfälliga ramen sänkte kraven för vilka bevis som medlemsstaterna måste förelägga för att visa att försäkringsskydd inte finns att tillgå. Förenklingen gällde fram till den 31 december 2010. Medlemsstaterna blev härigenom skyldiga att förelägga bevis från en stort välrenommerat internationellt privat exportkreditförsäkringsföretag och ett nationellt kreditförsäkringsföretag eller från åtminstone fyra etablerade exportörer på den inhemska marknaden. Den tillfälliga ramen förlängdes till den 31 december 2011 (21).

(62)

Portugal har överlämnat flera skrivelser från exportörer som visar att dessa i flera fall har fått avslag på sina ansökningar om försäkringsskydd för olika transaktioner. Trots detta anser kommissionen att det i skrivelserna från de portugisiska myndigheterna inte finns tillräckliga bevis för att försäkringsskydd inte finns att tillgå. De skäl till avslag som anges i skrivelserna är antingen konfidentiella eller så anges det uttryckligen att avslaget beror på kundens dåliga likviditet och finansiella ställning, vilket är vedertagen affärspraxis på en normalt fungerande försäkringsmarknad. I sitt svar på kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet tillhandahöll Portugal uppgifter som visar att antalet företag som har tecknat försäkring har sjunkit (en minskning med 29,41 % fram till utgången av 2009 jämfört med året innan, och med ytterligare 12,53 % fram till september 2010), och att värdet på den försäkrade portföljen har minskat (en minskning på 32,84 % vid utgången av 2009 jämfört med året innan, och med ytterligare 22,36 % fram till september 2010). I en av de två skrivelser som Portugal har överlämnat från privata försäkringsföretag om att försäkringsskydd inte finns att tillgå på den privata marknaden (skrivelsen från CESCE, daterad den 22 november 2010) anges att företagens finansieringsbehov också har minskat till följd av minskningen av inköpsmarknaderna. Den påstådda minskningen av försäkringsvolymerna räcker därför inte som bevis för att försäkringsskydd inte finns att tillgå på marknaden.

(63)

Om försäkringsskydd verkligen inte finns att tillgå på den privata marknaden och detta skydd sedan blir tillgängligt när staten beviljar delvis täckning kan detta dessutom tyda på att försäkringsföretagen har tagit emot statligt stöd. Eftersom denna marknad främst baseras på volymer och inte på priser, vilket förklaras i skäl 35, gör tillgången på kredit som härrör från statligt stöd det möjligt för de aktörer som redan finns på marknaden att behålla sin ställning.

(64)

De premier som tas ut enligt stödordningen motsvarar 60 % av de premier som tas ut av privata försäkringsföretag för att skydda samma kund. Tvärtemot vad Portugal påstår kan den risk som enligt stödordningen överlåtits på staten dessutom vara större än den risk som täcks av det privata försäkringsföretaget på enskild nivå. Det bör erinras om att risken för betalningsinställelse ökar när det försäkrade beloppet ökar. Med ett starkare försäkringsskydd skulle exportörerna således acceptera att ingå fler affärstransaktioner med en given köpare. Transaktionernas sammanlagda volym skulle kunna överstiga köparens återbetalningskapacitet.

(65)

De portugisiska myndigheterna anser att risken för ytterligare transaktioner är lägre, eftersom en exportör med begränsat skydd skulle börja med att försäkra de köpare som utgör störst risk. Med ökat skydd skulle exportören sedan successivt gå vidare och försäkra köpare som utgör en mindre risk. Detta argument bortser emellertid från att kreditgränserna beviljas för varje köpare för sig och att exportören därför inte kan välja att uteslutande använda hela den beviljade kreditgränsen för de minst kreditvärdiga köparna.

(66)

De portugisiska myndigheternas argument att de ytterligare transaktioner som försäkras har en lägre risk än de transaktioner som försäkras av det privata försäkringsföretaget leder dessutom till slutsatsen att de privata försäkringsföretagen skulle acceptera en högre risk för en viss premienivå, men neka att täcka transaktioner med lägre risk till samma premienivå. Stämmer detta skulle ett rationellt försäkringsföretag försäkra fler transaktioner, vilket skulle öka deras premieinkomster och samtidigt minska risken. De portugisiska myndigheternas argument tyder med andra ord på ett irrationellt beteende från försäkringsföretagens sida, genom att de skulle gå med på att försäkra den del av portföljen som är förbunden med höga risker i stället för den del som är förbunden med lägre risker. Det argumentet kan därför inte godtas.

(67)

Till följd av den ökade risk som täcks av åtgärden exponeras staten för en högre förväntad slutförlust än det privata försäkringsföretaget när detta beviljar och prissätter det ursprungliga skyddet på enskild nivå. I ett system med kompletterande tilläggsskydd (”top up”) där beslutet att utvidga skyddet endast fattas efter det att premien för den ursprungliga kreditförsäkringsgränsen har fastställts, måste priset för tilläggskyddet spegla en högre risk för möjlig övertäckning. De portugisiska myndigheternas argument att företag skulle göra ett negativt urval för att se till att de transaktioner som är förbundna med högre risker täcks av privata försäkringar, stöds inte av några konkreta uppgifter eller känd marknadspraxis. I den vanligaste formen av kortfristig kreditförsäkring (försäkring som avser total omsättning) är kravet att hela portföljen av den försäljning som krediten ges för ska täckas av försäkringen. På så sätt förhindras det försäkrade företaget från att försäkra sina risker selektivt. Kommissionen anser att priset på tilläggsförsäkringar borde ha tagit hänsyn till den högre risknivå som övertas. Priset borde därför ha varit högre än det pris som de privata försäkringsgivarna tog ut för grundskyddet.

(68)

I det aktuella ärendet är de premier som togs ut enligt stödordningen lägre än gällande premier på exportkreditförsäkringsmarknaden, vilket bekräftas av Portugal i dess svar på kommissionens beslut av den 27 oktober 2010 om att inleda det formella granskningsförfarandet. Priserna är även lägre än marknadspremierna 2007 och 2008. Inte heller de portugisiska myndigheternas argument att priserna motsvarar marknadspremierna före krisen kan därför godtas. Dessutom bör priset även ta hänsyn till den grad av risk som övertas. Priset bör därför i själva verket vara högre än marknadspriset.

(69)

Mot bakgrund av ovanstående är stödordningen så som den tillämpas på försäkringsföretag oförenlig med meddelandet och den tillfälliga ramen.

(70)

Enligt artikel 107.3 c, som är tillämplig vid normala marknadsomständigheter, och artikel 107.3 b i EUF-fördraget, som är tillämplig vid allvarliga störningar i ekonomin, kan stöd under vissa villkor anses vara förenligt med den inre marknaden.

(71)

Kommissionen påminner om att enligt fast rättspraxis ska artikel 107.3 b i EUF-fördraget tillämpas restriktivt och avse den berörda medlemsstatens ekonomi i dess helhet (22).

(72)

I linje med de principer som anges i den tillfälliga ramen (punkt 5.1), som har förlängts till den 31 december 2012, ska stödåtgärder för att anses förenliga uppfylla följande krav:

a.

b.

c.

(73)

Som förklarades i skäl 46 ovan är stödordningen utformad på ett sådant sätt att de företag som har drabbats hårdast av krisen inte har rätt till stöd. Stödet är därför inte lämpligt för att åtgärda det påstådda marknadsmisslyckandet i form av att försäkringsskydd från privata försäkringsföretag inte finns att tillgå.

(74)

Även om de uppgifter som Portugal har tillhandahållet tyder på att det finns brister på den privata kreditförsäkringsmarknaden visar de inte, vilket anges i skäl 62 ovan, att försäkringsskydd inte finns att tillgå. Det går därför inte att slå fast att det statliga ingripandet är nödvändigt.

(75)

Som förklarades i skälen 21 och 64 motsvarar de premier som tas ut enligt stödordningen 60 % av de premier som privata försäkringsföretag tar ut för att täcka samma kund.

(76)

När det gäller systemet med kompletterande tilläggsskydd, där beslutet att utvidga skyddet fattas först efter det att premien för den ursprungliga kreditförsäkringen har fastställts, måste priset för tilläggsskyddet, som förklarades i skälen 65–67 ovan, spegla en högre risk för möjlig övertäckning.

(77)

Målet att tillhandahålla det försäkringsskydd som enligt uppgift inte finns att tillgå kan också uppnås genom en stödordning som har prissatts på ett sätt som speglar den underliggande risk som staten övertar. Att i stödordningen tillämpa en lägre premie än den premie som skulle tas ut av marknaden för en liknande risk står därför inte i proportion till stödordningens syfte.

(78)

Mot bakgrund av ovanstående kan exportkreditförsäkringsdelen av stödordningen inte anses vara ett stöd till exportörer som är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget och den tillfälliga ramen.

(79)

När det gäller artikel 107.3 c i EUF-fördraget är samtliga argument i fråga om lämplighet, nödvändighet och proportionalitet lika viktiga för analysen av huruvida stödet är förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 b i EUF-fördraget. Stödordningens stöd till exportkreditförsäkringsföretag påverkar därför handeln i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset.

(80)

När det gäller tillämpningen av stödordningen på inhemska transaktioner skulle en inhemsk handelsförsäkring under marknadspriset kunna leda handelstransaktioner bort från export och till inhemska transaktioner och få betydande påverkan på importen. Under normala marknadsförhållanden är därför statligt stöd till förmån för inhemska handelsverksamheter strikt förbjudet. Enligt artikel 107.3 b och artikel 107.3 c i EUF-fördraget kan emellertid sådant stöd under vissa omständigheter anses förenligt med den inre marknaden. I meddelandet och i den tillfälliga ramen har det därför fastställts kriterier för när stödåtgärder till förmån för kortfristig exportkreditförsäkring ska anses vara förenliga med den inre marknaden. I dessa texter tas emellertid inte inhemska handelstransaktioner upp.

(81)

Trots det anmälde Portugal stödordningen inom ramen för den aktuella finansiella krisen med stöd av den tillfälliga ramen. Med tanke på den aktuella ekonomiska krisens långtgående konsekvenser måste det därför fastställas om stödordningen kan anses förenlig med den inre marknaden redan med stöd av artikel 107.3 b i EUF-fördraget. Om så inte är fallet, måste det analyseras om åtgärden kan anses förenlig med den inre marknaden med stöd av artikel 107.3. c i EUF-fördraget.

(82)

I fråga om förenlighet med stöd av artikel 107.3 b i EUF-fördraget gör denna bestämmelse det möjligt för kommissionen att förklara ett stöd förenligt med den inre marknaden om syftet är att ”avhjälpa en allvarlig störning i en medlemsstats ekonomi”.

(83)

Kommissionen påminner om att artikel 107.3 b i EUF-fördraget ska tillämpas restriktivt och ska avhjälpa en störning som påverkar en medlemsstats hela ekonomi (24). Kommissionen påminner även om, som angavs ovan i skäl 73, att åtgärden måste uppfylla principerna om lämplighet, nödvändighet och proportionalitet.

(84)

Åtgärden infördes på grund av den aktuella finansiella krisen och är tidsmässigt begränsad.

(85)

Kommissionen har mottagit skrivelser från exportörer och privata försäkringsföretag som tyder på att försäkringsskyddet för inhemska transaktioner har minskat. De portugisiska myndigheterna hävdar att förlustkvoten har ökat med 102 %. Detta konstaterande är emellertid inte avgörande eftersom de uppgifter som de Portugisiska myndigheterna har tillhandahållit visar att det har skett en konstant ökning sedan 2004. Att förlustkvoten konstant ökade även innan den finansiella krisen bröt ut kan vara tecken på ett strukturellt problem på marknaden snarare än på ett marknadsmisslyckande i fråga om inhemsk handelsfinansiering. Kommissionen har därför inte hittat något bevis för att stödordningen är lämplig för att avhjälpa en allvarlig störning och anser att stödordningen inte kan förklaras förenlig med den tillfälliga ramen eller artikel 107.3 b i EUF-fördraget.

(86)

När det gäller huruvida åtgärden kan anses förenlig med meddelandet och artikel 107.3 c i EUF-fördraget är syftet med stödordningen att avhjälpa bristen på tillgång till försäkringsskydd på försäkringsmarknaden. Eftersom det rör sig om ett kompletterande tilläggssystem, som ger ett visst utrymme för skönsmässig bedömning i valet av stödmottagare till privata försäkringsföretag, riskerar stödordningen att leda till att de företag som befinner sig i en jämförbar situation som de företag som ges försäkringsskydd, men som har drabbats hårdare av krisen, nekas skydd. Dessa företag har helt förlorat sitt försäkringsskydd, snarare än delvis fått det indraget. Dessutom ger åtgärden inte bara stödmottagarna extra skydd, det ger dem även en prisfördel, eftersom premierna ligger under marknadspriset. Som redan har konstaterats motsvarar de premier som tas ut enligt stödordningen 60 % av de premier som privata försäkringsföretag tar ut för att skydda samma kund, medan den omständigheten att gränsen för skydd har utökats till dubbla den ursprungliga gränsen innebär en högre risk som inte återspeglas i premien. Stödordningens prisnivå kan inte motiveras i förhållande till behovet av att åtgärda bristen på tillgång till försäkringsskydd. Med tanke på den potentiella snedvridningen av marknaden står stödordningen därför inte i proportion till det fastställda målet.

(87)

Kommissionen konstaterar därför att det statliga stöd som beviljats inhemska försäkringsföretag inte uppfyller villkoren i artikel 107.3 b eller 107.3 c i EUF-fördraget och att stödet därför är oförenligt med den inre marknaden.

(88)

Mot bakgrund av ovanstående konstaterar kommissionen att stödordningen beviljar stöd i den mening som avses i artikel 107.1 i EUF-fördraget och att detta stöd därför inte kan anses förenligt med den inre marknaden.

(89)

Enligt artikel 14.1 i rådets förordning (EG) nr 659/1999 (25) ska kommissionen, vid negativa beslut i fall av olagligt stöd, besluta att den berörda medlemsstaten ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att återkräva stödet från mottagaren. Endast stöd som är oförenligt med den inre marknaden ska återkrävas.

(90)

Syftet med återkrav är att återställa den situation som rådde på marknaden innan stödet beviljades. Detta har uppnåtts när stödmottagarna har återbetalat det oförenliga stödet. Då förlorar de nämligen den fördel som de har haft på marknaden i förhållande till sina konkurrenter. Det belopp som återkrävs måste vara sådant att den ekonomiska fördel som stödmottagarna har getts undanröjs.

(91)

Eftersom inget lämpligt marknadspris finns att tillgå för det statliga försäkringsskyddet måste ett riktmärke definieras för att exakt kunna beräkna stödbeloppets storlek. Som anges i punkt 4.2 första strecksatsen i kommissionens tillkännagivande om garantier (26), kan ”kontantbidragsekvivalenten” för en enskild garanti beräknas på samma sätt som bidragsekvivalenten för ett mjukt lån. Stödbeloppet kan således beräknas som skillnaden mellan ett teoretiskt marknadspris och det pris som fås tack vare den statliga garantin efter att eventuella premier som har betalats har dragits av.

(92)

När det gäller stödet till försäkringsföretag innebär fördelen att försäkringsföretagen behåller sin marknadsandel. Utan stödet skulle en annan marknadsaktör kunnat ha tillhandahållit försäkringsskyddet. Som förklaras ovan i skäl 35 baseras konkurrensen på marknaden framför allt på volymer och inte på priser. Det är dessutom vedertagen marknadspraxis att fastställa ett genomsnittspris för hela portföljen, som sedan ska försäkras hos samma försäkringsföretag (27), så att man undviker att det försäkrade företaget plockar det bästa från olika försäkringsgivare. Ett sådant selektivt val kan inträffa om det försäkrade företaget enbart betalar ett genomsnittspris för högriskkunder och inte försäkrar lågriskkunderna eller försäkrar lågriskkunder hos ett annat försäkringsföretag. Om en annan marknadsaktör hade tillhandahållit exportörerna försäkringsskydd upp till hela den begärda kreditgränsen, även om detta hade skett till ett högre pris, skulle exportörerna därför förmodligen ha flyttat alla sina försäkringar till den alternativa försäkringsgivaren. Den ekonomiska fördelen är vinstmarginalen på den volym som varje privat försäkringsföretag försäkrar minskat med kostnaderna kopplade till denna volym. Dessa inslag, översatta till vinster realiserade av privata försäkringsföretag som deltar i stödordningen under den period som staten tillhandahöll ett kompletterande tilläggsskydd, skulle ha kommit en annan marknadsaktör till del om stödordningen inte hade funnits. Stödet till förmån för försäkringsföretag beräknas därför som den vinst som realiseras av de försäkringsföretag som deltar i stödordningen under den period som ordningen gällde till följd av deras täckning av enskilda exportörer och inhemska handelsföretag som deltar i stödordningen. Fördelen för de kunder som deltar i stödordningen bör beräknas utifrån varje enskilt försäkringsföretag som deltar i stödordningen, och om vinsten överstiger gränsen för stöd av mindre betydelse bör stödet återkrävas.

(93)

När det gäller exportörerna skulle stödmottagarna ha betalat ersättning för det statliga skyddet i enlighet med marknadsvillkoren. Beloppet bör därför beräknas som skillnaden mellan det faktiska marknadspriset, justerat för ändringen av risknivån. Kommissionen har utvecklat en metod för att beräkna det belopp som ska återkrävas (se bilagan till detta beslut) som grundas på rimliga antaganden och vedertagen marknadspraxis. Enligt denna metod är ett teoretiskt marknadspris för det skydd som staten garanterar lika med 110 % av det pris (i form av premier) som det privata försäkringsföretaget tar ut av varje enskild exportör. Eftersom det pris som tas ut enligt stödordningen motsvarar 60 % av de premier som tas ut av det privata försäkringsföretaget är det belopp som ska återkrävas för varje transaktion lika med det belopp som staten tagit ut enligt stödordningen multiplicerat med 5/6.

(94)

Det belopp som avses i skäl 93 utgör det belopp som ska återkrävas, plus upplupen ränta på detta belopp från och med den dag stödet gjordes tillgängligt för stödmottagarna (datumet för de enskilda garantierna) fram till dess stödet har återbetalats. Räntan ska beräknas som sammansatt ränta enligt kapitel V i kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 (28), ändrad genom förordning (EG) nr 271/2008 (29).

(95)

Förevarande beslut ska genomföras omgående, framför allt i fråga om återkrav av alla enskilda stöd som beviljats enligt stödordningen med undantag av de stöd som uppfyller de villkor som fastställts i förordningar som antagits i enlighet med artiklarna 1 och 2 i rådets förordning (EG) nr 994/98 (30) eller i någon annan godkänd stödordning upp till högsta tillämpliga stödnivån eller gränsen för stöd av mindre betydelse för detta slags stöd.